監(jiān)察委員會獨立性地位的三個認識維度

董茂云

內(nèi)容摘要：監(jiān)察委員會的獨立性地位，是由憲法法律來賦予的。要準確把握監(jiān)察委員會的獨立性地位，應(yīng)該從國家監(jiān)察體制改革初心和監(jiān)察權(quán)的屬性、人民代表大會制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)、“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系三個維度來認識。國家監(jiān)察體制改革決定了監(jiān)察委員會的職責和使命，監(jiān)察權(quán)是一種制約權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察委員會應(yīng)該獲得足夠的獨立性以保持其監(jiān)督權(quán)的權(quán)威和力量。監(jiān)察委員會的獨立性又是相對的。監(jiān)察委員會是人民代表大會制下的專司監(jiān)察的國家機關(guān)，必須對人大負責，接受人大的監(jiān)督，但人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督既要考量人大行使監(jiān)督權(quán)的共性，更要考量人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的特殊性。監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的行使，受“一府兩院”的配合和制約?！耙桓睂ΡO(jiān)察委員會應(yīng)該是配合在先、監(jiān)督在后，“兩院”對監(jiān)察委員會應(yīng)該是監(jiān)督在先、配合在后。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會 監(jiān)察權(quán) 監(jiān)察體制改革 人民代表大會制 權(quán)力制約 監(jiān)督權(quán)

中國分類號：DF2 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1674-4039-（2020）03-0022-32

2018年修憲的重大成果之一，就是憲法規(guī)定設(shè)立監(jiān)察委員會，實現(xiàn)了我國監(jiān)察體制改革頂層設(shè)計的根本法化?！稇椃ā返?23條規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)?！薄稇椃ā返?27條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！痹O(shè)立監(jiān)察委員會，是加強黨和國家自我監(jiān)督的重大舉措，是推進監(jiān)察工作法治化和完善國家監(jiān)督體系的重大舉措。監(jiān)察委員會作為憲法確定的國家機關(guān)，承擔著憲法確定的職責和執(zhí)政黨賦予的使命，責任重大、任務(wù)艱巨。我們必須充分認識到監(jiān)察委員會對于獨立性地位的需要。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)的行使，本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，是一種制約權(quán)力的權(quán)力。監(jiān)察委員會的權(quán)威性和工作實效性在一定的幅度內(nèi)與監(jiān)察委員會地位的獨立性程度成正比關(guān)系。同時，我們也必須認識到，監(jiān)察權(quán)作為一種權(quán)力，也有被濫用的可能。監(jiān)察委員會的獨立性地位只能是相對的，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)，必須在憲法法律所確定的制度框架內(nèi)接受監(jiān)督和制約。習(xí)近平總書記指出：“紀檢監(jiān)察機關(guān)不是天然的保險箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹慎，嚴格依法依紀?！?〔1 〕我國的人民代表大會制，不允許存在一個不受監(jiān)督的超級國家機關(guān)。監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督，并且在“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系中，在憲法和法律的框架中受到制約。

一、從深化國家監(jiān)察體制改革的初心和監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性上來認識

監(jiān)察委員會的設(shè)立，是我國深化國家監(jiān)察體制改革的重大舉措，是制度創(chuàng)新的重大舉措。國家監(jiān)察體制改革，固然是在吸收一切中外政治文明先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開展的，但是，對于我們這樣一個社會主義國家來說，沒有一個現(xiàn)成的模式可以直接借用。因此，我們既要跳出西方國家基于權(quán)力分立對現(xiàn)代國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力分類的觀念局限，也要跳出基于長期以來對行使公權(quán)力的公職人員的分散化監(jiān)督所形成的對原有制度的依賴。從根本上說，監(jiān)察委員會的地位和監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，是在基于經(jīng)驗總結(jié)、理性認識、制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，由國家監(jiān)察體制改革來確定的。監(jiān)察委員會的地位和監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)來自憲法，但歸根結(jié)底，是來自黨領(lǐng)導(dǎo)的深化國家監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計。因此，監(jiān)察委員會的獨立性地位首先要從國家監(jiān)察體制改革的初心和監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)上來認識。

（一）深化國家監(jiān)察體制改革的初心是實現(xiàn)對公權(quán)力和公職人員全面有效的監(jiān)督

習(xí)近平總書記指出：“深化國家監(jiān)察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國家監(jiān)督體系的重要部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要改革。”“深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權(quán)力運行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間，建立完善的監(jiān)督管理機制、有效的權(quán)力制約機制、嚴肅的責任追究機制。”“權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使，更好促進干部履職盡責、干事創(chuàng)業(yè)?！?〔2 〕可見，深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要實現(xiàn)對公權(quán)力和公職人員的全面監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進籠子里，保證公權(quán)力的正確行使。深化國家監(jiān)察體制改革，是新時代的要求，是國家全面深化改革的要求。監(jiān)察委員會設(shè)立的目的，就是要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色的監(jiān)察體制。

孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。” 〔3 〕習(xí)近平總書記指出：“有權(quán)力的地方必須有監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”?！? 〕在改革開放后的一段時間里，我國部分領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象曾愈演愈烈。一些腐敗案件所涉貪腐金額之巨大、貪腐情節(jié)之嚴重，貪腐現(xiàn)象在一些地方和一些部門之普遍，可謂觸目驚心。而腐敗現(xiàn)象一個重要的原因，就是權(quán)力行使未能受到有效制約。中國共產(chǎn)黨人在艱巨的反腐敗斗爭中，充分認識到權(quán)力濫用和干部腐敗對共產(chǎn)黨長期執(zhí)政和國家長治久安帶來的巨大風(fēng)險，充分認識到以權(quán)力制約權(quán)力是保障權(quán)力正確運行的基本法則。

習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“反腐敗問題一直是黨內(nèi)外議論較多的問題。目前的問題主要是，反腐敗機構(gòu)職能分散，形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻繁卻責任追究不夠?！?〔5 〕解決問題必須進行制度創(chuàng)新。黨的十九大報告指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！鄙罨瘒冶O(jiān)察體制改革的根本目的，就是要堅持和加強黨對反腐工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國家監(jiān)察體制改革整合了與反腐敗有關(guān)的行政監(jiān)察機關(guān)、預(yù)防腐敗機關(guān)、人民檢察院反貪局等相關(guān)機構(gòu)的職能，把行政監(jiān)察提升為國家監(jiān)察，成立監(jiān)察委員會，并與黨的紀委合署辦公，增強了監(jiān)督合力，完善了監(jiān)督體系。

（二）監(jiān)察體制改革的初心是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會就全面深化改革進行頂層設(shè)計時，明確將“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革總目標。黨的十九大報告再次強調(diào)：“明確全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”;“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性”。習(xí)近平總書記還指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政水平。” 〔6 〕我國需要通過全面依法治國、全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

“構(gòu)建黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)的國家監(jiān)察體制，是反腐工作轉(zhuǎn)向治本的關(guān)鍵。國家監(jiān)察體制改革是健全國家監(jiān)督體系的頂層設(shè)計，是制度反腐的深入推進，完善了中國特色社會主義監(jiān)督制度?！?〔7 〕監(jiān)察體制改革，是我國全面深化改革的一個重要內(nèi)容。監(jiān)察委員會的設(shè)立，監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，是構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

一方面，監(jiān)察委員會的設(shè)立，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有機結(jié)合，實現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家監(jiān)察體制的創(chuàng)新。另一方面，監(jiān)察委員會的設(shè)立，將監(jiān)察監(jiān)督完全納入憲法法律框架，實現(xiàn)了防腐反腐、監(jiān)察監(jiān)督的法治化。“現(xiàn)代國家治理主體的多元性，決定了國家的治理需要有法治化的剛性規(guī)則確定多元主體各自的行為邊界以及相互間的互動規(guī)則。由此決定了法治必然成為現(xiàn)代國家治理的基本方式?！?〔8 〕我國的監(jiān)察體制改革，正是要通過力量整合、制度創(chuàng)新和法治化道路，有力推動國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。

（三）監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)是監(jiān)督權(quán)

“政治系統(tǒng)的基本權(quán)力可以簡略地概括為‘做事的權(quán)力和‘控制錯誤的權(quán)力兩種類型，前者包含預(yù)測、計劃、決策、執(zhí)行、指揮、協(xié)調(diào)、溝通等活動，并可統(tǒng)一在廣義的‘執(zhí)行權(quán)范疇之下;后者主要由預(yù)警、評估、審查、控制和監(jiān)督等活動組成，主要是督促決策制定、監(jiān)控政策實施、糾察過錯行為，可統(tǒng)稱為‘監(jiān)督權(quán)。” 〔9 〕從監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)所要實現(xiàn)的職責和使命而言，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)當然是監(jiān)督權(quán)。

與行政權(quán)由行政機關(guān)統(tǒng)一行使不同，監(jiān)督權(quán)作為一種功能性的糾錯權(quán)力，被廣泛地賦予不同的國家機構(gòu)、政黨、社會組織和公民個人，監(jiān)督主體呈多元化狀態(tài)。黨的十五大報告提出：“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制?！秉h的十六大報告強調(diào)“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督”。黨的十七大報告又提出：“要堅持用制度管權(quán)、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！痹谖覈恼误w制中，執(zhí)政黨和各民主黨派、人民代表大會、監(jiān)察委員會、檢察院、社會組織、新聞媒體、公民個人，均能成為政治系統(tǒng)廣義監(jiān)督權(quán)的主體。從國家機構(gòu)享有的權(quán)力而言，人民代表大會和檢察院各自享有的權(quán)力均包括監(jiān)督權(quán)。而監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，實際上是專門行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的機關(guān)，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)就是監(jiān)督權(quán)。雖然人民代表大會的監(jiān)督權(quán)與檢察院、監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)層次不同、意義和手段有別，檢察院的監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)也對象不同、手段有別，但是，上述監(jiān)督權(quán)均屬國家糾錯權(quán)，均屬制約權(quán)力的權(quán)力。

秦前紅教授指出：“國家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治體制改革，機構(gòu)和職能的整合乃是改革的主要方法論。此過程中新機構(gòu)的設(shè)立及舊機構(gòu)的撤銷，實質(zhì)上皆是國家監(jiān)督權(quán)重新配置的外在表現(xiàn)形式，而監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察權(quán)即為權(quán)力重新配置的結(jié)果?！?〔10 〕我國不實行權(quán)力分立制度，監(jiān)督權(quán)在國家權(quán)力體系中意義重大。監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)是一種新型的監(jiān)督權(quán)，它是國家監(jiān)督權(quán)重新配置的結(jié)果，在我國的人民代表大會制度下，作為監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察權(quán)，將對一切行使公權(quán)力的公職人員形成監(jiān)督全覆蓋。

（四）監(jiān)察權(quán)的有效性和權(quán)威性有賴于特定的制度安排

“監(jiān)督權(quán)的能量或效能，關(guān)鍵在于制度安排的‘分配蛋糕，即政治系統(tǒng)對不同國家機構(gòu)、社會團體和個人的權(quán)力或權(quán)利以及相關(guān)的行動資源等所作出的制度性安排。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)督權(quán)是否強大、權(quán)力監(jiān)督的可行性和有效性，不僅在于監(jiān)督權(quán)自身有多么強大，也取決于監(jiān)督對象強大到什么程度。其中，對監(jiān)督權(quán)的吝嗇，就是對執(zhí)行權(quán)的放任，甚至是對權(quán)力濫用或權(quán)力腐敗的姑息和縱容。反過來說，只有當監(jiān)督權(quán)或公民權(quán)利得到充分保障，并對有權(quán)者形成有效審查和制約的情況下，監(jiān)督權(quán)才會變得強大和有效，執(zhí)行權(quán)才會變得更加謹慎、節(jié)制和負責任?！?〔11 〕監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的目的，是要實現(xiàn)對行使公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，保證公職人員依法正確履行職責、行使權(quán)力。但是，利益具有天然的巨大的誘惑力量，濫用權(quán)力、圖謀不法利益的公職人員大多不會輕易收手，更不會輕易認罪認罰。不少貪腐分子往往會利用手中的權(quán)力或權(quán)力關(guān)系，運用欺騙組織、偽造證據(jù)、威脅報復(fù)等手段以對抗監(jiān)察監(jiān)督。因此，必須通過特定的制度安排，賦予監(jiān)察委員會足夠的獨立性地位和充足的監(jiān)察手段和力量，才能保證監(jiān)察權(quán)的正常運行和監(jiān)察工作的順利開展，才能完成監(jiān)察委員會的職責和使命。

二、從人民代表大會制的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)中來認識

我國是一個人民主權(quán)的國家，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使權(quán)力。人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，由人民代表大會產(chǎn)生的各國家機關(guān)均屬廣義上的執(zhí)行機關(guān)?！稇椃ā芬?guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)”，意味著監(jiān)察委員會應(yīng)當具有獨立性地位。但是，監(jiān)察委員會的獨立性地位必須從人民代表大會制的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)中得到認識，監(jiān)察委員會是人民代表大會制下的國家監(jiān)察機關(guān)，人民代表大會監(jiān)督監(jiān)察委員會，是人民代表大會制度民主集中制原則的應(yīng)有邏輯。

（一）人民代表大會制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)

人民代表大會制度是結(jié)合中國的歷史條件，黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)立的，是適合中國國情的政權(quán)組織形式，是我國人民民主制度的基礎(chǔ)。人民代表大會制度自1954年中華人民共和國首部憲法中得到確認，一直是我國基本的政治制度。人民代表大會制度“保證了國家權(quán)力存在形態(tài)與人民意志的統(tǒng)一，體現(xiàn)了‘高度的人民民主和集中”。〔12 〕

人民代表大會制度是以人民代表大會的權(quán)力中心地位和民主集中制原則建立起來的。“民主集中制原則在理論上確認了國家權(quán)力的不可分割性和集中性，民主集中制也有其自身語境，即必須以人民主權(quán)為前提，并以‘誰產(chǎn)生誰邏輯鏈條上的‘監(jiān)督—負責關(guān)系為要旨?！?〔13 〕在人民代表大會制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)中，全國人民代表大會是具有最高權(quán)能性質(zhì)的國家機關(guān)，代表人民集中行使最高權(quán)力，其他國家機關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負責受人大監(jiān)督。國家的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)、國家元首權(quán)，都是從全國人民代表大會的最高權(quán)力中派生出來的。

人民代表大會與其他國家機關(guān)的關(guān)系，是上下關(guān)系、主從關(guān)系、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。蔡定劍教授分析指出：在各級政權(quán)機關(guān)中，人民代表大會與其他國家機關(guān)是主從關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這些關(guān)系表現(xiàn)為：在組織上，其他國家機關(guān)，即行政、檢察、審判和軍事機關(guān)都由人民代表大會及其常委會選舉、任命產(chǎn)生。在工作上，其他國家機關(guān)向人民代表大會及其常委會負責。每年定期向人民代表大會報告工作，并經(jīng)常就某方面、某部門的工作向人大常委會報告或向有關(guān)專門委員會匯報。在行為上，人民代表大會及其常委會對執(zhí)行機關(guān)的行為實施全面的監(jiān)督。監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行和人民代表大會及其常委會的決議、決定執(zhí)行情況，監(jiān)督它們的工作，監(jiān)督國家和地方領(lǐng)導(dǎo)人履行職責、守法廉政情況。對執(zhí)行機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的違法、濫用職權(quán)和失職行為提出質(zhì)詢、調(diào)查，直至罷免、撤職?？梢姡谌嗣翊泶髸c其他國家機關(guān)的關(guān)系上，人民代表大會的地位是絕對的，其他國家機關(guān)服從人民代表大會，其權(quán)力不得超越和凌駕于人民代表大會之上?！?4 〕

（二）監(jiān)察委員會置身于人民代表大會的監(jiān)督體制中

2018年修憲的一個重要內(nèi)容，就是在國家機構(gòu)體系中，增設(shè)監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會成為由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督的“一府一委兩院”中的“一委”。從向人民代表大會負責的“一府兩院”，到向人民代表大會負責的“一府一委兩院”，是我國憲法的重大修改，是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的重大調(diào)整，是人民代表大會制的重要發(fā)展。

人民代表大會的職權(quán)總體上可分為決定性權(quán)力和保障性權(quán)力。其他國家機關(guān)的職權(quán)雖有行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、軍事權(quán)之分，但總體上可歸類為執(zhí)行權(quán)。立法權(quán)是人民代表大會的最典型的決定性權(quán)力，直接約束其他國家機關(guān)。監(jiān)督權(quán)是人民代表大會的保障性權(quán)力，人民代表大會依憲法、法律監(jiān)督保障其他國家機關(guān)正確行使各自的職權(quán)?！叭嗣翊泶髸钠渌殭?quán)本質(zhì)上是一項決定性權(quán)力，監(jiān)督權(quán)則是一種保障性權(quán)力。兩者相輔相成，使人民代表大會成為完整的國家權(quán)力機關(guān)。正是由于我國人民代表大會具有廣泛的監(jiān)督權(quán)，人民代表大會與其他國家機關(guān)構(gòu)成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使人民代表大會具有國家權(quán)力機關(guān)性質(zhì)的重要標志?！?〔15 〕

基于民主集中制的原則，監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，向人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。人民代表大會監(jiān)督由人民代表大會產(chǎn)生的各國家機關(guān)，從本質(zhì)上來看，人民代表大會是代表人民對各國家機關(guān)進行監(jiān)督。監(jiān)察委員會既不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，是黨和國家的自我監(jiān)督機關(guān)，是政治機關(guān)。但是，監(jiān)察委員會依然是人民代表大會制下的國家監(jiān)察機關(guān)，是人民代表大會監(jiān)督下的國家監(jiān)察機關(guān)。在實行人民代表大會制的中國，不存在不受人民代表大會監(jiān)督的國家機關(guān)。中國特色監(jiān)察權(quán)的問世，監(jiān)察委員會的設(shè)立，目的是要建立集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的反腐體制，而不是要形成一個超級的不受人民代表大會控制的國家機關(guān)和國家權(quán)力。

基于民主集中制的原則，人民代表大會具有天然的政治優(yōu)勢地位，“一府一委兩院”無例外地在人民代表大會的監(jiān)督之下。監(jiān)督與負責是一個事務(wù)的兩個方面，“一府一委兩院”向人大負責，必然要求人大監(jiān)督“一府一委兩院”，人大對“一府一委兩院”的監(jiān)督都應(yīng)該是實質(zhì)性的監(jiān)督。人民代表大會對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，并不意味著人民代表大會可以直接干預(yù)監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察活動。即便是作為國家最高權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會，也不可逾越其憲定化的權(quán)力邊界，不可充當監(jiān)察機關(guān)的上級機關(guān)，直接介入個案的監(jiān)察活動中去。

（三）人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”的共性考量

任喜榮教授對人民代表大會的監(jiān)督權(quán)從內(nèi)在結(jié)構(gòu)上劃分為：信息獲得權(quán)、調(diào)查權(quán)、救濟權(quán)、提議（案）權(quán)和制裁權(quán)。信息獲得權(quán)是指人大為行使監(jiān)督職能通過各種渠道、采取多種方式獲得信息的權(quán)力。這些信息不僅包括“一府一委兩院”主動向公眾或人大公開的信息，也包括“一府一委兩院”不能或不愿向公眾或人大公開的信息。調(diào)查權(quán)是指人大為行使監(jiān)督職能而對有關(guān)國家機關(guān)及組織依法獨立進行調(diào)查并不受干預(yù)的權(quán)力。人大調(diào)查權(quán)的行使方式分為特定問題調(diào)查與執(zhí)法檢查。提議（案）權(quán)是指人大代表就自己所關(guān)心的社會問題，認為有必要由人大采取行動，按照法定程序向人大及其常委會提出動議的權(quán)力。救濟權(quán)是指各級人大及其代表為個人及其他社會組織的權(quán)利損害提供救濟的權(quán)力。制裁權(quán)是指人大及其常委會對監(jiān)督對象違法或失職行為的運用制裁手段的處置權(quán)，這些制裁手段主要有：罷免、撤職、免職、接受辭職、撤銷?！?6 〕上述對人大監(jiān)督權(quán)的劃分，有助于對人大監(jiān)督權(quán)的深刻認識。但是，上述人大監(jiān)督權(quán)中的提議（案）權(quán)，屬于人大代表的個人職權(quán)，不宜列入人大監(jiān)督權(quán)中。而人大在監(jiān)督工作中行使的審議權(quán)（包括對其他國家機關(guān)工作報告的審議和相關(guān)人大代表動議的審議），應(yīng)該列入人大監(jiān)督權(quán)中。在人大立法過程中行使的審議權(quán)，屬于立法權(quán)的范疇，在人大監(jiān)督“一府一委兩院”中行使的審議權(quán)，則屬于監(jiān)督權(quán)的范疇。從人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)上分類出的信息獲得權(quán)、調(diào)查權(quán)、審議權(quán)、救濟權(quán)、制裁權(quán)，分別具有內(nèi)在的獨立性，應(yīng)當無例外地運用于對“一府一委兩院”的監(jiān)督中。關(guān)于人大監(jiān)督“一府一委兩院”的共性，還可以作以下具體的探討。

首先，基于人大監(jiān)督的共性考量，應(yīng)該考量人大行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)遵循的基本原則。人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”，必須遵循一些共同的原則。任喜榮教授將這些原則概括為：依法監(jiān)督原則、職權(quán)分工原則、尊重和保障人權(quán)原則、公開原則、集體行使監(jiān)督權(quán)原則。依法監(jiān)督原則，即各級人民代表大會及其常委會監(jiān)督“一府一委兩院”均要以憲法法律為依據(jù)。職權(quán)分工原則，即在保證權(quán)力機關(guān)統(tǒng)一行使國家最高權(quán)力的前提下，尊重各國家機關(guān)的權(quán)力分工。人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)時，不得侵犯或代替“一府一委兩院”的職權(quán)，要預(yù)防和制止“一府一委兩院”之間的越權(quán)行為。尊重和保障人權(quán)原則，即人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”應(yīng)當堅持尊重和保障人權(quán)這一憲法的核心價值和工作目標。公開原則，即人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”，本質(zhì)上是代表人民對“一府一委兩院”行使監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當在遵守國家保密法的前提下，對社會公開。集體行使監(jiān)督職權(quán)原則，即人大主要通過會議形式，按照“多數(shù)決原則”和“集體負責制原則”，依照法定程序，集體行使職權(quán)，集體決定問題。〔17 〕

其次，基于人大監(jiān)督的共性考量，應(yīng)當考量《監(jiān)督法》對各級人民代表大會常委會監(jiān)督“一府一委兩院”的全面適用。相對于人民代表大會而言，“一府一委兩院”是平行的，各機關(guān)均對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。因此，《監(jiān)督法》的監(jiān)督對象只包括“一府兩院”而不包括“一委”，在邏輯和情理上都是說不通的。當然，目前的情況是《監(jiān)督法》的內(nèi)容已經(jīng)遠遠不能滿足各級人民代表大會常委會監(jiān)督“一府一委兩院”的需要了?，F(xiàn)行《監(jiān)督法》中各級人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督，基本上都是從人大常委會監(jiān)督政府的角度設(shè)計的，完全沒有考慮法院和檢察院工作的特殊性，更沒有能顧及監(jiān)察委員會工作的特殊性。因此，在現(xiàn)行《監(jiān)督法》不變的情況下，將人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督程序和監(jiān)督方式直接推廣到對監(jiān)察委員會的監(jiān)督上，是不現(xiàn)實和不可行的。

第三，基于人大監(jiān)督的共性考量，還應(yīng)當考量人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”共同適用的基本監(jiān)督形式。人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”的基本形式，散見于《憲法》《地方組織法》《監(jiān)察法》《監(jiān)督法》《全國人大議事規(guī)則》等。綜合起來看，人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”可以普遍適用的方式，應(yīng)該包括：聽取和審議工作報告、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、成立特定問題調(diào)查委員會進行特別調(diào)查、對相關(guān)國家機關(guān)工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。

《監(jiān)察法》中關(guān)于人民代表大會監(jiān)督監(jiān)察委員會的形式只包括：聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、對監(jiān)察委員會工作中的有關(guān)問題提出詢問和質(zhì)詢。但是，從人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”共同適用的監(jiān)督形式來看，還應(yīng)該包括：聽取和審議全面工作報告、規(guī)范性文件備案審查和成立特別調(diào)查委員會進行特別調(diào)查。

向人民代表大會作全面工作報告，是“一府一委兩院”向人民代表大會負責的必要形式?！侗O(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察委員會應(yīng)當向人民代表大會作全面工作報告。莫紀宏教授曾經(jīng)不支持監(jiān)察委員會對人大報告工作，“如果讓監(jiān)察委員會向同級人大報告工作，就面臨作為監(jiān)察監(jiān)督對象的部分人大代表出于自身利害關(guān)系考慮而利用否決權(quán)來否定監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察權(quán)的情形，這就形成了監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)與人大的監(jiān)督權(quán)之間的相互制約，可能引發(fā)極其嚴重的政治后果，干擾中國特色監(jiān)察權(quán)的有效運行”?！?8 〕這種擔心其實是不必要的。人民代表大會是通過會議和多數(shù)表決來行使權(quán)力的，作為監(jiān)察監(jiān)督對象的部分人大代表出于自身利益關(guān)系考慮而在審議工作報告時利用否決權(quán)來否定監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察權(quán)，實際上是很難實現(xiàn)的。我們應(yīng)當對絕大多數(shù)的人大代表保持足夠的政治信任。即便有少數(shù)人企圖在人大審議監(jiān)察委員會的工作報告時公報私仇，這在人民代表大會的多數(shù)表決機制里注定也是要落空的。

監(jiān)察工作與行政工作相似，有整體性和計劃性的特征，審議工作報告有利于對監(jiān)察工作的有效監(jiān)督。監(jiān)察委員會向人大負責就應(yīng)該向人大進行全面的、不間斷的負責，向人大作工作報告應(yīng)該是就監(jiān)察委員會的工作作全面工作報告，僅僅向人大作專項工作報告是不夠的。由于反腐體制改革后，要求監(jiān)察委員會實行監(jiān)察全覆蓋，因此，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象范圍很廣，監(jiān)察工作的深度和力度也是空前的，監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作將影響到國家和地方事務(wù)的方方面面，因此，人民代表大會只有通過審議監(jiān)察委員會的全面工作報告，才能夠全面了解監(jiān)察委員會的監(jiān)察工作和自身建設(shè)，才能夠有效地開展對監(jiān)察委員會的工作監(jiān)督和工作支持。

人民代表大會調(diào)查權(quán)的行使有多種方式。《憲法》《地方組織法》《監(jiān)督法》均有關(guān)于人民代表大會成立特別調(diào)查委員會行使調(diào)查權(quán)的問題。從根本上說，調(diào)查權(quán)是人大監(jiān)督權(quán)的核心組成部分，特定問題調(diào)查是調(diào)查權(quán)成為剛性監(jiān)督權(quán)的重要手段。《憲法》第71條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議?！睆膽椃ū旧淼囊?guī)定來看，并沒有將某一國家機關(guān)排除在特定問題調(diào)查的調(diào)查權(quán)之外，因此，在具體的法律中將監(jiān)察委員會排除在人民代表大會的特定問題調(diào)查的調(diào)查權(quán)之外，是不合適的，也是不可能的。通過特定問題調(diào)查委員會行使調(diào)查權(quán)，應(yīng)該是人民代表大會監(jiān)督“一府一委兩院”共同適用的監(jiān)督形式。

（四）人民代表大會監(jiān)督監(jiān)察委員會的特殊性考量

從現(xiàn)有的制度設(shè)計和實踐經(jīng)驗來看，人民代表大會在監(jiān)督“一府一委兩院”時，常常用共性考量代替特殊性考量，常常將監(jiān)督行政機關(guān)的立場和方法，運用到監(jiān)督法院、檢察院和監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作中?！侗O(jiān)督法》《監(jiān)察法》在不同程度上帶有這樣的烙印。但是，由于“一府一委兩院”各自的權(quán)能有別，人民代表大會在分別監(jiān)督“一府一委兩院”時，應(yīng)該有差別化和精細化的考量。就人大監(jiān)督監(jiān)察委員會來說，應(yīng)該有特殊性的考量。

首先，人民代表大會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督力度應(yīng)當與監(jiān)察委員會的獨立性需求相稱。國家機關(guān)的獨立性和受制性之間具有緊張關(guān)系。從根本上說，任何一種國家權(quán)力均有獨立性的需要。但是，不同國家機關(guān)對其行使權(quán)力的獨立性需要是有差別的。在人民代表大會制的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，“一府一委兩院”對獨立性的不同需要，決定人民代表大會對“一府一委兩院”應(yīng)保持不同的監(jiān)督力度。我國憲法并未規(guī)定“行政機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使行政權(quán)”，但分別規(guī)定了“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)”，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)”和“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)”?？梢?，監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)、法院行使審判權(quán)、檢察院行使檢察權(quán)這三種權(quán)力，比起行政機關(guān)行使行政權(quán)有較大的特殊性。行政權(quán)運用的空間最大、權(quán)力范圍最廣、運用程序最為多樣、運用方式最為靈活，行政權(quán)濫用的風(fēng)險也是最大的，現(xiàn)代國家理論偏重強調(diào)對行政權(quán)的控制，而非強調(diào)行政權(quán)運行的獨立性。為了保障監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)的正常運行和運行實效，《憲法》中分別強調(diào)了監(jiān)察委員會、法院和檢察院的獨立性地位?！耙桓晃瘍稍骸痹趯Κ毩⑿缘男枰獊碚f，大體上有三個層次：第一個層次是法院。由于審判權(quán)屬于狹義的司法權(quán)，具有終極性特點，法院對獨立性地位的要求最高。第二個層次是監(jiān)察委員會和檢察院。監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)雖然不具有終極性，但均在刑事司法活動中發(fā)揮重要作用，有較大的特殊性，監(jiān)察委員會和檢察院對獨立性地位的需要低于法院但高于行政機關(guān)。第三個層次是行政機關(guān)，行政機關(guān)對獨立性地位的需要最低。因此，從制度設(shè)計而言，人民代表大會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督力度應(yīng)該與對檢察院的監(jiān)督力度相近，應(yīng)該高于對法院的監(jiān)督力度而低于對行政機關(guān)的監(jiān)督力度。

其次，人民代表大會監(jiān)督監(jiān)察委員會，不得進行個案監(jiān)督。人民代表大會只有在監(jiān)督行政機關(guān)的時候，可以在一定條件下進行個案監(jiān)督，但人民代表大會無權(quán)對監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院進行個案監(jiān)督。一方面，監(jiān)察權(quán)的行使與檢察權(quán)和審判權(quán)相似，有較高的專業(yè)性要求，并需要遵守嚴格的法律程序，擅長決策考量和大會議決的人民代表大會，并不適合承擔個案監(jiān)督的任務(wù)。另一方面，監(jiān)察委員會承擔著監(jiān)督一切行使公權(quán)力的公職人員的艱巨任務(wù)，具體個案的涉案人員可以包括人大機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員。如果允許個案監(jiān)督，就會損害監(jiān)察委員會對公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公正處理，損害對行使公權(quán)力的國家公職人員的監(jiān)察全覆蓋。只有在極端的情形下，作為例外，才可以考慮對監(jiān)察委員會監(jiān)察工作進行個案監(jiān)督。例如，當監(jiān)察委員會在辦理職務(wù)違法職務(wù)犯罪案件時，發(fā)生嚴重損害被調(diào)查人人身人格權(quán)的情形，經(jīng)檢察院監(jiān)督仍不糾正的，檢察院有權(quán)向人民代表大會常委會報告，人民代表大會常委會在此情形下，可以通過嚴格的程序，決定是否進行個案監(jiān)督。

第三，人民代表大會對監(jiān)察委員會監(jiān)督的重點，應(yīng)該是監(jiān)察委員會的除辦理職務(wù)違法職務(wù)犯罪以外的廉政建設(shè)工作和監(jiān)察工作人員的職業(yè)操守事項。監(jiān)察委員會除了辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，還要承擔艱巨的廉政建設(shè)任務(wù)。人民代表大會應(yīng)該將監(jiān)察委員會的廉政建設(shè)事項列為重點的監(jiān)督內(nèi)容。這些應(yīng)當受到重點監(jiān)督的廉政建設(shè)事項包括：監(jiān)察委員會依據(jù)憲法法律進行必要的監(jiān)察法規(guī)及其他規(guī)范性文件的制定、運用財政經(jīng)費進行必要的硬件和軟件建設(shè)、必要的監(jiān)察隊伍建設(shè)、人財物的系統(tǒng)化管理、反腐敗國際合作，等等。人民代表大會監(jiān)督監(jiān)察委員會還應(yīng)該將監(jiān)察人員的職業(yè)操守列為重點監(jiān)督內(nèi)容。憲法規(guī)定了人民代表大會對監(jiān)察委員會主任、副主任、委員的任免制度，雖然執(zhí)政黨和監(jiān)察委員會均有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察人員的職業(yè)操守，但是，只有人民代表大會及其常委會才有權(quán)決定監(jiān)察委員會主任、副主任、委員的職務(wù)去留。

三、從“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系中來認識

我國實行人民代表大會制度，“一府一委兩院”之間是一種在人民代表大會支持和監(jiān)督下的分工負責、互相配合和互相制約的關(guān)系。我國《憲法》和《監(jiān)察法》均規(guī)定了“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)的干涉”，同時，規(guī)定了“監(jiān)察委員會在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)互相配合、互相制約”?！侗O(jiān)察法》還規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機關(guān)和單位應(yīng)當根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的要求依法予以協(xié)助”。因此，監(jiān)察委員會的獨立性地位，必須從“一府一委兩院”之間的具體的權(quán)力關(guān)系中來認識。

（一）“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系

從對人民代表大會負責并接受監(jiān)督的角度而言，“一府一委兩院”是平行的國家機關(guān)。相對于人民代表大會的決策性權(quán)力而言，“一府一委兩院”行使的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，實際上是廣義的執(zhí)行權(quán)。但是，“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系，并非簡單的權(quán)力分立，也非絕對的平起平坐，而是依憲法、法律分工負責，互相配合、互相制約的關(guān)系。

權(quán)力的分工配合和制約，是現(xiàn)代國家國家權(quán)力運行妥當性、有效性和精細化所要求的，是效益最大化的現(xiàn)代治理理念所要求的。我國沒有排除國家權(quán)能在一般分工意義上加以配置的內(nèi)在需要，也沒有忽視國家機關(guān)之間的權(quán)力制約所具有的遏制權(quán)力濫用的意義?；谖覈娜嗣翊泶髸贫?，人民代表大會監(jiān)督其他國家機關(guān)，其他國家機關(guān)不能監(jiān)督人民代表大會。但是，“一府一委兩院”之間是基于分工形成一定的配合和制約關(guān)系的。沒有相鄰部門的權(quán)力配合，監(jiān)察權(quán)可能形不成力量。沒有相鄰部門的權(quán)力制約，監(jiān)察權(quán)可能越俎代庖，喪失對權(quán)力的程序性控制。當然，監(jiān)察委員會擁有多重職能，監(jiān)察委員會只有在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時，才被憲法法律要求與審判機關(guān)、檢察機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)互相配合、互相制約。

（二）“一府”的配合先于制約

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會在辦理職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件時，應(yīng)當與執(zhí)法機關(guān)相互配合、相互制約。其實，行政機關(guān)，既是行政管理機關(guān)，也是行政執(zhí)法機關(guān)。當然，執(zhí)法機關(guān)不限于行政執(zhí)法機關(guān)。憲法法律要求監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件時，應(yīng)當與執(zhí)法機關(guān)互相配合、互相制約?？梢岳斫鉃?，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當與行政機關(guān)互相配合、互相制約。但在這里的互相配合、互相制約，配合應(yīng)該是第一位的，制約是第二位的，配合先于制約。

行政權(quán)是所有公權(quán)力中最能顯示強制力的權(quán)力，也是最容易擴張的權(quán)力。在現(xiàn)代國家，政府常常以實現(xiàn)公共利益、維護公共秩序為理由，憑借其對社會資源的控制，以國家強制力為后盾，進行行政權(quán)的擴張。行政權(quán)的擴張，是現(xiàn)代國家的普遍趨勢。行政權(quán)的擴張雖是有限政府向責任政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需要，但是，行政權(quán)的過度擴張，勢必破壞國家機關(guān)之間應(yīng)有的權(quán)力分工。為此，各國的憲制中，大多設(shè)置了防范行政權(quán)過度擴張的原則或制度。西方國家大多以確立權(quán)力分立和司法權(quán)防范行政權(quán)的過度擴張。我國則通過規(guī)定人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，以及監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)“依法獨立行使職權(quán)”，“不受行政機關(guān)干涉”，來防范行政權(quán)的過度擴張。

我國有權(quán)力集中的傳統(tǒng)，理論上，我國的國家權(quán)力應(yīng)該集中在人民代表大會，但在事實上，權(quán)力較多地集中在行政機關(guān)。在以往的“一府兩院”中，行政機關(guān)一直有一家獨大的姿態(tài)。我國行政機關(guān)系統(tǒng)龐大，掌握豐富的人財物資源，行政機關(guān)主管經(jīng)濟工作，是國家中心工作——經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展工作的規(guī)劃者和管理者?；谒痉C關(guān)應(yīng)該為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航的慣常認識，以及一級政府首長在同級地方黨委中身兼副書記的有利條件，行政機關(guān)相對同級審判機關(guān)和檢察機關(guān)的優(yōu)勢地位十分明顯?，F(xiàn)在，“一府兩院”的體制，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸斌w制，監(jiān)察委員會獲得憲制地位，但是，行政機關(guān)的事實優(yōu)勢依然不會從根本上動搖。從保障監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的獨立性地位而言，首要防范的就是來自行政機關(guān)濫用行政權(quán)的干涉。