“進口承諾”規(guī)則的中國實踐及對策探析

盧平 李彥

摘 要：進口承諾是在戰(zhàn)后英美籌備國際貿(mào)易組織過程中針對蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制提出的一種特殊減讓規(guī)則，在多邊框架下，作為計劃經(jīng)濟國家的波蘭、羅馬尼亞在加入GATT時分別適用了該規(guī)則。中美達成的第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定第六章中引入了“進口承諾”條款，是美國在對“非市場主導政策和做法”形成新規(guī)則之前的過渡之舉，有緩和中美貿(mào)易沖突以及深化兩國經(jīng)濟合作的意義，然而也固化了美國對中國非市場經(jīng)濟地位的認知，是雙邊經(jīng)貿(mào)關系的倒退之舉。因此，中國在履行進口承諾過程中，要利用好多邊框架下的“商業(yè)考慮”規(guī)則，加強與美國協(xié)商適時對履行過程進行評估并平衡好進口承諾履行與第三方貿(mào)易的關系。

關鍵詞：進口承諾;國際貿(mào)易;中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定

當前，中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級，美國在處理對華貿(mào)易逆差方面，由傳統(tǒng)的反傾銷、反補貼等符合多邊規(guī)則的傳統(tǒng)救濟措施轉向知識產(chǎn)權調(diào)查（“301”條款）、國家安全保障措施（“232”條款）等單邊工具。經(jīng)過13輪的漫長談判，中美兩國于2020年1月15日在華盛頓簽署了《中美兩國經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定》（下稱“中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定”），在該協(xié)定第六章“貿(mào)易擴大”（Expanding Trade）中引入了“進口承諾”條款，規(guī)定了2020-2021年中國自美進口產(chǎn)品的增長額，以謀求對華貿(mào)易的平衡。“進口承諾”作為國際貿(mào)易中的特殊規(guī)則，主要是針對非市場經(jīng)濟國家設立的，其是一種直接性的貿(mào)易數(shù)量管理措施，既不同于一般的進口配額制度，也不同于一般的出口限制措施，本質是對非市場經(jīng)濟國家承諾擴大進口及提升市場開放度的一種要求。中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定第六章設定的“進口承諾”條款就是屬于此類，是中國在國際貿(mào)易中首次遭遇此類條款。對于“進口承諾”規(guī)則，國內(nèi)幾乎沒有學者關注。基于此，本文在對“進口承諾”規(guī)則起源梳理基礎上，探究中國履行中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定中“進口承諾”內(nèi)容及履行對策。

一、“進口承諾”規(guī)則的溯源

二戰(zhàn)后，英美國家在醞釀成立多邊貿(mào)易體制的時候，將部分國家的國營貿(mào)易視為是影響自由貿(mào)易的主要壁壘之一，要求這些國家在對外貿(mào)易中必須按照市場經(jīng)濟的原則以及私營貿(mào)易的方式來進行運作，減少國家的計劃與干預。同時，蘇聯(lián)作為當時的大國，美國希望能夠給予蘇聯(lián)在即將成立的國際貿(mào)易組織中應有地位。然而，蘇聯(lián)作為計劃體制國家，對外貿(mào)易完全是國營化，因此美國就需要為其加入多邊貿(mào)易框架制定出一套能夠與市場經(jīng)濟國家實現(xiàn)對等貿(mào)易的規(guī)則?；诖耍绹谄淦鸩莸摹秶H貿(mào)易組織憲章》建議稿中，在第28條中規(guī)定了“貿(mào)易被國家完全壟斷情況下貿(mào)易擴大要求”，即，對進口貿(mào)易完全或實質上被國家壟斷的成員方應該按照對等原則，采取積極措施促進與其他市場經(jīng)濟成員方之間的貿(mào)易擴大，并接受其他締約方的評估與審議。換言之，就是要求貿(mào)易被國家完全壟斷的成員方在得到其他市場經(jīng)濟成員方關稅減讓的同時，必須要承諾在特定時間內(nèi)從其他市場經(jīng)濟成員方進口一定價值的商品，且進口額要保持定期增長。1946年10月，“國際貿(mào)易組織”倫敦會議上，通過了《國際貿(mào)易組織憲章》的倫敦草案，草案第33條完全采納了美國建議稿第28條的內(nèi)容。然而，前蘇聯(lián)對英美國家的多次邀請其參與《國際貿(mào)易組織憲章》談判和締約會議置之不理，并最終缺席了《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）的談判。因此，在1947年達成的《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》、1948年達成的《國際貿(mào)易組織憲章》中針對蘇聯(lián)加入的條款被刪除，只是保留了“個別商品貿(mào)易被國家壟斷的情況”，上述兩個協(xié)定中的“貿(mào)易擴大”條款只適用于市場經(jīng)濟成員方與個別商品被國家壟斷的成員方之間的談判及貿(mào)易，此條款分別被納入到《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》第17條和《國際貿(mào)易組織憲章》第31條當中。

前蘇聯(lián)未能成為GATT的創(chuàng)始成員方，也沒有接受“進口承諾”規(guī)則。在20世紀90年代之前，南斯拉夫、波蘭、羅馬尼亞和匈牙利這4個實施計劃經(jīng)濟的國家成功加入了GATT，其中，波蘭、羅馬尼亞兩國加入GATT就是以“進口承諾”規(guī)則作為加入條件的，確立了兩國每年從其他GATT成員方進口的增長率不低于7%。后來隨著東歐劇變以及這兩國的經(jīng)濟轉型，兩國對其“入關”議定書進行重新磋商，并在烏拉圭回合談判中與其他締約方達成了關稅減讓協(xié)議，最終兩國以WTO創(chuàng)始成員國身份重新確立了其在多邊貿(mào)易框架中的地位。WTO成立后，“進口承諾”規(guī)則在多邊框架下就已經(jīng)被停用。

二、中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的進口承諾要求及其意義

（一）中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定中進口承諾的內(nèi)容

中美兩國在1980年就達成了關稅減讓模式，以各自的關稅減讓來換取對方的最惠國待遇。中國在加入WTO的時候也是通過關稅減讓的方式作為交換代價。自從中國入世以來，中美雙邊貿(mào)易額不斷增長，在美國采取反傾銷、反補貼等常規(guī)救濟措施以及迫使人民幣升值的情況下，依然無法改變對華巨額逆差。2018年美國依照《貿(mào)易代表法》對中國商品及企業(yè)發(fā)起“301調(diào)查”和“232調(diào)查”，雙方貿(mào)易爭端不斷升級，并大幅度提升中國輸美商品的進口關稅，將2017年之前3.1%的平均關稅提升到2019年的12.4%。中國對此作出反擊，將美進口商品平均關稅從8%提升到19.6%，雙方貿(mào)易爭端不斷升級并持續(xù)了2年之久。經(jīng)過13輪的漫長談判，最終兩國在2020年初達成了第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定。在該協(xié)定第六章“貿(mào)易擴大”中重啟了塵封多年的“進口承諾”規(guī)則。就該條款本身看，美國要求中國履行的進口承諾與波蘭、羅馬尼亞兩國加入GATT有所不同，是雙邊框架下擴大進口的具體要求。

就其內(nèi)容看，在第六章“貿(mào)易擴大”中要求，在2017年美國對華出口的基準上，確立了2020-2021年中國自美進口的增加額。2020年中國自美進口的制成品、農(nóng)產(chǎn)品、能源產(chǎn)品及服務增量分別為329億美元、125億美元、185億美元和128億美元，換言之就是在2017年基礎上分別增長64.59%、58.63%、215.3%和24.65%;2021年中國自美進口的制成品、農(nóng)產(chǎn)品、能源產(chǎn)品和服務增量分別為448億美元、195億美元、339億美元和251億美元，換言之就是在2017年基礎上分別增長89.18%、93.14%、393.64%和56.2%。然而2018-2019年中美兩國的相互加征關稅，對雙邊貿(mào)易已經(jīng)造成了較大的負面影響。2017-2019年中國自美進口的制成品增幅分別為10.42%、-2.78%和1.12%;農(nóng)產(chǎn)品的波動更大，三年的增幅分別為-8.24%、-50.2%和41.25%;能源產(chǎn)品也受到較大影響，三年來的增幅分別為221.3%、0.87%和-54.21%;服務進口受到的影響不及前三類商品，但增幅緩慢，三年來中國自美進口增幅分別為5.21%、0.88%和2.31%。基于中國近3年自美進口的增幅看，除了能源產(chǎn)品之外，農(nóng)產(chǎn)品、制成品、服務對華出口增加額目標設定較高，對中國履行帶來了一定挑戰(zhàn)。

（二）履行進口承諾對解決中美貿(mào)易摩擦的意義

1.有助于深化中美兩國的經(jīng)濟合作。作為世界上最大的發(fā)達國家和世界上最大的發(fā)展中國家，中美兩國處于服務經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，資源稟賦差異大，產(chǎn)業(yè)結構互補。經(jīng)濟全球化加速了美國經(jīng)濟結構的服務化趨勢，早在20世紀90年代美國就已經(jīng)進入以服務業(yè)為主導的服務經(jīng)濟時代，產(chǎn)業(yè)結構呈現(xiàn)出從“工業(yè)型經(jīng)濟”向“服務型經(jīng)濟”轉型的總趨勢。2019 年美國服務業(yè)增加值為17.2萬億美元，在美國GDP中的占比高達83.4%;而以農(nóng)業(yè)牧漁業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)占比僅有0.8%;以制造業(yè)及建筑業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)占比為15.5%。而我國服務經(jīng)濟日益壯大，2019年服務業(yè)占我國GDP比重達到53.9%，服務經(jīng)濟和服務貿(mào)易規(guī)模僅次于美國。2019年，美國服務貿(mào)易總額達1.44萬億美元，而中國為7850億美元，分別位列世界第一、第二大服務貿(mào)易國?？梢姡袊男羞M口承諾，擴大服務貿(mào)易進口，雖然有一定的挑戰(zhàn)，但對于推動兩國經(jīng)貿(mào)關系的穩(wěn)定意義重大，是中美經(jīng)貿(mào)關系穩(wěn)定的“壓艙石”。而在農(nóng)業(yè)、能源等領域履行進口承諾，同樣能夠起到促進我國國內(nèi)消費結構升級的作用，而且我國這兩個領域市場消費潛力巨大。而擴大制成品進口能夠在很大程度上降低我國企業(yè)自主創(chuàng)新的風險?？傮w來看，中美兩國貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易的巨大規(guī)模和體量，以及兩國產(chǎn)業(yè)的高度互補性和要素稟賦的比較優(yōu)勢，決定了中美兩國發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作擁有巨大潛力和機會。當前面臨的暫時困難，并不會改變中美兩國經(jīng)貿(mào)合作的局面。中國履行進口承諾，能夠進一步深化兩國的經(jīng)貿(mào)合作，強化兩國的經(jīng)濟結構互補，能夠在一定程度減少雙方的分歧與摩擦。

2.有助于平衡兩國的進出口貿(mào)易差距。中美貿(mào)易摩擦發(fā)生的一個直接原因就是美國對中國貿(mào)易逆差的不斷擴大。如前所述，中美兩國的經(jīng)貿(mào)格局充分體現(xiàn)了兩國資源稟賦及生產(chǎn)要素的互補性，擴大貿(mào)易可以提升兩國民眾的社會福利，從并專業(yè)化的角度提升兩國產(chǎn)業(yè)體系的生產(chǎn)效率，對于推動全球經(jīng)濟一體化有重要作用。因此，雙方進出口貿(mào)易平衡是保證雙方開放型經(jīng)濟體系得以持續(xù)的基礎，對我國尤其如此，進出貿(mào)易平衡是建設貿(mào)易強國的根本要求。長期以來，我國對美存在巨大的貿(mào)易順差，主要是因為我國出口的勞動密集型商品占據(jù)了美國市場的大部分，而美國限制高技術產(chǎn)品對華出口，導致中美貿(mào)易不平衡。雖然中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定并未放開美國對華高技術產(chǎn)品出口，但我國履行進口承諾，特別是擴大制成品和服務進口，對于促進我國經(jīng)濟高質量發(fā)展，降低對美貿(mào)易順差有直接作用，能夠有效遏制美國進一步深化貿(mào)易摩擦。

三、中國履行中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定進口承諾的對策

（一）充分運用多邊協(xié)定中的“商業(yè)考慮”規(guī)則

2019年，美中雙方分別公布了第4批次、第3批次相互加征關稅的清單，涵蓋了雙邊貿(mào)易的絕大部分商品。第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定簽署后，美方主動取消了第4批次清單中1620億美元商品加征的關稅，但對2500億美元輸美商品25%的關稅維持不變。中國在美方取消部分商品加征關稅之后，也采取了對等停征措施。盡管如此，但既定的加征關稅問題在中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定中并無明確的措施，中國也不可能為了履行進口承諾單邊取消所有加征關稅的商品清單。在這種情況下，必然會對中國履行提出了挑戰(zhàn)。協(xié)定第6.2條第5款規(guī)定，進口承諾的履行應當基于市場和商業(yè)考慮，即中方進口清單上的商品原則應當是企業(yè)的商業(yè)行為而非政府采購。

GATT第17條規(guī)定了“商業(yè)考慮”這一規(guī)則，其來源于《國際貿(mào)易組織憲章》中的“國營貿(mào)易”規(guī)則，在新一代國際貿(mào)易規(guī)則中逐漸演變成為國有企業(yè)參與貿(mào)易的規(guī)則。USMCA中規(guī)定，“商業(yè)考慮”應當是相關行業(yè)或企業(yè)在國際貿(mào)易中必須是基于私有企業(yè)決策機制，需要充分考慮價格、運輸、適銷性等問題，政府不能對其進行干預。且不論要求中國在2年時間內(nèi)增加2000億美元的進口額是否違背了商業(yè)考慮規(guī)則，也不管美國如何才能保證其出口清單中商品的正常市場價格，對中國企業(yè)而言，必須要面對的是在中美雙方未給對方大多數(shù)商品關稅優(yōu)惠的情況下，如何基于商業(yè)考慮來購買美國商品。當前，我國企業(yè)在進口中采用的措施是借鑒美國的市場化排除機制，即企業(yè)按照市場需求和商業(yè)化原則從美國進口商品，經(jīng)過核準后在一定時期內(nèi)不加征關稅。對進口企業(yè)而言，排除程序比較費時，結果還難以確定，如果在其他市場存在最惠國替代商品，應該無理由申請排除。故此，對于中國而言，要履行進口承諾，必須妥善運用商業(yè)考慮規(guī)則，中國政府要擴大市場化排除范圍，加快對企業(yè)排除申請的核準，對歷史上進口量較多的商品可以暫時實行優(yōu)惠稅率。另外，對于農(nóng)產(chǎn)品、能源產(chǎn)品這兩類特殊產(chǎn)品，可以以增加儲備的方式來擴大進口。

（二）通過雙方協(xié)商強化對履行過程的評估

中國能否履行進口承諾，除了要采取切實的措施之外，還必須要考慮進口基數(shù)要求和統(tǒng)計方式問題。當前中美雙邊對貿(mào)易統(tǒng)計方式存在較大差異，原因十分復雜，主要包括兩國分類標準差異、計價方法差異、統(tǒng)計制度差異等。統(tǒng)計制度的差異是一個極為關鍵的因素。如2017-2019年美方統(tǒng)計其對華貿(mào)易逆差為3752億美元、4192億美元、3824億美元;但中方統(tǒng)計出來的對美順差分別為2758億美元、3223億美元、2958億美元，雙方統(tǒng)計差異最高達到了千億美元之巨。在服務貿(mào)易統(tǒng)計中，也存在類似問題，而服務的無形性和數(shù)字化、統(tǒng)計分類的差異、貿(mào)易模式的多樣化等主要原因。2017-2019年美方統(tǒng)計對華服務出口額分別是560億美元、571億美元、546億美元，而中國統(tǒng)計自美進口服務額分別是658億美元、871億美元、726億美元。因為統(tǒng)計差異的區(qū)別，導致美國認為其對華逆差過大，實際上美國對華逆差并沒有美國統(tǒng)計的那么大。

進口承諾的履行采用的是2017年中美貿(mào)易額基數(shù)，那么在履行中到底是采用美國統(tǒng)計方式還是中國統(tǒng)計方式就成為評估履行結果的關鍵要素之一。協(xié)定中也意識到雙方統(tǒng)計存在的差異，第6.2條第6款規(guī)定，進口承諾履行情況判定依據(jù)是雙方官方貿(mào)易數(shù)據(jù)，如果數(shù)據(jù)存在矛盾或差異，雙方應該加強協(xié)商。但該條第7款又規(guī)定，履行進口承諾的清單應當以英文文本為準，待雙方認可了合適的中文譯本后，中英文本才具同等法律效力。顯然，清單中的貨物貿(mào)易分類雙方差異不大，而服務貿(mào)易的統(tǒng)計則是美國經(jīng)濟分析局的標準，與中國商務部的分類差異較大。因此，當下除了要妥善運用好商業(yè)考慮規(guī)則之外，還必須要構建中國進口承諾履行評估機制，加強雙邊的協(xié)商和溝通，在貨物貿(mào)易中盡量使用美國統(tǒng)計規(guī)則，在服務貿(mào)易中盡量使用中國統(tǒng)計規(guī)則，強化統(tǒng)計和評估的協(xié)同。

（三）平衡好承諾履行與第三方貿(mào)易的關系

中國履行進口承諾，在貿(mào)易格局難以改變的情況下，對中國與第三方貿(mào)易會產(chǎn)生一定影響。另外，第三方在與中國貿(mào)易中會不會效仿美國的做法，這也是值得警惕的。2017-2019年，中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定要求的四類商品及服務進口來源地及份額如下：農(nóng)產(chǎn)品進口主要來源地及份額分別是美國（19%）、巴西（19%）、歐盟（12%）、澳大利亞（7%）、加拿大（5%）;制成品進口主要來源地及份額分別是歐盟（19%）、韓國（17%）、中國臺灣（16%）、日本（14%）、美國（10%）;能源進口主要來源地及份額分別是俄羅斯（13%）、沙特（10%）、安哥拉（10%）、澳大利亞（8%）、伊拉克（6%）、美國（3%）;服務進口來源地及份額分別是中國香港（20%）、美國（19%）、日本（7%）、澳大利亞（6%）、加拿大（5%）?？梢?，美國要求中國擴大進口的均是其優(yōu)勢產(chǎn)品及服務。如果在不擴大進口規(guī)模的情況下，擴大自美進口，必然會減少從其他貿(mào)易伙伴的進口額。2009-2019年間，中國貨物、服務進口年均復合增長率分別達到了6.46%和12.37%，隨著中國對外開放水平的提升，進口規(guī)模必然會不斷擴大。同時，2017年自美進口的貨物、服務分別占中國貨物、服務進口總額的8.4%和19%，2020-2021年承諾進口的貨物、服務增長額分別占2017年基準水平的3.5%和2.8%。整體看，中國在履行進口承諾過程中不會對中國與第三方貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易格局不會有太大改變。

對于中國而言，在履行進口承諾的過程中，還應該推進進口多元化戰(zhàn)略，減少對某一個進口來源市場的依賴。否則，如果其他貿(mào)易伙伴效仿美國，對中國就會造成較大的影響。特朗普執(zhí)政后，一方面在反傾銷調(diào)查中繼續(xù)不承認中國市場經(jīng)濟地位，在反補貼中將中國排除在發(fā)展中經(jīng)濟體名單之外;另一方面繼續(xù)謀求在多邊框架下降中國排除在市場經(jīng)濟體之外，在區(qū)域框架中，針對中國設置“毒丸條款”。此次中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定重啟與計劃體制國家構建貿(mào)易關系的“進口承諾”規(guī)則，表明了美國進一步固化了對中國非市場經(jīng)濟地位的認知，并不再將非市場經(jīng)濟地位僅限于反傾銷領域。在這種情況下，中國與其他貿(mào)易伙伴之間的關系會受到一定的影響。歐盟已經(jīng)針對中國引入了“市場扭曲”的改變和標準，對中國的待遇未發(fā)生根本改變。從2017年以來，歐美日三方貿(mào)易部長聲明，多次強調(diào)WTO改革重點應當與國有企業(yè)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)補貼問題、政府干預市場問題。雖然歐日在短期內(nèi)還不會效仿美國的做法，但在關稅優(yōu)惠、投資協(xié)定談判、最惠國待遇等方面會提高對中國的要價，如歐盟在“中歐雙邊投資協(xié)定”談判中就要求重新平衡雙邊市場開放的對等度，否則將退出談判。2020年7月1日，USMCA正式生效，可能會導致已經(jīng)被提升日程的中加自貿(mào)協(xié)定談判“流產(chǎn)”。在這樣的情況下，中國應該掌握主動，加快與不受美國“毒丸條款”限制的主要貿(mào)易伙伴進行貿(mào)易投資協(xié)定談判進程;加強與歐、日、加、澳等主要貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易政策溝通，不斷提升對外開放水平;同時進一步擴大進口，積極推行多元化進口戰(zhàn)略，平衡好進口承諾履行與其他各方貿(mào)易之間的關系，減少外部環(huán)境的干擾。

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