姚學(xué)剛

2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，是脫貧攻堅(jiān)收官之年。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決克服新冠肺炎疫情影響，堅(jiān)決奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利。到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國(guó)人民作出的鄭重承諾，必須如期實(shí)現(xiàn)。要多措并舉鞏固成果，加快建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，提前采取針對(duì)性的幫扶措施。

一、重慶市2020年脫貧攻堅(jiān)總體情況及重難點(diǎn)分析

改革開放以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)扶貧事業(yè)取得巨大成就，農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少，全國(guó)各地區(qū)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)接近完成。重慶也取得了脫貧攻堅(jiān)階段性勝利。2020年2月22日，隨著城口縣、巫溪縣、酉陽(yáng)縣、彭水縣正式退出國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣序列，全市14個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)區(qū)縣和4個(gè)市級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)區(qū)縣全部實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，為確保全市2020年高質(zhì)量全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

當(dāng)前，全市正在按照“貧困縣摘帽后，繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧任務(wù)，實(shí)現(xiàn)已脫貧人口的穩(wěn)定脫貧”的目標(biāo)要求，堅(jiān)決克服新冠肺炎疫情影響，統(tǒng)籌抓好疫情防控和脫貧攻堅(jiān)，堅(jiān)持“四個(gè)不摘”，保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性，對(duì)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和剩余貧困人口較多的村實(shí)行掛牌督戰(zhàn)，不折不扣完成剩余244萬(wàn)貧困人口全部脫貧;對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶和易致貧邊緣戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)幫扶，切實(shí)鞏固脫貧成果，堅(jiān)決防止返貧，確保打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

目前剩余的244萬(wàn)未脫貧人口，都是貧中之貧、困中之困，是最難啃的硬骨頭。2019年底全市共摸排出脫貧監(jiān)測(cè)人口261萬(wàn)人、邊緣人口304萬(wàn)人，這兩類人口因病、因疫、因?yàn)?zāi)等致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)較大，如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧防止返貧是需要長(zhǎng)期關(guān)注的課題。因此，在脫貧攻堅(jiān)全面收官之年，確保剩余脫貧人口全部脫貧是必須完成的硬任務(wù)，做好未脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶和易致貧邊緣戶精準(zhǔn)幫扶是工作重點(diǎn)，建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制和鞏固穩(wěn)定脫貧成果是工作難點(diǎn)。

二、致貧返貧的常見(jiàn)原因和關(guān)鍵因素分析

（一）常見(jiàn)致貧返貧原因分析

一般來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致貧困戶陷入貧困的原因是多種多樣、因戶而異的。國(guó)家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中設(shè)定的致貧原因包括因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因婚、因喪、缺土地、缺水、缺技術(shù)、缺勞動(dòng)力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展動(dòng)力不足等。貧困戶識(shí)別主要考慮農(nóng)戶家庭年人均純收入，以及農(nóng)戶的“兩不愁三保障”情況。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是看“不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”和“家庭人均純收入超過(guò)當(dāng)年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)線”（2019年重慶市扶貧標(biāo)準(zhǔn)線是3750元）是否滿足。

脫貧后仍有可能返貧，這主要是由于貧困人口自身存在一定的脆弱性或返貧風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有完全消除。首先，脫貧家庭中“老病殘”人口居多，自身勞動(dòng)能力低，一旦家庭中年輕勞動(dòng)力出現(xiàn)問(wèn)題，則這個(gè)家庭就很容易返貧。其次，很多貧困村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，與貧困戶利益聯(lián)結(jié)不充分，貧困戶勞動(dòng)力就業(yè)收入存在不穩(wěn)定性。再者，部分脫貧戶內(nèi)生動(dòng)力仍然不足，安于現(xiàn)狀，缺乏積極主動(dòng)的勞動(dòng)致富意識(shí)和行動(dòng)。

臨近貧困線的邊緣人口，同樣值得關(guān)注。邊緣戶雖然不是貧困戶，卻有致貧風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)是因突患大病、意外災(zāi)害等原因造成家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力無(wú)法外出務(wù)工或喪失勞動(dòng)能力，導(dǎo)致家庭收入驟減或支出驟增，即使以前有一定儲(chǔ)蓄但難以長(zhǎng)久維持，易誘發(fā)致貧風(fēng)險(xiǎn)。

（二）影響致貧返貧的關(guān)鍵因素分析

雖然致貧返貧原因很多，但只有抓住關(guān)鍵因素和薄弱環(huán)節(jié)，才能找到防止返貧致貧的根本之策。因此，我們有必要進(jìn)一步分析容易導(dǎo)致返貧或新增致貧的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

貧困戶識(shí)別具體采用“四進(jìn)七不進(jìn)”的方法進(jìn)行識(shí)別。具備下列條件之一，必須作為新增或返貧對(duì)象評(píng)定為貧困戶：（1）家庭年人均純收入低于當(dāng)年貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶;（2）有子女在義務(wù)教育階段失學(xué)、輟學(xué)的農(nóng)戶;（3）無(wú)房戶或唯一住房是危房，且自己無(wú)經(jīng)濟(jì)能力修建或改造的農(nóng)戶;（4）因家庭成員患重大疾病或長(zhǎng)期慢性病等，扣除各類政策救助后，自付醫(yī)療費(fèi)用高于家庭所有動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)之和的農(nóng)戶。通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，“四進(jìn)”標(biāo)準(zhǔn)中，第（1）（3）（4）項(xiàng)分別強(qiáng)調(diào)了“家庭人均純收入低于……”“無(wú)經(jīng)濟(jì)能力”“自付費(fèi)用高于……”，顯然這些都跟家庭勞動(dòng)力和收入有直接關(guān)聯(lián)。換句話說(shuō)，即使患了重病、房屋出現(xiàn)安全隱患，如果自己有經(jīng)濟(jì)實(shí)力看病、修房，那就不是貧困;反之即使“兩不愁三保障”都解決了，甚至已經(jīng)脫貧了，如果收入不穩(wěn)定達(dá)標(biāo)也很容易返貧。

在對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)幫扶工作中，我們發(fā)現(xiàn)“兩不愁”已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，“三保障”（義務(wù)教育保障、基本醫(yī)療保障、住房安全保障）和飲水安全保障從政策、資金和制度層面都已經(jīng)比較健全，這些屬于硬件保障。比如，國(guó)家提供的適齡兒童免費(fèi)義務(wù)教育，以及對(duì)農(nóng)村貧困人口基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助全覆蓋保障，一旦政策落實(shí)到戶到人就保障到位了。再如，農(nóng)戶實(shí)施D級(jí)危房改造后住進(jìn)了安全的新房，那么住房安全保障在長(zhǎng)期內(nèi)就解決了;缺水地區(qū)修建了水池并讓農(nóng)戶接入了安全飲水，那么飲水安全保障就具有長(zhǎng)期性。但是，不容忽視的是影響家庭年人均純收入是否達(dá)標(biāo)的因素比較多，很多具有不可預(yù)見(jiàn)性和隨機(jī)性。比如因突發(fā)重病或遭受疫情，導(dǎo)致家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失、務(wù)工收入驟減或家庭支出驟增，如不加干預(yù)就很容易導(dǎo)致已脫貧戶返貧或者非貧困戶致貧。

結(jié)合在基層走訪貧困戶的實(shí)際觀察，筆者認(rèn)為，有兩個(gè)關(guān)鍵性的致貧原因和返貧風(fēng)險(xiǎn)必須高度重視。一是因病和因?yàn)?zāi)致貧。這是最常見(jiàn)、最主要的致貧原因。因病因?yàn)?zāi)致貧不同于飲水、住房、教育等客觀因素，它直接影響到勞動(dòng)能力和家庭收入。即使2020年總體消除貧困后，因病因?yàn)?zāi)致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)仍將長(zhǎng)期存在。二是就業(yè)和收入不穩(wěn)定。這是最復(fù)雜、最主要的返貧風(fēng)險(xiǎn)。是否能就業(yè)，是否有穩(wěn)定的收入，不僅靠政策，還更多依賴市場(chǎng)供求和自我能力?！皟刹怀钊Ｕ稀睂?shí)現(xiàn)后，脫貧人口仍可能因?yàn)閯趧?dòng)能力不高和就業(yè)收入較低等情況導(dǎo)致返貧。因此，一個(gè)家庭能否穩(wěn)定脫貧，最關(guān)鍵的是看勞動(dòng)能力和可支配收入。

三、探索構(gòu)建防止返貧致貧的指標(biāo)體系、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制

（一）構(gòu)建基于“家庭勞動(dòng)能力+可支配收入”的防止致貧返貧評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)上述致貧返貧原因的關(guān)鍵因素分析，在“兩不愁三保障”和飲水安全保障等硬件得到保障的基礎(chǔ)上，家庭勞動(dòng)能力的強(qiáng)弱和可支配收入多少就是影響致貧返貧的核心因素，建議作為進(jìn)行致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)。

如上圖所示，我們建議重點(diǎn)關(guān)注家庭勞動(dòng)能力和可支配收入兩大指標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，除了社會(huì)保障兜底對(duì)象外，一個(gè)穩(wěn)定脫貧的家庭，要有勞動(dòng)人口且有勞動(dòng)技能，有就業(yè)崗位且家庭收入大于各項(xiàng)必要的開支，這樣家庭收入才能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。而當(dāng)一個(gè)家庭中出現(xiàn)勞動(dòng)力減少、勞動(dòng)技能喪失、失去就業(yè)崗位、收入驟減、支出驟增等情況時(shí)就要引起高度注意。比如，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力突患重病、外出務(wù)工勞動(dòng)力失業(yè)都會(huì)導(dǎo)致家庭收入驟減;因看病住院、學(xué)生上學(xué)人口增多都會(huì)導(dǎo)致家庭支出驟增。系統(tǒng)要及時(shí)記錄關(guān)于家庭勞動(dòng)力及收入變動(dòng)情況，動(dòng)態(tài)測(cè)算家庭年人均純收入是否穩(wěn)定超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線（例如，收入超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)線15倍視為穩(wěn)定脫貧），作為判斷該家庭是否致貧返貧的評(píng)價(jià)參考依據(jù)。

（二）建立覆蓋建卡貧困戶和邊緣戶的防止返貧致貧動(dòng)態(tài)預(yù)警和幫扶機(jī)制

扶貧管理部門應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，整合“渝扶貧”APP、建檔立卡APP等信息系統(tǒng)，對(duì)接全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，建立人工上報(bào)和自動(dòng)化智能監(jiān)測(cè)相結(jié)合的對(duì)象戶“兩不愁三保障”“一達(dá)標(biāo)”實(shí)時(shí)狀態(tài)報(bào)告及致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和系統(tǒng)平臺(tái)，形成現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、歷史情況和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)綜合對(duì)比研判。

建議把風(fēng)險(xiǎn)分為高、中、低三類進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測(cè)，一旦造成“兩不愁三保障”和“一達(dá)標(biāo)”中的任何一項(xiàng)出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)都將發(fā)出預(yù)警。一旦得到預(yù)警信息，系統(tǒng)就進(jìn)行干預(yù)和調(diào)度，其目的是為了有效地收集處理建卡貧困戶及邊緣戶生活質(zhì)量、勞動(dòng)崗位、就業(yè)收入等信息，將對(duì)象戶進(jìn)行分類細(xì)化，針對(duì)不同的致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)制定不同的幫扶措施，并落實(shí)具體的幫扶責(zé)任人，在第一時(shí)間實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，及時(shí)消除致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)，鞏固脫貧成果。

四、建立健全防止返貧致貧的保障措施

（一）加大對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、易致貧邊緣戶的精準(zhǔn)幫扶工作

習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上明確指出，“對(duì)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的近200萬(wàn)和存在致貧風(fēng)險(xiǎn)的近300萬(wàn)人群實(shí)施針對(duì)性預(yù)防措施，及時(shí)將返貧和致貧人口納入幫扶。”建議扶貧管理部門加快研究制定針對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、易致貧邊緣戶的專項(xiàng)幫扶責(zé)任制度，將這兩類對(duì)象納入常態(tài)化監(jiān)測(cè)和幫扶管理。一是廣大扶貧干部要樹立“脫貧是政績(jī)，防范返貧也是政績(jī)”的思想，務(wù)必把防范返貧作為打贏脫貧攻堅(jiān)收官戰(zhàn)的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓;二是建立脫貧不穩(wěn)定人口、邊緣易致貧人口的定期排查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，及時(shí)更新邊緣戶“兩不愁三保障”“一達(dá)標(biāo)”狀態(tài)，并分類分級(jí)設(shè)置致貧風(fēng)險(xiǎn)等級(jí);三是要明確專門的幫扶干部對(duì)邊緣戶特別是易致貧風(fēng)險(xiǎn)較高的邊緣戶進(jìn)行常態(tài)化關(guān)心走訪、宣傳和落實(shí)政策，積極進(jìn)行提早干預(yù)和幫扶，把問(wèn)題解決在初期，堅(jiān)決防止新增致貧風(fēng)險(xiǎn)。

（二）深化低保兜底、農(nóng)村居民社保和臨時(shí)社會(huì)救助保障政策

一是加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興政策的有效銜接，把未脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶作為核查重點(diǎn)，要做到符合條件的應(yīng)保盡保，杜絕“脫?！薄奥┍！?。要開辟綠色通道，簡(jiǎn)化工作程序，對(duì)未脫貧戶中的重度殘疾人、重病患者參照“單人戶”可研究直接納入低保。合理設(shè)置“漸退期”，確保低保戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧后再退出低保范圍。二是利用好宅基地復(fù)墾和農(nóng)村社保政策，對(duì)非貧困戶家庭廣泛宣傳和落實(shí)宅基地復(fù)墾政策，進(jìn)一步擴(kuò)大復(fù)墾和社保政策覆蓋面，讓有意愿的家庭盡可能都購(gòu)買社保，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，老有所保。三是推動(dòng)臨時(shí)社會(huì)救助政策的精準(zhǔn)落地。特別要對(duì)遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性困難，基本生活陷入困境的貧困邊緣人口，按規(guī)定及時(shí)給予臨時(shí)救助。特別重大的急難型救助采取“一事一議”方式快速落實(shí)到位。

（三）加大貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)幫扶力度

產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是穩(wěn)定脫貧的關(guān)鍵。一要加大推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大新型集體經(jīng)濟(jì)組織，因地制宜發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)、生態(tài)加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。綜合采用資金收益、土地流轉(zhuǎn)、資金入股、房屋聯(lián)營(yíng)、務(wù)工就業(yè)、產(chǎn)品代銷、生產(chǎn)托管、租賃經(jīng)營(yíng)等多種途徑，健全完善扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓留在村里的農(nóng)戶家家有產(chǎn)業(yè)、家家有收入。二要持續(xù)開展就業(yè)扶貧專項(xiàng)行動(dòng)。對(duì)有培訓(xùn)意愿的農(nóng)戶技能培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，幫助有條件的貧困群眾實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。積極幫助患病體弱者、殘疾人從事力所能及的勞動(dòng)。合理引導(dǎo)外出轉(zhuǎn)移就業(yè)，規(guī)范扶貧和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域公益性崗位開發(fā)和管理，對(duì)未脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣戶進(jìn)行傾斜，讓有勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口人人有崗位，人人有收入。

（四）加強(qiáng)貧困人口法律和文化教育，提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

一要加強(qiáng)農(nóng)村計(jì)劃生育政策法律宣傳，提倡優(yōu)生優(yōu)育，防止疾病代際遺傳。要警惕和注意農(nóng)村貧困家庭超生問(wèn)題，有的有三個(gè)以上子女，生活負(fù)擔(dān)很重，萬(wàn)一孩子里有個(gè)殘疾或遺傳精神疾病，更是雪上加霜。二是要持續(xù)加強(qiáng)貧困群眾“智志”雙扶工作。凡是家庭有勞動(dòng)能力的，一定是要靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)來(lái)脫貧，靠轉(zhuǎn)移就業(yè)來(lái)脫貧，靠提高勞動(dòng)技能來(lái)增加收入，決不能助長(zhǎng)“等靠要”思想。三是貧困群眾要明確自己才是脫貧致富的主體，脫貧致富是自己份內(nèi)的事情，要自己積極主動(dòng)地學(xué)技能找工作，靠勤勞的雙手努力實(shí)現(xiàn)脫貧致富，永遠(yuǎn)擺脫貧困的桎梏。

作? 者：重慶國(guó)際投資咨詢集團(tuán)有限公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)師

責(zé)任編輯：馬 健