文/高志君

一、項目背景

國土空間規(guī)劃誕生于21世紀，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是開展各類保護建設活動的基本依據(jù)。《中共中央國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）的頒布，標志著我國將國土空間規(guī)劃的地位與作用提升到前所未有的高度。上海作為我國重要的經(jīng)濟和金融貿(mào)易中心，地下軌道交通的發(fā)展尤為迅速。因此，充分學習并貫徹《意見》精神，合理開發(fā)、利用土地的地下空間資源已成為深化可持續(xù)發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略性舉措。

現(xiàn)有的土地權(quán)屬調(diào)查大部分基于二維空間體系的調(diào)查與審批。許多地下空間建設用地的用地規(guī)劃與審批無需在土地權(quán)屬調(diào)查中體現(xiàn)地上土地權(quán)屬情況，這造成了在土地審批過程中出現(xiàn)部分地下建設用地與地上建設用地土地性質(zhì)不一致的情況，阻礙了在新形勢下開展城市地下空間的土地規(guī)劃、調(diào)查、審批等工作。

因此，在深化國土空間規(guī)劃概念、優(yōu)化營商環(huán)境、試行行政審批改革等多重背景下，為了鼓勵和規(guī)范城市地下空間的資源開發(fā)利用、健全空間規(guī)劃體系，現(xiàn)以上海市軌道交通建設為契機，試點研究優(yōu)化城市地下空間土地權(quán)屬調(diào)查工作機制的方法。

二、上海市軌道交通發(fā)展與相關(guān)用地規(guī)劃審批政策的情況

（一）上海市軌道交通的開發(fā)情況

上海作為經(jīng)濟社會高度發(fā)達的特大型城市，城市軌道交通建設面臨著快速增長的建設通行需求以及有限的國土空間資源的矛盾。因此，進一步利用城市地下空間資源，優(yōu)化城市軌道交通的三維空間發(fā)展，成為當前的實際需要。

當前，上海有著我國規(guī)模最大的城市軌道交通網(wǎng)絡，上海軌道交通是世界范圍內(nèi)線路總長度最長的城市軌道交通系統(tǒng)。1993年上海地鐵1號線的建設、通車，標志著上海開啟了地下軌道交通的建設。截至2018年底，上海地鐵已開通17條運營線路，全網(wǎng)絡運營線路總長達到705千米（含磁浮線29千米），車站數(shù)增至415座，換乘車站增至57座。根據(jù)上海市城市軌道交通相關(guān)規(guī)劃，上海地鐵將新建上海地鐵19號線、上海地鐵20號線一期、上海地鐵21號線一期、上海地鐵23號線一期、上海地鐵機場聯(lián)絡線、上海地鐵嘉閔線、上海地鐵崇明線等多個項目，最終將形成全長超1000千米的軌道交通網(wǎng)絡。

上海軌道交通的結(jié)構(gòu)建設主要以地下建設用地為主，形成“環(huán)形+射線”的網(wǎng)格式結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出用地范圍由中心城區(qū)向郊區(qū)散射的特點。

圖1 上海軌道交通線路圖

（二）上海市地下建設用地規(guī)劃審批政策

1.發(fā)展歷程。

（1）地下建設用地無需辦理審批階段。2006年9月1日前屬于地下建設用地開發(fā)的起步階段，其間沒有任何相關(guān)政策文件的指導。在這一階段開展的地下建設用地工程種，均未辦理任何用地審批，也未通過有償方式取得建設用地使用權(quán)。由于相關(guān)政策條件缺失，地下建設用地處于無用地審批階段，即建設單位不需要委托調(diào)查機構(gòu)開展土地權(quán)屬調(diào)查，只需提供規(guī)劃設計方案等材料，便可直接開展項目用地施工。

（2）地下建設用地需辦理用地審批階段。為加強對城市地下空間建設用地審批與房地產(chǎn)登記的管理，促進地下空間合理開發(fā)利用，2006年7月上海市政府頒布滬房地資權(quán)〔2006〕564號文件，即《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》。該文件是國內(nèi)首個涉及地下空間建設用地審批和權(quán)屬管理的文件，上海也因此成為我國第一個為地下空間權(quán)屬登記頒布規(guī)定的省市。該規(guī)定明確了地下空間開發(fā)利用中的責任與利益關(guān)系，適用于地下空間開發(fā)建設的用地審批與房地產(chǎn)登記。

滬房地資權(quán)〔2006〕564號文件中明確規(guī)定，凡2006年9月1日后批準立項的單建地下工程，建設單位在取得地下建設工程規(guī)劃許可證后，應當向市或區(qū)縣房地產(chǎn)測繪管理辦公室申請地下建設用地勘測定界。建設單位需依據(jù)規(guī)劃文件委托調(diào)查機構(gòu)開展土地權(quán)屬調(diào)查，辦理用地審批之后才能取得用地施工許可。該文件的頒布，規(guī)范了上海地下空間建設用地的權(quán)屬調(diào)查流程，標志著上海啟動了地下空間建設用地的地籍調(diào)查與確權(quán)登記工作，對上海市地下空間的資源開發(fā)利用有著十分重大的意義。

（3）地下建設用地審批的進一步完善階段。2019年5月，《中共中央國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的頒布，進一步完善了我國的法規(guī)政策體系、技術(shù)標準體系與國土空間基礎信息平臺，標志著我國將建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，從而實現(xiàn)“多規(guī)合一”，這也為開展各類建設活動提供了指導、約束的基礎依據(jù)。

2.項目流程。

圖2 項目流程圖

上海市軌道交通建設用地項目的流程一般為發(fā)改立項、規(guī)劃審批、土地調(diào)查、土地審批、土地登記。其中，土地調(diào)查是承前啟后的重要環(huán)節(jié)，既需要嚴格按照規(guī)劃審批文件中已明確的內(nèi)容開展工作，又要為后續(xù)土地審批、土地登記提供準確、可靠的數(shù)據(jù)。同時，因上海軌道交通的特殊性，軌道交通公司對于有關(guān)地下軌道交通的土地暫未申請后續(xù)登記。

3.主要法律文件。

（1）《物權(quán)法》?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定：“建設用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權(quán)，不得損害已設立的用益物權(quán)。”其規(guī)定的建設用地分層利用，在一定程度上區(qū)分了地上、地下權(quán)，將空間使用權(quán)納入了建設用地使用權(quán)范疇，這也是規(guī)范土地空間權(quán)利最主要的民事法律依據(jù)。

（2）《土地管理法》。《土地管理法》第44條規(guī)定：“建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！币?guī)定建設項目需辦理用地審批手續(xù)，其中若涉及農(nóng)用地的，需另行辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而土地權(quán)屬調(diào)查是土地審批服務的一項基礎性工作，是經(jīng)調(diào)查核實后，提供土地權(quán)屬、用途等各項土地情況（包括農(nóng)用地情況）的技術(shù)性服務工作。

三、上海市軌道交通用地土地權(quán)屬調(diào)查的相關(guān)思考

（一）土地權(quán)屬調(diào)查概述

權(quán)屬調(diào)查是地籍調(diào)查的重要環(huán)節(jié)，是地籍測量的前提和基礎，其調(diào)查單元是宗地（權(quán)屬界址線所封閉的地塊）。土地權(quán)屬調(diào)查工作是為土地法律登記奠定基礎的工作，既要真實地記錄土地權(quán)屬的狀況，也要記錄土地權(quán)屬主體認定的狀況。土地權(quán)屬調(diào)查是指對土地權(quán)屬單位的土地權(quán)屬來源、權(quán)屬性質(zhì)及權(quán)利所及的界線、位置、數(shù)量和用途等基本情況的實地調(diào)查與核實。調(diào)查成果經(jīng)土地權(quán)利人認定，可為地籍測量、權(quán)屬審核和登記發(fā)證提供具有法律效力的文書憑證。

土地勘測定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復墾等工作的需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計算用地面積，為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理等提供科學、準確的基礎資料而進行的技術(shù)服務性工作。它是項目用地從立項到審批過程中的重要環(huán)節(jié)，是用地審批的重要依據(jù)。

因此，依建設單位申請，根據(jù)規(guī)劃、土地管理部門的批準文件，對地表、地上、地下工程用地開展土地權(quán)屬調(diào)查，查清土地權(quán)屬及利用狀況，是用地審批中一項重要的基礎工作，可以使審批工作更加科學化、制度化、規(guī)范化。

（二）軌道交通的主要用地類型

上海市軌道交通大部分位于地下（如1號線、2號線、機場聯(lián)絡線等部分線路、站點），也有一部分位于地表或地上（如3號線、4號線、5號線、11號線等部分線路、站點）。上海市軌道交通項目的建設用地規(guī)劃主要區(qū)分地上建設用地、地上臨時用地、地下建設用地等三種用地類型，并依軌道交通公司的申請委托，由上海市土地權(quán)屬調(diào)查機構(gòu)對規(guī)劃已批復的地表路線、地鐵站點出入口、風井的地上建設用地，地下站站本體的地下建設用地以及地上施工所需的臨時用地開展土地權(quán)屬調(diào)查，并出具相應的土地勘測定界報告。

在用地審批時，地上建設用地、地下建設用地是指軌道交通公司所需征收、收回的建設占地，地上臨時用地是指該工程施工臨時使用的土地，一般使用有效期為兩年，待施工完成后返還原土地權(quán)利人。

（三）技術(shù)方法的改革思考

1.總體思路。對于屬于地下建設用地類型的軌道交通項目，在現(xiàn)有工作機制下，根據(jù)規(guī)劃開展的調(diào)查成果無需體現(xiàn)“其地面同投影的土地性質(zhì)、土地權(quán)屬”等狀況，這影響了國土空間規(guī)劃背景下的用地審批決策。

因此，在實施國土空間規(guī)劃的背景下，在試行行政審批改革的過程中，為進一步優(yōu)化現(xiàn)有工作機制，軌道交通項目在辦理《建設用地規(guī)劃許可證》的文件中明確“工程地下用地范圍的地上投影部分涉及集體土地的，應辦理土地征收手續(xù)”，即在針對地下建設用地項目的土地權(quán)屬調(diào)查中，應按規(guī)劃要求，對地下用地范圍及其地上投影部分分別進行調(diào)查，用地審批按調(diào)查結(jié)果的不同而開展不同的后續(xù)流程。

2.技術(shù)方法。調(diào)查機構(gòu)受建設單位委托，依據(jù)《建設用地規(guī)劃許可證》等規(guī)劃文件開展土地權(quán)屬調(diào)查時，對于工程地下用地范圍的地上投影部分未涉及集體土地的，直接開展地上、地下的土地調(diào)查，并出具一本地下建設用地勘測定界報告書，供建設單位辦理后續(xù)用地手續(xù)。

對于工程地下用地范圍的地上投影部分涉及集體土地，且規(guī)劃已明確需要帶征土地的，需先對地上用地開展土地權(quán)屬調(diào)查，并完成土地勘測定界報告書，待建設單位辦理完成相關(guān)集體土地的征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用等用地審批手續(xù)。并取得用地批文后，再次依據(jù)原規(guī)劃文件，開展地下用地的土地權(quán)屬調(diào)查，完成地下土地勘測定界報告書后，供建設單位辦理后續(xù)用地審批。

3.技術(shù)路線。

圖3 土地調(diào)查流程圖

（1）依據(jù)規(guī)劃文件確定用地范圍。規(guī)劃文件及附圖在確定地上建設用地、地下建設用地、臨時用地等工程用地范圍的基礎上，明確工程地下用地范圍的地上投影部分涉及集體土地的，需進行規(guī)劃帶征。

（2）地上用地的土地權(quán)屬調(diào)查。按規(guī)劃要求，受建設單位委托的調(diào)查機構(gòu)需先行針對地上用地的界址范圍、土地性質(zhì)、土地權(quán)屬等內(nèi)容開展土地權(quán)屬調(diào)查，并最終出具土地勘測定界報告書。

（3）辦理地上集體土地的征收。建設單位需根據(jù)土地審批要求，辦理地上用地的相關(guān)手續(xù)，其中地下建設用地涉及地上同投影的集體土地，必須辦理集體土地的征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。

（4）地下用地的土地權(quán)屬調(diào)查。在建設單位完成上述地上集體土地的征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用等相關(guān)手續(xù)辦理，并取得用地批文后，調(diào)查機構(gòu)需再次依據(jù)原規(guī)劃文件，啟動地下用地的土地權(quán)屬調(diào)查，并出具地下建設用地勘測定界報告書。

（5）辦理地下用地的土地審批。建設單位根據(jù)土地審批要求，辦理地下建設用地的供地手續(xù)，并取得相關(guān)用地批文。

新方法的主要優(yōu)勢在于以國土空間規(guī)劃為背景，以現(xiàn)有法律文件為基礎，同時充分考慮了三維地籍中用地審批的需要。在地下建設用地征收時，兼顧了其地上投影部分的土地性質(zhì)等基本情況，避免了項目后續(xù)實施時，地上與地下不同土地性質(zhì)的矛盾。

（四）試點改革與推廣應用

上海軌道交通市域線機場聯(lián)絡線作為上海市重大工程項目，時間緊、任務重，為積極配合項目的整體推進，上海市規(guī)劃和自然資源局作為市級部門實施主導，經(jīng)與區(qū)局相關(guān)部門的多次聯(lián)合討論，將上海軌道交通市域線機場聯(lián)絡線西段工程華涇站（站本體）項目作為第一個試點項目，從地下建設用地規(guī)劃文件辦理的節(jié)點出發(fā)，規(guī)劃內(nèi)容及其附圖充分體現(xiàn)需帶征土地，并以此作為依據(jù)開展“地下建設用地及其涉及地上同投影的集體土地” 的土地權(quán)屬調(diào)查，調(diào)查成果為土地審批提供決策參考。

同時，針對這類“地下建設用地涉及地上同投影的集體土地”的情況，已完成土地權(quán)屬調(diào)查但未完成用地審批辦理的項目，依行政審批改革要求，由建設單位與市局相關(guān)單位協(xié)調(diào)重新辦理規(guī)劃文件，如上海軌道交通15號線的部分站點項目。

上海市行政審批改革試點的推進，進一步優(yōu)化了現(xiàn)有工作機制，土地權(quán)屬調(diào)查有效地結(jié)合了“國土空間規(guī)劃”概念，為后續(xù)上海市開展三維空間下的土地審批、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、國土空間規(guī)劃編制等工作打下了堅實的基礎。

四、小結(jié)

圍繞上海市軌道交通項目開展改革的先行試點，是推進重大工程建設、優(yōu)化營商環(huán)境的一項重要工作，打破了“一規(guī)劃文件，一調(diào)查報告”的現(xiàn)有模式，將同一規(guī)劃文件應用于地上、地下空間的土地權(quán)屬調(diào)查與用地審批。這不僅完善了新背景下地籍管理相關(guān)部門的工作機制、滿足了城市空間規(guī)劃發(fā)展的實際需求，也滿足了上海市地籍數(shù)據(jù)精細化管理要求，為國土空間規(guī)劃編制積累了寶貴經(jīng)驗、打下了堅實基礎，具有十分重要的積極意義。

（一）有利于保障空間權(quán)利人的利益，助力不動產(chǎn)統(tǒng)一登記

通過對上海市軌道交通用地進行相關(guān)研究與思考，結(jié)合上海市地下建設用地的土地審批要求，對土地權(quán)屬調(diào)查的相關(guān)技術(shù)方法進行試行改革，不僅有助于有效利用土地資源，解決城市發(fā)展和土地資源之間的矛盾，同時也可保障地上與地下空間權(quán)利人的相關(guān)利益，為后續(xù)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供合法依據(jù)。

（二）有利于健全地下空間的相關(guān)法律，助力開展國土空間規(guī)劃編制

目前，城市控規(guī)大多是在二維空間的基礎上進行編制，城市地上、地下空間的相關(guān)控規(guī)與法律文件較少。因此，要充分結(jié)合三維地籍的土地權(quán)屬調(diào)查成果，將其作為基礎地籍數(shù)據(jù)應用于城市空間規(guī)劃編制，這也有助于健全城市空間的相關(guān)法律。

（三）有利于上海市地下建設項目的推廣應用，助力提升精細化管理水平

現(xiàn)有土地權(quán)屬調(diào)查工作模式是建設單位在取得規(guī)劃文件后，調(diào)查機構(gòu)“依申請”開展土地權(quán)屬調(diào)查。現(xiàn)行試點主要適用于特定的工程項目，在辦理規(guī)劃階段已明確同投影地面土地的帶征情況，但在辦理一般地下建設用地項目的規(guī)劃文件時，可能會因未知地面土地性質(zhì)與權(quán)屬情況而無法準確地編制帶征內(nèi)容，進而影響后續(xù)項目整體推進進度。因此，做好三維空間的土地規(guī)劃和權(quán)屬調(diào)查工作，有利于新方法的全市推廣應用，并可進一步提升上海市地籍數(shù)據(jù)精細化管理水平。