周代數(shù)

（科學(xué)技術(shù)部中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

一、引言與綜述

金融科技在過(guò)去三年經(jīng)歷了飛速發(fā)展①一般認(rèn)為，2013 年是“互聯(lián)網(wǎng)金融元年”（翁晟、2014，馬文剛、2013），2017 年是中國(guó)的“金融科技元年”（董方冉、2017，葉純青、2017），2017年5月中國(guó)人民銀行金融科技委員會(huì)成立，金融科技開始從野蠻生長(zhǎng)走向成熟規(guī)范。。關(guān)于金融科技較具有代表性的定義來(lái)自國(guó)際金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）：金融科技是指技術(shù)帶來(lái)的金融創(chuàng)新，它能創(chuàng)造新的業(yè)務(wù)模式、流程或產(chǎn)品。英國(guó)《替代性金融產(chǎn)業(yè)報(bào)告》把科技賦能金融的過(guò)程稱之為“替代性金融”（Alternative Finance)，其含義既包括“方便的支付手段”等金融場(chǎng)景中的科技型產(chǎn)品和服務(wù)，也包括全球金融系統(tǒng)運(yùn)行中的科技基礎(chǔ)設(shè)施。該報(bào)告認(rèn)為金融科技能夠全面重構(gòu)全球的金融發(fā)展格局（Zhang B Z et al，2017）[1]。 Anne - Laure Mention（2019）[2]把金融科技定義為由大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新，在產(chǎn)品形態(tài)上看主要包含第三方支付、線上投融資、智能投顧、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)、大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制等。Arner（2015）[3]將金融科技視作“一種新的后危機(jī)范式”，認(rèn)為科技與金融的融合并非新鮮事物，1866年到1987年跨大西洋傳輸電纜等技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施支持的第一個(gè)金融全球化時(shí)期是FinTech 1.0，1987 年至2008 年各大金融服務(wù)公司的流程數(shù)字化浪潮是FinTech 2.0，而2008 年以來(lái)大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技在金融場(chǎng)景的全面應(yīng)用是FinTech 3.0（重點(diǎn)考察金融產(chǎn)品的提供者而非交付者）。Zetzsche（2017）[4]認(rèn)為金融科技有兩個(gè)主要的發(fā)展趨勢(shì)：一是大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能所驅(qū)動(dòng)的技術(shù)商品化；二是互聯(lián)網(wǎng)、電商企業(yè)進(jìn)軍金融行業(yè)后導(dǎo)致的金融機(jī)構(gòu)異化，越來(lái)越多的技術(shù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)進(jìn)入金融行業(yè)（稱其為“TechFin”），并將傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流數(shù)據(jù)用于金融服務(wù)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)既有的商業(yè)模式是一種威脅和創(chuàng)新。Gomber et al.（2017)[5]認(rèn)為金融服務(wù)業(yè)的數(shù)字化浪潮導(dǎo)致了金融科技的產(chǎn)生，這一浪潮從傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)信息化系統(tǒng)的交付逐步轉(zhuǎn)向?yàn)榻鹑谄髽I(yè)引入全新的商業(yè)模式，技術(shù)公司本身也能成為創(chuàng)新金融服務(wù)提供商。國(guó)內(nèi)學(xué)者巫云仙（2016）[6]、伍旭川等（2017）[7]認(rèn)為金融科技能促進(jìn)普惠金融的發(fā)展，源于大數(shù)據(jù)、人工智能等工具在降低風(fēng)險(xiǎn)和成本方面的優(yōu)勢(shì)。賀建清（2017）[8]、易憲容（2017）[9]都認(rèn)為金融科技對(duì)金融賦能的核心在于提升了對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的量化能力，革新了傳統(tǒng)場(chǎng)景中的信用關(guān)系、交易媒介和風(fēng)控方式。

在金融科技監(jiān)管方面，Philippon（2016）[10]認(rèn)為金融科技會(huì)對(duì)金融業(yè)帶來(lái)深刻變化，尤其對(duì)金融穩(wěn)定有著潛在影響并因此帶來(lái)重大的監(jiān)管挑戰(zhàn)，但是目前的監(jiān)管方式受制于政治、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)層面的巨大成本，短期難以在監(jiān)管政策方面產(chǎn)生太多的結(jié)構(gòu)性變化。Arner（2016）[11]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)展監(jiān)管科技，將金融穩(wěn)定性、審慎安全性、穩(wěn)健性、消費(fèi)者保護(hù)、市場(chǎng)誠(chéng)信、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等監(jiān)管目標(biāo)數(shù)字化，這將有助于規(guī)范快速轉(zhuǎn)型的金融系統(tǒng)，為金融服務(wù)業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)節(jié)省大量成本。Treleaven（2015）[12]認(rèn)為運(yùn)用大數(shù)據(jù)來(lái)監(jiān)管金融科技對(duì)金融服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新和未來(lái)至關(guān)重要。Kobayashi（2017）[13]結(jié)合 IMF《全球金融穩(wěn)定報(bào)告（2016年4月版）》，從宏觀審慎監(jiān)管的角度分析了金融科技手段監(jiān)控保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)敞口的實(shí)踐。國(guó)內(nèi)學(xué)者廖岷（2016）[14]認(rèn)為有必要加強(qiáng)移動(dòng)支付、網(wǎng)絡(luò)融資、智能理財(cái)和區(qū)塊鏈等金融科技領(lǐng)域的監(jiān)管，例如移動(dòng)支付應(yīng)用的安全性、客戶信息保護(hù)和反恐融資，區(qū)塊鏈因其巨大的不確定性尤須加強(qiáng)監(jiān)管。陳升苗（2017）[15]著重比較了美、英兩國(guó)的金融科技監(jiān)管方法，發(fā)現(xiàn)各國(guó)具體的監(jiān)管手段各不相同，其中美國(guó)將金融科技納入現(xiàn)有監(jiān)管范圍，其他各國(guó)傾向于設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。楊東（2018）[16]認(rèn)為金融科技內(nèi)含技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)甚至有可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),以審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管等為核心構(gòu)建的傳統(tǒng)監(jiān)管體系無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。

總的來(lái)看，相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)于金融科技的定義雖有不同，但都將其歸結(jié)為數(shù)字化時(shí)代金融領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。金融科技將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等創(chuàng)新型技術(shù)手段應(yīng)用于銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金等機(jī)構(gòu)以及支付結(jié)算、存貸款、投融資管理等傳統(tǒng)金融場(chǎng)景，衍生出了數(shù)字貨幣、智能投顧、第三方支付、智能客服、量化交易、線上眾籌、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)、線上小貸等新興業(yè)態(tài)?？萍假x能下的金融業(yè)正加速邁向移動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的數(shù)字新時(shí)代。在金融科技監(jiān)管方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)提出了金融科技監(jiān)管的原則，也總結(jié)了部分國(guó)家金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，但是針對(duì)金融科技監(jiān)管體系缺乏全局性的研究。從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)金融科技公司有效監(jiān)管框架的構(gòu)建仍在探索過(guò)程中[17]。同時(shí)，中國(guó)既有的金融監(jiān)管框架對(duì)于新興的金融科技呈現(xiàn)出監(jiān)管乏力的狀態(tài)，難以應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。為此，本文探索性地提出了中國(guó)金融科技監(jiān)管的全局性、系統(tǒng)性框架。

二、中國(guó)金融科技發(fā)展的動(dòng)因、特征與風(fēng)險(xiǎn)

（一）金融科技發(fā)展的動(dòng)因

第一，需求拉動(dòng)。一方面，高速發(fā)展的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)造就了全球最大規(guī)模的“數(shù)字原住民”（Digital Natives），客觀上也要求金融服務(wù)更加便捷、可用、友好、智能，金融科技也就應(yīng)運(yùn)而生。另一方面，當(dāng)前階段中國(guó)的普惠金融處于供不應(yīng)求的狀態(tài)（何德旭等，2018）[18]，金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性問題依舊突出，在間接融資為主導(dǎo)的金融市場(chǎng)框架下，銀行、信托等機(jī)構(gòu)出于自身的信用評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)偏好主要面向大型企業(yè)和高凈值客戶提供金融服務(wù)，低凈值人群、中小微企業(yè)的金融需求未被充分滿足。在金融科技時(shí)代，大數(shù)據(jù)、人工智能等新型手段降低了信息不對(duì)稱的程度，金融服務(wù)的邊界擴(kuò)大到普通投資者等“長(zhǎng)尾”群體，使得普惠金融成為可能。

第二，效率驅(qū)動(dòng)。曹昌軍（2008）[19]通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)金融市場(chǎng)運(yùn)行效率較為低下。究其背后的原因，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)金融市場(chǎng)中鏈接投資者和融資者的紐帶是“信用”，而信用的累積一方面需要較長(zhǎng)時(shí)間的市場(chǎng)驗(yàn)證①例如，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)給融資主體的信貸支持一般均從“小額”“短期”“高利率”開始，當(dāng)融資者還款記錄良好、還款來(lái)源被市場(chǎng)驗(yàn)證后，金融機(jī)構(gòu)再循序漸進(jìn)地給予其“大額”“中長(zhǎng)期”“低利率”的信貸支持。，另一方面需要融資者附著相應(yīng)的增信措施（如第三方擔(dān)保、獨(dú)立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)報(bào)告等）。在金融科技時(shí)代，新興技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)著效率的大幅提升。例如，運(yùn)用分布式賬本技術(shù)（DLT，Distributed Ledger Technology）并基于區(qū)塊鏈點(diǎn)對(duì)點(diǎn)（Peer-To-Peer）實(shí)時(shí)交易可較大程度上節(jié)省支付結(jié)算時(shí)間。再如，以網(wǎng)商銀行、微眾銀行、新網(wǎng)銀行為代表的互聯(lián)網(wǎng)銀行使用大數(shù)據(jù)技術(shù)審批貸款，借貸雙方無(wú)須見面即可實(shí)現(xiàn)審貸、放貸，業(yè)務(wù)辦理效率大幅度提高，其中螞蟻金服已經(jīng)實(shí)現(xiàn)3 分鐘在線申請(qǐng)、1秒鐘審核放款、0人工干預(yù)的“310模式”，信貸投放效率大幅提升。

第三，成本推動(dòng)。金融行業(yè)依舊面臨較高的交易成本約束（蔣伏心、周春平，2009）[20]。金融市場(chǎng)的核心功能是資本的融通，該過(guò)程中的交易成本是資本所有權(quán)與資本使用權(quán)分離的產(chǎn)物。金融科技為金融機(jī)構(gòu)提供了全新的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制手段，簡(jiǎn)化了信息搜集、信用評(píng)定和投資決策的流程，有利于降低社會(huì)平均資金成本。同時(shí)，通過(guò)生物識(shí)別、人工智能等手段可以使得金融交易遠(yuǎn)程化、自助化，大幅減少了金融網(wǎng)點(diǎn)與服務(wù)客戶的線下觸點(diǎn)和頻次，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減員增效、降低運(yùn)營(yíng)成本的目標(biāo)。

（二）金融科技的主要特征

第一，跨界。首先是行業(yè)的跨界，例如以BATJ為代表的互聯(lián)網(wǎng)巨頭在金融行業(yè)進(jìn)行“跨界打劫”，蠶食了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額，并且呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。其次是部門的跨界，金融科技企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)設(shè)定和人力資源安排方面，特別注重金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)與信息系統(tǒng)實(shí)施兩方面職能和人員構(gòu)成的“復(fù)合性”。

第二，普惠。特許經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)銀行業(yè)天然厭惡風(fēng)險(xiǎn)，在服務(wù)對(duì)象方面偏好大型企業(yè)和高凈值客戶，無(wú)法惠及中小微企業(yè)和低收入群體。而金融科技在成本集約、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，面向所有企業(yè)和階層開展金融活動(dòng)，使得金融更加平等、普世、可持續(xù)。在移動(dòng)終端基本實(shí)現(xiàn)全民普及的今天，金融科技借助大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)構(gòu)筑了一套面向全民和全域的數(shù)字金融服務(wù)體系，將服務(wù)邊界擴(kuò)展到了社會(huì)神經(jīng)的最末梢，極大地推動(dòng)金融服務(wù)的普惠化。

第三，共享。當(dāng)前，金融脫媒化進(jìn)程愈演愈烈，銀行在傳統(tǒng)金融活動(dòng)中的壟斷地位正在逐步式微，區(qū)塊鏈等分布式技術(shù)使得用戶ID、交易、結(jié)算等各類金融數(shù)據(jù)在社區(qū)生態(tài)的參與者之間進(jìn)行賬本共享，并通過(guò)共享保障了信息的透明、不可篡改、可追溯，避免了中心化金融模式下的信任危機(jī)，從而減低了交易成本和安全風(fēng)險(xiǎn)。“共享”特征使得數(shù)據(jù)越來(lái)越成為金融科技時(shí)代的基礎(chǔ)設(shè)施和核心資產(chǎn)，也是金融科技進(jìn)行信用創(chuàng)造的關(guān)鍵所在。

（三）新時(shí)期金融科技引致的風(fēng)險(xiǎn)

科技賦能下的金融業(yè)正在發(fā)生著快速變革，資金供需雙方的交易費(fèi)用大幅降低，資源配置效率也在不斷提升。然而，不可忽視的是，一方面金融創(chuàng)新是金融市場(chǎng)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，另一方面“風(fēng)險(xiǎn)也是伴隨金融創(chuàng)新全過(guò)程的產(chǎn)物”（何國(guó)強(qiáng)等，2009）[21]。

第一，技術(shù)失靈（Technical Failure）風(fēng)險(xiǎn)。金融科技依托于先進(jìn)的技術(shù)平臺(tái)和信息化系統(tǒng)，辯證地看，金融科技驅(qū)動(dòng)效率提升的同時(shí)也天然地蘊(yùn)含著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。底層算法的不完善、技術(shù)路線的偏差等技術(shù)失靈在高頻交易、海量數(shù)據(jù)等特定場(chǎng)景下一旦觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)造成連鎖反應(yīng)，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)散的“蝴蝶效應(yīng)”（白琳、王莉，2013）[22]。此外，根據(jù)Gartner 發(fā)布的2019 年新興技術(shù)成熟度曲線（Hype Cycle for Emerging Technologies），人工智能、區(qū)塊鏈、生物芯片等金融科技的通用技術(shù)處于“期望膨脹期”但仍不成熟。技術(shù)成熟度不高以及監(jiān)管科技滯后等原因使金融與科技耦合的脆弱性指數(shù)有上升趨勢(shì)（王仁祥、崔雅倩，2018）[23]。

第二，數(shù)據(jù)安全（Data Security）風(fēng)險(xiǎn)。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的今天，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為金融科技賴以發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)庫(kù)安全防護(hù)漏洞、信息系統(tǒng)缺陷等問題容易導(dǎo)致不可預(yù)期的損失。金融科技驅(qū)動(dòng)的金融服務(wù)具有采集海量數(shù)據(jù)的天然優(yōu)勢(shì)，但是也衍生了數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。部分金融科技公司使用非標(biāo)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，未采納國(guó)密算法等安全手段對(duì)硬件設(shè)施進(jìn)行加密導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全隱患，在網(wǎng)絡(luò)攻擊防御方面亦存在“木桶短板”（於勇成、趙陽(yáng)，2019）。同時(shí)，由于法律和監(jiān)管政策相對(duì)滯后，當(dāng)前金融科技發(fā)展過(guò)程的數(shù)據(jù)資源盜用、篡改、售賣等非法行為十分猖獗。

第三，順周期性（Procyclicality）風(fēng)險(xiǎn)。從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，金融科技活動(dòng)很容易出現(xiàn)順周期狀態(tài)。譬如互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)往往因?yàn)橥话l(fā)性事件導(dǎo)致信用危機(jī)而出現(xiàn)擠兌，受到?jīng)_擊之后平臺(tái)的整體估值和其持有的資產(chǎn)往往呈現(xiàn)出非線性和不連續(xù)的下跌。另外，金融市場(chǎng)上主流的大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)模型由于依賴類似的算法而高度相關(guān)甚至趨同，進(jìn)而導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)的幅度大幅增加，例如，機(jī)器人智能投顧比傳統(tǒng)的投資組合配置具有更強(qiáng)的“羊群效應(yīng)”。

第四，金融科技一定程度上改變了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（Systemic Risk）的觸發(fā)機(jī)制，加重了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。金融科技的“跨界”“普惠”和“共享”特征使得系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生機(jī)制更復(fù)雜。當(dāng)前，科技創(chuàng)新日新月異，技術(shù)迭代和金融產(chǎn)品創(chuàng)新的周期都大幅縮短，金融科技企業(yè)與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的邊界愈發(fā)模糊，綜合類、交叉類、衍生類金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)；與此同時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性更大、傳導(dǎo)速率更快、負(fù)外部性更強(qiáng)、波及范圍更廣。這也意味著，一旦金融科技的風(fēng)險(xiǎn)失控，引發(fā)金融體系產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性也就越大。

三、構(gòu)建金融科技新型監(jiān)管框架

（一）既有框架面臨監(jiān)管失靈問題

經(jīng)典的金融脆弱理論和動(dòng)態(tài)監(jiān)管理論認(rèn)為，金融系統(tǒng)的內(nèi)在不穩(wěn)定性決定了對(duì)金融活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管的必要性（Minsky，1982）[24]，金融監(jiān)管有利于改進(jìn)金融資源配置的帕累托效率，但金融監(jiān)管往往滯后于金融創(chuàng)新，監(jiān)管與創(chuàng)新二者之間呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)、動(dòng)態(tài)博弈的狀態(tài)（Kane Edward，1988）[25]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，金融自由化浪潮洶涌而來(lái)，金融創(chuàng)新不斷加劇，2008 年發(fā)端于美國(guó)的次債危機(jī)迅速向全球蔓延。此后，各國(guó)學(xué)者和政策制定者對(duì)金融自由化進(jìn)行了反思，全球主要經(jīng)濟(jì)體均加強(qiáng)了針對(duì)金融創(chuàng)新活動(dòng)的監(jiān)管，中國(guó)金融監(jiān)管部門也積極參與了全球金融創(chuàng)新治理規(guī)則的制定議程，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)形成了針對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管的專業(yè)化監(jiān)管框架和中央、地方兩級(jí)聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)治理框架。然而，隨著近年來(lái)金融科技的不斷深化，金融機(jī)構(gòu)之間的邊界日漸模糊，金融科技風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，這對(duì)既有框架中各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享能力、適時(shí)響應(yīng)能力、應(yīng)急處置能力均提出了較大的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，金融科技面臨“監(jiān)管失靈”（Regulatory Failure）問題，具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

問題一：傳統(tǒng)金融監(jiān)管規(guī)則已經(jīng)不能滿足金融科技發(fā)展的客觀要求。固有的監(jiān)管規(guī)則與金融科技“去中心化”的特征不匹配。金融科技企業(yè)不同于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)流程、金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)、法律文書、“特定投資者”認(rèn)定等方面很難適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，基于區(qū)塊鏈架構(gòu)的系統(tǒng)也無(wú)法進(jìn)行“中心化”監(jiān)管。從監(jiān)管流程上看，長(zhǎng)期以來(lái)金融監(jiān)管是基于“違約事件→信息觸達(dá)→監(jiān)管問詢→援引法規(guī)→違約處理”的步驟。但是在交易毫秒級(jí)發(fā)生、風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)級(jí)擴(kuò)散的金融科技時(shí)代，過(guò)去的監(jiān)管方式容易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和處置金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，相比傳統(tǒng)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，“去中心化”的金融科技企業(yè)由于規(guī)模較小往往被忽視，引致的金融風(fēng)險(xiǎn)常常被低估。而實(shí)際上，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)渠道使得金融科技企業(yè)的投資建議可以瞬間傳遞給終端的長(zhǎng)尾投資者，容易造成“羊群效應(yīng)”。

問題二：既有的分業(yè)監(jiān)管框架導(dǎo)致部分金融科技企業(yè)游離于正統(tǒng)的監(jiān)管體系之外并形成制度套利空間。技術(shù)驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新造就了新興的金融業(yè)態(tài)并形成了新型的金融組織，這些組織區(qū)別于傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)且呈現(xiàn)出“四不像”的特征。當(dāng)前，許多以互聯(lián)網(wǎng)和人工智能為主營(yíng)業(yè)務(wù)、不持有金融牌照的科技企業(yè)在轉(zhuǎn)型金融業(yè)務(wù)后并沒有及時(shí)納入現(xiàn)有監(jiān)管體系，從而形成“監(jiān)管盲區(qū)”，以至于滋生的金融風(fēng)險(xiǎn)較為隱蔽。從實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)面向不同持牌金融機(jī)構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管模式對(duì)于金融科技監(jiān)管已經(jīng)“捉襟見肘”。

問題三：監(jiān)管當(dāng)局面臨“從嚴(yán)監(jiān)管”和“鼓勵(lì)創(chuàng)新”的兩難抉擇，金融科技新興業(yè)態(tài)出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的窘境。一方面，一些數(shù)字金融企業(yè)從“小而不察”（Too Small to Care）到“大而不倒”（Too Big to Fail）只需要較短的時(shí)間①例如，阿里巴巴旗下的余額寶2014年成立8個(gè)月后即突破2000 億美元，使其背后的天弘基金快速崛起為全球前五大貨幣市場(chǎng)基金之一。此外，螞蟻金服與信美人壽于2018 年10 月16 日合作推出了線上互助保險(xiǎn)“相互?！保唤?jīng)推出便經(jīng)由“支付寶”APP 飛速擴(kuò)張，一個(gè)月時(shí)間超過(guò)1000 萬(wàn)用戶參與，螞蟻金服于2018 年11 月27 日發(fā)布公告“相互?！备麨椤跋嗷殹?，不再作為一款實(shí)質(zhì)意義上的保險(xiǎn)產(chǎn)品。，在監(jiān)管政策滯后于金融創(chuàng)新這一“常態(tài)”下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往無(wú)法適時(shí)做出反應(yīng)并制定適宜的監(jiān)管政策；另一方面，金融創(chuàng)新一般來(lái)源于市場(chǎng)，政府監(jiān)管層對(duì)于新業(yè)態(tài)的理解通常滯后于市場(chǎng)，也難以區(qū)分“真創(chuàng)新”或“偽創(chuàng)新”。一些披著金融創(chuàng)新外衣的“偽創(chuàng)新”企業(yè)扭曲金融市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制，例如在發(fā)展初期作為創(chuàng)新代表而被鼓勵(lì)的P2P機(jī)構(gòu)借由便捷的信息化渠道在短時(shí)間內(nèi)快速吸納資金和發(fā)放貸款，由于投資者無(wú)法對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)施有效監(jiān)督而產(chǎn)生逆向選擇的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致依法經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)付出巨額的合規(guī)成本，問題平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管套利”（Regulatory Arbitrage）并快速擴(kuò)張，進(jìn)而出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象（楊東，2018）[26]，極大地影響了整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。例如，前期火爆的ICO（Initial Coin Offering，首次公開募幣）中有相當(dāng)一部分打著創(chuàng)新的旗號(hào)非法吸收公眾存款，其本質(zhì)是針對(duì)當(dāng)前監(jiān)管體系的盲點(diǎn)以數(shù)字貨幣形式公開募集資金②例如，2015—2018年間盛行的各類不依托線下場(chǎng)景的“現(xiàn)金貸”、不錨定底層資產(chǎn)的“空氣幣”等均為“劣幣驅(qū)逐良幣”的例證。。此外，各種互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)平臺(tái)（以P2P 為代表）、區(qū)域性金融資產(chǎn)交易中心都利用互聯(lián)網(wǎng)渠道發(fā)售金融產(chǎn)品，在縱向分業(yè)監(jiān)管體系與屬地監(jiān)管管理體系之間形成了監(jiān)管真空，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

總的來(lái)說(shuō)，既有監(jiān)管框架對(duì)于金融科技呈現(xiàn)出監(jiān)管乏力的狀態(tài)，并難以有效應(yīng)對(duì)金融科技引致的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管當(dāng)局亟待建立新型、有效的監(jiān)管框架，使得金融監(jiān)管有章可循、有法可依、有器可察。

（二）金融科技監(jiān)管的探索性框架

基于中國(guó)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，本文提出了中國(guó)金融科技監(jiān)管的一個(gè)探索性框架（如圖1所示）。

在該框架內(nèi)，各監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)在過(guò)往的“條線化”職能監(jiān)管的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”“智能+”等科技驅(qū)動(dòng)型金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，厘清互聯(lián)網(wǎng)借貸、網(wǎng)絡(luò)眾籌、智能投顧、線上保險(xiǎn)等金融科技業(yè)態(tài)的監(jiān)管邊界和職責(zé)分工，不斷完善基于分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀的協(xié)同監(jiān)管框架，保障金融科技健康發(fā)展，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)。

第一，“一委一行兩會(huì)”是金融科技監(jiān)管的中樞，負(fù)責(zé)金融科技的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀和微觀審慎監(jiān)管以及金融投資者保護(hù)工作。（1）國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“金融委”）整體協(xié)調(diào)涉及危害金融穩(wěn)定的金融科技監(jiān)管。金融科技對(duì)金融穩(wěn)定的影響包括微觀和宏觀兩方面，微觀方面包括金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、杠桿、期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)等，宏觀方面包括傳染性、順周期性、過(guò)度波動(dòng)性和系統(tǒng)重要性等（劉春航等，2017）。對(duì)此，金融委牽頭搭建適應(yīng)性監(jiān)管（減少金融消費(fèi)糾紛）、包容性監(jiān)管（面向金融創(chuàng)新和前沿監(jiān)管）、功能化監(jiān)管（產(chǎn)品功能導(dǎo)向下避免監(jiān)管真空）、全程化監(jiān)管（事前、事中、事后全流程覆蓋）的“兩性兩化”四度監(jiān)管體系（周代數(shù)、張立超，2019）[27]。（2）中國(guó)人民銀行及其下屬的金融科技委員會(huì)主要負(fù)責(zé)金融科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與政策指引，健全適合中國(guó)國(guó)情的金融科技創(chuàng)新管理機(jī)制，并強(qiáng)化監(jiān)管科技應(yīng)用實(shí)踐，尤其是跨行業(yè)、跨市場(chǎng)交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。同時(shí)，央行應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管金融科技基礎(chǔ)設(shè)施（包括支付、征信、數(shù)字貨幣、跨境結(jié)算、信用卡科技等）。（3）銀保監(jiān)會(huì)重點(diǎn)監(jiān)管銀行科技、保險(xiǎn)科技、信托科技、P2P、互聯(lián)網(wǎng)保理等金融科技業(yè)務(wù)監(jiān)管，統(tǒng)籌金融消費(fèi)者保護(hù)工作。（4）證監(jiān)會(huì)重點(diǎn)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)證券（例如智能投顧、量化交易、線上開戶等）、互聯(lián)網(wǎng)眾籌以及日益活躍的“AI+公募基金”“大數(shù)據(jù)+私募基金”等互聯(lián)網(wǎng)投資理財(cái)，同時(shí)統(tǒng)籌金融投資者保護(hù)工作。

圖1 中國(guó)金融科技監(jiān)管框架

第二，國(guó)家科技倫理委員會(huì)①2019年7月24日中央全面深化改革委員會(huì)第九次會(huì)議審議通過(guò)《國(guó)家科技倫理委員會(huì)組建方案》，并組建國(guó)家科技倫理委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查各類科技創(chuàng)新活動(dòng)的價(jià)值準(zhǔn)則，構(gòu)建覆蓋全面、導(dǎo)向明確、規(guī)范有序、協(xié)調(diào)一致的科技倫理治理體系。負(fù)責(zé)人工智能、5G、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在各類金融場(chǎng)景運(yùn)用時(shí)的倫理審查，強(qiáng)化機(jī)器人投顧、用戶數(shù)據(jù)采集、人臉識(shí)別等金融科技活動(dòng)的價(jià)值取向引導(dǎo)，讓“科技向善”成為金融科技企業(yè)的核心價(jià)值觀。

第三，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)金融科技中互聯(lián)網(wǎng)信息的內(nèi)容監(jiān)管，包括要求金融科技企業(yè)進(jìn)行區(qū)塊鏈信息服務(wù)備案等。同時(shí)，金融科技企業(yè)的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管也主要?dú)w口國(guó)家網(wǎng)信辦。此外，在2017 年6 月1 日起施行的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》基礎(chǔ)上，2019 年5 月28 日國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》，對(duì)于數(shù)據(jù)的采集、處理、使用和安全監(jiān)督管理進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并確立了公民信息收集、網(wǎng)絡(luò)爬蟲和數(shù)據(jù)抓取、精準(zhǔn)營(yíng)銷和數(shù)據(jù)推送、APP索取權(quán)限等方面的細(xì)則。該管理辦法被譽(yù)為“中國(guó)版的GDPR”②歐盟GDPR 即為《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation），2018 年5 月25 日生效，確立了數(shù)據(jù)隱私和安全監(jiān)管的七大原則：合法公平透明性、目的限制、數(shù)據(jù)最小化、精確性、存儲(chǔ)限制、完整性與保密性以及權(quán)責(zé)一致原則。1948年的《世界人權(quán)宣言》和1950年的《歐洲人權(quán)公約》均特別強(qiáng)調(diào)隱私權(quán)，被視為基本人權(quán)，歐盟GDPR 是大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)全球迄今為止關(guān)于數(shù)據(jù)隱私和監(jiān)管的最為完善和嚴(yán)格的一部法案。，金融科技企業(yè)賴以生存的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)據(jù)此也有法可依。

第四，工信部負(fù)責(zé)金融科技中涉及電信業(yè)務(wù)的監(jiān)管，例如工信部持續(xù)推動(dòng)的移動(dòng)APP 審核備案以及針對(duì)設(shè)計(jì)金融業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及相關(guān)APP的登記、檢查等。

第五，地方金融監(jiān)督管理局主要負(fù)責(zé)以“7+4”③根據(jù)金融委部署，地方金融監(jiān)督管理局的監(jiān)管范圍為“7+4”監(jiān)管，“7”包括地方小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等，“4”為投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等。為主的屬地金融機(jī)構(gòu)的金融科技新興業(yè)態(tài)監(jiān)管和屬地金融投資者和消費(fèi)者保護(hù)。

四、促進(jìn)金融科技新型監(jiān)管框架良性運(yùn)轉(zhuǎn)的原則性建議

一是堅(jiān)持“包容試錯(cuò)”原則，有規(guī)制地鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，平衡好“金融創(chuàng)新”和“金融監(jiān)管”的關(guān)系。2020年1月14日，中國(guó)人民銀行向社會(huì)公示2020年第一批6 個(gè)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)應(yīng)用，標(biāo)志著中國(guó)版監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）進(jìn)入監(jiān)管層實(shí)操階段。如圖2 所示，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可適當(dāng)放寬法律授權(quán)和準(zhǔn)入門檻，在一定范圍和邊界內(nèi)允許金融科技企業(yè)基于真實(shí)或仿真的市場(chǎng)環(huán)境對(duì)新產(chǎn)品、新模式進(jìn)行測(cè)試，待測(cè)試成功后再納入現(xiàn)有監(jiān)管框架。這種機(jī)制既可以保護(hù)知情權(quán)、自由選擇權(quán)、財(cái)產(chǎn)安全權(quán)和依法求償權(quán)等金融消費(fèi)者和投資者的權(quán)益，同時(shí)也能抑制試驗(yàn)性金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)外溢。借鑒英國(guó)、新加坡、美國(guó)等國(guó)家和中國(guó)香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在上述監(jiān)管框架體系中，金融委應(yīng)作為監(jiān)管沙盒計(jì)劃的統(tǒng)籌和指導(dǎo)單位，開展監(jiān)管沙盒試點(diǎn)的區(qū)域可由“一行兩會(huì)”的駐地派出機(jī)構(gòu)以及地方金融監(jiān)管部門共同組建監(jiān)管沙盒的具體執(zhí)行主體（如圖2 所示），在金融委和央行的授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管沙盒的準(zhǔn)入管理和申請(qǐng)批復(fù)，并全程做好審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，針對(duì)進(jìn)入沙盒測(cè)試的相關(guān)金融科技產(chǎn)品開展項(xiàng)目評(píng)估，并要求測(cè)試主體建立完備的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。

圖2 中國(guó)監(jiān)管沙盒試點(diǎn)框架

二是堅(jiān)持“敏捷高效”原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可使用“監(jiān)管科技”①缺乏適時(shí)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)的影子銀行和金融衍生品是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)的核心原因，各國(guó)由此認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式固有的滯后性和被動(dòng)性使其難以應(yīng)對(duì)日益活躍的金融創(chuàng)新。于是，2009 年10 月國(guó)際貨幣基金組織（IMF）與金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）提交了《G20數(shù)據(jù)缺口協(xié)議》，要求彌合數(shù)據(jù)缺口、抑制監(jiān)管套利。在美國(guó)的倡導(dǎo)下全球金融市場(chǎng)“法人機(jī)構(gòu)識(shí)別碼”（LEI）系統(tǒng)不斷完善，此后監(jiān)管科技快速發(fā)展，其應(yīng)用擴(kuò)展到了反洗錢（AML）、反恐融資（CFT）、客戶洞悉（KYC）、壓力測(cè)試（PT）、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警（RW）等領(lǐng)域。（Reg-Tech）手段來(lái)彌合數(shù)據(jù)鴻溝、消除監(jiān)管時(shí)滯，使得金融科技監(jiān)管更加敏捷、高效和主動(dòng)。2019 年8 月中國(guó)人民銀行發(fā)布了《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021 年）》，提出要“運(yùn)用數(shù)字化監(jiān)管協(xié)議、智能風(fēng)控平臺(tái)等監(jiān)管科技手段，推動(dòng)金融監(jiān)管模式由事后監(jiān)管向事前、事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變”。如圖3 所示，監(jiān)管當(dāng)局和金融科技企業(yè)應(yīng)協(xié)同開展監(jiān)管科技的探索②事實(shí)上，中國(guó)的監(jiān)管科技雖然起步較晚，但是發(fā)展速度很快，目前比較典型且成熟的監(jiān)管科技主要有：通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)等算法或程序?qū)⒈O(jiān)管政策數(shù)字化，借助自適應(yīng)語(yǔ)義算法把監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求編譯為機(jī)器可理解的語(yǔ)言，從而提升合規(guī)和監(jiān)管效率；通過(guò)人工智能監(jiān)管系統(tǒng)研究金融風(fēng)險(xiǎn)案例，利用邏輯回歸、線性回歸等方法，提升平臺(tái)訓(xùn)練效率并用于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警；在支付清算、跨境貿(mào)易等場(chǎng)景下利用區(qū)塊鏈的時(shí)間戳和不可篡改特征建立監(jiān)管共識(shí)，監(jiān)管當(dāng)局作為分布式賬本的參與節(jié)點(diǎn)之一，從而縮減評(píng)估、審計(jì)等流程并提升監(jiān)管透明度；利用大數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)異常交易、反欺詐，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與處置能力；利用人臉、指紋、虹膜、步態(tài)等生物識(shí)別技術(shù)來(lái)進(jìn)行客戶身份確認(rèn)或者監(jiān)管對(duì)象的盡職調(diào)查等。，利用密碼學(xué)、機(jī)器學(xué)習(xí)、分布式賬本等技術(shù)并綜合應(yīng)用多因素認(rèn)證、邊界防護(hù)、數(shù)據(jù)脫敏等手段，能有效提升防攻擊、防篡改、防泄露能力，實(shí)現(xiàn)低時(shí)延、全覆蓋和高效能監(jiān)管，進(jìn)而變被動(dòng)監(jiān)管為主動(dòng)監(jiān)管，從而甄別和制裁脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求、表內(nèi)信貸表外化、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜隱蔽、規(guī)避監(jiān)管進(jìn)行制度套利的“偽創(chuàng)新”，倡導(dǎo)和發(fā)展降低融資成本、提升金融效率、滿足普惠需求的“真創(chuàng)新”。

圖3 監(jiān)管科技運(yùn)用框架

三是堅(jiān)持“科技向善”原則。金融科技監(jiān)管應(yīng)秉持“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，重點(diǎn)監(jiān)管技術(shù)使用者而不是技術(shù)發(fā)明者?？萍枷蛏疲═ech for Social Good）由騰訊研究院于2018 年1 月20 日最早提出，旨在引導(dǎo)技術(shù)和產(chǎn)品放大人性之善以實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。技術(shù)本身是中性的，金融科技企業(yè)使用新型技術(shù)推動(dòng)金融創(chuàng)新，理應(yīng)對(duì)其提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)以及終端的消費(fèi)者負(fù)責(zé)，按照金融產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的本質(zhì)來(lái)確定監(jiān)管主體和監(jiān)管分工，從而避免監(jiān)管套利。

四是堅(jiān)持“協(xié)同自律”原則，建立“一處違法、處處受限”的信用環(huán)境。金融科技行業(yè)采集的海量交易數(shù)據(jù)、社交數(shù)據(jù)和金融數(shù)據(jù)等涵蓋面極廣并已具備“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”（Quasi-public Good）特征（申嫦娥、魏榮桓，2018）[28]。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的共建共享，建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，防止在“九龍治水”的分業(yè)監(jiān)管格局下出現(xiàn)監(jiān)管真空。同時(shí)，在政府監(jiān)管為主的前提下，應(yīng)逐步發(fā)揮各類金融交易所（如證券交易所、期貨交易所、全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)等）和中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織的監(jiān)督、維權(quán)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。針對(duì)異常、失信的金融科技企業(yè)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)開展聯(lián)合懲戒，建立金融科技企業(yè)的“黑名單”，防止金融科技被“污名化”。