麗水：減緩相對(duì)貧困的浙江樣本

南方周末記者 賀佳雯 南方周末實(shí)習(xí)生 彭思聰

西坑村民正在挖貝母，這是麗水市產(chǎn)業(yè)脫貧的其中一項(xiàng)措施?！∈茉L者供圖

★在低保戶之外，麗水已在關(guān)注另一類人群：低保邊緣戶，其收入水平線是按低保戶的1.5倍確定，一年是13860元——這是麗水認(rèn)定相對(duì)貧困的第二條扶貧達(dá)標(biāo)線。

95.2%的土地面積屬于生態(tài)環(huán)保區(qū)，不能開發(fā)、不能動(dòng)。只有4.8%的土地面積可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)工業(yè)。這座浙江西南部城市——麗水市，雖因山區(qū)而得“華東生態(tài)屏障”之美譽(yù)，卻也因山區(qū)貧瘠而成為省內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

鐘漢民的家正是坐落于這片山林之間。家里四口人，年收入約兩萬(wàn)元，在2018年12月被認(rèn)定為“低收入農(nóng)戶”，屬于“相對(duì)貧困”。

5年前，浙江已經(jīng)率全國(guó)之先，消除了人均年收入低于4600元（浙江標(biāo)準(zhǔn)）的絕對(duì)貧困現(xiàn)象，也同時(shí)進(jìn)入減緩相對(duì)貧困現(xiàn)象的新階段。

最近5年，麗水?dāng)?shù)次提高相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)線，利用產(chǎn)業(yè)扶貧提升就業(yè)能力、異地搬遷讓農(nóng)民“從山上到山下”等多種渠道，積極探索減緩相對(duì)貧困。

2020年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，但之后，相對(duì)貧困依然存在?？梢灶A(yù)見的是，麗水經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)減緩相對(duì)貧困現(xiàn)象具有重要的樣本意義。

相對(duì)貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

像鐘漢民這樣被劃定為低收入的農(nóng)戶，在麗水還有7.2萬(wàn)戶。

“麗水在浙江省范圍內(nèi)的相對(duì)貧困程度在逐漸地縮小。”麗水市扶貧辦副主任沈元東向南方周末記者列舉了一組數(shù)據(jù)。原本，麗水市景寧畬族自治縣是浙江省的3個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣之一，而5個(gè)省級(jí)貧困縣有2個(gè)正是在麗水。如今，麗水的相對(duì)貧困戶數(shù)僅占浙江省的12.88%。

在麗水，相對(duì)貧困戶的收入達(dá)標(biāo)線正在逐年提高。此前，麗水以人均年收入8000元來認(rèn)定相對(duì)貧困。隨著物價(jià)上漲和農(nóng)戶生活水平提高，2020年，麗水最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)線是每人每月770元，一年就是9240元——這是麗水認(rèn)定相對(duì)貧困的第一條扶貧達(dá)標(biāo)線。

這一標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定而來？　沈元東稱，雖然目前國(guó)家尚未公布相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上各地已經(jīng)開始自行探索。很多地方會(huì)將“低收入農(nóng)戶”歸屬于“相對(duì)貧困戶”。

早在2018年9月，浙江省制定實(shí)施《低收入農(nóng)戶高水平全面小康計(jì)劃（2018-2022年）》，其中明確指出，對(duì)低收入農(nóng)戶的認(rèn)定，以家庭人均可支配收入為主要依據(jù)。按照上年當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的1.5倍或不低于上年當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均可支配收入的40%確定收入標(biāo)準(zhǔn)線。

實(shí)際上，麗水認(rèn)定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)更早。麗水市扶貧辦在消除絕對(duì)貧困的第二年——2016年就做了一次調(diào)研，初步測(cè)算出當(dāng)?shù)氐褪杖朕r(nóng)戶的年人均可支配收入已經(jīng)達(dá)到了9550元。

因此，2017年麗水就提出了“引領(lǐng)麗水全域在鞏固消除絕對(duì)貧困的基礎(chǔ)上持續(xù)減緩相對(duì)貧困”的目標(biāo)，要求農(nóng)民收入增長(zhǎng)率每年在10%以上。

在低保戶之外，麗水已在關(guān)注另一類人群：低保邊緣戶（即低邊戶），其收入水平線是按低保戶的1.5倍確定，一年是13860元——這是麗水認(rèn)定相對(duì)貧困的第二條扶貧達(dá)標(biāo)線。這類人群已引發(fā)學(xué)界和輿論的關(guān)切：其人均收入比低保戶稍高，無(wú)法被最低生活保障制度覆蓋，得不到優(yōu)惠政策扶持和教育、醫(yī)療、住房等方面的救助，有些人實(shí)際生活比低保戶還要困難。

2019年11月，浙江省發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)新時(shí)代民政事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，其中明確要求，要推進(jìn)低收入農(nóng)戶和低保邊緣家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”，使農(nóng)村低保、低保邊緣家庭享受扶貧政策。

在扶貧實(shí)際工作中，麗水把年收入低于13860元的農(nóng)戶，也納入低收入農(nóng)戶對(duì)象，作為緩解相對(duì)貧困的幫扶對(duì)象。

沈元東解釋，相對(duì)貧困是一個(gè)相對(duì)概念。一般認(rèn)為，按全民收入40%左右計(jì)算，是一個(gè)相對(duì)合理的標(biāo)準(zhǔn)。2019年，麗水市的全民收入水平是35450元，40%即為14180元。這與確定下來的第二條達(dá)標(biāo)線13860元是基本一致的。

參與認(rèn)定這一標(biāo)準(zhǔn)的麗水市扶貧工作專班成員、麗水救助管理站副站長(zhǎng)沈紹春向南方周末記者回憶，曾有人質(zhì)疑這條達(dá)標(biāo)線設(shè)定太高可能“養(yǎng)懶漢”。沈紹春解釋，770元是有杠桿衡量的，采用的是“補(bǔ)差額”的方式。先計(jì)算出相對(duì)貧困戶已有的收入，不足770元的部分再由政府補(bǔ)差，而不是全額補(bǔ)貼。另一方面，根據(jù)麗水物價(jià)水平來考量，一人每月770元也只夠基本生活。

“跟著政府”找出路

有了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)后，麗水市扶貧辦發(fā)現(xiàn)，麗水市的相對(duì)貧困群體有著“三高兩缺”的特點(diǎn)。第一高在于老年人占比高，60歲以上老年人約占一半。其次是因病因殘比例高，因病致貧48.95%，因殘致貧19.83%，二者加起來占68.78%。再者，相對(duì)貧困群體要求救助比例高。調(diào)查顯示，高達(dá)84.74%的低收入農(nóng)戶，要求通過救助解難措施來幫扶。

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最后，這一群體缺勞動(dòng)力、缺能力。缺少勞動(dòng)力、缺生產(chǎn)技能，是因病因殘之外，導(dǎo)致相對(duì)貧困的重要原因。

鐘漢民的妻子患有精神疾病，兒子在外務(wù)工，但夫婦倆還要供一個(gè)女兒讀大學(xué)。雖然鐘漢民具有勞動(dòng)力，但不得不常年在家照顧妻子。每年給妻子看病還要花費(fèi)不少，僅藥費(fèi)每月就得花400元。

54歲的鐘漢民的情況屬于“低邊戶”。被認(rèn)定為相對(duì)貧困后，他“跟著政府”找出路。

“九山半水半分田”是麗水的生態(tài)資源稟賦。鐘漢民所在的青田縣巨浦鄉(xiāng)西坑村有577畝耕地，大多數(shù)處于丘陵地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益差，導(dǎo)致很多農(nóng)田拋荒。

2019年春天，為減緩相對(duì)貧困現(xiàn)象，村里聚焦于產(chǎn)業(yè)扶貧，開發(fā)推行“貝母＋稻魚共生/旱糧”輪作種養(yǎng)的“西坑模式”，為村民增收。

鐘漢民也入了股，在家門口干活。如今這時(shí)節(jié)，他天天忙著挖貝母——一種可供藥用的草本植物。

“一塊土地，充分利用。貝母從11月長(zhǎng)到5月底就收獲了，6月初種下水稻，正好10月份收成，這期間還能養(yǎng)魚，效益最大化?！本奁粥l(xiāng)黨委書記黃曉彬?qū)δ戏街苣┯浾哒f。

青田稻田養(yǎng)魚有1300多年歷史，青田先民利用田地種植水稻，同時(shí)養(yǎng)殖鯉魚，培育了極具地方特色的魚種“青田田魚”。青田稻魚共生系統(tǒng)在2005年6月被聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織列為首批全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)（GIAHS），也是中國(guó)的第一個(gè)GI-AHS。

如今，這一系統(tǒng)用于產(chǎn)業(yè)扶貧，外部性的成本支出如種子、種苗等由政府埋單，低收入農(nóng)戶只要出人出力，銷路也由政府來解決。

黃曉彬坦承，一開始找銷路確實(shí)是個(gè)難題，后來縣政府也幫忙想辦法。稻魚米采取訂制模式，由縣里一家公司提要求，按要求種植，公司全部收購(gòu)。正在豐收的貝母，也聯(lián)系上了一家公司收購(gòu)，且收購(gòu)價(jià)有保底。如果市場(chǎng)價(jià)高于保底價(jià)，那么按照市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)；如果市場(chǎng)價(jià)低于保底價(jià)的，那就按照保底價(jià)收購(gòu)。

鐘漢民掰著手指頭算了下，2019年一年包括開荒勞動(dòng)收入和其他勞務(wù)收入、合作社稻魚米及旱糧種植收入、政策補(bǔ)助收入加起來有五萬(wàn)元了，比往年增加了兩三萬(wàn)元。

沈元東說，這些年，麗水給相對(duì)貧困戶想的路子包括產(chǎn)業(yè)扶貧、下山搬遷多達(dá)十來?xiàng)l。連續(xù)多年，麗水低收入農(nóng)戶收入增長(zhǎng)率均在10%以上，2019年實(shí)際增長(zhǎng)率高達(dá)14.5%。

設(shè)立專班兩線合一

沈元東所在的扶貧辦和沈紹春所在的民政部門最近剛完成的一件事是“兩線合一”。即“統(tǒng)一一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)扶貧，合計(jì)一張扶貧對(duì)象名單”。

此前，國(guó)務(wù)院扶貧系統(tǒng)對(duì)低收入農(nóng)戶和浙江省民政系統(tǒng)對(duì)低保低邊戶是兩套認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。到地方上，兩套標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定出來的扶貧對(duì)象就會(huì)不一樣。

2020年春節(jié)后，麗水市政府著手成立了扶貧工作專班，首先重點(diǎn)落實(shí)“兩線合一”。專班成員單位不僅有扶貧、民政兩大系統(tǒng)，還將教育局、醫(yī)保局、殘聯(lián)等凡是涉及扶貧工作的單位都納入。

這種“合力”在當(dāng)?shù)厥乔八从械?。沈元東說，相比于中西部地區(qū)，浙江投入扶貧工作的隊(duì)伍和力量相對(duì)比較少。現(xiàn)在能把“局內(nèi)人”和“局外人”組合起來，力量肯定更強(qiáng)大了。

“兩線合一”后，標(biāo)準(zhǔn)以民政系統(tǒng)制定的為準(zhǔn)?！耙?yàn)槲覀兪钦易罾щy的那一批人?！鄙蚪B春解釋，“與其力量分散到不同的部門，還不如就大家一起成立一個(gè)專班，集中政策集中優(yōu)勢(shì)，扶好那一批人。”

信息不通暢，是扶貧工作專班要解決的第二大難題。

用沈紹春的話來說，第一次專班成員聚在一起開會(huì)，大家都有很多“驚訝”。主要原因在于，之前各單位都是各自埋頭苦干，并不了解其他單位可能也在做同一件和扶貧相關(guān)的工作。

沈紹春舉了一個(gè)例子，他身處民政部門，民政部門又是社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議牽頭單位。雖然之前也知道教育部門也有救助工作，但等到大家坐下來開會(huì)時(shí)，他才知道殘聯(lián)對(duì)殘疾兒童也有教育救助，救助比例比教育部門還高。

“唉！　你們這里還有這么一個(gè)政策的，這個(gè)政策跟我好像有重復(fù)?！鄙蚪B春回憶，當(dāng)大家各自介紹扶貧工作的時(shí)候，互相之間都有一種重新認(rèn)識(shí)彼此的感覺。

聯(lián)系最緊密的還是沈紹春和沈元東?！胺鲐氜k有扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，社會(huì)救助有聯(lián)席會(huì)議成員單位。扶貧工作中也有很多共通點(diǎn)?！鄙蚪B春說，“現(xiàn)在我們到基層調(diào)研，都是一起的。”

而殘聯(lián)可能是和各成員單位重復(fù)政策最多的一家單位。因?yàn)橹灰婕氨Ｕ蠚埣踩死娴姆矫?，殘?lián)都有政策。

政策重復(fù)可能帶來的一個(gè)問題是，有些人疊加享受了政策，可能變保障為福利。

現(xiàn)在，專班成員單位正在把各自的扶貧對(duì)象都捋一遍，扶貧理由相同的盡量統(tǒng)計(jì)到“一張名單上來”。

在此基礎(chǔ)上，麗水已經(jīng)在思考2020年之后，如何建立減緩相對(duì)貧困現(xiàn)象的長(zhǎng)效機(jī)制。沈元東認(rèn)為，第一件事還是要全面排查扶貧對(duì)象。“標(biāo)準(zhǔn)線要依據(jù)實(shí)際情況有所提高?！?/p>