雷博雅 武剛

[摘要]社區(qū)是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本單位，社區(qū)治理作為基層社會(huì)治理最主要表現(xiàn)形式，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。在社區(qū)規(guī)模日趨擴(kuò)張的形勢(shì)下，盡管依法治理已成為各方面的廣泛共識(shí)，但實(shí)踐中仍存制約社區(qū)法治化發(fā)展的諸多障礙，亟待從理論邏輯與現(xiàn)實(shí)選擇為切入，理順參與社區(qū)治理主體間的關(guān)系，明晰不同主體之具體職責(zé)，依托政府治理水平提升、社區(qū)自身建設(shè)加強(qiáng)、居民參與意識(shí)養(yǎng)成，增強(qiáng)基層社會(huì)治理法治化水平。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理;基層社會(huì)治理;社區(qū)法治

[中圖分類號(hào)]D922.1;D669.3 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1009—0274（2020）02—0108—06

[作者簡(jiǎn)介]雷博雅，女，蘭州大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：行政法學(xué);武剛，男，蘭州大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)、社會(huì)法學(xué)。

一、“社區(qū)法治”的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與理論基礎(chǔ)

（一）“社區(qū)法治”是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

新中國(guó)成立初期，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速?gòu)?fù)蘇和穩(wěn)定發(fā)展，我國(guó)形成了國(guó)家、社會(huì)不分離的治理局面，政府在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮了主導(dǎo)作用。20世紀(jì)50年代，全國(guó)人大常委會(huì)制定了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會(huì)組織條例》，以街道辦事處管理的模式拉開了我國(guó)城市基層管理的序幕，[1]但在當(dāng)時(shí)的市域基層社會(huì)管理中，政府依然強(qiáng)調(diào)“以單位為主，街道辦事處為輔”，即依托單位吸納社會(huì)成員并進(jìn)行管理，一時(shí)間“單位證明”“介紹信”覆蓋了城市居民生活的全過程，這對(duì)建國(guó)初期居民生產(chǎn)生活有序恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了重要推動(dòng)作用。改革開放后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生變化，特別是在國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)改革、民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展的浪潮下，相當(dāng)規(guī)模的勞動(dòng)者身份關(guān)系發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，原先由企事業(yè)單位管理社會(huì)成員的模式不再適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高度集中的社會(huì)管理體制抑制了社會(huì)發(fā)展活力，不利于形成自主、創(chuàng)新的社會(huì)氛圍，這就對(duì)基層社會(huì)管理理論與實(shí)踐提出了新的要求。1983年召開的第八次全國(guó)民政會(huì)議提出，將國(guó)家和社會(huì)力量相結(jié)合，采取多種形式開展“社會(huì)福利社會(huì)辦”的新方式，充分調(diào)動(dòng)了基層社會(huì)參與公共事務(wù)管理的積極性。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”的概念先后出現(xiàn)，激發(fā)出了我國(guó)基層群眾自我管理、自我服務(wù)的活力。直到2000年，民政部發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，推動(dòng)基層社會(huì)管理體制的創(chuàng)新發(fā)展，逐步形成了較為成熟的社區(qū)管理模式。[2]

黨的十八大以來，隨著“國(guó)家治理”概念的提出，“社會(huì)治理”一詞也逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“社會(huì)管理”，與之而來的“社區(qū)治理”也成為基層社會(huì)治理的新形態(tài)，并在國(guó)家政治話語(yǔ)體系中躍升到新的歷史高度。新的社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”“協(xié)同”，堅(jiān)持以人民利益為治理切入點(diǎn)，構(gòu)建起了一種自下而上、多元參與的實(shí)踐方式，主動(dòng)適應(yīng)了以人民為中心的發(fā)展思想。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，這是新中國(guó)成立以來第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，其中提到“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，建立懲惡揚(yáng)善長(zhǎng)效機(jī)制，破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題”，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理指引了新方向。黨的十九屆四中全會(huì)，作出了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決定，從兩個(gè)關(guān)鍵層面推進(jìn)基層社會(huì)治理發(fā)展完善：一是以發(fā)展社會(huì)主義民主政治為切入點(diǎn)，健全充滿活力的基層群眾自治制度。二是以堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度為抓手，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。[3]社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，而社區(qū)作為具有綜合基礎(chǔ)性的群眾基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)，則是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要基石。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理手段的選擇決定著基層社會(huì)治理的效能，更影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程?！胺ㄖ巍笔屈h和政府治國(guó)理政的基本方式，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必須遵循的準(zhǔn)則，因此，要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化就必須在“社區(qū)”這個(gè)基本單位中運(yùn)用“法治”手段，即遵循法治的規(guī)律和原則， 運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)社區(qū)治理，此為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

（二）依法治理在現(xiàn)代社區(qū)治理中已形成廣泛共識(shí)

社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營(yíng)利和非盈利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制。[4]它是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下關(guān)乎社會(huì)民生的重要內(nèi)容，其目標(biāo)就是解決社區(qū)糾紛、提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。有學(xué)者提出，“治理不是一整套規(guī)則、也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制、而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門、也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！鄙鐓^(qū)治理與社區(qū)管理有著根本區(qū)別，它不是單一的依靠國(guó)家強(qiáng)制手段來實(shí)現(xiàn)，而是意味著管理方式和管理手段的多元化。那何為有效的“治”？怎樣的治理才能夠?qū)崿F(xiàn)體系和能力兩個(gè)層面的現(xiàn)代化？一個(gè)有效的治理意味要具有整合、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)的功能。其中，“整合”就是要求在治理的過程要對(duì)不同的利益主體進(jìn)行有效統(tǒng)籌，在這個(gè)過程中提供協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，發(fā)揮公民自主參與公共事務(wù)管理的積極性;“創(chuàng)新”就是要求根據(jù)制度環(huán)境的變化、社會(huì)環(huán)境的變化不斷調(diào)整治理方式和模式;“協(xié)調(diào)”就是在面對(duì)不同利益訴求能夠具備協(xié)商對(duì)話的機(jī)制與功能。[5]

長(zhǎng)期以來，社區(qū)治理都未曾離開某種制度、規(guī)則甚至習(xí)慣而獨(dú)立運(yùn)行，因?yàn)樯钣谏鐓^(qū)之內(nèi)的個(gè)體之間需要達(dá)成某種共識(shí)或默契，以保證該群體共同的利益與秩序。著名社會(huì)學(xué)家帕克曾提出，社區(qū)與其他社會(huì)群集根本差別體現(xiàn)在組織、制度，而不是組成社區(qū)的自然人。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，社區(qū)作為一種地緣聯(lián)系共同體，同基于血緣聯(lián)系所形成的共同體是有所不同的。正是因?yàn)樵谔囟ǖ乩韰^(qū)域內(nèi)有規(guī)律、有秩序的生活，社區(qū)的基本形態(tài)才能持續(xù)至今。由此看來，實(shí)現(xiàn)社區(qū)高效治理必然要依靠一套科學(xué)完備的制度體系作為根本保障，而在現(xiàn)代化語(yǔ)境下則是要堅(jiān)持依法治理?！吧鐓^(qū)法治”就是以法律為依據(jù)和指南，厘清治理主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成遇事找法、辦事依法、解決矛盾靠法的社區(qū)法治氛圍，促使社區(qū)治理制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)運(yùn)用法治手段為健全基層群眾自治制度與完善共建共治共享社會(huì)治理制度保駕護(hù)航的價(jià)值目標(biāo)。20世紀(jì)80年代以來，隨著一系列立法工作的開展，涉及社區(qū)管理的法律法規(guī)逐步形成體系（見表1）。經(jīng)過40多年發(fā)展，我國(guó)社區(qū)治理基本形成了“居民委員會(huì)—業(yè)主委員會(huì)—物業(yè)管理企業(yè)—居民”的主體關(guān)系結(jié)構(gòu)。事實(shí)證明，通過立法的直接干預(yù)，我國(guó)社區(qū)治理已在有法可依的制度軌道內(nèi)平穩(wěn)推進(jìn)，政府、社區(qū)與居民也在實(shí)踐中逐步達(dá)成了要依靠法治手段進(jìn)行社區(qū)治理的廣泛共識(shí)。

二、當(dāng)前制約我國(guó)“社區(qū)法治”的主要問題

（一）立法保障的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性亟待加強(qiáng)

如上文所講，立法為社區(qū)之治提供了最直接的法律保障。從國(guó)家法律層面至地方性行政法規(guī)、規(guī)范性文件，甚至到社區(qū)居民自治性公約，每一層級(jí)的制度構(gòu)建都從形式上實(shí)現(xiàn)了“社區(qū)法治”，實(shí)踐中卻存在諸多制約社區(qū)治理發(fā)展進(jìn)步的制度性缺陷。《城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》）作為國(guó)家層面的法律規(guī)范，本應(yīng)發(fā)揮社區(qū)治理“基本法”的作用，但它與其他法律之間的銜接欠佳，社會(huì)適應(yīng)性存在明顯不足。80年代末，我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“換位”時(shí)期，政府對(duì)于社會(huì)的管理依然體現(xiàn)為高度集中的行政管理狀態(tài)，盡管提出“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，但因社會(huì)管理能力存在較多局限，該法的出臺(tái)并未從實(shí)際上改變行政管理廣泛存在于社會(huì)生活的局面。

第一，該法未能使居民委員會(huì)自我管理的優(yōu)勢(shì)得到有效發(fā)揮。該法第三條規(guī)定了居民委員會(huì)的任務(wù)：“（一）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng);（二）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)的公益事業(yè);（三）調(diào)解民間糾紛;（四）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安;（五）協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作;（六）向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見，要求和提出建議?！痹摲ǖ诹鶙l規(guī)定：“居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。居民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定?！钡谑邨l規(guī)定：“居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來源，居民委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付?！辈浑y看出，居委會(huì)的主要任務(wù)是協(xié)助政府各項(xiàng)管理工作，其所具有的自主能動(dòng)性是十分有限的，從居委會(huì)產(chǎn)生條件及工作經(jīng)費(fèi)保障方面來講，實(shí)際上明確了行政權(quán)對(duì)于基層自治組織的直接“領(lǐng)導(dǎo)”，地方政府決定著居民委員會(huì)的實(shí)際存在。

第二，作為組織法的程序設(shè)計(jì)存在缺陷。該法第八條至第十一條，雖然涉及到選舉、居民會(huì)議、議事原則，也體現(xiàn)了民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督的理念，但是未明確具體的法定程序，特別在對(duì)居民委員會(huì)的選舉、居民會(huì)議召開流程、居民會(huì)議議事規(guī)則等方面存在缺失，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，只有原則性表述，不具備現(xiàn)實(shí)操作性，影響了居委會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)行。

第三，該法未規(guī)定居委會(huì)運(yùn)行的強(qiáng)制保障和居民權(quán)利救濟(jì)措施。有權(quán)利就意味著應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)，《居委會(huì)組織法》只是對(duì)居民委員會(huì)有一個(gè)授權(quán)的過程，全文二十三條只是對(duì)居民委員會(huì)的任務(wù)、組成及管理范圍進(jìn)行原則性規(guī)定，一是沒有規(guī)定居委會(huì)在依法開展自主管理的強(qiáng)制力保障，二是沒有規(guī)定居民權(quán)利在居委會(huì)行使權(quán)力時(shí)受到侵害如何救濟(jì)。類似缺陷會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中有諸多不確定因素，且很難杜絕居委會(huì)在行使權(quán)力的過程中失信于居民。除此之外，與之相關(guān)的地方性法規(guī)多為柔性法律，應(yīng)然的法律條文在具體執(zhí)行過程中缺少剛性約束，以至于組織法中的規(guī)定在實(shí)踐中難以落地，2018年該法的修改也只是涉及到居民委員會(huì)的任期，未做其它補(bǔ)充。綜上，《居委會(huì)組織法》體現(xiàn)出顯著的“管理論”特征，并未真正適應(yīng)構(gòu)建法治社會(huì)的實(shí)際要求，以居民委員會(huì)為輻射的社區(qū)自治體系難以發(fā)揮有效作用，隨著社區(qū)治理多元主體的參與，主體之間存在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也趨于復(fù)雜，立法尚未形成相對(duì)統(tǒng)一的治理依據(jù)，客觀上對(duì)我國(guó)基層社會(huì)治理法治化形成制約。

（二）居民“共建共治共享”理念欠缺

“社區(qū)法治”離不開社區(qū)居民的廣泛參與。黨的十九大報(bào)告中提出打造“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，旨在強(qiáng)調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想，突出人民群眾在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化中的主體地位?！吧鐓^(qū)法治”不僅要求思考問題需要法治思維，解決問題需要法治方式，更重要的是社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)具有權(quán)利意識(shí)和公共利益觀念，主動(dòng)協(xié)調(diào)好與居委會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)等主體之間的關(guān)系，在社區(qū)治理過程中充分表達(dá)對(duì)合法權(quán)益的訴求。“社區(qū)自治是建立在具有共同意志能力的居民對(duì)公共利益的追求上?！遍L(zhǎng)期以來，基層群眾處于一種被管理、要服從的狀態(tài)，對(duì)于“共建共治共享”缺乏理性認(rèn)識(shí)，維護(hù)切身利益的路徑也大不相同，不能形成良好的共同體，就直接導(dǎo)致了社區(qū)治理的參與性不高。正如亞里士多德所說，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有而忽視著公共的事務(wù);對(duì)公共的一切，他至少只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！盵6]基于我國(guó)基層社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)，廣大居民的社會(huì)保障并不依賴于社區(qū)，社區(qū)能夠提供給居民的社會(huì)服務(wù)也十分有限，因此，我國(guó)居民對(duì)于參與社區(qū)治理的主動(dòng)性會(huì)長(zhǎng)期處于低沉狀態(tài)，活躍于社區(qū)事務(wù)中的居民以老年人群體為主，而由于年齡問題以及精力的有限性，該群體對(duì)于社區(qū)治理的參與僅限于一些公益性活動(dòng)或社區(qū)勸導(dǎo)，對(duì)于發(fā)揮居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)優(yōu)勢(shì)的作用是有限的。另外，居民參與缺乏保障和激勵(lì)機(jī)制也成為提高參與積極性的瓶頸。居民參與社區(qū)治理需要有一定的儀式感，法律上存在程序設(shè)計(jì)，而社區(qū)自身也沒有形成很好的條件保障，例如，難以有相對(duì)固定的地點(diǎn)召開居民會(huì)議，沒有建立社區(qū)事務(wù)交流共享平臺(tái)，社區(qū)事務(wù)的公開性不夠，甚至連形式上的公眾參與都難以實(shí)現(xiàn)?？傮w來說，我國(guó)社會(huì)治理體系從中央延伸至城市社區(qū)和農(nóng)村，形成了縱向治理層級(jí)和橫向管理網(wǎng)格，體現(xiàn)了我國(guó)強(qiáng)大的體制優(yōu)勢(shì)。但是，行政權(quán)力進(jìn)入縱深發(fā)展，會(huì)使基層群眾對(duì)于政府的依賴越來越強(qiáng)，也會(huì)給政府帶來不少的壓力與負(fù)擔(dān)。全面深化改革以來，政府一直致力于簡(jiǎn)政放權(quán)，通過“放管服”改革構(gòu)建服務(wù)型政府，而無論從法律制度還是習(xí)慣，社區(qū)行政化的概念依然深刻影響著基層群眾，使得居民的自主參與很難得到體現(xiàn)，成為社區(qū)治理面臨的困境。

三、推進(jìn)“社區(qū)法治”之對(duì)策與關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）遵循政府管理與社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯

實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化，“社區(qū)法治”是基礎(chǔ)，是必須要實(shí)現(xiàn)完成的目標(biāo)?；趯W(xué)科研究的特殊性，構(gòu)建城市社區(qū)治理法治化從法律學(xué)科的角度就是在法律的層面劃分清治理主體之間的權(quán)力與權(quán)利，責(zé)任與義務(wù)之間的關(guān)系，為各方主體之間交流、合作提供一個(gè)法律的指引。“社區(qū)法治”的路徑的探尋，不可忽略的一個(gè)問題是政府的職能角色問題，自2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”以來，政府在轉(zhuǎn)變職能，做“有限政府”方面不斷地積極努力。

縱觀國(guó)際，無論是新加坡的“政府主導(dǎo)模式”，還是日本的“混合模式”，或是美國(guó)的“社區(qū)自治模式”都沒有排除政府對(duì)社區(qū)指導(dǎo)作用，更不可能完全脫離。就像麥迪遜所說，“如果人都是天使，就不需要任何政府了……”在推進(jìn)“社區(qū)法治”的過程中不可能脫離政府的有效指導(dǎo)，因此，我們需要討論的是在現(xiàn)代化治理中政府和社區(qū)各自應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色，其職責(zé)與功能如何更好區(qū)分。以日本的社區(qū)治理模式為例，“町內(nèi)會(huì)”成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要組織和載體。日本的“町內(nèi)會(huì)”類似于我國(guó)的居民委員會(huì)，該組織旨在將居住在同一社區(qū)內(nèi)的所有家庭和企業(yè)組織起來，共同處理社區(qū)中發(fā)生的各種問題，它能夠代表社區(qū)全體居民，是居民參與社區(qū)管理的自治性組織，兼具輔助行政工作與居民自治的兩大功能。日本的社區(qū)治理相對(duì)發(fā)達(dá)，原因在于社區(qū)行政職能和自治職能的劃分清晰、規(guī)定具體。比如，日本的“町內(nèi)會(huì)”明確承擔(dān)部分行政輔助職能，包括傳達(dá)行政指令、協(xié)助進(jìn)行本社區(qū)的人口調(diào)查、協(xié)助紅十字募捐等工作，而社區(qū)自治功能主要體現(xiàn)在維護(hù)公共設(shè)施、開展社區(qū)文化建設(shè)、舉辦居民聯(lián)誼活動(dòng)、參與環(huán)境保護(hù)等方面。[7]政府十分清楚與“町內(nèi)會(huì)”之間的關(guān)系，通常只干預(yù)社區(qū)所承擔(dān)的行政輔助工作，對(duì)其他社區(qū)自治活動(dòng)極少參與，是典型的“混合模式”。

值得一提的是，2018年上海市青浦區(qū)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范管理本區(qū)村委會(huì)和居委會(huì)協(xié)助行政事務(wù)的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），該文件的重要內(nèi)容就是理順政府與基層社區(qū)工作的關(guān)系，并以附件形式列出了《村委會(huì)和居委會(huì)協(xié)助行政事務(wù)參考清單》，明確了村委會(huì)和居委會(huì)協(xié)助政府完成的工作和相關(guān)要求，依據(jù)該清單，居委會(huì)、村委會(huì)需要協(xié)助的行政事務(wù)分別為37項(xiàng)和46項(xiàng)。其中，社區(qū)主要協(xié)助社會(huì)救助、勞動(dòng)就業(yè)等社區(qū)公共服務(wù)工作，人口管理、環(huán)境衛(wèi)生等社區(qū)公共管理工作，社區(qū)治安、疫情防治等社區(qū)公共安全工作，未成年人保護(hù)、殘疾人和老年人保護(hù)等群益保障工作。[8]《意見》明確指出，屬于政府和市場(chǎng)主體職責(zé)范圍的事項(xiàng)，不得隨意轉(zhuǎn)嫁給居委會(huì)、村委會(huì)。對(duì)于市場(chǎng)主體、社會(huì)組織可以承接的事項(xiàng)，可以探索通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式解決，支持社區(qū)社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，減輕居委會(huì)、村委會(huì)的行政負(fù)擔(dān)。目前，該項(xiàng)制度并未在全國(guó)范圍內(nèi)推行，但它將社區(qū)協(xié)助的行政事務(wù)以列舉的方式明細(xì)化，有助于厘清政府與社區(qū)之間的關(guān)系，推動(dòng)社區(qū)治理更加科學(xué)高效。

除了明確職責(zé)界限，政府還應(yīng)努力引導(dǎo)社區(qū)提升治理技術(shù)水平。盡管出現(xiàn)多元參與的現(xiàn)象，但是政府需要探索新的治理途徑，鍛造更加有效的治理方法。例如，探索監(jiān)管社區(qū)發(fā)展、規(guī)制社區(qū)自治行為的技術(shù)與方法，從以往的“直接指導(dǎo)”轉(zhuǎn)變到“間接指導(dǎo)”，從政策引導(dǎo)、人才培養(yǎng)、財(cái)力物力等維度創(chuàng)新提升，讓政府既實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理的指導(dǎo)，又能實(shí)現(xiàn)尊重社區(qū)治理的自主性，充分激活基層社會(huì)的活力。

（二）推進(jìn)完善“社區(qū)法治”的法律制度體系

在我國(guó)語(yǔ)境下，“法治”的實(shí)現(xiàn)通常須從立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)維度共同發(fā)力。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理的困境，應(yīng)優(yōu)先檢視相關(guān)法律制度保障是否到位，必須考量現(xiàn)行法律對(duì)于推進(jìn)“社區(qū)法治”能否發(fā)揮有效作用。如前文所講，盡管從國(guó)家到個(gè)人層面都形成了以法治思維與方式推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的共識(shí)，但我國(guó)在社區(qū)治理方面的立法保障還存在不足，特別是現(xiàn)行法律規(guī)范與實(shí)際情況不能完全適應(yīng)。因此，今后的修法與立法要特別注重彌補(bǔ)過去的不足。

第一，加大現(xiàn)行法律的修改力度。目前，我國(guó)尚未制定一部專門規(guī)范社區(qū)治理的《社區(qū)法》，社區(qū)治理的最主要法律依據(jù)是《居委會(huì)組織法》，而該法所調(diào)整的對(duì)象僅包括居民委員會(huì)、居民委員會(huì)內(nèi)人員和政府之間的關(guān)系，對(duì)社區(qū)其他居民似乎不存在效力。如果繼續(xù)以該法為社區(qū)治理的“基本法”，則首先要重新梳理和明確社區(qū)治理過程中所包含的各類主體及其法律地位，并將主體之間可能產(chǎn)生的關(guān)系納入該法的調(diào)整范圍，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理參與主體的全覆蓋。例如，居民會(huì)議的性質(zhì)與職責(zé)在該法中尚未明確，此需要明文規(guī)定。其次，應(yīng)制定居委會(huì)組織與選舉辦法，為居委會(huì)組成人員設(shè)定必要條件，明確居委會(huì)的職責(zé)與權(quán)限范圍，還應(yīng)詳細(xì)規(guī)定居民會(huì)議的產(chǎn)生辦法、召集程序及議事規(guī)則，保障居民會(huì)議的議事作用得到發(fā)揮。再次，要增強(qiáng)法律的適應(yīng)性。例如，《居委會(huì)組織法》第六條規(guī)定，“居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立?！爆F(xiàn)實(shí)中常常存在一些規(guī)模較大的社區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原先的法定范圍，這就需要根據(jù)實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。最后，應(yīng)明確社區(qū)治理參與主體的權(quán)利義務(wù)，亟需理順居委會(huì)、居民會(huì)議以及居民個(gè)人之間的關(guān)系進(jìn)行，在明確組織權(quán)力、職責(zé)的過程的同時(shí)不能忽視居民個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)途徑，這樣才能鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)法治化進(jìn)程。

第二，強(qiáng)化法律規(guī)范之間的有效銜接。而從目前的立法現(xiàn)狀來看，《居委會(huì)組織法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》建立起社區(qū)治理的基本法律框架，這就需要三者間的統(tǒng)籌兼顧、相互協(xié)調(diào)，形成制度合力。一是進(jìn)行合法性審查，符合有關(guān)政策要求。必須重新逐條梳理三部法規(guī)，對(duì)與《憲法》和其他上位法存在抵觸的規(guī)定要按照上位法規(guī)定及時(shí)修改。同時(shí)，要與《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等相關(guān)文件精神相適應(yīng)，保證中央關(guān)于社區(qū)治理的政策落地落實(shí)。二是厘清現(xiàn)有法規(guī)之間的關(guān)系。作為支撐“社區(qū)法治”基本法律框架的三部法規(guī)，它們之間存在抵觸或交叉重復(fù)的問題要加以修正，對(duì)社會(huì)治理參與主體的相關(guān)規(guī)定有差別的要結(jié)合現(xiàn)實(shí)統(tǒng)籌修改，保證三者之間“不打架”，各自發(fā)揮有效作用。三是強(qiáng)化與其他法律的銜接。社區(qū)治理涉及社區(qū)建設(shè)、社區(qū)組織、婚姻家庭、社區(qū)服務(wù)、物業(yè)管理、社會(huì)治安綜合治理、社區(qū)精神文明建設(shè)、信訪與人民調(diào)解等方面。涉及到上述事項(xiàng)的，如果已有法律明確規(guī)定的，應(yīng)將具體法律規(guī)定納入社區(qū)治理法律體系中;如果沒有明確規(guī)定，則需要在后續(xù)的立法修法中做好補(bǔ)充，并兼顧與現(xiàn)行法律之間的銜接問題，提高社區(qū)治理法律體系的完整性。

（三）推動(dòng)政府管理、社區(qū)治理與社會(huì)參與的良性互動(dòng)

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，而“社區(qū)法治”又是社會(huì)治理的重要抓手，但在此過程中，僅依靠社區(qū)自身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要政府和社區(qū)的共同參與，這是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的綜合性考量。首先，需要借助政府宏觀調(diào)整手段引導(dǎo)和培育“社區(qū)法治”的認(rèn)知能力和實(shí)踐能力，需要政府發(fā)揮財(cái)政、人才、基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面的優(yōu)勢(shì)加大對(duì)社區(qū)的支持力度，并與社區(qū)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面傾聽來自社區(qū)居民的聲音，另一方面也有助于居民在政府指導(dǎo)下有序參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)“善治”。[9]政府可以依托相關(guān)活動(dòng)從法理、情理等角度對(duì)居民開展廣泛宣傳，營(yíng)造積極“共建共治共享”的氛圍，提高居民自主參與的積極性，并形成行動(dòng)自覺。其次，社區(qū)自身要發(fā)揮主動(dòng)。在法治軌道內(nèi)充分利用社區(qū)內(nèi)部群策群力，互助協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)接受來自居民或社會(huì)的意見建議，凝聚更多居民參與社區(qū)治理的共識(shí)，讓居民的參與具有法律保障。要依托社區(qū)居民的專業(yè)所長(zhǎng)，形成具有特色的治理方式與治理成果，加大與政府的信息共享，擴(kuò)大社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的推廣。社區(qū)要積極開展社區(qū)活動(dòng)，提高社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)能力的建設(shè)，提升居民對(duì)社區(qū)文化的認(rèn)同感和歸屬感，推動(dòng)形成社區(qū)治理和發(fā)展的利益共同體。最后，要注重社區(qū)內(nèi)外的溝通合作，特別是超出社區(qū)服務(wù)能力的領(lǐng)域，要多借助社區(qū)力量或通過依法購(gòu)買社會(huì)服務(wù)形成補(bǔ)充。例如，“社區(qū)法治”建設(shè)過程中，需要對(duì)居民開展法律知識(shí)普及宣傳，對(duì)社區(qū)工作人員要開展法治教育，甚至在維護(hù)社區(qū)或居民的切身利益時(shí)需要法律援助，都需要依賴執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)、高等院校、律所等社會(huì)法律力量的參與，通過不同形式的法律資源來滿足社區(qū)治理的法治化需求，共同營(yíng)造社區(qū)法治氛圍。綜上，在信息服務(wù)資源高度共享的今天，從“社區(qū)治理”到“社區(qū)法治”需要多元力量的配合，法治也不能被片面理解為僅靠法律，而是要在法治軌道上借助綜合治理的手段，正是通過各方的良性互動(dòng)，才能促成社區(qū)治理的秩序和規(guī)則，當(dāng)這種習(xí)慣深入人心并得以踐行之時(shí)，“社區(qū)法治”的價(jià)值目標(biāo)也必將實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

基層社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，社區(qū)治理成效也被視為社會(huì)治理的集中反映。盡管“社區(qū)法治”不是新鮮概念，但對(duì)于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)所具備的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)條件，需要我們深入分析論證，既要吸取已有的寶貴經(jīng)驗(yàn)，又需審視治理差異，準(zhǔn)確把握制約社區(qū)法治化發(fā)展的瓶頸，尋找破解困境的有效切入點(diǎn)。要在利用法治思維、法治方式的前提下，以社會(huì)學(xué)視角形成對(duì)社區(qū)治理的綜合考量，理清邏輯、抓住實(shí)質(zhì)，從政府、社會(huì)與社區(qū)的合力中獲得有效路徑，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)依法治理社區(qū)的價(jià)值目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：楊偉民