住房公積金制度深化改革辨析

文/牧子犁

一、“公積金制度存廢之爭(zhēng)”被推上風(fēng)口浪尖

在一手抓防疫、一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)的關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)務(wù)院決定階段性減免企業(yè)社保費(fèi)和實(shí)施企業(yè)緩繳住房公積金政策，多措并舉穩(wěn)企業(yè)穩(wěn)就業(yè)。住建部、財(cái)政部、人民銀行也聯(lián)合發(fā)布通知，指出受新冠肺炎疫情影響的企業(yè)，可按規(guī)定申請(qǐng)?jiān)?020年6月30日前緩繳住房公積金，緩繳期間繳存時(shí)間連續(xù)計(jì)算，不影響職工正常提取和申請(qǐng)住房公積金貸款。在此期間，重慶市原市長(zhǎng)、清華產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型顧問委員會(huì)主席黃奇帆建議“取消企業(yè)住房公積金制度”，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)早已市場(chǎng)化，商業(yè)銀行已成為提供房貸的主體，住房公積金存在的意義已然較小。其言論猶如一石激起千層浪。緊接著，北京大學(xué)金融學(xué)劉俏和張崢兩位教授發(fā)表文章予以駁斥。于是“公積金存廢之爭(zhēng)”被推上了風(fēng)口浪尖。

（一）爭(zhēng)論主要涉及兩種主張

事實(shí)上，公積金制度的存廢之爭(zhēng)從來沒有停止過。全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民在2018年陸家嘴論壇等場(chǎng)合多次呼吁，逐步取消住房公積金，逐步將強(qiáng)制性住房公積金改為自愿繳存，設(shè)立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)。黃奇帆與劉俏等人的公積金制度存廢之爭(zhēng)，吸引了許多經(jīng)濟(jì)學(xué)界的學(xué)者和專家紛紛加入討論?？v觀各種觀點(diǎn)，主要可分為兩種：其一是堅(jiān)持制度存在的主張。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所尹中立認(rèn)為，住房公積金制度是當(dāng)前國(guó)內(nèi)政策性住房金融體系最重要的組成部分，對(duì)中國(guó)的住房制度改革起到了非常重要的推動(dòng)作用。對(duì)工薪階層，尤其是年輕人完成購(gòu)房置業(yè)、降低購(gòu)房成本起到了不可替代的作用。其二是取消制度的主張。馬光遠(yuǎn)認(rèn)為，現(xiàn)有的公積金制度存在以下弊端：一是高收入者繳納更多的住房公積金，這在某種程度上拉大了貧富差距，而對(duì)于中低收入人群而言，住房公積金的作用卻并不明顯；二是由于各種限制，住房公積金資金長(zhǎng)期沉淀，收益率相對(duì)較低；三是住房公積金管理中心非金融機(jī)構(gòu)，其行使管理職責(zé)“名不正、言不順”。

（二）爭(zhēng)論并非壞事

平心而論，“公積金存廢之爭(zhēng)”并非壞事，而是社會(huì)公眾對(duì)公共事務(wù)表達(dá)意見。讓民眾各抒已見、傾吐心聲、表達(dá)訴求，是保證人民群眾在日常政治生活中有廣泛、深入?yún)⑴c權(quán)利的方式。黨的十九大報(bào)告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”聽取群眾的意見，收集群眾的反映，從群眾中汲取智慧，把群眾的智慧形成黨和政府的決策，這是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和開展各項(xiàng)事業(yè)的致勝法寶。群眾的意見有分歧，在他們互相爭(zhēng)辯和觀點(diǎn)碰撞中可能形成理性認(rèn)識(shí)，也可能最終沒有形成共識(shí)。然而，社會(huì)各界觀點(diǎn)的充分表達(dá)，能為決策層提供多種思考角度，更有利于其作出慎重抉擇。只有讓民意充分表達(dá)，才能知道哪些問題是需要優(yōu)先解決的；也只有各方就訴求、苦衷、能力邊界作互相闡述，才能使矛盾充分暴露，解決問題的途徑也會(huì)自然顯現(xiàn)。因此，住房公積金制度的廢存爭(zhēng)論，是人們追求真理或探索改革途徑的必由之路。

二、住房公積金制度何去何從

任何事物的發(fā)展都需經(jīng)歷起始、發(fā)生、興旺、衰退、消亡的過程。住房公積金制度發(fā)展至今，其存在的意義何在？這是決定住房公積金廢存的前提。對(duì)此，需要對(duì)住房公積金改革初衷、現(xiàn)實(shí)利弊、發(fā)展前景等方面進(jìn)行分析。

（一）住房公積金制度改革的初衷

1. 住房公積金制度是我國(guó)結(jié)合國(guó)情、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)作出的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。住房公積金是政策性住房金融，逐步成為我國(guó)住房保障制度的組成部分。長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直實(shí)行的是職工住房福利分配制度，職工的工資不包括住房資金。1998年國(guó)家實(shí)行住房貨幣化改革，停止了實(shí)物分房制度，城鎮(zhèn)職工要解決住房問題則必須依靠自身積累或籌集一大筆資金，這對(duì)大部分職工而言，是較重的負(fù)擔(dān)。住房公積金制度通過單位與職工每月繳存一定數(shù)量的公積金，快速聚集起大量的建房資金，政府通過金融手段向職工提供利率較低的公積金貸款，支持廣大城鎮(zhèn)居民買房。這種方式在一定程度上緩解了職工買房資金不足的問題，也因此成為我國(guó)中低收入家庭實(shí)現(xiàn)買房夢(mèng)想的重要依托。

2.住房公積金由兩部分組成，一部分是職工個(gè)人繳存，一部分是單位為職工繳存。事實(shí)上，單位按職工工資的一定比例為職工繳存的住房公積金，實(shí)質(zhì)是給予職工住房工資，這是國(guó)家與單位付給職工的勞動(dòng)報(bào)酬。

3. 住房公積金制度是調(diào)控樓市的政策工具。作為房地產(chǎn)金融的組成部分之一，房地產(chǎn)金融的功能同樣能夠在住房公積金領(lǐng)域發(fā)揮作用，即政府以控制貨幣供給和調(diào)控利率等貨幣政策調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。例如，采取降低首付比例、擴(kuò)大公積金貸款受眾面、提高公積金貸款額度等手段來刺激需求端，支持職工購(gòu)房，或者采取提高首付比例等收緊公積金貸款的措施，抑制購(gòu)房沖動(dòng)，降低樓市熱度。因此，住房公積金制度也是樓市調(diào)控政策工具箱里的備品。

（二）住房公積金制度現(xiàn)實(shí)的利弊得失

我國(guó)自1999年實(shí)施《住房公積金管理?xiàng)l例》以來，住房公積金制度在推動(dòng)住房制度改革、提高居民居住水平、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)歷年公布的住房公積金年度報(bào)告，每年年末繳存金額的增加幅度平均為20%以上，個(gè)人住房貸款余額的增加幅度平均為40%。2008年與2018年的數(shù)據(jù)比較，可以清晰反映出住房公積金的發(fā)展規(guī)模與在支持職工買房方面作出的重要貢獻(xiàn)。

2008年末，全國(guó)繳納公積金的職工為7745.09 萬人，繳存總額為2.07萬億元，繳存余額為1.2億元，個(gè)人住房貸款余額6094.16億元，當(dāng)年發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款2035.93億元；2018年末，全國(guó)繳納公積金的職工為 1.44億人，繳存總額為14.59萬億元，提取總額為8.8萬億元，個(gè)人住房貸款余額為4.98萬億元，保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額為46.11億元，國(guó)債余額為19.71億元，繳存余額扣除個(gè)人住房貸款余額、保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額與國(guó)債余額后的結(jié)余資金為8023.28億元，資金利用率高達(dá)94.5%。

可以看出，住房公積金制度推行后，不僅為住房建設(shè)提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源，也促進(jìn)了住房消費(fèi)增長(zhǎng)，推進(jìn)了住房分配貨幣化進(jìn)程。同時(shí)，住房公積金制度增強(qiáng)了職工買房的支付能力，促進(jìn)了住房金融市場(chǎng)的發(fā)展壯大。然而，住房公積金制度在實(shí)施過程中，受金融體系不健全的制約、房地產(chǎn)市場(chǎng)曲折發(fā)展、公積金制度推行阻力大等各種因素的綜合作用影響，還存在繳存懸殊、資金沉淀、使用不便、保值增值渠道偏窄、管理效率與服務(wù)水平有限等問題，住房公積金制度作用發(fā)揮和效應(yīng)顯現(xiàn)還不盡如人意，不少老百姓對(duì)其評(píng)價(jià)有限。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，無論是黃奇帆站在企業(yè)的角度提議取消公積金，還是普通大眾站在個(gè)人的角度支持公積金，他們的意見均有一定的合理性。如果當(dāng)下取消公積金制度，對(duì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)將有一定的好處。然而，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的措施眾多，并非只有取消住房公積金一項(xiàng)。目前，國(guó)家允許企業(yè)申請(qǐng)緩繳住房公積金的舉措是適當(dāng)?shù)?，同樣能在一定程度上達(dá)到減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的目的，而取消住房公積金的行為則是失當(dāng)?shù)?。因?yàn)楫?dāng)前住房公積金制度已經(jīng)成為我國(guó)住房保障制度的一部分，住房公積金制度具有“保障性、互助性、低利率”的特點(diǎn)，為繳存人提供了滿足住房需求的經(jīng)濟(jì)保障，所以在沒有其他配套措施或新制度出臺(tái)的情況下取消公積金，既不可行也不可取。盡管目前住房公積金制度存在諸多問題，但仍然不乏存在的現(xiàn)實(shí)意義。因此，當(dāng)前的問題并不是簡(jiǎn)單地取消或保留公積金，而是需要對(duì)住房公積金制度進(jìn)行全面、系統(tǒng)的改革，需要頂層設(shè)計(jì)，重新定位，在住房的金融政策層面尋找更好的制度選擇。

（三）住房公積金制度深化改革的指導(dǎo)思想

住房公積金制度深化改革的關(guān)鍵是不忘初心，始終堅(jiān)持充分利用公積金制度改善居民住房的宗旨。習(xí)近平總書記指出：“改什么、怎么改必須以是否符合完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)為根本尺度，該改的、能改的我們堅(jiān)決改，不該改的、不能改的堅(jiān)決不改。”這段重要講話的本質(zhì)是堅(jiān)持實(shí)事求是，不斷與時(shí)俱進(jìn)，勇于改革創(chuàng)新。住房公積金制度的改革也應(yīng)如此。

三、修訂條例是住房公積金制度深化改革的標(biāo)志

（一）以法治引領(lǐng)住房公積金制度深化改革

日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)王蒙徽在2020年3月5日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《推動(dòng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》一文，指出要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，堅(jiān)定不移全面深化改革，推動(dòng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，著力完善城鎮(zhèn)住房保障體系，加大城市困難群眾住房保障工作力度，修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，改革完善住房公積金制度。

這是一個(gè)積極的信號(hào)，表明我國(guó)的住房公積金制度要通過深化改革加以完善，明確回應(yīng)了“公積金存廢之爭(zhēng)”。深化改革的突破口是修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》。當(dāng)今的改革特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持法治與改革相統(tǒng)一相促進(jìn)，即在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，越是重大改革，越要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。住房公積金改革也不例外。

（二）持續(xù)推進(jìn)住房公積金制度改革

黨的十八大以來，住房公積金深化改革一直在持續(xù)推進(jìn)。有關(guān)部門修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》的工作早已展開。國(guó)務(wù)院法制辦公室曾經(jīng)公布《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》，公開征求意見。從修訂送審稿能夠看出，有關(guān)部門針對(duì)制度的薄弱環(huán)節(jié)已經(jīng)在設(shè)計(jì)改革方案。例如，為加強(qiáng)公積金繳納和使用的公平性，讓更多低收入群體從中獲得實(shí)惠，修訂稿規(guī)定，公積金繳存基數(shù)不得低于職工工作地設(shè)區(qū)城市上一年度單位就業(yè)人員平均工資的60%，不得高于平均工資的3倍，單位和職工繳存比例上限不高于12%，下限不低于5%。修訂稿還規(guī)定，無雇工的個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以繳存住房公積金，并享受公積金政策。此外，修訂稿還增加了促進(jìn)資金保值增值的要求，規(guī)定可以將住房公積金用于購(gòu)買國(guó)債、大額存單、地方政府債券、政策性金融債、住房公積金個(gè)人住房支持證券等高信用等級(jí)固定收益類產(chǎn)品。條例目前尚處于向社會(huì)征求意見階段，有關(guān)部門將按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，對(duì)公眾所提的意見建議，認(rèn)真深入研究，充分吸納公眾意見，將其進(jìn)一步修改完善。

（三）深入研究深化改革的若干問題

近年來，國(guó)家高度重視住房公積金制度深化改革。相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)，要研究設(shè)立國(guó)家住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，將強(qiáng)制征收的住房公積金制度改為自愿繳存的住房公積金制度，由此釋放巨大的消費(fèi)能力，大幅減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這為住房公積金制度改革提供了根本遵循。此外，除了這些正在推進(jìn)的改革事項(xiàng)外，住房公積金制度深化改革還需要對(duì)以下問題展開研究：

一是擴(kuò)大繳存覆蓋面。對(duì)于貸款額度、繳存比例等問題，因城施策、因人施策，使制度政策更加精細(xì)化。精準(zhǔn)測(cè)算資金使用與管理的效率，與房地產(chǎn)市場(chǎng)和保障性住房制度相銜接。

二是擴(kuò)大公積金提取使用范圍，覆蓋住房消費(fèi)的全生命周期。此外，住房公積金要加強(qiáng)在租賃住房供給端的金融服務(wù)，例如：為新建租賃住房建設(shè)提供資金；為資產(chǎn)更新提供資金，盤活存量資產(chǎn)；為培育優(yōu)質(zhì)的租賃住房運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)提供資金等。

三是解決公積金貸款門檻高、額度低的問題。要努力提高個(gè)人住房公積金貸款在全部住房貸款市場(chǎng)中的占有率，切實(shí)發(fā)揮住房公積金所應(yīng)發(fā)揮的作用。

四是完善個(gè)人征信系統(tǒng)，即要把個(gè)人資金、房產(chǎn)、貸款等所有信息融入一個(gè)系統(tǒng)，這樣既可節(jié)省大量的社會(huì)資源，又能解決公積金手續(xù)繁、到賬慢等問題。

五是建立全國(guó)公積金調(diào)劑使用平臺(tái)，解決區(qū)域間流動(dòng)性過剩與資金不足并存的矛盾。通過城市之間的信息共享與政策協(xié)同，努力提高住房公積金的使用效率。