高校巡察研究

郝程光

【摘 要】 本文介紹了巡察制度的歷史沿革及最終確立過程，闡述了巡察的內(nèi)涵及高校推行巡察的必要性，分析了高校巡察運行機制存在的問題及原因，提出了加強高校巡察的對策和建議。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，完善相關(guān)制度建設(shè);明確政治巡察目標(biāo)，突出重點內(nèi)容;改進方式方法，提升巡察質(zhì)量;嚴(yán)格巡察問責(zé)機制，督促落實整改。

【關(guān)鍵詞】 黨內(nèi)監(jiān)督;高校;巡察運行機制

一、巡察制度的歷史沿革及最終確立

巡察，作為黨內(nèi)監(jiān)督的方式與手段，在中共十六大后才開始出現(xiàn)，十八大后逐漸興起，并全面推開部署，最終確定了市縣巡察制度，寫入新修訂的《黨章》和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。

1、探索階段

2004年后，一些市縣嘗試模仿中央巡視模式，開始探索開展巡察工作，如寧波市江東區(qū)、湖州市長興縣等。2007 年，湖南省開展巡察試點性工作，以湘潭市湘潭縣為縣級巡視試點縣，出臺了《中共湘潭縣委巡視工作暫行規(guī)定》。這一階段市縣級仍用巡視指代這種監(jiān)督手段，“巡察”或“巡查”的概念尚未形成。

2、新時期的巡察制度

黨的十八大以后，黨中央不斷推進黨風(fēng)廉政和反腐敗斗爭，巡視監(jiān)督的強度之大前所未有，地方也認(rèn)識到開展巡察監(jiān)督的重要性與必要性。2013 年，江蘇、安徽、山東、重慶、河北等省份，陸續(xù)開展巡察探索。

2014 年，河南省開始探索開展市、縣級巡察制度，制定了《關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見》《巡察工作實施辦法》等規(guī)定，成為全國第一個在全省范圍內(nèi)推廣落實巡察制度的省份。2015 年 12 月，中央巡視辦在河南信陽舉行全國部分省市巡察工作調(diào)研現(xiàn)場會，明確了市縣巡察是巡視監(jiān)督的延伸，并提出構(gòu)建巡視巡察監(jiān)督全覆蓋體系?！吨袊o(jì)檢監(jiān)察報》對此進行了報道，從官方渠道正式明確了“巡察”稱謂。

在十八大期間，全國市縣級黨委巡察全面鋪開，發(fā)現(xiàn)并推動解決了一批基層黨組織存在的黨的領(lǐng)導(dǎo)虛化弱化、全面從嚴(yán)治黨不力等突出問題。2017年8月，中央印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》。新時期市縣巡察制度得以最終確立。

二、巡察的內(nèi)涵

從梳理巡視、巡察的歷史發(fā)展脈絡(luò)來看，巡視是中央、省、自治區(qū)和直轄市對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進行監(jiān)督檢查的制度。巡察是市、縣級黨委向被巡察單位派出巡察組，依照授予的權(quán)限和巡察內(nèi)容，對被巡察單位及其黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員圍繞黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利情況進行檢查，并通過督促整改，達到加強全面從嚴(yán)治黨和黨內(nèi)監(jiān)督的作用。

三、高校推行巡察的必要性

1、推行巡察是高校健康發(fā)展的迫切需要

高校是全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)的重鎮(zhèn)。高校辦學(xué)在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，堅持穩(wěn)中求進。但是近年來，教育領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā)，從近年來通報查處的案件和市委巡視發(fā)現(xiàn)的問題來看，重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)成為滋生腐敗的溫床，“象牙塔”并不清凈。一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部占據(jù)關(guān)鍵崗位，掌握著對人財物的支配和使用權(quán)，但黨性觀念卻越來越淡薄，對黨章、黨紀(jì)、黨規(guī)等的神圣和莊嚴(yán)性、威嚴(yán)性失去了敬畏之心，忘了紀(jì)律和規(guī)矩的紅線，走向違紀(jì)違法。

巡察，本質(zhì)是政治巡察。通過開展校內(nèi)巡察工作，著力發(fā)現(xiàn)和解決高校二級黨組織領(lǐng)導(dǎo)弱化虛化，黨組織不健全不完善，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟等突出問題。緊盯重點人、重點事、重點問題，堅持即知即改、立行立改、標(biāo)本兼治，使巡察真正成為基層黨內(nèi)監(jiān)督的“前哨”、發(fā)現(xiàn)問題的“尖兵”、從嚴(yán)治黨的“利劍”。[1]

2、推行巡察是落實黨委主體責(zé)任的重要舉措

落實全面從嚴(yán)治黨是學(xué)校黨委的首要職責(zé)，是“三大主體責(zé)任”之一。但從實際情況看，各級黨組織、各級黨員干部也存在落實主體責(zé)任意識不強、“學(xué)做兩張皮”的問題，或者走過場，以為開開會、念文件、表表態(tài)，簽訂各種“責(zé)任書”、“責(zé)任狀”就算是落實責(zé)任的問題。校內(nèi)巡察作為學(xué)校黨委落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的重要舉措，可對學(xué)校二級黨組織、黨員干部在黨內(nèi)六大紀(jì)律及落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任等方面進行深入地“政治體檢”，有助于學(xué)校黨委將從嚴(yán)管黨治黨的主體責(zé)任落到實處，構(gòu)建有效的黨內(nèi)監(jiān)督平臺。

3、推行巡察是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的必然要求

從市委對高校巡視發(fā)現(xiàn)的問題來看，高校二級學(xué)院、單位（部門）在“人事、財務(wù)、物資以及內(nèi)部管理等諸多方面擁有更多、更大的自主決策權(quán)和自由裁量權(quán)”，[2]存在著廉政風(fēng)險與漏洞。但在責(zé)任落實、壓力傳導(dǎo)上，卻存在著層層遞減的問題，常常是“上面九級風(fēng)浪，底下紋絲不動”。二級黨組織負(fù)責(zé)人及班子成員落實主體責(zé)任、“一崗雙責(zé)”意識不強，傾向于將主要注意力放在學(xué)院的教學(xué)、科研發(fā)展上，認(rèn)為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉是學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察部門的事，與己關(guān)系不大。這就導(dǎo)致了高校二級學(xué)院黨的領(lǐng)導(dǎo)虛化弱化，黨的建設(shè)缺失等問題嚴(yán)重，黨員干部普遍存在重科研教學(xué)、輕理論學(xué)習(xí)的傾向。通過校內(nèi)巡察，有助于發(fā)現(xiàn)二級黨組織存在的問題，督促加強政治理論學(xué)習(xí)、提高站位，建立健全制度，規(guī)范管理，實現(xiàn)全面從嚴(yán)制度向基層延伸。

四、高校巡察運行機制存在的問題及原因

機制泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分相互作用的過程或環(huán)節(jié)，包含制度、方法、措施等部分，是一個有機統(tǒng)一的整體。高校巡察在實踐過程中，其組織構(gòu)建、規(guī)范性運用制度、工作程序與方法、成果運用等元素構(gòu)成了有機的整體。通過對各元素存在的問題及其原因進行梳理，旨在提高巡察運行機制整體的功能和效果。

1、巡察組織構(gòu)建層面

巡察作為高校黨委加強黨內(nèi)監(jiān)督的方式，一般由校黨委書記、紀(jì)委書記、紀(jì)委副書記、組織部長等組成巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，黨委書記任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，紀(jì)委書記任副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室即巡察辦，作為黨委工作部門一般設(shè)置在紀(jì)委辦，負(fù)責(zé)具體日常工作。根據(jù)巡察任務(wù)和被巡察單位工作性質(zhì)，從黨政職能部門抽調(diào)人員組成巡察工作組，開展具體的巡察工作。這種組織構(gòu)建方式，存在以下幾方面問題：

一是負(fù)責(zé)具體日常工作的巡察辦設(shè)在紀(jì)委辦，易使人造成巡察是紀(jì)委工作的誤解。在實際運行中，易變成紀(jì)委唱“主角”、紀(jì)委“一頭熱”，其他部門缺少積極性和主動性，難以發(fā)揮本部門職能職責(zé)以積極配合;二是從巡察工作組的人員構(gòu)成上看，多是各部門抽調(diào)的兼職，業(yè)務(wù)繁忙的部門如財務(wù)、審計一般不愿意參加，或業(yè)務(wù)骨干不舍得往外拿，敷衍了事的居多。在實際運行中，有的組員以各種理由請假不參與巡察工作，但組長也難以制約，影響了巡察的效果;三是抽調(diào)的組員一般是各部門科級干部，對政治巡察的要求和認(rèn)識難以準(zhǔn)確把握，也缺少開展具體工作的經(jīng)驗。一般只是在巡察開始前對組員進行一次培訓(xùn)，對思想和能力的提升效果有限。

2、規(guī)范性運用制度層面

高校黨委在啟動巡察前，一般會經(jīng)黨委常委會討論確定巡察工作辦法、具體的巡察工作方案。但在實際運行層面，仍對一些重要環(huán)節(jié)缺少規(guī)范性運用的制度規(guī)定。如巡察隊伍建設(shè)和系統(tǒng)培訓(xùn)，巡察工作流程、重點、方式、考核及權(quán)限等具體工作實施，以及巡察成果運用如整改落實標(biāo)準(zhǔn)、移交問題線索處置等方面，仍缺少具體操作性的制度規(guī)定。隨著高校巡察工作的不斷推進，迫切需求建立健全規(guī)范運用性的制度或指導(dǎo)性文件。

3、工作內(nèi)容、程序與工作方法層面

從巡察內(nèi)容來看，政治巡察難以量化考量，易流于寬泛，工作缺少抓手，沒有針對性。高校巡察一般圍繞二級黨組織執(zhí)行“六大紀(jì)律”情況，黨組織建設(shè)和班子運行情況，以及科研、工程項目資金使用和招標(biāo)采購等方面展開。但在實際運行中，對招投標(biāo)和資金使用可以通過查合同、賬目等渠道發(fā)現(xiàn)具體問題，違紀(jì)事實清楚，定性比較容易。但對于“六大紀(jì)律”中的政治紀(jì)律，以及班子建設(shè)，其巡察重點就較為寬泛，沒有針對性，即使通過訪談、座談等掌握到一些情況，也難以查到真憑實據(jù)，影響了巡察的效果。

從工作程序來看，巡察組會嚴(yán)格遵照巡察工作的規(guī)定進行。巡察流程一般為召開見面會與動員會，進駐被巡察單位，開展訪談、座談及問卷調(diào)查，查閱各類檔案材料，梳理匯總問題形成報告，向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報情況，向被巡察單位反饋問題并督促情況。工作流程較為固定，但往往也容易陷入形式主義的窠臼之中，給被巡察單位提供了極其充分的“應(yīng)對”時間。[3]

從工作方法來看，高校巡察更多地依賴傳統(tǒng)的工作方法比如聽取匯報、個別談話、民意測評、走訪了解來開展工作。但礙于熟人社會的影響，訪談、測評等方法的效果大打折扣，巡察組有時礙于情面不會過于深究敏感問題，被巡察單位就找出的問題有時甚至?xí)c巡察組討價還價。另一方面，有的教職工對校內(nèi)巡察工作沒有信心，認(rèn)為校內(nèi)巡察只是形式，對巡察組敷衍了事，不敢發(fā)表真正的意見，導(dǎo)致巡察難以真正發(fā)現(xiàn)問題。

4、整改機制亟需完善

高校黨委雖然通過開展巡察發(fā)現(xiàn)了二級黨組織存在的一些問題，但在整改層面上，仍存在被巡察單位整改落實不到位、巡察辦后續(xù)跟蹤督辦力度不夠、制約機制不健全等問題。

有些被巡察單位整改只做表面文章，對要害問題刻意回避，在觸及本單位利益的關(guān)鍵問題上不敢改、不愿改，能推就推、能拖就拖。此外，巡察反饋結(jié)束后，巡察工作組一般就此解散，成員就回原部門工作了，而紀(jì)委辦則忙于其他監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，對被巡察單位整改落實情況難以及時地進行跟蹤了解、督促檢查。出現(xiàn)這些問題，歸根結(jié)底是因為缺少制約機制，被巡察單位黨組織不整改也不需要承擔(dān)具體的責(zé)任。因此，要加強巡察整改約束力度，建立健全巡察整改相關(guān)制度，將巡察工作成果以制度的形式固定下來，強化巡察效果。

五、加強高校巡察的對策和建議

1、加強組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，完善相關(guān)制度建設(shè)

“抓好巡視工作是落實主體責(zé)任的具體化”，[4]巡察作為高校構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要方法、平臺之一，是黨委落實主體責(zé)任的具體化表現(xiàn)和重要抓手。對高校黨委而言，要高度重視巡察的政治作用。黨委書記作為巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，要多提意見，對具體問題的處置明確意見要求。通過建立黨委書記聽取巡察情況報備制度、巡察工作組向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組報告工作制度、黨委常委會定期研究巡察工作制度，及時掌握巡察進展及存在的問題，不斷推進工作。巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組要及時聽取巡察工作組的工作匯報，對發(fā)現(xiàn)的問題及時研究，并向同級黨委報告。

“黨內(nèi)監(jiān)督工作是一個有機的整體，巡視巡察不能做獨行俠”，[5]巡察辦雖然設(shè)在紀(jì)委辦，但要糾正各部門不同程度存在的“巡察就是紀(jì)委的工作”這種片面認(rèn)識。通過明確的責(zé)任分工和制度規(guī)定，督促積極參與配合，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成目標(biāo)一致、團結(jié)合作的巡察工作組，齊心協(xié)力搞好巡察。此外，在人員構(gòu)成上，除調(diào)配各部門工作人員外，可以聘請德高望重的離退休人員，他們富有黨務(wù)工作經(jīng)驗，熟悉學(xué)校各二級黨組織的政治生態(tài)，能夠幫助巡察工作組更加快速地切中要害。

2、明確政治巡察目標(biāo)，突出重點內(nèi)容

巡察根本上是政治巡察，要突出對政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的監(jiān)督，真正把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。要找準(zhǔn)巡察工作重點，在巡察開始前要對被巡察單位情況進行了解。從組織、紀(jì)檢、審計等部門以及各種專項檢查中了解被巡察單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作情況，干部隊伍和師資隊伍建設(shè)情況、教學(xué)科研發(fā)展情況及存在的問題等，從而有針對性地制定工作方案，有重點地開展巡察工作。尤其要注意查看二級單位黨政領(lǐng)導(dǎo)及班子建設(shè)情況、主體責(zé)任和“一崗雙責(zé)”是否落到實處，政治理論學(xué)習(xí)是否有“走過場”現(xiàn)象，干部選拔任用是否規(guī)范等，進一步強化壓力傳導(dǎo)。要注重通過在校刊上開設(shè)巡察專欄，借助官微、官博等新媒體平臺等，擴大巡察影響力。

3、改進方式方法，提升巡察質(zhì)量

高校巡察基于熟人社會的影響，采用傳統(tǒng)的辦法開展工作效果不佳。要改進巡察方式，探索借鑒市縣的交叉巡察、對口巡察和專項巡察等方式方法，提升巡察實效。如在已推行校內(nèi)巡察的高校間進行交叉巡察，避免校內(nèi)都是熟人抹不開情面的問題;由學(xué)校黨委針對實際情況中出現(xiàn)的重點問題進行專項巡察，盯住重點人、重點事和重點問題，集中力量突破，解決某一重點領(lǐng)域內(nèi)的突出問題，具有針對性強、專業(yè)性強、有“專、準(zhǔn)、快”的特點;“回頭看”、“殺回馬槍”也可以作為巡察的一種獨特方式，確保被巡察黨組織將整改成果持續(xù)保持下去。