新冠之后下一個流行病來襲時，我們能準備好嗎？

王曉楓

在過去三個多月時間里，新冠病毒在全球范圍內(nèi)造成370多萬人感染，超過25萬人死亡。這種前所未有的破壞力說明各種已知和未知病毒仍在深刻影響著地球，正如世界衛(wèi)生組織（WHO）所言，21世紀的流行病將更廣泛、更迅速傳播，影響到更多人，更具毀滅性地影響國家經(jīng)濟乃至全球經(jīng)濟，擾亂世界旅行、貿(mào)易和生計。

國際貨幣基金組織預測今年全球經(jīng)濟總量將萎縮3%，這是上世紀30年代大蕭條以來最大經(jīng)濟衰退，相比之下，2009年金融危機時全球經(jīng)濟總量只萎縮0.7%。今明兩年，全球經(jīng)濟損失將達到9萬億美元，規(guī)模相當于日本加德國的經(jīng)濟總量。新冠病毒不僅重創(chuàng)經(jīng)濟，大流行還促使70多個國家和地區(qū)實行旅行限制和封鎖政策，全球多數(shù)國家進入緊急狀態(tài)。

史無前例的沖擊讓我們意識到絕大多數(shù)國家對傳染病準備不足。美國約翰·霍普金斯大學發(fā)布的2019年全球衛(wèi)生安全指數(shù)報告指出，沒有一個國家完全做好應對流行病或大流行的準備，都表現(xiàn)出某種形式的脆弱。該報告對簽署WHO《國際衛(wèi)生條例》的195個簽署國進行評估，各國衛(wèi)生系統(tǒng)平均分為40.2分（滿分100分），高收入國家的平均得分也僅達到51.9分，115個高收入和中等收入國家不滿50分。即使在評級較高的國家組別中數(shù)據(jù)也不理想，只有7%國家有較高能力防止病原體出現(xiàn)或擴散。

新冠肺炎疫情造成很多國家醫(yī)療系統(tǒng)半崩潰就是因為預防和準備工作嚴重缺乏，缺少設備和重癥監(jiān)護床位，多年財政緊縮政策和唯技術效率論削弱了很多國家衛(wèi)健系統(tǒng)對緊急事件作出反應的能力。另一方面，這種準備不足也折射出一種危險的自滿，與傳染病頻發(fā)形成鮮明反差。自上世紀70年代以來，包括疫苗、抗生素和其他治療方法在內(nèi)的技術進步一定程度上宣告人類對微生物戰(zhàn)爭的勝利。美國軍醫(yī)署前署長杰西·斯坦菲爾德（Jesse Steinfeld）甚至表示，“到了該合上傳染病教科書的時候?！?/p>

病毒并未退卻，反而總有新空間，霍亂、鼠疫等老流行病不斷復發(fā)，非典、H1N1等新流行病也接踵而來，僅埃博拉病毒就在幾十年間反復暴發(fā)25次。“大多數(shù)當代人沒見過或經(jīng)歷過嚴重的流行病，在H1N1、埃博拉和寨卡病毒之后，人們對流行病的關注度逐漸消失。”衛(wèi)健策略“決心工程”CEO、美國疾控中心前主任費和平博士（Dr. Tom Frieden）對《財經(jīng)》記者指出。

21世紀前20年被眾多流行病折磨得傷痕累累，WHO曾六次宣布“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。更令人不安的是流行病傳播得更快、更遠。2009年H1N1甲流大流行在不到9周時間內(nèi)就席卷全球。新冠肺炎疫情期間，全球確診病例從20萬增至30萬例僅用4天，之后甚至出現(xiàn)了單日增加10萬感染病例的峰值，也體現(xiàn)了這種極具威脅性的趨勢。

全球衛(wèi)生體系亟待改進

考慮到全球化和城市化帶來的人口密集流動等影響，下一個病毒很可能會傳播得更快更遠，對經(jīng)濟打擊也會更致命，社會也會更恐慌?！拔覀兩钤谝粋€互聯(lián)互通的世界。像新冠病毒這樣具有（快速）傳染力的病毒，任何一個地方出現(xiàn)感染病例，意味著所有地方都會被波及。”在費和平博士看來，在新冠病毒之后再出現(xiàn)新的致命性健康威脅幾乎是無法避免的，但全世界作為一個整體準備不足的局面是可以改善的。我們不知道下一次大流行病會在何時何地出現(xiàn)，因此改善所有地區(qū)的流行病防備能力，將更好地保護每個國家的人民。在對本國的流行病防備能力進行投入的同時，也要支持衛(wèi)生系統(tǒng)較弱的國家做好流行病防備。

21世紀以來的主要傳染病威脅和全球合作機制的演進

資料來源：世界衛(wèi)生組織

迄今為止，新冠肺炎疫情為全球經(jīng)濟已帶來逾萬億美元損失，如果能夠防患于未然，積極改善全球和國家衛(wèi)生系統(tǒng)，所需承擔的費用只是這些損失的一小部分，這是真正的成本節(jié)約哲學，即一分預防勝過十分治療。

如何防患于未然，避免重蹈覆轍？英國利茲大學全球衛(wèi)健政策系主任加內(nèi)特·華萊士·布朗教授（Garrett Wallace Brown）對《財經(jīng)》記者表示，這場危機表明全球衛(wèi)生政策需要發(fā)生范式轉(zhuǎn)變，建立地方、國家和全球之間三體聯(lián)動的新型范式。首先，需要將碎片化和被動應對模式轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)的、協(xié)調(diào)的和預防性模式;其次，要采取既兼顧衛(wèi)生安全又反映健康發(fā)展的整體方法，解決制約衛(wèi)健體系的上游原因和決定因素，減少危險因素并增強免疫力;再次，預防性衛(wèi)生政策還必須因地制宜，要在地方一級加強衛(wèi)健系統(tǒng)，這是獲得公眾信任的根本。

全球衛(wèi)健系統(tǒng)由多層級不同參與者組成，需要自下而上各層級參與者共同提升能力才能實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)。全球衛(wèi)健系統(tǒng)核心是各國政府及其所屬衛(wèi)生部門，各國政府通過各種機制展開雙邊或多邊合作，協(xié)調(diào)應對共同衛(wèi)生挑戰(zhàn)。WHO是該體系中唯一由主權國家組成的機構，它也處于該體系中心。除此之外，聯(lián)合國和其他多邊機構（例如，兒童基金會、世界銀行和區(qū)域開發(fā)銀行）以及各種民間組織、跨國公司、基金會和學術機構也是這個體系中重要組成部分。過去20年間，一些創(chuàng)新機制豐富了這個體系，例如全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）和國際藥品采購機制（UNITAID）等。

2014年埃博拉病毒肆虐非洲，國際社會普遍認為這場疫情為加強全球公共衛(wèi)生合作敲響警鐘，因此需要采取緊急行動。然而，觀念的障礙和該體系中的固有缺陷卻每每成為掣肘。要使各國政府更積極參與國際公共衛(wèi)生合作并給予WHO更多實質(zhì)性支持，必須擁有廣泛民意基礎，但在普羅大眾看來，參與全球衛(wèi)健體系對改善本國安全衛(wèi)生挑戰(zhàn)沒有幫助。美國民調(diào)機構Morning Consult近日一份民調(diào)顯示，受訪的美國民眾對WHO的支持率在今年4月下滑至25%，暴跌29個百分點，這為特朗普暫停向WHO提供資金舉措提供了民意基礎。

缺乏民意信任對加強國際公共衛(wèi)生合作不是好消息，因為這會影響政策導向。另一方面，在全球化時代，只關注本國并不能保證國人的衛(wèi)生安全，因為病原體可以跨越國界，要確保免受其他地方的傳染病影響，就要從其他地方學習應對病毒的經(jīng)驗教訓，這就需要加強與WHO和其他國家的伙伴關系。在本次疫情中，WHO發(fā)揮了重要作用，特別是在疫苗研發(fā)領域，讓全球科學家一起合作，把全球資源動員起來解決危機，匯集大家的技能、知識在一起想出最有效疫苗戰(zhàn)略。

各國公共衛(wèi)生部門日常合作也并非外交辭令，而是切實服務每個普通人利益。費和平博士任美國疾控中心主任時，中美曾就防控H7N9型禽流感展開成功合作。中國衛(wèi)生部門在發(fā)現(xiàn)H7N9后將基因組發(fā)布到網(wǎng)上，美方就能下載并進行診斷測試，然后美國疾控中心把這些信息發(fā)送到每個州和其他數(shù)十個國家，用于甄別疑似感染H7N9的患者。有了這個基因組，醫(yī)藥企業(yè)開始制造病毒種株，識別并解決開發(fā)疫苗的挑戰(zhàn)。中美之間的這種合作正是WHO所鼓勵的要在國與國之間加強實驗室信息和病毒共享合作，因為這是開發(fā)疫苗和制定應對政策的必要條件，并最終挽救生命。

被削弱的WHO

觀念掣肘之外，中樞機構被削弱也影響建立全球協(xié)同合作的衛(wèi)健體系，這體現(xiàn)在WHO的邊緣化。WHO常規(guī)預算曾一度主要依靠會員國分攤會費，但上世紀80年代實施常規(guī)預算零實際增長政策后，WHO開始越來越依賴自愿捐款，即預算外資金。2018/2019雙年度經(jīng)費中期評估顯示2018年項目預算收入為27.44億美元，包括會員國分攤會費5.01億美元和自愿捐款22.43億美元，后者比例超過80%。在2020/2021雙年度預算經(jīng)費中，也只有五分之一是分攤會費，其余都是自愿捐款。

對于這種狀況，英國愛丁堡大學全球公共衛(wèi)生教授德維·斯里達爾（Devi Sridhar）曾在《改革世衛(wèi)組織》一文中指出，自愿捐款占WHO預算近80%是不可持續(xù)的。但如果WHO不改革管理和領導體系，捐助國政府將不愿意維持目前資金水平，這對WHO國際角色有重大影響。

全球公共衛(wèi)生治理體系多元化豐富該機制的同時卻也在某種程度上削弱WHO的領導力。布朗指出，資金分散流向其他衛(wèi)生倡議和組織，這一定程度上導致政策碎片化。全球衛(wèi)生治理分散的結果是勞動分工效率低下，各個組織制定平行計劃或建立垂直孤島，既沒有在高負擔國家中加強整體體系，也沒有制定有效的全球衛(wèi)生政策。

WHO領導力被削弱還體現(xiàn)在無法處理超越國境的公共衛(wèi)生安全威脅時如何協(xié)調(diào)主權國家之間的利益與分歧。雖然保障公共衛(wèi)生安全仍然主要是主權國家責任，然而當這種風險跨越國界線傳播時意味著履行這一責任的手段超出個體國家控制。

WHO在規(guī)則設定上從未解決國際協(xié)調(diào)與主權利益之間的矛盾。WHO曾在2005年對《國際衛(wèi)生條例》進行重大修訂，旨在糾正全球在應對非典疫情中的反應缺陷。2003年的非典疫情曾將多個發(fā)達經(jīng)濟體的衛(wèi)生保健系統(tǒng)推向崩潰邊緣。修訂之初的構想是WHO將作為一個中央?yún)f(xié)調(diào)機構，各國將向WHO通報疫情并分享信息，以幫助科學家在全球范圍應對流行病。WHO將協(xié)調(diào)防控工作，宣布緊急事態(tài)并給出建議。

修訂后的《國際衛(wèi)生條例》由195個國家簽署，具有法律約束力，但很多國家仍能規(guī)避，因為該法規(guī)有漏洞。這個漏洞是2005年修訂協(xié)議時留下的，談判代表們一直僵持到凌晨5點才達成折中協(xié)議，在公共衛(wèi)生考量和保留最終政治權力之間取得平衡。各國不愿將全部控制權交給WHO，因此起草條款賦予自身可以采取與WHO建議相似或更好健康措施的權力，只要這些措施基于科學且為了共同利益。根據(jù)這些規(guī)則，各國有義務在48小時內(nèi)向WHO報告它們在集體準則之外采取的任何措施和理由。

在新冠肺炎疫情期間，許多國家未履行義務，WHO對此無能為力。自1月初，WHO發(fā)布四份警告反對旅行禁令，因為在出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時限制國際流動不太可能阻止病原體傳播。然而，超過70個國家實施限制，只有45個國家做到向WHO報告。WHO衛(wèi)生應急計劃負責人邁克爾·瑞安（Michael Ryan）曾敦促各國停止囤積物資，并呼吁全球團結一致， 但他的呼吁并未受到廣泛重視，一些國家仍然設置防護裝備出口禁令，這讓抗擊疫情的行動難上加難。

對于這種亂象，布朗對《財經(jīng)》記者說，如果沒有建立治理結構的政治意愿，那么無法妥善應對流行病。近50%政府不遵守《國際衛(wèi)生條例》，因為代價高昂，需要付出努力。此外，全球治理結構需要政治意愿、資金和愿意放棄一些國家主權以換取行之有效監(jiān)管，很多國家不愿為此買單或作出承諾。

缺乏中樞領導力的同時，現(xiàn)有應對公共衛(wèi)生威脅的方式也是掣肘。布朗指出，應對新冠肺炎疫情措施基于“巴氏滅菌法”，即每種疾病由一種病原體引起，因此后發(fā)制人針對該病原體研發(fā)治療方法。然而，隨著未來病原體數(shù)量越多，這種模式意義就越小。

引發(fā)流行病的原因是舊病原體重現(xiàn)或出現(xiàn)新病原體，自1970年以來，超過1500種新病原體被發(fā)現(xiàn)，其中70%來源于動物，這種關聯(lián)值得重新審視。這是一個迅速增長的威脅，因為動物被集中養(yǎng)殖、運輸用于貿(mào)易，并在市場上與其他物種和人類保持密切聯(lián)系。

病毒和流行病將一直存在，確保新病原體被盡早發(fā)現(xiàn)和及時抑制人際傳播至關重要，新機制應該關注已知病原體的同時也要有足夠靈活性以適應新病原體。費和平博士指出，希望新冠病毒對全球造成的損失能夠促使各國在本國和全球范圍內(nèi)加大對流行病防備的投入和關注，降低所有已知風險，包括中國的活禽海鮮市場和非洲的野味消費。

加大對流行病的投入總是在流行病肆虐時得到最多關注，然而隨著疫情結束并從新聞熱點中消失，這種呼聲總會被遺忘。史無前例的新冠肺炎疫情是否會打破這種呼聲的歷史宿命？

布朗有些悲觀，他認為疫情后我們很可能會我行我素?！斑@令人悲傷，新冠病毒已帶來萬億美元代價，這種代價能摧毀世界衛(wèi)生體系。新冠病毒已經(jīng)制造烏爾利?！へ惪耍║lrich Beck）所說的‘世界風險社會，我希望人們最終看到彼此的共同風險，因此產(chǎn)生共同的變革利益。不像氣候變化或其他威脅是緩慢燃燒的，新冠病毒是即刻的，它以一種真實的方式改變了每個人的生活。它攻擊了我們生活的地方，也許這讓我們意識到，我們共享一個地球，這實際上也是我們共同生活的地方?！?/p>