我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅初探

渠康

[摘 要]2018年，我國(guó)正式實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》，是我國(guó)首次以立法形式解決環(huán)境問題的重要舉措。本文以此為背景，在梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施效果展開探究，總結(jié)了當(dāng)前在數(shù)據(jù)核實(shí)、稅源認(rèn)定、溝通成本和優(yōu)惠效果方面存在的挑戰(zhàn)，并建議從降低企業(yè)成本、落實(shí)許可證制度、設(shè)立共享平臺(tái)和擴(kuò)大稅收優(yōu)惠4點(diǎn)舉措入手，推進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅政策順利開展。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護(hù)稅;稅收;稅務(wù)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.08.079

[中圖分類號(hào)]D922.22[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）08-0-02

0? ? ?引 言

我國(guó)改革開放以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻。2018年，《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施，為依法治國(guó)大背景下解決環(huán)保問題提供了法律依據(jù)，是監(jiān)管措施從行政手段向法律手段的重要轉(zhuǎn)折?！董h(huán)境保護(hù)稅法》以“平移立法”的形式在排污費(fèi)政策的基礎(chǔ)上確立，彌補(bǔ)了排污費(fèi)政策剛性不足的弊端，多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市據(jù)此制定了更嚴(yán)格的稅額標(biāo)準(zhǔn)，反映出政府對(duì)企業(yè)綠色生產(chǎn)提出了更高的要求。本文以環(huán)境保護(hù)稅的開征為契機(jī)，對(duì)其實(shí)施效果以及能否順利實(shí)現(xiàn)立法初衷展開探究，具有一定的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1? ? ?我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)20年代，英國(guó)“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古率先提出“用稅收來彌補(bǔ)排污者私人成本和社會(huì)成本之間差距”的觀點(diǎn)，成為環(huán)境稅收產(chǎn)生的思想起源。環(huán)境保護(hù)稅在我國(guó)的實(shí)踐起步較晚，眾多學(xué)者研究了西方國(guó)家的環(huán)境稅制，總結(jié)了相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)踐的開展具有重要意義。朱小會(huì) 等發(fā)現(xiàn)美國(guó)作為高能源消耗國(guó)家，特別重視發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，關(guān)注技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新，并認(rèn)為環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單獨(dú)依賴某一項(xiàng)政策很難有效控制環(huán)境污染問題，應(yīng)該注重環(huán)保支出、排放許可證、環(huán)境稅、補(bǔ)助金等多項(xiàng)政策的搭配組合。計(jì)金標(biāo)發(fā)現(xiàn)歐美國(guó)家的環(huán)境保護(hù)稅涵蓋范圍十分廣泛，包括臭氧層破壞稅、燃料稅在內(nèi)的一系列稅收，得益于強(qiáng)力的財(cái)政支持，在環(huán)境保護(hù)方面有明顯的效果。崔景華分析了日本環(huán)境稅制度改革取得的效果，認(rèn)為利用適宜的環(huán)境稅收制度可對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，產(chǎn)生的價(jià)格激勵(lì)效應(yīng)，能進(jìn)一步減少二氧化碳排放量。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅是在排污費(fèi)政策的基礎(chǔ)上，以立法形式“平移”而來，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同，針對(duì)能否實(shí)現(xiàn)立法初衷、對(duì)企業(yè)產(chǎn)生的影響以及如何彌補(bǔ)現(xiàn)有稅制不足也成為近年來的研究熱點(diǎn)。靳東升就“費(fèi)”和“稅”之間的關(guān)系展開論述，提出了二者在征收主體、征收依據(jù)、征收對(duì)象、征收程度、征收性質(zhì)和征收作用6個(gè)方面的區(qū)別。吳凌暢認(rèn)為本次“平移立法”的模式存在局限性，從對(duì)納稅人及應(yīng)稅污染物的規(guī)定上看，缺少生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)及環(huán)境交易的相關(guān)內(nèi)容，這一范圍是否過窄值得進(jìn)一步思考。賀娜發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅的征收，使企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量顯著增加，且對(duì)規(guī)模較大、現(xiàn)金流不足的國(guó)企尤為顯著，但無益于技術(shù)創(chuàng)新在質(zhì)量方面的提高。李紅俠提出最優(yōu)的環(huán)境保護(hù)稅政策需要考慮對(duì)民營(yíng)企業(yè)的不利沖擊，提出通過建立返還機(jī)制（如稅收抵免和降低綠色產(chǎn)品稅率），給予民營(yíng)企業(yè)在綠色增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變過程中的有效支持。尹磊闡述了環(huán)境保護(hù)稅的理論依據(jù)，在外部性理論、科斯定理、庇古稅收理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建環(huán)境稅制度體系，認(rèn)為我國(guó)未來環(huán)境保護(hù)稅政策取向應(yīng)把握好“度”的問題，即在“過”與“不及”之間確定合理稅率。綜上所述，關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅的相關(guān)理論研究較為豐富且有一定合理性，但有關(guān)實(shí)踐效果的研究還不夠充分，值得本文進(jìn)一步探討。

2? ? ?我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅征收面臨的挑戰(zhàn)

2.1? ?監(jiān)測(cè)成本高，數(shù)據(jù)核實(shí)難

排污監(jiān)測(cè)設(shè)備往往價(jià)格昂貴且維護(hù)成本較高，無論是企業(yè)自行監(jiān)測(cè)還是委托第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)，每執(zhí)行一次監(jiān)測(cè)都會(huì)帶來較高的成本負(fù)擔(dān)。出于成本考量，很多企業(yè)會(huì)選擇便宜的委外方式，但委外監(jiān)測(cè)可操作空間較大，數(shù)據(jù)可信度值得商榷。我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅自2018年正式啟征，根據(jù)“企業(yè)自行申報(bào)，環(huán)保部門監(jiān)測(cè)，稅務(wù)部門征收”的工作思路，環(huán)保部門應(yīng)對(duì)企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，但在實(shí)際監(jiān)測(cè)過程中，礙于監(jiān)測(cè)成本和人力成本，環(huán)保部門難以在每個(gè)月份對(duì)每戶企業(yè)都按時(shí)按次監(jiān)測(cè)，常導(dǎo)致企業(yè)申報(bào)的排污數(shù)據(jù)是未經(jīng)核驗(yàn)的。

2.2? ?稅源基數(shù)大，全面認(rèn)定難

筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)稅征收存在不全面、不精準(zhǔn)的問題。例如2018年度Y市對(duì)轄區(qū)企業(yè)征收環(huán)境保護(hù)稅的數(shù)量大約有2 000家，涉及化工、鋼鐵制造、火力發(fā)電、建筑施工、房地產(chǎn)以及養(yǎng)殖場(chǎng)等行業(yè)。環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定：凡直接排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，均屬環(huán)保稅納稅義務(wù)人。據(jù)此測(cè)算包括個(gè)體工商戶在內(nèi)，Y市轄區(qū)共有約20萬戶環(huán)境保護(hù)稅納稅單位，實(shí)際征收數(shù)量?jī)H占1%左右。以稅務(wù)部門有限的人力，對(duì)全部企業(yè)逐一走訪甄別并不現(xiàn)實(shí)，因此現(xiàn)階段對(duì)環(huán)境保護(hù)稅納稅義務(wù)人的認(rèn)定依據(jù)是環(huán)保部門移交的企業(yè)名錄（費(fèi)改稅前征收排污費(fèi)的企業(yè)）。事實(shí)上，隨著時(shí)間推移，新的稅源會(huì)出現(xiàn)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)也會(huì)有所變化，再根據(jù)原名單認(rèn)定就不太合理，如何精準(zhǔn)認(rèn)定稅源亟待尋求新的思路。

2.3? ?多部門協(xié)作，溝通成本高

根據(jù)“企業(yè)自主申報(bào)，環(huán)保部門監(jiān)測(cè)，稅務(wù)部門征收”，征收環(huán)境保護(hù)稅需要環(huán)保和稅務(wù)部門合作，在實(shí)際征收時(shí)，經(jīng)常需要企業(yè)和其他政府部門配合。比如在核查養(yǎng)殖場(chǎng)的污染物數(shù)量時(shí)，需要在農(nóng)委的配合下完成，有時(shí)還需要農(nóng)委業(yè)務(wù)員配合稅務(wù)人員共同對(duì)納稅人進(jìn)行輔導(dǎo);再如征收建筑類企業(yè)揚(yáng)塵稅時(shí)，具體排放數(shù)據(jù)由外包的施工方安檢部門提供。多方協(xié)作的征稅特點(diǎn)，耗費(fèi)了大量的人力成本和溝通成本。

2.4? ?優(yōu)惠不合理，激勵(lì)效果差

我國(guó)環(huán)境稅法規(guī)定了兩檔稅收優(yōu)惠政策：納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者應(yīng)稅水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)30%的，減按75%征收環(huán)境保護(hù)稅，濃度值低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)50%的，減按50%征收環(huán)境保護(hù)稅。而在實(shí)際應(yīng)用中，只有極少的企業(yè)排放口排污濃度滿足條件，大多數(shù)并不享受優(yōu)惠，從整體的實(shí)施效果看，兩檔制優(yōu)惠政策的激勵(lì)效果并不明顯，也無法充分調(diào)動(dòng)企業(yè)環(huán)保投資的積極性。

3? ? ?提高我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅科學(xué)性的建議

3.1? ?多措并舉，降低企業(yè)成本

監(jiān)測(cè)設(shè)備價(jià)格昂貴，且不會(huì)創(chuàng)造任何利潤(rùn)，因此企業(yè)購(gòu)買的積極性并不高。在“減稅降負(fù)”的大背景下，政府可以提高稅收優(yōu)惠程度或以共同承擔(dān)的形式為企業(yè)減負(fù)，或?qū)⒁欢ū壤齼r(jià)款以低息或無息貸款的方式返還企業(yè)，大大提高企業(yè)積極性。有些地方政府統(tǒng)一招標(biāo)購(gòu)買設(shè)備，并為企業(yè)承擔(dān)部分價(jià)款，產(chǎn)生了很好的效果，值得進(jìn)一步推廣。此外，地方政府應(yīng)該注重培育一批專業(yè)的第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)，降低監(jiān)測(cè)成本，但應(yīng)防止排污企業(yè)與第三方勾結(jié)，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)客觀公正。

3.2? ?短期“抓大放小”，長(zhǎng)期落實(shí)許可證制度

針對(duì)稅源全面認(rèn)定難的現(xiàn)狀，已有省份確立了以排污許可證為抓手的工作思路，將持有排污許可證的單位確認(rèn)為環(huán)保稅納稅義務(wù)人。但考慮到該證在發(fā)放時(shí)需要對(duì)每個(gè)企業(yè)的污染物類型以及對(duì)最大限排量有針對(duì)性地科學(xué)裁定，內(nèi)容十分瑣碎，短期內(nèi)不會(huì)快速發(fā)放完畢，因此在近3～5年可以采取“抓大放小”的稅源認(rèn)定思路，對(duì)不同污染程度的企業(yè)進(jìn)行分檔，集中精力重點(diǎn)監(jiān)控污染嚴(yán)重的企業(yè)，逐步過渡到許可證發(fā)放全面結(jié)束。

3.3? ?設(shè)立共享平臺(tái)，降低溝通成本

針對(duì)人力投入與工作需要量不匹配的現(xiàn)象，建議稅務(wù)部門引入互聯(lián)網(wǎng)辦公理念。比如設(shè)立共享平臺(tái)，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，將各部門掌握的環(huán)境信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，稅務(wù)工作人員在需要其他部門數(shù)據(jù)時(shí)，只需從共享平臺(tái)調(diào)取即可實(shí)現(xiàn)，既降低了溝通成本，也提高了工作效率。

3.4? ?增加稅收優(yōu)惠措施，充分發(fā)揮激勵(lì)作用

目前，兩檔稅收優(yōu)惠政策不適用于所有企業(yè)，當(dāng)企業(yè)滿足最高檔優(yōu)惠時(shí)（排放濃度低于標(biāo)準(zhǔn)的50%）或低于標(biāo)準(zhǔn)濃度但不滿足第一檔優(yōu)惠濃度（排放濃度低于標(biāo)準(zhǔn)的30%）時(shí)，該優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用無法充分發(fā)揮。因此，建議未來稅收減免百分點(diǎn)與排污濃度值低于標(biāo)準(zhǔn)的百分點(diǎn)相同，比如某企業(yè)的排放濃度低于標(biāo)準(zhǔn)濃度的60%，便減免60%的環(huán)境保護(hù)稅，當(dāng)企業(yè)看到真金白銀的實(shí)惠，就會(huì)樂于在環(huán)保方面有所作為。環(huán)境保護(hù)稅能夠?qū)⑵髽I(yè)的外部污染成本內(nèi)部化，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源配置公平的重要工具，更有助于企業(yè)轉(zhuǎn)變高污染的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而稅收優(yōu)惠措施通過激勵(lì)企業(yè)污染削減技術(shù)創(chuàng)新來降低污染邊際費(fèi)用，從而減少排放并享受稅惠，環(huán)保稅與稅收優(yōu)惠相搭配，共同驅(qū)動(dòng)企業(yè)環(huán)保投資和清潔生產(chǎn)。

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