秦海英

摘 要 內(nèi)部控制是企事業(yè)單位完善職能架構(gòu)、發(fā)揮自身職能的關(guān)鍵。我國(guó)事業(yè)單位隨著改革發(fā)展的不斷推進(jìn)，逐漸開(kāi)始完善內(nèi)部控制機(jī)制，并提升內(nèi)部管理水平，通過(guò)內(nèi)部控制有效防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，完成預(yù)期目標(biāo)，這是提升事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)層面的完善和發(fā)展的關(guān)鍵。但是目前通過(guò)分析水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展情況，能發(fā)現(xiàn)中國(guó)水利單位的內(nèi)部控制形勢(shì)嚴(yán)峻，必須提升水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性，保證水利事業(yè)單位能適應(yīng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)代變化趨勢(shì)，有效提升事業(yè)單位的資產(chǎn)應(yīng)用率。本文以水利事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中存在的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，分析建立健全水利事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的策略。

關(guān)鍵詞 水利事業(yè)單位 內(nèi)部控制 存在問(wèn)題 完善措施 分析研究

一、水利事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）預(yù)算缺乏約束力，項(xiàng)目預(yù)算邊界不明

1.資金審批隨意性強(qiáng)，內(nèi)部預(yù)算管理缺乏約束力

目前水利事業(yè)單位的內(nèi)部管理延續(xù)傳統(tǒng)的工作狀態(tài)，并且針對(duì)項(xiàng)目的資金審批和使用沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定，導(dǎo)致水利事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算工作缺乏約束力。沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范和管理制度，就會(huì)導(dǎo)致水利事業(yè)單位內(nèi)部思維僵化，存在“只要報(bào)告的結(jié)果能過(guò)關(guān)、不扯后腿就行”的工作思想，在如今的事業(yè)單位管理中勢(shì)必會(huì)被淘汰。

2.基層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不足，傳統(tǒng)的決策方式導(dǎo)致資金嚴(yán)重浪費(fèi)

基層的水利事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制管理的認(rèn)識(shí)不夠深入，認(rèn)為內(nèi)部管理只是一個(gè)表面性的制度，長(zhǎng)期以來(lái)很多水利事業(yè)單位內(nèi)部還延續(xù)部門領(lǐng)導(dǎo)人指揮一切事務(wù)的工作形式。領(lǐng)導(dǎo)的思維如果仍然停留在傳統(tǒng)的思維觀念上，這種憑經(jīng)驗(yàn)下決定的方式就會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)一定的資金流轉(zhuǎn)問(wèn)題。水利工程工作量大、工期時(shí)間長(zhǎng)，并且很多工程都是民生基礎(chǔ)工程，因此在工作中必須嚴(yán)格把關(guān)，但是在實(shí)際的工作過(guò)程中，沒(méi)有嚴(yán)格的預(yù)算管理和資金審批機(jī)制，導(dǎo)致部分工程資金被浪費(fèi)，往往在工程結(jié)束后才發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目已經(jīng)嚴(yán)重超支，導(dǎo)致水利事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益不高。

（二）內(nèi)部操作混亂，內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)不科學(xué)

1.水利事業(yè)單位轉(zhuǎn)型帶來(lái)的管理模式?jīng)_突

目前中國(guó)事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型在不斷推進(jìn)，在改革中可以發(fā)現(xiàn)很多具有經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)性質(zhì)的事業(yè)單位會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向企業(yè)發(fā)展方向，并進(jìn)行事業(yè)單位改編和人員的精簡(jiǎn)，在這一趨勢(shì)下，水利事業(yè)單位內(nèi)部的管理體系也發(fā)生了一定的變化，從以往的事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理模式轉(zhuǎn)向集約化和市場(chǎng)化的企業(yè)管理模式。兩種管理模式之間存在沖突，很多內(nèi)部控制工作也存在沖突和差距，導(dǎo)致在這一關(guān)鍵的改革節(jié)點(diǎn)，水利事業(yè)單位內(nèi)部管理操作混亂，并且做不到科學(xué)管控。

2.人員崗位變動(dòng)導(dǎo)致內(nèi)部控制架構(gòu)不合理

事業(yè)單位人員改革存在人員崗位變革的問(wèn)題，很多崗位被刪減或者并崗，導(dǎo)致現(xiàn)在水利事業(yè)單位內(nèi)部的管理架構(gòu)混亂，在新舊職能架構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制架構(gòu)存在部分不合理的問(wèn)題。

3.內(nèi)部控制沒(méi)有得到落實(shí)，操作不規(guī)范

雖然部分水利事業(yè)單位已經(jīng)具有了完備的內(nèi)部控制體系，但是沒(méi)有得到落實(shí)，形同虛設(shè)。部分水利事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制不重視，內(nèi)部控制報(bào)告都是走過(guò)場(chǎng)，甚至覺(jué)得只要報(bào)告能過(guò)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)簽字就行，這會(huì)導(dǎo)致水利事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)不穩(wěn)定因素和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。工作人員沒(méi)有重視內(nèi)部控制、操作不規(guī)范，也會(huì)導(dǎo)致一定的操作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）內(nèi)部審計(jì)形同虛設(shè)，外部監(jiān)督約束不到位

1.水利事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)沒(méi)有得到落實(shí)

我國(guó)事業(yè)單位如今逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化發(fā)展，對(duì)財(cái)務(wù)問(wèn)題的態(tài)度向來(lái)就是不包容、不包庇。內(nèi)部審計(jì)制度的存在對(duì)水利事業(yè)單位內(nèi)部的資金使用起到了一定的制約作用，但是這并不代表內(nèi)部審計(jì)工作充分發(fā)揮出了其作用，甚至在部分基層水利事業(yè)單位在，內(nèi)部審計(jì)形同虛設(shè)。

2.缺少有約束力的外部監(jiān)督管理制度

內(nèi)部審計(jì)能大大預(yù)防貪污問(wèn)題的出現(xiàn)，并能加強(qiáng)水利事業(yè)單位內(nèi)部的廉政建設(shè)。雖然我國(guó)政府正在不斷促進(jìn)水利事業(yè)單位人員樹(shù)立正確的思想觀念，并用審計(jì)的方式約束工作人員對(duì)工作職權(quán)的使用，但是部分水利事業(yè)單位人員具有的“小家主義”，仍然使我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部的審計(jì)工作和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題存在一定的瓶頸。換言之，在外部監(jiān)督和約束尚不到位、沒(méi)有約束力的情況下，就會(huì)導(dǎo)致水利事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)一定的業(yè)務(wù)活動(dòng)不規(guī)范、工作被動(dòng)和流于形式的情況。

二、強(qiáng)化水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

（一）維持水利事業(yè)單位的長(zhǎng)久健康發(fā)展

一個(gè)全面科學(xué)的內(nèi)部控制體系是穩(wěn)定事業(yè)單位核心的關(guān)鍵，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，水利事業(yè)單位面臨著很大的經(jīng)營(yíng)壓力，并且這種壓力會(huì)在未來(lái)成為水利事業(yè)單位的發(fā)展常態(tài)。如果沒(méi)有合理的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)、保證水利事業(yè)單位內(nèi)部的控制工作井然有序，很可能導(dǎo)致水利事業(yè)單位產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而使得經(jīng)濟(jì)效益遲遲不能提升。因此完善水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制，能保證水利事業(yè)單位的長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展。

（二）水利事業(yè)單位改革的必然趨勢(shì)

根據(jù)各省市發(fā)布的《水利廳直屬單位改革工作方案的通知》，我國(guó)事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型和改革，已經(jīng)成為其發(fā)展的“試金石”。水利事業(yè)單位目前的工作范疇已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，并且存在一定的資源浪費(fèi)和人員結(jié)構(gòu)冗雜的問(wèn)題，推進(jìn)水利事業(yè)單位的改革是維持中國(guó)水利事業(yè)發(fā)展的迫切需求。內(nèi)部控制能有效解決以上問(wèn)題，如果要做好事業(yè)單位改革，強(qiáng)化水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制是有必要的，其是準(zhǔn)確把握事業(yè)單位改革內(nèi)容的關(guān)鍵。同時(shí)，強(qiáng)化水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制，能最大限度地釋放改革政策的落地和政策紅利的效能，保證改革過(guò)程中制度、人員等的平穩(wěn)交接。

（三）打造良好的內(nèi)部環(huán)境，提升事業(yè)單位內(nèi)部管理水平

水利屬于資源型行業(yè)，并且在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，隨著水利事業(yè)的不斷發(fā)展，水利事業(yè)單位的服務(wù)空間會(huì)越來(lái)越小。未來(lái)水利事業(yè)單位要向拓寬工作范圍、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的方向發(fā)展，而一個(gè)穩(wěn)定良好的內(nèi)部環(huán)境能起到穩(wěn)定事業(yè)單位內(nèi)部的“壓艙石”作用，并且需要不斷提升事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，使內(nèi)部秩序井然、資金使用科學(xué)，全面提升事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，打造良好的內(nèi)部環(huán)境，保證水利事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的更好推進(jìn)。

三、健全水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施研究

（一）增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，建立全面的內(nèi)控體系

健全內(nèi)部控制體系，關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)一個(gè)合理有效的水利事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，其應(yīng)當(dāng)秉承全面合理、科學(xué)有效、合法公平的原則，并從意識(shí)形態(tài)和規(guī)則形態(tài)上實(shí)現(xiàn)全面管控，建立全面合理的管理體系。

1.提高重視，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，完善管理人員架構(gòu)

自上而下、全面合理的內(nèi)部控制體系是健全水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵，因此需要提高對(duì)內(nèi)部控制的重視程度，全員樹(shù)立高度的內(nèi)控意識(shí)，并不斷完善管理架構(gòu)。

（1）明確內(nèi)部管理體系架構(gòu)。水利事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要重視內(nèi)部控制，并且促進(jìn)內(nèi)部控制體系在單位內(nèi)部的規(guī)范和實(shí)施。不斷完善工作人員的架構(gòu)，根據(jù)本單位的職能、架構(gòu)和單位工作規(guī)劃完善內(nèi)部控制體系。明確內(nèi)部管理體系的管理范圍，按照部門設(shè)置制定合理的內(nèi)部管理工作制度。

（2）明確單位每個(gè)工作人員的工作職責(zé)。在設(shè)計(jì)崗位的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的工作內(nèi)容和工作量，劃分工作崗位，并且對(duì)崗位進(jìn)行合理的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)，保證水利事業(yè)單位中的每一個(gè)工作人員都能在合理全面的內(nèi)部控制工作架構(gòu)下規(guī)范自身的工作，保證各個(gè)部門的管理人員職責(zé)范圍的擴(kuò)大。

2.落實(shí)制度，建立上下協(xié)調(diào)統(tǒng)一的全面內(nèi)控體系

制定完善的內(nèi)部控制制度和相關(guān)規(guī)定，并落實(shí)體系建設(shè)，根據(jù)本單位的實(shí)際情況實(shí)施內(nèi)部控制管理。

（1）制度要有單位特色。根據(jù)單位內(nèi)部的實(shí)際情況制定管理制度，認(rèn)真梳理水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體工作情況，全面審視在建設(shè)內(nèi)部控制制度期間有沒(méi)有真正將內(nèi)部控制的效用發(fā)揮出來(lái)。如果沒(méi)有，就需要重新審視規(guī)章制度、操作流程是不是滿足水利事業(yè)單位發(fā)展的需要，保證制度內(nèi)容翔實(shí)、制度規(guī)范全面、管理方式細(xì)化、操作流程清晰。

（2）內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)要合理。水利事業(yè)單位是國(guó)家的代表，一切的工作都要建立在有法可依的基礎(chǔ)上。在水利事業(yè)單位轉(zhuǎn)型以后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位的主要工作和實(shí)際開(kāi)展情況分析研究?jī)?nèi)部控制，一個(gè)合理的事業(yè)單位內(nèi)部控制制度在管理范圍上要足夠廣泛，保證對(duì)所有的工作都存在一定的控制力和約束力。

（3）內(nèi)部控制制度要得到有效落實(shí)。根據(jù)單位自身的實(shí)際情況，保證在實(shí)際的工作過(guò)程中，根據(jù)內(nèi)部控制體系，在崗位職能劃分上得到有效保障，并且體系的建設(shè)需要保證內(nèi)部管理發(fā)揮最佳效力，在水利事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有效落實(shí)和開(kāi)展。

3.定期組織培訓(xùn)，增加工作人員對(duì)內(nèi)控工作內(nèi)容和制度的認(rèn)識(shí)

內(nèi)部控制是對(duì)工作內(nèi)容的管理，實(shí)質(zhì)上是對(duì)人的管理，如果沒(méi)有全員的高度內(nèi)部控制觀念，那么內(nèi)部控制體系始終是個(gè)擺設(shè)，因此應(yīng)當(dāng)定期組織培訓(xùn)、加強(qiáng)宣傳，保證內(nèi)部控制的理念能被水利事業(yè)單位所有的工作人員吸收消化。

（1）增強(qiáng)工作人員的內(nèi)部控制意識(shí)。中國(guó)水利事業(yè)單位往往都是財(cái)政撥款，在實(shí)際的工作過(guò)程中，很多單位工作人員都缺少對(duì)單位資金的使用控制意識(shí)。因此在工作過(guò)程中需要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的宣傳，并樹(shù)立全員內(nèi)部控制理念，提高工作人員對(duì)內(nèi)部控制的重視程度。

（2）不斷學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度。要消除內(nèi)部控制就是預(yù)算控制的理念，并定期舉辦講座，積極將內(nèi)部控制理念灌輸?shù)矫總€(gè)工作人員心中，使其對(duì)改革后的內(nèi)部控制制度有深刻透徹的理解。

（3）樹(shù)立科學(xué)的人才觀。每一個(gè)參與水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的工作人員，都應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)層層選拔、具有高知識(shí)水平和實(shí)干精神的優(yōu)秀人才。應(yīng)大力支持有才能、有志向、有政治理想的高新人才參與到事業(yè)單位管理工作中，不斷拔高人才考核門檻，任賢為用，使人才憑能力上崗。

（二）落實(shí)資金預(yù)算，完善成本控制

水利事業(yè)單位內(nèi)部控制是對(duì)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，其根本是提升資金利用的有效性和合理性，避免資金流轉(zhuǎn)問(wèn)題造成水利事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益降低。在事業(yè)單位改革的歷史背景下，水利事業(yè)單位也在向企業(yè)的內(nèi)部控制體系方向發(fā)展，并以提升經(jīng)濟(jì)效益為根本，落實(shí)資金預(yù)算和成本控制。

1.建立完善的資金預(yù)算控制機(jī)制

水利事業(yè)單位要以經(jīng)營(yíng)發(fā)展為本，以經(jīng)營(yíng)預(yù)算為核心，建立完善的資金預(yù)算控制機(jī)制，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供有效引導(dǎo)和支撐。根據(jù)水利事業(yè)單位工作范圍的不同，細(xì)分預(yù)算控制內(nèi)容，根據(jù)工程量、審批與經(jīng)營(yíng)預(yù)算、人力資源預(yù)算的不同，建立完善的資金預(yù)算控制機(jī)制。水利工程數(shù)量少，但是工程量巨大，因此需要嚴(yán)格管控，并在全面調(diào)研市場(chǎng)成本的基礎(chǔ)上，合理選擇具有資金成本優(yōu)勢(shì)的方案。另外，要嚴(yán)格控制水利事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)預(yù)算，在制定一項(xiàng)決策后，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際確定預(yù)算支出，并制定備選方案，專家組在進(jìn)行全面的評(píng)估后確定對(duì)水利事業(yè)單位發(fā)展最有利、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)最小的預(yù)算方案。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下，市場(chǎng)波動(dòng)可能會(huì)造成一部分經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此需要預(yù)留一部分調(diào)控資金。要實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)單位預(yù)算管理的常態(tài)化，每周都要有詳細(xì)的預(yù)算統(tǒng)計(jì)，如果超出預(yù)算則及時(shí)止損，做到定期反思、不斷調(diào)整、周周預(yù)算、科學(xué)有效。

2.構(gòu)建事業(yè)單位成本控制體系

成本核算是有效控制經(jīng)營(yíng)成本的關(guān)鍵，并且能有效提升資金的應(yīng)用效率、掌握資金的流向，以穩(wěn)定水利事業(yè)單位的改革和發(fā)展步伐。水利事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)樹(shù)立成本管理的意識(shí)，并且這種意識(shí)應(yīng)當(dāng)覆蓋單位全體成員，樹(shù)立職責(zé)意識(shí)，保證工作人員各司其職，穩(wěn)定成本核算工作。另外，要針對(duì)水利事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)際發(fā)展情況，構(gòu)建符合事業(yè)單位的成本核算體系，遵守國(guó)家法律法規(guī)，如《政府采購(gòu)法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，根據(jù)事業(yè)單位實(shí)際情況和法律法規(guī)的條例修改，適當(dāng)改變核算方式、賬目分類方式，為成本控制體系的建設(shè)提供精確的衡量點(diǎn)。

（三）加大監(jiān)管力度，規(guī)范工作人員行為

1.加強(qiáng)費(fèi)用管理和控制，科學(xué)提升單位資產(chǎn)應(yīng)用率

財(cái)政審批經(jīng)費(fèi)是水利事業(yè)單位發(fā)展的核心，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金的管理和控制，嚴(yán)格保證國(guó)有資產(chǎn)的高效使用。水利事業(yè)單位應(yīng)高度重視資金管理，提高資金的使用效益和資金收益，并且明確資金的使用責(zé)任，建立經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制度，分管經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。財(cái)務(wù)工作負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)資金的使用和管理負(fù)責(zé)，所有資金由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理，建立統(tǒng)一核算、集中管理的財(cái)務(wù)控制制度，并以預(yù)算管理和成本控制的方式提升單位資產(chǎn)的利用效率。

2.完善監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范個(gè)人行為

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)水利事業(yè)單位的改革紀(jì)律規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)紀(jì)律要求，并主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督，建立完善的監(jiān)督舉報(bào)途徑，嚴(yán)肅處理在實(shí)際工作中出現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，保證改革成效。加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)守水利事業(yè)單位的紀(jì)律紅線。時(shí)刻與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新思想，用最前沿的工作思想開(kāi)展水利事業(yè)單位的內(nèi)部改革。各部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)部門員工的管理和教育，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管，規(guī)范工作人員的個(gè)人行為，確保內(nèi)部控制制度能在水利事業(yè)單位順利落地，并成為工作的一大常態(tài)，隨著單位的發(fā)展更加動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化。

四、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代背景下，加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)部控制，保證事業(yè)單位內(nèi)部控制有效、科學(xué)，是適應(yīng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)型發(fā)展的必經(jīng)之路。要想完善水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制，保證內(nèi)部控制真正在單位內(nèi)部起到應(yīng)有的效果，就要從思想建設(shè)、制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)三方面著手，切實(shí)提升內(nèi)部控制的有效性和科學(xué)性。目前水利事業(yè)單位內(nèi)部控制仍然存在職責(zé)不明晰、操作不規(guī)范、人員內(nèi)控意識(shí)不足等一系列問(wèn)題，這些都是當(dāng)下水利事業(yè)單位內(nèi)部控制需要著重解決的問(wèn)題。如果能夠妥善解決這些不和諧的因素，就能大大提升事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性，創(chuàng)建良好的內(nèi)部環(huán)境，提升事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，提高和優(yōu)化公共服務(wù)的效率和效果。這是水利事業(yè)單位長(zhǎng)久發(fā)展的需要，也是我國(guó)事業(yè)單位改革的必由之路。

（作者單位為北京市昌平區(qū)水務(wù)局）

參考文獻(xiàn)

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