穩(wěn)住疫后經(jīng)濟基本盤，十萬億財政兜底計劃祭出

王曉霞

從“六穩(wěn)”到“六?！?，中國經(jīng)濟底線思維的邏輯漸次顯現(xiàn)。

4月17日，中共中央政治局召開會議，在強調(diào)“六穩(wěn)”的同時，首次提出“六保”的任務，即保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉。

一季度中國經(jīng)濟經(jīng)歷了1月下旬至2月上旬的經(jīng)濟停滯、2月中旬逐步復工復產(chǎn)的過程，受需求不足、全球運輸接近封鎖等多方面影響，一季度中國GDP同比下滑了6.8個百分點，制造業(yè)和餐飲、旅游、文娛等服務業(yè)受到較大沖擊。

以經(jīng)濟活動為基礎的財政收入一季度也出現(xiàn)了大幅下滑，全國稅收收入同比下降16.4%，地方政府較為依賴的國有土地使用權出讓收入同比下降7.9%。

國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長馮俏彬近期發(fā)表在《財政研究》上的文章估算，新冠肺炎疫情對2020年中國財政造成的增支減收總額在1.2萬億-1.7萬億元之間，疊加2019年減稅降費政策的后續(xù)影響，2020年“落實落細減稅降費政策”造成的減收6000億元左右，2020年全國財政收入減收增支約1.8萬億-2.3萬億元。

財政收入的大幅下滑使部分地方“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉，簡稱“三?！保毫哟螅瑸榻鉀Q地方“三?！泵媾R的突出問題，財政部專門成立了以部黨組書記、部長劉昆為組長的工作領導小組，加強對地方“三?！惫ぷ鞯慕y(tǒng)籌指導。

4月17日的中央政治局會議在分析當前經(jīng)濟形勢時仍舊提到“全面建成小康社會”，這意味著2020年比2010年經(jīng)濟總量翻一番的目標仍未松動，值得關注。若如此，按中國人民大學副校長劉元春的預測，2020年GDP增速需要達到5.5%。

如果2020年要達到5%-5.5%的GDP增速，測算下來，政府債券發(fā)行規(guī)模大致要達到6萬億-9萬億元，預計政府實際發(fā)債規(guī)模超8萬億元。一攬子財政政策紓困和刺激計劃的規(guī)?；蜻_9萬億元左右，約為2019年中國名義GDP的9%。

財政部如何做好“加減法”

受新冠肺炎疫情疊加抗疫減免緩稅措施、增值稅減稅翹尾等多重因素影響，今年一季度，中國一般公共預算收入同比下降14.3%，其中的稅收收入同比下降16.4%，降幅均高于全球金融危機時2009年一季度的降幅。

前三個月疫情對財政收入的影響逐月擴大，全國一般公共預算收入同比分別下降3.9%、21.4%、26.1%。

此外，受疫情影響大的住宿餐飲、交通運輸、文化體育和娛樂等行業(yè)一季度稅收收入降幅增大，分別下降33.2%、27%、19.6%。

財政部國庫支付中心主任劉金云在4月20日財政部舉辦的新聞發(fā)布會上預計，今年二季度，財政收入仍呈下降態(tài)勢。但隨著中國生產(chǎn)生活秩序加快恢復、復工復產(chǎn)逐步接近或達到正常水平，財政收入降幅將會逐步收窄。

據(jù)《財經(jīng)》記者統(tǒng)計，一季度除西藏，全國各省份的一般公共預算收入均為負增長。截至4月28日，全國31個省份中有20個公布了一季度財政收支情況，這些省份收入下滑的幅度差異較大，疫情重災區(qū)湖北省一般公共預算收入降幅最大，超47%，重慶降幅亦較大，超23%，其余18個省份中降幅在兩位數(shù)以上的有11個。

具體到市縣，《財經(jīng)》記者了解，湖北省之外，部分省份亦有一些市縣一般公共預算收入下滑超40%。疫情沖擊下，財政收入大幅下滑，但剛性支出增加，收支平衡吃緊。

嚴峻的收入形勢下，一些地方“三?！敝С鰤毫哟蟆?/p>

財政部預算司一級巡視員王克冰在前述新聞發(fā)布會上表示， “下一步，中央財政將按照中央政治局會議提出的‘六保要求，研究適當提高財政赤字率，集中使用部分中央存量資金，統(tǒng)籌加大地方轉移支付力度，加強對地方?；久裆?、保工資、保運轉的財力支持?！?/p>

西部某省份財政廳局預算部門人士告訴《財經(jīng)》記者，目前看只是財政收入形勢不太好，資金流方面尚未出現(xiàn)不足問題，若到今年五六月份收入形勢依舊較差，下半年可能會考慮動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等其他手段。

目前看，下半年財政收入形勢仍不明朗，國內(nèi)是否會出現(xiàn)疫情二次暴發(fā)、疫情全球大流行的蔓延范圍及影響程度等都是不確定因素。

《財經(jīng)》記者調(diào)查了解，某省份財政部門目前對企業(yè)的調(diào)查問卷結果顯示，目前，生產(chǎn)成本提高、市場需求不足、現(xiàn)金流緊張、資金周轉困難是大多數(shù)企業(yè)面臨的突出問題，不少企業(yè)預期全年收入下降。中小微企業(yè)受到的沖擊尤為突出。而中小微企業(yè)是國內(nèi)吸納就業(yè)和支撐出口的主體。

采訪的多位財政專家分析，判斷全年收入形勢需持謹慎態(tài)度。考慮到新冠肺炎疫情對國內(nèi)國外需求的較大沖擊、稅費減免緩措施、經(jīng)濟下行壓力，以及中美貿(mào)易摩擦影響等多重因素，今年全國財政收入即便零增長也已極為不易。

表1中，各省份2020年一季度的收入增速均較大幅度低于其公布的全年預計增速目標，后者是在國內(nèi)疫情發(fā)生前各省“兩會”時確定，新形勢下相關目標或需重新考量。

50個財稅文件促復工復產(chǎn)、復商復業(yè)

疫情發(fā)生數(shù)月以來，中央財政一手抓抗擊疫情經(jīng)費保障，確保公眾不因擔心費用問題而不敢就診，確保各地不因資金問題而影響醫(yī)療救治和疫情防控;一手紓困企業(yè)和困難群眾，促進復工復產(chǎn)，出臺了減稅降費、減免緩社保繳費、財政貼息、加大失業(yè)保險穩(wěn)崗返還力度等多項措施。

《財經(jīng)》記者統(tǒng)計，截至4月28日財政部已經(jīng)出臺了50個文件發(fā)布與抗疫相關的綜合保障類、減稅降費類、金融類政策措施。其中：涉及抗疫救治費用、經(jīng)費保障、財政補貼、醫(yī)療物資保供收儲、農(nóng)產(chǎn)品供應、加強“三保”等綜合保障類政策26個，涉及稅費減免緩、降成本等相關政策17個，涉及疫情期間財政貼息、融資擔保、延期還本付息等涉及金融方面的相關政策7個。

財政部社保司副司長王新祥在前述發(fā)布會上介紹：截至4月19日，各級財政共安排疫情防控資金1452億元，各地疫情防控經(jīng)費均得到較好保障;此外，中央財政累計下達困難群眾救助補助資金1560億元，該數(shù)額已經(jīng)超過2019年全年的實際執(zhí)行數(shù)，用來積極支持各地切實保障好困難群眾的基本生活。

減稅降費方面，財政部會同有關部門出臺了對疫情防控重點保障物資生產(chǎn)企業(yè)給予稅費優(yōu)惠、對受疫情影響較大的行業(yè)企業(yè)給予稅費減免、加大鼓勵社會捐贈的稅收優(yōu)惠力度、對防疫補助收入免征個人所得稅、加大個體工商戶和小微企業(yè)稅收優(yōu)惠力度、出臺擴大汽車消費的稅收政策、延續(xù)西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、階段性減免企業(yè)社會保險費、支持穩(wěn)外貿(mào)的稅費優(yōu)惠等九大類共17個政策文件。

比如：中國推出了階段性減免企業(yè)社會保險費的政策，具體為：從2020年2月起，各省份可以對中小微企業(yè)的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等三項社保的單位繳費實行免征，免征的期限不超過5個月;湖北省可以將免征的范圍擴大到各類參保企業(yè);湖北以外的全國其他省份對大型企業(yè)等其他參保單位的三項社保單位繳費可減半征收，減征的期限不超過3個月;受疫情影響生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)嚴重困難的企業(yè)可申請緩繳，緩繳的期限原則上不超過6個月。

為促進小微企業(yè)和個體工商戶盡快復工復業(yè)，中國推出了增值稅階段性減免措施。具體為：自2020年3月1日至2020年12月31日，對湖北省的小規(guī)模納稅人適用3%征收率的應稅銷售收入免征增值稅，湖北省以外的小規(guī)模納稅人現(xiàn)有的增值稅征收率由3%減到1%。小規(guī)模納稅人在現(xiàn)有增值稅的納稅人里占的比重達80%以上，是一項普惠性的階段性稅收減免政策。

為穩(wěn)外貿(mào)，自2020年3月20日起，中國對除“兩高一資”外所有未足額退稅的產(chǎn)品及時足額退稅，涉及瓷制衛(wèi)生器具、植物生長調(diào)節(jié)劑等1464項產(chǎn)品。

4月26日，財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布《關于延續(xù)實施普惠金融有關稅收優(yōu)惠政策的公告》，將2019年12月31日執(zhí)行到期的稅收優(yōu)惠政策，實施期限延長4年，有效期至2023年12月31日。相關稅收優(yōu)惠政策主要包括：

對金融機構向農(nóng)戶、小型企業(yè)、微型企業(yè)及個體工商戶發(fā)放小額貸款（指單戶授信小于、等于100萬元或單戶貸款合同金額且貸款余額小于、等于100萬元）取得的利息收入免征增值稅;對為農(nóng)戶、小型企業(yè)、微型企業(yè)及個體工商戶借款、發(fā)行債券提供融資擔保取得的擔保費收入，及為上述融資擔保提供再擔保取得的再擔保費收入，免征增值稅;對金融機構農(nóng)戶小額貸款利息收入免征增值稅，對金融機構農(nóng)戶小額貸款的利息收入在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額，對保險公司為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)提供保險業(yè)務取得的保費收入在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額;對經(jīng)省級金融管理部門批準成立的小額貸款公司取得的農(nóng)戶小額貸款利息收入免征增值稅，對經(jīng)省級金融管理部門（金融辦、局等）批準成立的小額貸款公司取得的農(nóng)戶小額貸款利息收入在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額，對經(jīng)省級金融管理部門（金融辦、局等）批準成立的小額貸款公司按年末貸款余額的1%計提的貸款損失準備金準予在企業(yè)所得稅稅前扣除。

北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅向《財經(jīng)》記者表示，這些稅收優(yōu)惠政策涉及多個稅種、多個方面，延長稅收優(yōu)惠期限有助于受疫情影響的中小微企業(yè)和農(nóng)戶，進一步享受到稅收優(yōu)惠幫助其復工復產(chǎn)的政策紅利。

李旭紅表示，除此之外，為進一步支持小微企業(yè)、個體工商戶和農(nóng)戶，近期各級各部門打出政策“組合拳”，在“銀稅互動”助力企業(yè)復工復產(chǎn)的基礎上，本次延續(xù)實施普惠金融有關稅收優(yōu)惠政策，有助于加大對小微企業(yè)和農(nóng)戶的信貸支持力度，助力企業(yè)解決融資難題，保障企業(yè)的復工復產(chǎn)和農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

“融資難是中小企業(yè)和農(nóng)戶的共性問題，由于小微企業(yè)和農(nóng)戶可擔保的資產(chǎn)少、償債風險高、經(jīng)營期限短，一直以來都面臨資金實力不足、應對風險能力弱的瓶頸?！彼f，“重點加大對小微企業(yè)和農(nóng)戶的金融支持力度，可以降低企業(yè)融資成本，緩解現(xiàn)金流壓力?！?h3>政府發(fā)債規(guī)?；虺?萬億元

當前，業(yè)界高度關注的是2020年預算赤字率、新增地方政府專項債券和抗疫特別國債規(guī)模等問題，尤其是對特別國債會包含哪些內(nèi)容、如何發(fā)行、規(guī)模多大等問題有頗多猜測。

按照2015年起實施的新《預算法》，中央政府和地方政府的債務限額需在每年全國“兩會”上經(jīng)全國人民代表大會審議批準，照目前國內(nèi)疫情防控形勢推測，今年5月22日全國“兩會”召開之際，屆時答案才會揭曉。

地方政府專項債券方面，目前中央已經(jīng)提前下達2.29萬億元額度，按照提前下達新增額度要在當年新增地方政府債務限額的60%以內(nèi)的規(guī)定，2020年新增地方政府專項債券額度在4萬億元或以上已毫無懸念，較2019年2.15萬億元的地方政府專項債券，額度大幅提升（圖1）。

圖1：2008年-2019年預算赤字在中央和地方的分配情況及預算地方專項債情況

單位：億元。注：地方政府專項債券自2015年起開始發(fā)行。資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)每年預算報告整理。制圖：顏斌

至于提高赤字率的幅度和發(fā)行特別國債的具體方案，財政部副部長許宏才在2020年4月3日國務院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上表示，將綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟形勢、國家宏觀調(diào)控的需要、財政收支狀況等因素確定。

確定今年政府發(fā)債規(guī)模，對2020年實際GDP增長的預測和中央政府希望全年達到的增長目標是重要考量因子。

目前看，國內(nèi)外研究機構對2020年中國實際GDP增速的預測普遍在3%以下。IMF今年4月份發(fā)布的最新報告預計2020年中國的GDP增速為1.2%。

對于中國是否設置或設置多大的2020年GDP增長目標，經(jīng)濟學界觀點頗多。瑞銀亞洲首席中國經(jīng)濟學家汪濤在近日中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）舉辦的分析會上認為目前是中國政府淡化或取消GDP目標的時機，中泰證券首席經(jīng)濟學家李迅雷認為應該設置為3%，而劉元春則認為應該設置為5%-5.5%。

劉元春表示，填補1個百分點GDP增速的下滑需要財政擴張1.2萬億-1.4萬億元，因此要填補GDP增速回落3個-5個百分點需要的財政擴張資金在4萬億-7萬元億左右。

此外，綜合多方信息，預計2020年一般公共預算減收在1.5萬億元左右，政府性基金預算減收在5000億元左右。

劉元春等預測加上2020年的財政減收，實際需要的財政資金或在6萬億-9萬億元左右。

按此計算，除去4萬億元的新增地方政府專項債券，2020年實現(xiàn)5%-5.5%的增長目標，財政赤字以及發(fā)行特別國債的規(guī)模合計最多或需5萬億元左右。

中國財政科學研究院研究員趙全厚向《財經(jīng)》記者表示，考慮到疫情影響，2020年赤字率可能提高到3.5%。

按馮俏彬的分析，2020年赤字率提高到 3.5%，可釋放出5000億元的公共資金，用于彌補一般公共預算收支缺口，支持地方實現(xiàn)“三?！薄?/p>

需要說明的是，財政赤字計算與當年的經(jīng)濟增長目標、CPI目標、赤字率都有關系，《財經(jīng)》記者假設2020年政府設定的上述目標分別為5.5%、3%、3.5%，計算得出的赤字額為3.76萬億元，較2019年赤字增加了1萬億元。

由此，2020年一般公共預算赤字或在3.2萬億-3.7萬億元左右，抗疫特別國債的發(fā)行規(guī)?；蛟?萬億-2萬億元左右。

對于抗疫特別國債的具體用途和使用方式，業(yè)界有頗多分析和爭議。

馮俏彬向《財經(jīng)》記者表示，抗疫特別國債具體用于哪些方面，我個人認為應當對受到疫情沖擊的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)給予一定的救助和扶持，但盡量避免通過直接發(fā)錢的方式，應當運用介于財政和金融之間的一些工具，放大有限資金的效用，比如中小企業(yè)貸款貼息。

她強調(diào)，對企業(yè)進行救助也要分具體情況，有的地方可以用擔保的方式，有的地方可以用貼息的方式，或者有的地方也不排除直接用補貼的方式。

“不論使用哪種方式，應當放大資金的杠桿效應或社會效應，比如對企業(yè)進行救助或補貼時，可以視情況附加不裁員、不減薪等方面的條件。”她說。

財新智庫莫尼塔研究董事長兼首席經(jīng)濟學家鐘正生認為，抗疫特別國債的使用方式可能有兩種：第一種是要用于有經(jīng)營現(xiàn)金流的項目，即要與它產(chǎn)生的資產(chǎn)對應。按中國前兩次發(fā)行特別國債的歷史，這一用途的特別國債不會納入預算赤字。第二種是給金融中介機構注資或增資，比如給中小銀行或信用擔保公司等注資。這些中介機構因給中小企業(yè)放貸、擔保而可能出現(xiàn)的損失，可以通過財政支持得到補償，其實就是財政補貼;或者設立一個特別的產(chǎn)業(yè)基金，該基金專門用于救助中小企業(yè)，等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營恢復正常后才適時退出。

除以上兩種方式，社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華認為，可以對機關團體存款發(fā)行特別國債，由于這塊存款余額有近30萬億元的規(guī)模，讓其中一兩萬億元購買特別國債用于疫情對沖專項支出，不會影響其自身的正常運轉。

10萬億元財政包醞釀祭出

除了前述已發(fā)布的財政應對疫情措施，目前，中國的一攬子財政抗疫計劃具體的規(guī)模和內(nèi)容備受關注。

鐘正生向《財經(jīng)》記者表示，考慮到后續(xù)即將出臺的地方專項債的擴容、抗疫特別國債的發(fā)行、赤字率上調(diào)，以及企業(yè)社保繳費的減免征收、針對受疫情沖擊較大的企業(yè)和個人的專項資金支持，以及繼續(xù)盤活財政存量資金等，其實中國推出一個10萬億元量級的財政政策大包，也不像初看起來那么重磅、那么離譜。

對于中國的一攬子財政抗疫計劃，除了前述已實施的經(jīng)費保障、醫(yī)療救治、減免緩稅費、對疫情防控重點保障企業(yè)的財政貼息、對小微企業(yè)以及對受疫情影響較大的批發(fā)零售、住宿餐飲、物流運輸、文化旅游等行業(yè)的個體工商戶和網(wǎng)約車司機、出租車司機等的創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息，還將包括哪些內(nèi)容，頗為引人矚目。

《財經(jīng)》記者根據(jù)前文所述對政府發(fā)債規(guī)模的預測和一些已發(fā)布的應對疫情政策，做了中國一攬子計劃的大致框架圖，2020年中國抗疫一攬子財政計劃的規(guī)?；蜻_到9萬億元左右。

需要說明的是，按新《預算法》地方政府一般債券只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，加上4萬億元的新增地方政府專項債券，地方發(fā)債用于各類建設的資金大概率在4.93萬億元以上。

新增地方政府一般債券具體用于哪些項目，以浙江省為例，今年3月底浙江省財政廳發(fā)行了浙江省政府一般債券（二期）242億元，用于各類大中小學幼兒園建設工程、公路等道路建設、城鎮(zhèn)綜合環(huán)境整治、市政基礎設施工程、橋梁建設、社區(qū)衛(wèi)生服務中心工程、河道水系治理工程、污水處理工程、地質(zhì)災害治理、生態(tài)公園建設等方面。

新增地方政府專項債券用途方面，許宏才在前述國新辦發(fā)布會上介紹，2020年要優(yōu)化資金投向，體現(xiàn)疫情防控需要和投資領域需求變化。在重點用于交通基礎設施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等七大領域的基礎上，適當擴大專項債券使用范圍，將國家重大戰(zhàn)略項目單獨列出、重點支持;同時，增加城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領域，允許地方投向應急醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、城市供熱供氣等市政設施項目，特別是加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設。

抗疫特別國債具體如何使用，需等到全國“兩會”最終公布。不過，4月中旬湖北省政府發(fā)布的一份文件中提到，要圍繞中央預算內(nèi)投資支持的8個領域66個專項，中央特別國債支持的4個領域32個專項，按要求編制三年滾動投資計劃，并提到特別要關注“應急醫(yī)療救治能力、疾病預防控制體系、縣級醫(yī)療診治能力、以縣城為主要載體的新型城鎮(zhèn)化基礎設施、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、醫(yī)療危廢和污水垃圾處理設施、應急物資儲備體系建設等短板弱項”，其中部分短板項目或包含在特別國債支持的“4個領域32個專項”中。

由此，逆周期時刻，“寬財政”發(fā)力經(jīng)濟重啟的一攬子刺激計劃正陸續(xù)醞釀推出。