黃文瀚

無(wú)論立法者具備多么高超精湛的立法技術(shù)，在面對(duì)未知的突發(fā)事件時(shí)，總是無(wú)法預(yù)測(cè)所有情境下所需要的規(guī)則，這種認(rèn)知的邊界使得應(yīng)急性法律規(guī)范總是含有大量的開(kāi)放性概念(open texture)。在哈特看來(lái)，并不存在有限特征的世界，人類在預(yù)知未來(lái)上的無(wú)能為力造成了立法目標(biāo)的不確定性，特殊法律規(guī)范中所使用的語(yǔ)言，自然呈現(xiàn)出超過(guò)一般化規(guī)則的典范(paradigm)。(1)H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社，2015年，第117頁(yè)。許多法學(xué)研究者認(rèn)為，社會(huì)概念相較于自然概念在法律理論范疇中更能辨認(rèn)社會(huì)目標(biāo)，探討“時(shí)間空間”比 “公共利益”、“權(quán)利義務(wù)”更不容易引發(fā)概念認(rèn)定上的爭(zhēng)議，比如王貴松教授認(rèn)為:“數(shù)字與時(shí)間顯然是確定性的法律概念”(2)“法律概念按照確定性的程度，可以分為確定性法律概念和不確定法律概念兩種。前者是指意思確定、具有一義性的法律概念，通常只有數(shù)字、時(shí)間等屬于此類；而后者則是指意思不確定、具有多義性的法律概念?！眳⒁?jiàn)王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，《政治與法律》2016年1期。。的確，時(shí)間正如時(shí)鐘指針?biāo)鶚?biāo)刻的客觀存在那樣，是清晰簡(jiǎn)單的慣常規(guī)則(conventional law)。在日常情境下，依照經(jīng)驗(yàn)性的認(rèn)識(shí)就足夠我們運(yùn)用時(shí)間概念，即便有一些疑問(wèn)，我們也可以通過(guò)法律解釋等方式予以補(bǔ)足。但在突發(fā)狀態(tài)下，人們無(wú)法根據(jù)直覺(jué)的判斷達(dá)成一項(xiàng)決定，也沒(méi)有充足的時(shí)間來(lái)請(qǐng)示與研究。在“時(shí)間就是生命”的風(fēng)險(xiǎn)管理中，不確定的法律概念與時(shí)間緊迫的狀態(tài)為我們具體認(rèn)定應(yīng)急法律規(guī)范中的時(shí)間概念增加了困難。這些時(shí)間概念在應(yīng)急法律體系中扮演著什么樣的角色？又可以產(chǎn)生何種應(yīng)急效能？這些問(wèn)題甚少被關(guān)注，甚至被誤認(rèn)為是自明之理。而實(shí)際上，時(shí)間正是讓?xiě)?yīng)急法律規(guī)范有效運(yùn)作的內(nèi)在規(guī)則。

一、我國(guó)應(yīng)急法律規(guī)范中的時(shí)間概念

德國(guó)當(dāng)代社會(huì)學(xué)家盧曼(Niklas Luhmann)曾感慨整個(gè)世界正邁向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“或許我們除了冒險(xiǎn)別無(wú)選擇”(3)參見(jiàn)Niklas Luhmann：A sociological Theory, Translated by Rhodes Barrett. Walter de Gruyter & Co, 1993, p.218.。現(xiàn)代社會(huì)除了承受古典時(shí)期經(jīng)歷的自然災(zāi)害外，還面臨諸如“核泄漏”、“基因風(fēng)險(xiǎn)”等科技危機(jī)以及在社會(huì)交往更加頻繁背景下的“傳染病擴(kuò)散”、“群體性事件”等公共危機(jī)。風(fēng)險(xiǎn)的共生與增生構(gòu)成了社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中獨(dú)特的風(fēng)景。(4)江必新，王紅霞：《國(guó)家治理現(xiàn)代化與社會(huì)治理》，法律出版社，2015年，第145頁(yè)。突發(fā)事件從前期衍變到后期爆發(fā)是一個(gè)連續(xù)性的過(guò)程，在這一過(guò)程中，時(shí)間是應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)最緊缺的核心資源。法律在這種非常態(tài)時(shí)期對(duì)社會(huì)力量的整合聯(lián)動(dòng)起著至關(guān)重要的作用，而時(shí)間又是應(yīng)急響應(yīng)的重中之重。

應(yīng)急法律規(guī)范中不確定的概念，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的分類。在學(xué)術(shù)界占據(jù)主流的是巴霍夫與烏勒的經(jīng)驗(yàn)性與價(jià)值性概念的兩分法，以及科勒主張的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值、傾向的三分法。然而，突發(fā)事件中的概念未必都能被日常經(jīng)驗(yàn)所感知。比如傳染病疫情防控中涉及大量醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)，而病毒在傳播過(guò)程中的變異又可能會(huì)超越現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)認(rèn)知，因此應(yīng)急法律的立法目標(biāo)并不是解決能被日常經(jīng)驗(yàn)所理解的問(wèn)題，這導(dǎo)致其相較于一般法律而言存在大量專業(yè)性概念。對(duì)應(yīng)急法律的思考限制在人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，遠(yuǎn)不如穿梭在自然與人文兩者之間更為精妙，而應(yīng)急法律中時(shí)間的特質(zhì)，就是融合了不同類型的概念。

(一)描述性的時(shí)間概念

描述性的時(shí)間概念通?？梢酝ㄟ^(guò)觀察與推論發(fā)現(xiàn)?？梢灾苯佑^察的無(wú)須多言，需要推論的時(shí)間概念一般不具備獨(dú)立的計(jì)時(shí)屬性，其文義與外沿通常需要借助其他描述的映射，其內(nèi)容需要通過(guò)其他概念才得以表征。(5)Lakoff G, Jonhson M. Metaphors we live by. Chicago: The University of Chicago Press, 1980,pp.3-6.比如我國(guó)《破壞性地震應(yīng)急條例》中的“臨震應(yīng)急期”、“震后應(yīng)急期”概念，從文義結(jié)構(gòu)分析，“臨震”是將要發(fā)生的自然災(zāi)害，而應(yīng)急是管理判斷，法律擬制涵蓋兩個(gè)前提性條件，一是有地震預(yù)報(bào)發(fā)布，二是發(fā)布主體必須是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，兩者缺一不可，否則“臨震應(yīng)急期”這一時(shí)間概念就無(wú)法現(xiàn)實(shí)存在。顯然，“臨震應(yīng)急期”這一時(shí)間概念無(wú)法獨(dú)立表現(xiàn)，必須借助其他概念，它才能被人們理解。而這個(gè)時(shí)間的期限同樣受到自然與人文兩者的約束：首先它被震情的自然事實(shí)所確立，其次根據(jù)震情的常態(tài)進(jìn)行法律擬制，設(shè)定一般期限為10日?！罢鸷髴?yīng)急期”也是同理。在應(yīng)急法律規(guī)范中的描述時(shí)間通常包括多個(gè)獨(dú)立的子概念，這些概念互有關(guān)聯(lián)性與次序性，臨震應(yīng)急期在關(guān)聯(lián)性上必須先有地震現(xiàn)象發(fā)生(預(yù)測(cè)發(fā)生)，才可能存在應(yīng)急管理的需要；在次序性上，必須先有臨震預(yù)報(bào)，政府才能采取臨震應(yīng)急方案。關(guān)聯(lián)性是衡量應(yīng)急管理措施比例原則的進(jìn)路，地震的震情預(yù)測(cè)越嚴(yán)重，地方政府可以采取的應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)就越高，而次序性為評(píng)價(jià)政府的行政行為是否符合法律程序提供標(biāo)準(zhǔn)。“法律是由語(yǔ)言所構(gòu)建而成的，語(yǔ)言的文義代表著法律的含義并基于此被公眾所理解”(6)約翰·吉本斯：《法律語(yǔ)言學(xué)導(dǎo)論》，程朝陽(yáng)等譯，法律出版社，2007年，第2頁(yè)。，描述性的時(shí)間概念強(qiáng)調(diào)從社會(huì)視角去理解自然時(shí)間，并為應(yīng)急管理建立科學(xué)意義上的時(shí)間軸。由于政府決策者即無(wú)法完全預(yù)測(cè)自然災(zāi)害的事實(shí)危險(xiǎn)，也無(wú)法對(duì)自然科學(xué)有全方位的認(rèn)識(shí)，這也為專家參與緊急決策，多方參與風(fēng)險(xiǎn)治理的管理現(xiàn)代化提供了必要補(bǔ)充。

(二)詮釋性的時(shí)間概念

在審視我們認(rèn)為的自明之理時(shí)，以及一個(gè)法律概念出現(xiàn)在法律條文中時(shí)，我們必須意識(shí)到空洞的時(shí)間既無(wú)法直接指引行為，更無(wú)法使人們?cè)趨f(xié)作與交往中產(chǎn)生共同的時(shí)間意識(shí)。法律在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，調(diào)動(dòng)各主體的時(shí)間意識(shí)絕不是建立在作為自明之理的時(shí)間上，而是通過(guò)詮釋(解釋)的方式將時(shí)間作為理解法律程序的媒介(7)判斷余地理論的代表烏勒認(rèn)為，在適用規(guī)范性概念時(shí)，必須在法律概念與法律效果之間插入一個(gè)媒介概念。參見(jiàn)王天華：《行政法上的不確定法律概念》，《中國(guó)法學(xué)》2016年3期。，這種詮釋在應(yīng)急法律規(guī)范中有兩種框架。第一種是以時(shí)間概念去填補(bǔ)其他法律概念，用時(shí)間去解釋其他。比如在《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》第二章中對(duì)“重大”這一概念就使用了時(shí)間來(lái)詮釋，特別重大事故、重大事故、較大事故如何認(rèn)定，這些顯然無(wú)法根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)獲得概念上的共識(shí)，時(shí)間充當(dāng)了重要的判斷媒介。第二種時(shí)間概念是不明確的，需要用其他法律概念或者時(shí)限來(lái)兜底。在應(yīng)急法律規(guī)范中最常見(jiàn)的莫過(guò)于“及時(shí)”、“立即”這些模糊的時(shí)間概念。如《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三章第二十條規(guī)定：“事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)或者電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)事故影響范圍、處置工作進(jìn)度、預(yù)計(jì)恢復(fù)供電時(shí)間等信息。”該條例第二十三條規(guī)定:“事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定開(kāi)展事故調(diào)查，并在下列期限內(nèi)向組織事故調(diào)查組的機(jī)關(guān)提交事故調(diào)查報(bào)告”,在這里， “及時(shí)”的最低要求顯然是在法定調(diào)查期限到達(dá)之前。在法律實(shí)證主義者眼中，或許這種概念并不滿足他們期望的確定性(certainty),但在哈特看來(lái)，把詮釋性的規(guī)則(interpretive)說(shuō)成是傳統(tǒng)法律所承認(rèn)的一部分仍是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，這是立法視角延伸的一種方式。通過(guò)在詮釋性的時(shí)間概念中設(shè)置時(shí)效機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)尤有必要。應(yīng)急管理的基本目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)時(shí)間的整合，然而詮釋性的時(shí)間概念在實(shí)踐中往往不被重視，人們更在乎的是后果，當(dāng)危險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)行政機(jī)關(guān)是否能有效應(yīng)對(duì)，有效便是及時(shí)，不有效便是不及時(shí)。在后果主義的導(dǎo)向下，這些時(shí)間概念更多只會(huì)有“啟發(fā)式”的效果。(8)參見(jiàn)雷磊：《法律概念是重要的嗎》，《法學(xué)研究》2017年4期。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)面臨下一個(gè)“及時(shí)”的判斷時(shí)，是否能保持足夠的敏銳？ 這為行政管理帶來(lái)了認(rèn)定上的負(fù)擔(dān)。

應(yīng)急法律規(guī)范中并不總是包含×日+×小時(shí)這類可以直接適用的自然時(shí)間，如果對(duì)這些模糊的時(shí)間概念不放在法定化的框架內(nèi)辨析，那么管理者就會(huì)漫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)地進(jìn)行解讀。(9)于立深：《行政事實(shí)認(rèn)定中不確定法律概念的解釋》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年6期。這些以平息危險(xiǎn)狀態(tài)為最終目的的時(shí)間概念在某種程度上應(yīng)當(dāng)有法律意義上的共識(shí)，否則我們將會(huì)在一個(gè)又一個(gè)的突發(fā)事件中手忙腳亂。關(guān)于時(shí)間概念的分類標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的方法，但應(yīng)急法律規(guī)范中的時(shí)間概念在表征上總是保持著復(fù)合的結(jié)構(gòu)，內(nèi)容具有多來(lái)源性與開(kāi)放性。時(shí)間概念無(wú)論是對(duì)應(yīng)急管理的時(shí)期描述還是時(shí)限催促，其最終都指向同一個(gè)目標(biāo)域——風(fēng)險(xiǎn)治理中的“時(shí)效”。

二、時(shí)間概念與時(shí)效機(jī)制的互構(gòu)互動(dòng)

在法律上反復(fù)提及時(shí)間概念的出發(fā)點(diǎn)是為了通過(guò)規(guī)范來(lái)聚合所有人的時(shí)間，凡是法律標(biāo)注了一定的時(shí)間概念，那么在這個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)人們的行為就不是隨意的，或者說(shuō)就具備“義務(wù)性”。當(dāng)所有人遵循著法律所規(guī)定的時(shí)間指引，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)抗共時(shí)態(tài)危機(jī)的一種合力，但這種合力并不必然會(huì)產(chǎn)生效率。在緊急狀態(tài)下，恐慌情緒的蔓延甚至?xí)?dǎo)致應(yīng)急管理中失范的行為，彼此消磨、拉扯往往會(huì)消耗最佳時(shí)間，最終導(dǎo)致應(yīng)對(duì)失敗。立法者深諳此道，在時(shí)間概念的設(shè)計(jì)中補(bǔ)充了一系列規(guī)則來(lái)把應(yīng)急管理的要素組合起來(lái)。這種組合不是隨意、雜亂、無(wú)序的，他們?cè)诜芍斜挥幸庾R(shí)地設(shè)定，可以產(chǎn)生應(yīng)急管理中的效能。因此，應(yīng)急法律規(guī)范中的時(shí)間何以產(chǎn)生時(shí)效？這是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理中重要的隱含邏輯。

(一)通過(guò)排列時(shí)序來(lái)構(gòu)建時(shí)效

當(dāng)管理者被突如其來(lái)的危機(jī)驚醒，根據(jù)法律規(guī)定，同時(shí)擺在決策者面前的有多個(gè)選項(xiàng)。比如當(dāng)破壞性地震爆發(fā)時(shí)，發(fā)布預(yù)警、情況調(diào)查、上級(jí)報(bào)告等行為都必須在短時(shí)間內(nèi)完成。羅森塔爾(Uriel Rosenthal)認(rèn)為“危機(jī)應(yīng)對(duì)中時(shí)間壓力與不確定極高，必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策?！?10)Uriel Rosenthal, Michal T. Charles, Coping with crises: the management of Disasters, Riots, and Terrorism. Springfield, Charles C Thomas Publisher,1989,p.10.在應(yīng)急管理中，只有對(duì)不同的管理行為進(jìn)行次序上的安排，設(shè)定不同的優(yōu)先級(jí)，才有助于政府管理者解決關(guān)鍵問(wèn)題。這在各類應(yīng)急法律規(guī)范中主要以時(shí)序的方式表現(xiàn)出來(lái)：

1.a. 發(fā)生前(后)、發(fā)生時(shí)(中)、結(jié)束前(后)。

b. 重大動(dòng)物疫情發(fā)生后，縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)的處理方案……重大動(dòng)物疫情應(yīng)急處理中，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，做好……自疫區(qū)內(nèi)最后一頭(只)發(fā)病動(dòng)物及其同群動(dòng)物處理完畢起……(《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第四章第35條、36條、40條)

2.a. 優(yōu)先、第一時(shí)間、先期。

b. 全面調(diào)查本地區(qū)、本單位第一時(shí)間可調(diào)用的應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、物資、場(chǎng)所等應(yīng)急資源狀況和合作區(qū)域內(nèi)可請(qǐng)求援助的應(yīng)急資源狀況……(《突發(fā)應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第三章第15條第2款)

……其他部門有通信設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為破壞性地震應(yīng)急工作服務(wù)。(《破壞性地震應(yīng)急條例》第五章第26條)

3.a. 同時(shí)。

b. 接到報(bào)告的地方人民政府、衛(wèi)生行政主管部門依照本條例規(guī)定報(bào)告的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即組織力量對(duì)報(bào)告事項(xiàng)調(diào)查核實(shí)、確證，采取必要的控制措施，并及時(shí)報(bào)告調(diào)查情況。(《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三章第22條)

應(yīng)急法律規(guī)范的制定者通過(guò)前后、優(yōu)先、同時(shí)這些時(shí)序指引特殊狀態(tài)下的行為秩序，將不同的法律概念串聯(lián)起來(lái)，通過(guò)有機(jī)組合來(lái)為應(yīng)急管理釋放時(shí)間資源，減輕時(shí)間壓力。

(二)通過(guò)規(guī)制時(shí)限來(lái)保障時(shí)效

在所有的法律規(guī)范中做出時(shí)限的要求，不外乎是避免拖延與推諉，防止破壞正常的時(shí)序。應(yīng)急法律規(guī)范相較于一般性的法律在時(shí)限上表現(xiàn)出更強(qiáng)烈的“緊迫性”，最直接的表征就是，在近乎所有的突發(fā)事件先期處置中，都是以小時(shí)為單位，而并不是以自然日為單位?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件管理?xiàng)l例》中標(biāo)注的最長(zhǎng)報(bào)告時(shí)限為2小時(shí)，《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》中規(guī)定的最長(zhǎng)報(bào)告時(shí)限為4小時(shí)(除向國(guó)務(wù)院報(bào)告在4小時(shí)內(nèi)，其他類型報(bào)告一般在1小時(shí)或2小時(shí)內(nèi))，雖然在其他應(yīng)急法律規(guī)范中很多都是使用及時(shí)、立即這類不確定的詮釋性時(shí)間概念，但根據(jù)應(yīng)急法律規(guī)范即時(shí)報(bào)告的原則，應(yīng)當(dāng)對(duì)類似的概念采用相同的法律解釋標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)急報(bào)告時(shí)限一般為2小時(shí)內(nèi)，應(yīng)急管理者可以根據(jù)突發(fā)事件的類型不同，事故災(zāi)害劃分等級(jí)不同，在1小時(shí)內(nèi)與4小時(shí)內(nèi)進(jìn)行裁量。任何規(guī)則的存在都包含著規(guī)律的行為模式，在同一標(biāo)準(zhǔn)框架內(nèi)去解釋不確定的時(shí)間概念，有助于填補(bǔ)其他時(shí)間概念時(shí)限的缺失，為適法者提供時(shí)效上的鞭策。我們?cè)诶斫膺@些概念時(shí)，應(yīng)當(dāng)趨向于在規(guī)范性進(jìn)路中審視應(yīng)急法律體系，分離出時(shí)間概念的不同結(jié)構(gòu)與外延，找到同一概念的取向脈絡(luò)，假設(shè)法律的字義仍有不同解釋空間，優(yōu)先采納最貼近現(xiàn)實(shí)治理需要的規(guī)定意向及規(guī)范目的之解釋。(11)卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館，2013年，第196頁(yè)。

(三)通過(guò)集聚時(shí)間來(lái)放大時(shí)效

在時(shí)效維度中，時(shí)間本質(zhì)上是社會(huì)時(shí)間，即在社會(huì)分工與合作體系下，通過(guò)人的召集與協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)從自然時(shí)間到社會(huì)時(shí)效的轉(zhuǎn)換。(12)參見(jiàn)張康之：《論效率概念中的時(shí)間及其資源化》，《學(xué)?！?019年第2期。中國(guó)的應(yīng)急管理體系是以政府為主導(dǎo)的，在應(yīng)急法律規(guī)范中表現(xiàn)出自上而下的“領(lǐng)導(dǎo)—行動(dòng)”模式，強(qiáng)大的動(dòng)員能力背后也是人的時(shí)間集聚，奧斯汀“服從命令的習(xí)慣”在應(yīng)急法律規(guī)范中對(duì)各主體指出一個(gè)簡(jiǎn)單的命令：應(yīng)急法律施加的義務(wù)必須被普遍地遵從，這一服從自然包括在服從時(shí)間上的安排。簡(jiǎn)而言之，舉辦一場(chǎng)會(huì)議，需要所有與會(huì)人員安排其作息時(shí)間，只有這樣才能在同一時(shí)間完成共同活動(dòng)，這也是應(yīng)急法律中可以快速形成應(yīng)對(duì)能力的時(shí)間邏輯。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例中的反應(yīng)機(jī)制為例，如圖1所示。

圖1 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的反應(yīng)機(jī)制(13)作者根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中相關(guān)規(guī)定整理、繪制。

這一時(shí)效機(jī)制通過(guò)授予縣級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門可以垂直向上報(bào)告至國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的權(quán)力，使得報(bào)告信息大大降低了時(shí)序損耗與時(shí)限的拖延。如果嚴(yán)格按照逐級(jí)上報(bào)的時(shí)序與法律規(guī)定的時(shí)限，這一過(guò)程可能長(zhǎng)達(dá)9小時(shí)，而集中時(shí)間管理，使得重大突發(fā)衛(wèi)生事件可以在4小時(shí)內(nèi)直接上報(bào)至國(guó)務(wù)院。這也是應(yīng)急法律規(guī)范中放大時(shí)效的重要手段。

康德在《純粹理性批判》一書(shū)中將時(shí)間概念作為“可感知世界的形式原則”。(14)康德：《康德著作全集》(第二卷)，李秋零譯，人民大學(xué)出版社，2004年，第405頁(yè)。我國(guó)應(yīng)急法律規(guī)范中的描述性時(shí)間概念為我們適用不同的突發(fā)事件規(guī)范提供了參照，詮釋性的時(shí)間概念基于語(yǔ)言的彈性賦予了應(yīng)急規(guī)范的時(shí)間維度，大大地影響了我們對(duì)于其他法律概念的判斷。正是基于時(shí)間概念在應(yīng)急規(guī)范中的大量運(yùn)用，我們通過(guò)時(shí)間序列、時(shí)間限制、時(shí)間聚集這三種主要路徑，激發(fā)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件危機(jī)的時(shí)間效能。然而時(shí)效機(jī)制并不是在任何應(yīng)急法律規(guī)范中都能得到很好的呈現(xiàn)，對(duì)于行政管理者而言，在適用法律規(guī)范中還面臨很多“時(shí)間間隙”。這些問(wèn)題將是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化所必須認(rèn)真對(duì)待的。

三、應(yīng)急法律時(shí)效機(jī)制的優(yōu)化——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例

我國(guó)的應(yīng)急法制建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)汲取了切爾諾貝利核電站事故的教訓(xùn)，率先制定了《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》，而后在2003年抗擊非典疫情以后，基于公共衛(wèi)生事件的復(fù)雜性，我國(guó)開(kāi)始大規(guī)模推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)，現(xiàn)階段我國(guó)的應(yīng)急規(guī)范體系大致可概括為二階四層，第一階是應(yīng)急法律法規(guī)，其又細(xì)分為應(yīng)急法律與應(yīng)急法規(guī)，前者包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 《傳染病防治法》等法律，后者包括《破壞性地震應(yīng)急條例》 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法規(guī)。第二階是應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)案的制定主體不同，可分為國(guó)家級(jí)應(yīng)急預(yù)案與地方應(yīng)急預(yù)案，國(guó)家級(jí)預(yù)案是應(yīng)急預(yù)案的主體，數(shù)量繁多，譬如《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》 《國(guó)家突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案》等，地方預(yù)案一般是地方政府根據(jù)上位法與管理實(shí)際所制定的，比如江蘇省連云港市根據(jù)上級(jí)核電站管理法律法規(guī)，頒布實(shí)施《連云港市核電站事故場(chǎng)外應(yīng)急預(yù)案》。應(yīng)急法制的發(fā)展為迅速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了規(guī)范依據(jù)，但應(yīng)急法制中諸多時(shí)效機(jī)制缺乏明確規(guī)劃等弊病，這些未曾被法律研究者關(guān)注的問(wèn)題，或?qū)⒅苯佑绊懙胤秸趯?duì)抗突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)踐效能。

(一)法律規(guī)范中的時(shí)效機(jī)制缺失的補(bǔ)足

所有應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成功經(jīng)驗(yàn)無(wú)一不與及時(shí)迅速的處置時(shí)間有關(guān)涉，特別是在“信息流通”與“人口流動(dòng)”的高度粘合型現(xiàn)代化社會(huì)，包括傳染病在內(nèi)的衛(wèi)生危機(jī)極容易被放大與增生。為了及時(shí)應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，相關(guān)的公共衛(wèi)生法律主要是在傳染病的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、公開(kāi)、管制、診療五大環(huán)節(jié)作出了時(shí)效要求，上文中所提到的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》報(bào)告的時(shí)效機(jī)制便是立法者有意安排之一，遺憾的是這一時(shí)效機(jī)制在突發(fā)過(guò)程中尚有不明確之處。以傳染病信息公開(kāi)環(huán)節(jié)為例，《傳染病防治法》第三十五條的預(yù)警通報(bào)與第三十八條的信息公布都只用了“及時(shí)”這一表意不確定、需詮釋的時(shí)間概念，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》也僅用“信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面”來(lái)概括。反倒是2019年修訂的《信息公開(kāi)條例》有關(guān)于時(shí)限的限制，結(jié)合該條例第二十條與第二十六條的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息應(yīng)當(dāng)自政府信息形成之日起20個(gè)工作日內(nèi)公開(kāi)，在其他法律法規(guī)關(guān)于此項(xiàng)時(shí)效機(jī)制立法缺失現(xiàn)狀下，這是我們唯一能明確的時(shí)間限制，但20天的時(shí)限在肆虐的傳染病面前顯然難以滿足“及時(shí)”這一現(xiàn)實(shí)需要。簡(jiǎn)而言之，我國(guó)的應(yīng)急法律規(guī)范并沒(méi)有清楚的既存規(guī)則來(lái)回應(yīng)公眾對(duì)于信息公開(kāi)的期待。

與報(bào)告制度一樣，通過(guò)限制時(shí)限來(lái)防止拖延是確保時(shí)效最直接的手段。在信息發(fā)布的決策過(guò)程中可以允許行政管理者有維護(hù)穩(wěn)定的考量，但在疫情面前，時(shí)間管理與病毒擴(kuò)散才是最直接尖銳的沖突，將“及時(shí)”的理解丟給地方政府裁量，也讓地方政府陷入兩難境地。德沃金曾指控英美法系的法官在司法過(guò)程中的裁量是不正義的，因?yàn)檫@是一種溯及既往的或事后的造法，這違反了行為人在當(dāng)時(shí)合理的期望。(15)H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社，2015年，第243頁(yè)。如果我們遵循同樣的法律邏輯，時(shí)間概念的解釋必須基于法律對(duì)這一問(wèn)題設(shè)置了一定的具體化門檻，并且與事實(shí)關(guān)聯(lián)必須有最低的法律限度，否則政府對(duì)時(shí)間概念的裁量余地就難以稱作規(guī)范(emessensnorm)。(16)參見(jiàn)卡爾-埃博哈特·海因：《不確定法律概念和判斷余地——一個(gè)教義學(xué)問(wèn)題的法理思考》，曾韜譯，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2017年01期，第99頁(yè)?；蛟S當(dāng)初立法者在面對(duì)未知的局限性上，認(rèn)為將這些時(shí)間概念讓行政機(jī)關(guān)根據(jù)面臨的實(shí)際問(wèn)題來(lái)裁量或許更便利，但缺失時(shí)效機(jī)制的參與，也讓地方政府風(fēng)險(xiǎn)治理面臨極大的不確定性，在《傳染病防治法》等應(yīng)急法律法規(guī)中規(guī)定更為具體的時(shí)效應(yīng)是立法工作的重要方向。

(二)法律規(guī)范中已有時(shí)效的優(yōu)化與提速

美國(guó)早在1946年就在亞特蘭大建立了疾病預(yù)防與控制中心(CDC)，2000年下設(shè)專門的傳染病中心(NCID)，根據(jù)美國(guó)《公共衛(wèi)生服務(wù)法案》與《全國(guó)緊急狀態(tài)法》,美國(guó)疾控中心在美國(guó)衛(wèi)生部(HHS)的指揮下建立起一套快速的反應(yīng)模式，其中規(guī)定CDC的工作人員在接到報(bào)告電話后10分鐘內(nèi)，立即按程序通報(bào)給有關(guān)部門，20分鐘內(nèi)醫(yī)生、生物學(xué)家等專業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)可以電話咨詢，8小時(shí)以內(nèi)預(yù)備隊(duì)員與處置人員應(yīng)在現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展工作。另外，CDC搭建的城市地區(qū)醫(yī)療快速反應(yīng)系統(tǒng)(NRMRS)要求包括公安消防、醫(yī)療衛(wèi)生等所有能“第一時(shí)間”參與的專業(yè)部門必須在48小時(shí)內(nèi)反應(yīng)，醫(yī)療裝備、監(jiān)測(cè)試劑等衛(wèi)生資源應(yīng)在12小時(shí)內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。(17)參見(jiàn)張曉新，等：《美國(guó)急性傳染病的預(yù)防控制體系》，《中國(guó)醫(yī)院》2003年第8期。這種明確的時(shí)間規(guī)定，有利于應(yīng)急法律規(guī)范中時(shí)效機(jī)制的優(yōu)化。

當(dāng)突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，出于公共利益的需要，地方政府往往會(huì)采取一系列的措施來(lái)保障公眾健康安全，也正是基于這種正當(dāng)性，當(dāng)法律法規(guī)不明確的時(shí)候，政府在此范圍內(nèi)容易采取較平時(shí)更多的限制性手段并偏向更加嚴(yán)格的解釋裁量，這是行政應(yīng)急權(quán)力擴(kuò)張的重要表現(xiàn)。從表面上看，更加嚴(yán)格的手段有助于疫情防控，但任何手段與目的相適應(yīng)都內(nèi)含程度性的要求，一旦過(guò)界就可能適得其反。從時(shí)效機(jī)制優(yōu)化的角度來(lái)看，如果行政權(quán)力長(zhǎng)期采用最嚴(yán)格的措施就容易消耗人力資源與其背后的時(shí)間資源，只有減少與主要工作關(guān)聯(lián)度較低的時(shí)間資源消耗，才能投入更多的時(shí)間資源用于其他重要過(guò)程。在傳染病的疫情防控中，最容易讓政府緊張并過(guò)嚴(yán)實(shí)施的便是“隔離”措施。對(duì)于已經(jīng)確診的病人及病原體攜帶者進(jìn)行隔離治療是可以理解的，但對(duì)于那些不是密切接觸者的觀察隔離，在資源緊張狀態(tài)下沒(méi)有法律明確的解除隔離機(jī)制，既會(huì)產(chǎn)生人身權(quán)利受限的詬病，也不利于集中資源來(lái)優(yōu)化疫情防治的效能。(18)有學(xué)者批評(píng)《傳染病防治法》關(guān)于隔離措施的法律規(guī)定過(guò)于模糊、權(quán)利義務(wù)不明確，容易造成政府執(zhí)法的合法性依據(jù)不足，不利于相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。參見(jiàn)詹振運(yùn)，張朝霞：《論傳染病防治中人身自由即時(shí)強(qiáng)制制度之優(yōu)化》，《法學(xué)論壇》2019年第11期。在《傳染病防治法》中解除隔離根據(jù)第四章第四十一條之規(guī)定主要由地方政府來(lái)決定并宣布，法律對(duì)此并沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化。而美國(guó)關(guān)于隔離措施的立法規(guī)制與疏解密度上較我國(guó)具體得多，根據(jù)《美國(guó)法典》(U. S. Code)第42篇公共健康與福利(The Public Health and Welfare)第一章公共衛(wèi)生服務(wù)(Public Health Service)第6節(jié)隔離檢查(Chapter F)中第70.15-70.16條明確規(guī)定了采取隔離的醫(yī)學(xué)審查與隔離措施解除的評(píng)估程序，包括可以依個(gè)人申請(qǐng)安排醫(yī)學(xué)監(jiān)測(cè)來(lái)解除隔離，可以允許隔離人在條件允許的情況下自辯與討論，解釋隔離檢查的過(guò)程等一系列內(nèi)容。(19)42.U.S.C. CFR§§70.15-70.16。雖然美國(guó)法律對(duì)于隔離措施總體上是尊重醫(yī)學(xué)判斷，但這也為地方政府隔離措施過(guò)嚴(yán)留下了規(guī)制空間，既有利于人權(quán)保障，也有利于集中優(yōu)先資源，擴(kuò)大時(shí)間效能。

(三)法律規(guī)范中時(shí)效機(jī)制的適用

法律的制定必須思考的要素之一就是適用性的問(wèn)題，在應(yīng)急法律規(guī)范中，立法者無(wú)法掌握未知世界的信息，因此總是自覺(jué)或不自覺(jué)地留下許多“時(shí)間間隙”讓?xiě)?yīng)對(duì)者裁量，這使得時(shí)效機(jī)制的法律規(guī)制密度相較于其他法律機(jī)制要明顯更低，造成法律適用上的缺陷。第一個(gè)缺陷是我們的應(yīng)急法律體系中的時(shí)效機(jī)制并不是一個(gè)通用的體系，而是一個(gè)個(gè)分散且模糊的適用規(guī)則。從法律法規(guī)的位階來(lái)看，下位法一般是上位法的具體化，正如憲法精神與意志仰仗于部門法的實(shí)現(xiàn)。但是在大量的應(yīng)急法律規(guī)范中卻不盡如此，經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，在起到總綱作用的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中涉及時(shí)間概念的條文占總條文數(shù)的39%，這一數(shù)據(jù)在《傳染病防治法》中為29%，而在《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案中》只有22%。這從一個(gè)側(cè)面表明，在法律制定的過(guò)程中，下位法并沒(méi)能夠很好地將上位法的時(shí)間概念時(shí)效化，反而使得行政部門在適法過(guò)程中首先追尋比下位法更具體的上位法，而高階法律難以在立法過(guò)程中面面俱到，這直接導(dǎo)致時(shí)效機(jī)制整體上存在大量模糊、空白的間隙。全景式的國(guó)家治理現(xiàn)代化必須打破割據(jù)式的立法規(guī)范，并且注重下位法以及應(yīng)急預(yù)案的實(shí)踐性與時(shí)效性，較多地使用模糊的時(shí)間概念與較少的增設(shè)時(shí)效條款，使得下位法比上位法更不具有適用性。第二個(gè)缺陷在于時(shí)效規(guī)則的靜態(tài)性并不能滿足突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的動(dòng)態(tài)性，突發(fā)事件的諸多不確定性加劇了原本靜態(tài)概念的模糊性。以《傳染病防治法》為例，層出不窮的新型病毒遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了立法者的認(rèn)知，如果任何一種新型疾病都必須由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生部門報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這極易誘發(fā)地方政府在新型病毒疫情初期的懶政。美國(guó)CDC在早年就曾提出通過(guò)修訂法案，為了掌握應(yīng)對(duì)新型病毒的主動(dòng)權(quán)，建議以癥狀來(lái)界定病人，以取代僵化的傳染病清單。(20)參見(jiàn)雷娟：《美國(guó)傳染病強(qiáng)制醫(yī)療制度及啟示》，《比較法研究》2014年第6期。這一思路值得法學(xué)與醫(yī)學(xué)等部門共同研究來(lái)更新應(yīng)急法律規(guī)范中的列舉模式，這樣可以更快地讓地方政府產(chǎn)生警惕意識(shí)，讓法律規(guī)范中的時(shí)效機(jī)制盡早啟動(dòng)并介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中。

四、結(jié) 語(yǔ)

人類社會(huì)面臨過(guò)許多突如其來(lái)的意外，這些歷史警醒著我們，面對(duì)突發(fā)事件必須要快速及時(shí)的反應(yīng)與靈活規(guī)范的管理。時(shí)間的資源化與時(shí)效機(jī)制的規(guī)范化為國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了加速度。在應(yīng)急法律規(guī)范中，時(shí)間概念已經(jīng)超出牛頓物理學(xué)參數(shù)意義下的時(shí)間觀，立法者通過(guò)有意識(shí)的設(shè)計(jì)來(lái)使得所有的應(yīng)對(duì)措施可以在分工與協(xié)作的社會(huì)框架內(nèi)完成有效率的運(yùn)轉(zhuǎn)，并且在面對(duì)重大突發(fā)事件的加速障礙中獲得對(duì)時(shí)間結(jié)構(gòu)調(diào)整的革命性動(dòng)力。(21)哈爾特穆特·羅薩: 《加速: 現(xiàn)代社會(huì)中時(shí)間結(jié)構(gòu)的改變》，董璐譯，北京大學(xué)出版社，2015年，第180頁(yè)。這種動(dòng)力能否被人們所感知并通過(guò)法律的形式加以確立，應(yīng)是我們?cè)趹?yīng)對(duì)每一次突發(fā)事件中所必須思考的深層次問(wèn)題。