涂端午

（國家教育發(fā)展研究中心國際比較與對外交流部，北京100816）

一、問題提出

2018 年9 月10 日，習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上指出：“要堅(jiān)決克服唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評價(jià)指揮棒問題?！盵1]2019 年1 月，教育部部長陳寶生在全國教育工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“‘五唯’是當(dāng)前教育評價(jià)指揮棒方面存在的根本問題，是當(dāng)前教育改革中最難啃的‘硬骨頭’，但再難也要啃下來”，“要在破除‘五唯’問題上打一場硬仗，拿出實(shí)招硬招新招?！盵2]

我國教育評價(jià)改革實(shí)踐始于20 世紀(jì)80 年代中后期。1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，“教育管理部門還要組織教育界、知識(shí)界和用人部門定期對高等學(xué)校的辦學(xué)水平進(jìn)行評估”[3]。1993 年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“建立各級各類教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)體系。各地教育部門要把檢查評估學(xué)校教育質(zhì)量作為一項(xiàng)經(jīng)常性的任務(wù)”[4]。1999 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出，“加快改革招生考試和評價(jià)制度”，“建立符合素質(zhì)教育要求的對學(xué)校、教師和學(xué)生的評價(jià)機(jī)制”[5]。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（簡稱《綱要》）圍繞考試招生制度、教育質(zhì)量評價(jià)、人才評價(jià)、科研評價(jià)等對教育評價(jià)改革做出了全面系統(tǒng)規(guī)劃。

《綱要》頒布后，后續(xù)相關(guān)政策做了哪些跟進(jìn)？教育評價(jià)改革的規(guī)則、路徑是什么？破“五唯”具有怎樣的政策基礎(chǔ)？回答好這些基本問題是打贏教育評價(jià)改革這一“最硬的一仗”的重要前提。政策是我國教育改革發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，政策文本“記錄”了教育改革的歷史軌跡和政策變遷，全面梳理、分析教育評價(jià)政策是回答上述問題的基本途徑。用關(guān)鍵詞“教育評價(jià)”在中國知網(wǎng)上進(jìn)行模糊檢索，發(fā)現(xiàn)未有研究對某一時(shí)段教育評價(jià)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，也未有研究涉及上述問題。本文在全面梳理、分析《綱要》頒布以來教育評價(jià)政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合改革實(shí)踐，力圖回答上述問題，理清教育評價(jià)改革的政策邏輯，為破“五唯”提供有益參考。

二、研究方法

（一）概念界定

教育評價(jià)廣義指“對于教育領(lǐng)域中各種相關(guān)的人、事、物、制度、觀念等的教育價(jià)值的評判”[6]。狹義的教育評價(jià)是指依據(jù)一定的教育目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對教育活動(dòng)滿足社會(huì)和個(gè)體需要的程度作出的系統(tǒng)分析和價(jià)值判斷[7]。國際上有學(xué)者根據(jù)教育評價(jià)的功能（問責(zé)、改進(jìn)、鑒定）、數(shù)據(jù)來源（考試與評估數(shù)據(jù)、行政部門數(shù)據(jù)、系統(tǒng)調(diào)查與評審數(shù)據(jù)）和評價(jià)對象（系統(tǒng)、項(xiàng)目、學(xué)校、教師、學(xué)生）將教育監(jiān)測與評價(jià)分為15 種類型[8]。通過對政策文本的梳理，我國教育評價(jià)改革主要集中在教師評價(jià)、綜合素質(zhì)評價(jià)、考試招生、科研評價(jià)、學(xué)校評價(jià)、課程評價(jià)、學(xué)科專業(yè)評價(jià)上。上述七類評價(jià)實(shí)際指向三個(gè)評價(jià)對象，即學(xué)生（包括綜合素質(zhì)、考試招生）、教師（包括科研）和學(xué)校（包括課程、學(xué)科專業(yè)）。因此，本文中的教育評價(jià)是指對學(xué)生、教師、學(xué)校在參與和實(shí)施相關(guān)教育活動(dòng)、教育過程和所取得的教育效果上作出的價(jià)值判斷。

（二）研究思路

由于政策主體（政策制定者）、政策客體（政策對象）以及政策目標(biāo)和政策措施等要素均內(nèi)含于政策文本中，通過對政策文本各要素的編碼及定量分析，可以從宏觀和整體上把握教育評價(jià)改革發(fā)展的過程。但對政策文本的分析，最終要“走出”文本，與歷史和實(shí)踐“對話”[9]。這是由于文本是歷史和實(shí)踐的產(chǎn)物，文本分析不能割裂歷史和實(shí)踐，“文本的客觀意義及其內(nèi)在問題是通過在一定的‘思想環(huán)境’和社會(huì)-歷史現(xiàn)實(shí)中對文本的解釋來揭示的”[10]。研究首先通過文本分析發(fā)掘文本的“深層結(jié)構(gòu)”和評價(jià)改革的政策邏輯，在此基礎(chǔ)上通過對相關(guān)政策對象的深度訪談、引用實(shí)地調(diào)研和教育部義務(wù)教育督導(dǎo)報(bào)告中的相關(guān)數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)政策文本與實(shí)踐的“對話”。

（三）數(shù)據(jù)來源

1.政策文本數(shù)據(jù)

《教育部公報(bào)》（簡稱《公報(bào)》）是由教育部主辦，主要刊登國家教育政策文件和重要領(lǐng)導(dǎo)講話的政府部門公開出版期刊，能夠反映我國教育政策整體情況?！豆珗?bào)》中刊發(fā)的教育政策具有公開性、權(quán)威性和全面性特點(diǎn)，是本研究的文本數(shù)據(jù)來源。研究以21世紀(jì)我國第一個(gè)教育改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——《綱要》的頒布為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過檢索《公報(bào)》（2010年1號-2018年12號）共搜索到《綱要》頒布以來中共中央、國務(wù)院及教育部等部門發(fā)布的含教育評價(jià)的相關(guān)政策208項(xiàng)①。研究以此為樣本，系統(tǒng)考察教育評價(jià)政策發(fā)展情況。

2.政策實(shí)踐數(shù)據(jù)

作者參與了2017年對浙江、上海新高考改革的調(diào)研，部分調(diào)研數(shù)據(jù)可用于本研究。此外，通過訪談中小學(xué)校長、教師，查閱教育部教育督導(dǎo)報(bào)告進(jìn)一步充實(shí)政策實(shí)踐數(shù)據(jù)。

（四）數(shù)據(jù)分析

研究將對教育評價(jià)政策文本的要素變量和指標(biāo)進(jìn)行編碼，運(yùn)用SPSS16.0 軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從整體把握教育評價(jià)改革推進(jìn)的基本情況。同時(shí)，運(yùn)用訪談、實(shí)地調(diào)研和教育部督導(dǎo)報(bào)告等數(shù)據(jù)來分析政策推進(jìn)中的問題。

表1 文本編碼的變量與指標(biāo)

三、教育評價(jià)改革政策推進(jìn)情況

（一）改革力度

《綱要》頒布后，教育評價(jià)政策總體呈明顯增長趨勢。208項(xiàng)政策占《公報(bào)》同期發(fā)布政策的1/5，即每5項(xiàng)教育政策中就有1項(xiàng)涉及教育評價(jià)改革。隨著政策供給的不斷增強(qiáng)，教育評價(jià)改革的力度也進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.政策主題和領(lǐng)域不斷拓寬

教育評價(jià)政策共涉及63項(xiàng)主題，其中數(shù)量最多的前十個(gè)主題依次分別是：教師隊(duì)伍建設(shè)（8.7%）、考試招生（6.8%）、學(xué)習(xí)貫徹中央精神（5.8%）、教育改革創(chuàng)新（4.8%）、教育發(fā)展（4.3%）、體育（4.3%）、行業(yè)教育質(zhì)量（3.9%）、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（3.9%）、卓越計(jì)劃（3.4%）、人才規(guī)劃與人才計(jì)劃（2.9%）。

圖1 顯示，《綱要》頒布后政策涉及的教育主題不斷拓寬，2010年后每年均有新增主題，有4個(gè)年份新增主題達(dá)到或超過8個(gè)。

圖1 評價(jià)政策主題年度增長情況

208項(xiàng)政策共劃分為6個(gè)領(lǐng)域，按政策數(shù)量排名依次為：高等教育（42%）、綜合（21%，涵蓋整個(gè)教育領(lǐng)域）、基礎(chǔ)教育（20%）、職業(yè)教育（14%，包括中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育）、特殊教育（2%）、民族教育（1%）。政策涉及的領(lǐng)域不斷拓寬，除綜合性政策外，2011年政策主要集中在高等教育、基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，2012年政策延伸至特殊教育，2015年延伸至民族教育。

2.政策驅(qū)動(dòng)力不斷加強(qiáng)

一是政策文件的效力等級不斷增強(qiáng)。隨著時(shí)間推移，國務(wù)院和中央發(fā)布的政策不斷增多。《綱要》頒布后，有3項(xiàng)中央政策（集中在2017和2018年）、17項(xiàng)國務(wù)院政策涉及教育評價(jià)（圖2），反映了黨中央、國務(wù)院對教育評價(jià)改革的高度重視，政策文件的效力等級不斷提升。

圖2 政策的效力等級

二是政策的專業(yè)指導(dǎo)不斷增強(qiáng)?！毒V要》頒布后，針對綜合素質(zhì)評價(jià)，教育部出臺(tái)了《針對加強(qiáng)和改進(jìn)普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)的意見》（教基二〔2014〕11 號）；針對考試招生改革，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》（國發(fā)〔2014〕35 號）；針對教師評價(jià)，2018 年出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于分類推進(jìn)人才評價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》；針對管辦評分離，教育部出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教政法〔2015〕5 號）；針對破“五唯”，2018 年教育部發(fā)布《關(guān)于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（教技廳函〔2018〕110號）。隨著這些政策的出臺(tái)，教育評價(jià)改革的政策指導(dǎo)不斷深化、細(xì)化、實(shí)化，既有面向教育各領(lǐng)域、各學(xué)段的整體推進(jìn)，也有針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點(diǎn)突破。

三是部門合力不斷增強(qiáng)。近年來教育評價(jià)改革堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)、統(tǒng)籌推進(jìn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)，形成部門合力?！毒V要》頒布以來，出臺(tái)的186 項(xiàng)部門政策中，31.2%的政策為聯(lián)合發(fā)文（圖3）。如人力資源社會(huì)保障部、教育部《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2015〕79 號），科技部、教育部、人力資源社會(huì)保障部、中科院、工程院《關(guān)于開展清理“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（國科發(fā)政〔2018〕210 號），教育評價(jià)改革和破“五唯”的部門合力進(jìn)一步增強(qiáng)。

圖3 部門發(fā)文情況

圖4 政策中“五唯”的年度分布（單位：次）

（二）改革的基本價(jià)值導(dǎo)向

《綱要》明確提出，把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策，把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)。公平和質(zhì)量是我國教育發(fā)展的基本方向，促進(jìn)公平，提高質(zhì)量也是教育評價(jià)改革的基本價(jià)值導(dǎo)向。

208 項(xiàng)政策中有50 條內(nèi)容涉及教育評價(jià)的導(dǎo)向，其中有30 條明確提出評價(jià)改革的質(zhì)量導(dǎo)向，如《教育部關(guān)于2013 年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（教改〔2013〕1 號）指出，“以質(zhì)量、創(chuàng)新、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向，改進(jìn)高校科研評價(jià)體系”。教育評價(jià)政策中有關(guān)公平的表述主要集中在考試招生領(lǐng)域，如《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》（國發(fā)〔2014〕35 號）明確指出，“把促進(jìn)公平公正作為改革的基本價(jià)值取向”。在對教師、科研成果和學(xué)校的評價(jià)中公平常作為一項(xiàng)基本原則來體現(xiàn)，如《教育部關(guān)于建立健全中小學(xué)師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》（教師〔2013〕10 號）明確提出，“師德考核應(yīng)充分尊重教師主體地位，堅(jiān)持公平、公正、公開原則”。

（三）改革的主基調(diào)

“五唯”違背教育教學(xué)、科研發(fā)展與人才成長規(guī)律，與教育評價(jià)基本價(jià)值導(dǎo)向相背離，是加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的“瓶頸”制約，也是新時(shí)代教育評價(jià)改革的主要關(guān)注點(diǎn)?！毒V要》頒布后，教育評價(jià)改革中破“五唯”政策主基調(diào)愈加響亮，在政策文本中出現(xiàn)的頻次呈逐年上升趨勢（圖4）。

在23 項(xiàng)政策文本中各“唯”單次累計(jì)出現(xiàn)49 次，其中2018 年出現(xiàn)頻次達(dá)到最高值18 次?！拔逦ā敝?，“唯論文”出現(xiàn)次數(shù)最多，其余依次是“唯分?jǐn)?shù)”“唯升學(xué)”“唯學(xué)歷”“唯帽子”。

（四）改革的主路徑

208 項(xiàng)政策主要采用六類政策工具來推進(jìn)教育評價(jià)改革。根據(jù)使用的頻次，依次為標(biāo)準(zhǔn)化、綜合評價(jià)、分類評價(jià)、社會(huì)評價(jià)、多元評價(jià)和專業(yè)評價(jià)，它們構(gòu)成教育評價(jià)改革的主路徑。

這六類政策工具在政策中以單一工具出現(xiàn)為主，占政策文件總數(shù)的68%（圖5）。另有20 種含2 類及以上政策工具的多元組合，其中出現(xiàn)頻次最多的五種組合是：標(biāo)準(zhǔn)化、綜合評價(jià)；標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)評價(jià)；標(biāo)準(zhǔn)化、分類評價(jià)；標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)評價(jià)、分類評價(jià)；全部政策工具。政策中多元工具組合呈增長趨勢。

圖5 教育評價(jià)改革的政策工具（單位：項(xiàng)）

（五）改革的政策邏輯鏈

《綱要》頒布后，隨著教育評價(jià)改革的不斷深化，基本形成了破“五唯”的政策邏輯鏈條。其中“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”這一教育的首要問題構(gòu)成教育評價(jià)改革的邏輯起點(diǎn)。促進(jìn)公平，提高質(zhì)量的基本價(jià)值導(dǎo)向聚焦三個(gè)基本問題，即什么是好學(xué)生，什么是好教師（好校長），什么是好學(xué)校？每個(gè)問題要用“評什么”“誰來評”“怎么評”三個(gè)維度來回答。圍繞這三個(gè)維度，這六類政策工具與邏輯起點(diǎn)、價(jià)值導(dǎo)向、基本問題和評價(jià)維度共同形成破除“五唯”頑瘴痼疾的政策邏輯鏈（見圖6）。

（六）改革的著力點(diǎn)

《綱要》頒布以來，教育部研究制定了《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等覆蓋基礎(chǔ)教育和中等職業(yè)教育的9個(gè)教師和校長（園長）專業(yè)特點(diǎn)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)評價(jià)其教育教學(xué)方法、教書育人工作業(yè)績和一線實(shí)踐經(jīng)歷，嚴(yán)禁簡單用升學(xué)率和考試成績評價(jià)中小學(xué)教師。引導(dǎo)教師由“育分”向潛心教書育人轉(zhuǎn)變。

三是推進(jìn)科研回歸追求創(chuàng)新、求真務(wù)實(shí)、服務(wù)國家的本質(zhì)?！按碜髦贫取钡玫酵菩?，注重標(biāo)志性成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)和影響。在部屬和部省共建高校針對“項(xiàng)目、基地評審”“自主科研經(jīng)費(fèi)分配”“論文獎(jiǎng)勵(lì)”等11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域開展“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”專項(xiàng)清理?？蒲性u價(jià)中重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重形式輕效果，重“帽子”輕“里子”，不分研究類別、層次“一刀切”的傾向正在扭轉(zhuǎn)。

四、教育評價(jià)改革政策推進(jìn)中的主要問題

圖6 “破五唯”的政策邏輯鏈

標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)布《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》《中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《特殊教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等6 個(gè)學(xué)校建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)布《義務(wù)教育語文等學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)（2011 年版）》《普通高中課程方案和語文等學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)（2017 年版）》《中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《高等學(xué)校思想政治理論課建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等11個(gè)課程和專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。這一系列標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，明確了把立德樹人作為檢驗(yàn)學(xué)校一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，把師德師風(fēng)作為教師評價(jià)的第一標(biāo)準(zhǔn)，把促進(jìn)公平、提高質(zhì)量作為教育評價(jià)改革的基本導(dǎo)向，改革著力推進(jìn)以下三個(gè)回歸。

一是推進(jìn)教育回歸學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展的初心。《綱要》頒布以來，相關(guān)政策將學(xué)生的社會(huì)實(shí)踐、“三愛”表現(xiàn)、藝術(shù)素質(zhì)、社會(huì)主義核心價(jià)值觀、體質(zhì)健康狀況和體育課成績、參加勞動(dòng)情況等先后納入學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)，長期以來在人才培養(yǎng)上重智育、輕全面發(fā)展的傾向正在逐步扭轉(zhuǎn)。

二是推進(jìn)教師回歸教書育人的本分。通過加大教學(xué)在高校教師評價(jià)中的比重，確立教授為本科生上課的基本制度，從政策上平衡了高校教學(xué)和科研的關(guān)系。長期以來高校重科研、輕教學(xué)的傾向正在扭轉(zhuǎn)。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)建立充分體現(xiàn)中小學(xué)教師崗位

（一）改革中一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“硬約束”不強(qiáng)

政策中一些“硬要求”在具體操作中成為“軟約束”，政策推進(jìn)面臨一定困難。如2014年《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》中提出，“高校要根據(jù)自身辦學(xué)定位和專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)，研究提出對考生高中學(xué)業(yè)水平考試科目報(bào)考要求和綜合素質(zhì)評價(jià)使用辦法，提前向社會(huì)公布?！?017 年對上海、浙江新高考改革調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高?；谧陨碚猩婵紤]對這一政策要求回應(yīng)普遍消極，極少高校能公布報(bào)考科目要求，導(dǎo)致考生科目選擇上的功利主義傾向和學(xué)校的應(yīng)試化教學(xué)。例如，物理是理工科人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)學(xué)科，關(guān)涉制造強(qiáng)國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略。由于得A 難度相對較大，且高校理工科專業(yè)對物理選考沒有明確要求，2014-2017 年上海、浙江考生選擇物理的比例逐年下降，浙江下降了14個(gè)百分點(diǎn)。市（區(qū)）示范性高中特別是一般高中選擇物理的學(xué)生比例大幅下降。即便是省級示范高中，一些學(xué)校選考物理人數(shù)也出現(xiàn)明顯的下滑，如杭州某高中，在學(xué)生總數(shù)基本不變的情況下，與2017 屆學(xué)生相比，2019 屆學(xué)生選考物理的人數(shù)減少了近三分之二②。

高校對綜合素質(zhì)評價(jià)使用辦法不明確，也讓高中學(xué)校無所適從，針對破除“唯分?jǐn)?shù)”“唯升學(xué)”的高校招生“兩依據(jù)一參考”（依據(jù)高中學(xué)業(yè)水平考試和高考成績，參考綜合素質(zhì)評價(jià)）的政策要求在實(shí)踐中難以全面落實(shí)。在浙江調(diào)研座談中，某市教育局負(fù)責(zé)人坦言，由于綜合素質(zhì)評價(jià)“在具體操作層面缺乏剛性要求，很多學(xué)校都在造假，這是不爭的事實(shí)”③。

又如《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于分類推進(jìn)人才評價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》均強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)禁簡單用升學(xué)率和考試成績評價(jià)中小學(xué)教師”。根據(jù)對一些地方中小學(xué)校長和教師的訪談，這些“硬要求”在實(shí)際操作中成為教師評價(jià)的“軟約束”。

（二）改革的政策工具使用不平衡、不充分

在三個(gè)評價(jià)維度中，政策集中在評什么，即評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，相比之下對誰來評和怎樣評的具體規(guī)范和指導(dǎo)明顯不夠。

在評什么維度上，政策主要集中在標(biāo)準(zhǔn)化上，對綜合評價(jià)明顯關(guān)注不夠，其出現(xiàn)頻次僅為標(biāo)準(zhǔn)化的1/3；在誰來評維度上，政策較多強(qiáng)調(diào)社會(huì)評價(jià)，專業(yè)評價(jià)僅為社會(huì)評價(jià)頻次的一半；在怎么評維度上，政策主要關(guān)注分類評價(jià)，多元評價(jià)出現(xiàn)頻次僅為分類評價(jià)的61%。現(xiàn)有政策對多元評價(jià)不同評價(jià)主體、評價(jià)方式相互之間的關(guān)系及其在評價(jià)中所占比重，缺乏明確、細(xì)致的規(guī)定。

總體而言，6 類政策工具使用不平衡、各自發(fā)展不充分的問題比較突出。現(xiàn)有政策的關(guān)注重點(diǎn)依然在基本標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值導(dǎo)向和基本分類上。評價(jià)以鑒定性、總結(jié)性評價(jià)為主，診斷性、形成性評價(jià)不足。在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中，對反映學(xué)生學(xué)習(xí)、教師教學(xué)和學(xué)校辦學(xué)努力程度和進(jìn)步情況的發(fā)展性指標(biāo)體現(xiàn)不夠，對教育評價(jià)尤其是破“五唯”的具體操作和程序規(guī)定相對不足，在誰來評、怎么評上缺乏有力的政策指導(dǎo)和規(guī)范。

（三）教育評價(jià)相關(guān)主體缺位問題比較突出

1.學(xué)校外部評價(jià)主體缺位

《綱要》提出，“要開展由政府、學(xué)校、家長及社會(huì)各方面參與的教育質(zhì)量評價(jià)活動(dòng)?！薄肮膭?lì)專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評估?！苯逃俊蛾P(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展的意見》（教職成〔2011〕6 號）也提出，“逐步建立以行業(yè)企業(yè)為主導(dǎo)的職業(yè)教育第三方評價(jià)機(jī)制”。但長期以來，家長、社會(huì)、企業(yè)、行業(yè)參與教育質(zhì)量評價(jià)的能動(dòng)性沒有充分調(diào)動(dòng)起來，市場、社會(huì)評價(jià)作用發(fā)揮有限，第三方評價(jià)、業(yè)內(nèi)同行評價(jià)發(fā)展不充分。由學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)等共同參與的教育質(zhì)量評價(jià)機(jī)制尚未有效形成。

外部評價(jià)主體缺位說明“管辦評”分離的改革還不到位。這一方面容易造成政府在教育評價(jià)中的權(quán)力越位，另一方面也因難以形成綜合評價(jià)，導(dǎo)致評價(jià)依據(jù)和結(jié)論的片面化。例如社會(huì)用人單位對高校畢業(yè)生質(zhì)量評價(jià)缺失，在很大程度上導(dǎo)致對高校教育質(zhì)量評價(jià)主要停留在入學(xué)成績和升學(xué)（考研）率上。相關(guān)主體缺位是導(dǎo)致評價(jià)難以“不唯”的一個(gè)重要原因。

2.學(xué)校內(nèi)部評價(jià)主體缺位

《綱要》提出，建立科學(xué)的教育質(zhì)量評價(jià)體系，全面實(shí)施綜合素質(zhì)評價(jià)。根據(jù)國家教育督導(dǎo)檢查組2018年對河北等6省（區(qū)）義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見，目前中西部的縣（市、區(qū)）教師有編不補(bǔ)、結(jié)構(gòu)缺編的問題仍然比較突出，音樂、體育、美術(shù)、外語、信息技術(shù)等學(xué)科專任教師不同程度短缺[11]。有校長反映，“縣中緊缺體育、美育教師，1所有2000名學(xué)生的中學(xué)目前只有3 名體育教師。有的中學(xué)10 年來沒有進(jìn)新教師”④。中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性缺編導(dǎo)致一些地方學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)主體缺失。此外，即使一些學(xué)校沒有教師結(jié)構(gòu)性缺編問題，綜合素質(zhì)評價(jià)主體依然缺位。有教師指出，“學(xué)校綜合素質(zhì)評價(jià)主要由無教學(xué)任務(wù)的心理教師來承擔(dān)。公辦學(xué)校比民辦學(xué)校更重視學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)，但這種重視僅停留在形式上”⑤。有教師認(rèn)為：“地方農(nóng)村高中搞綜合素質(zhì)評價(jià)意義不大，流于形式，學(xué)生、家長都不重視，認(rèn)為對高考錄取不起什么作用，教師積極性也不高。綜合素質(zhì)評價(jià)以學(xué)生自己填寫為主，基本都是寫好的方面。另外轉(zhuǎn)學(xué)、借讀學(xué)生的評價(jià)由誰負(fù)責(zé)，誰來審核材料的真實(shí)性也沒有明確規(guī)定?！雹迣W(xué)校內(nèi)部評價(jià)主體缺位說明政策落實(shí)不到位，學(xué)校辦學(xué)導(dǎo)向尚未真正轉(zhuǎn)到素質(zhì)教育上來。

五、政策建議

（一）聚焦破“五唯”主題，加強(qiáng)政策有效供給和專項(xiàng)督導(dǎo)

當(dāng)前，針對破“五唯”的相關(guān)政策，主要以破“兩唯”或“三唯”的形式散見于不同教育領(lǐng)域、不同學(xué)段、不同主題的教育評價(jià)政策中。隨著教育評價(jià)改革的深入，需要在政策制定上進(jìn)一步聚焦破“五唯”的主題，厘清“五唯”的內(nèi)在邏輯關(guān)系，加強(qiáng)對破“五唯”的主體政策和配套政策的完善，補(bǔ)齊現(xiàn)有6 類基本政策工具的“短板”，引入增值性評價(jià)⑦等發(fā)展性評價(jià)方式，充實(shí)、升級政策“工具箱”，增強(qiáng)不同政策工具使用的系統(tǒng)性、協(xié)同性，優(yōu)化教育評價(jià)的功能。此外，教育部開展的專項(xiàng)督導(dǎo)尚未涉及教育評價(jià)，建議開展破“五唯”專項(xiàng)督導(dǎo)，強(qiáng)化督政職能和追責(zé)問責(zé)機(jī)制，“推動(dòng)教育督導(dǎo)‘長牙齒’”[2]，增強(qiáng)對教育評價(jià)改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“硬約束”，引導(dǎo)學(xué)校從重投入向重過程、重?cái)?shù)量向重質(zhì)量、重生源向重培養(yǎng)、單純注重結(jié)果向關(guān)注教育全過程轉(zhuǎn)變，加快建立有利于教師潛心育人、學(xué)生全面發(fā)展、學(xué)校靜心辦學(xué)的科學(xué)評價(jià)機(jī)制。

（二）深入推進(jìn)管辦評分離改革，加強(qiáng)保障機(jī)制建設(shè)，解決好學(xué)校內(nèi)外部評價(jià)“缺位”問題

教育評價(jià)是高度專業(yè)化的工作，必須保障專業(yè)機(jī)構(gòu)的有效參與。應(yīng)大力培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織有效參與教育評價(jià)。引入市場機(jī)制，將委托專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織開展教育評價(jià)納入政府購買服務(wù)范圍，加快制定專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與教育評價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，確保各評價(jià)主體各安其位，各盡所能，增強(qiáng)社會(huì)和第三方組織對教育評價(jià)“不唯”的有效支撐。同時(shí)，落實(shí)學(xué)校教育評價(jià)的主體責(zé)任，按照“誰了解、誰評價(jià)”“誰評價(jià)、誰負(fù)責(zé)”的原則，確定學(xué)校各項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)的評價(jià)主體。

（三）把學(xué)校教育評價(jià)制度建設(shè)作為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的基礎(chǔ)工程加以推進(jìn)

學(xué)校是保障教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平的主體，是教育評價(jià)改革和破“五唯”的關(guān)鍵力量。隨著“管辦評”分離改革的深入推進(jìn)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，學(xué)校在教育評價(jià)中的地位和作用日益突出?，F(xiàn)代學(xué)校制度是衡量“管辦評”分離改革成效的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵。對學(xué)生、教師、學(xué)校的評價(jià)能力和水平集中反映了教育部門和學(xué)校的治理能力和治理水平，學(xué)校教育評價(jià)制度是現(xiàn)代學(xué)校制度的重要基礎(chǔ)。2017 年北京市教委在全市所有高中推廣使用由清華大學(xué)附中開發(fā)的“學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)系統(tǒng)”[12]，這充分說明以“破五唯”為主題的教育評價(jià)改革最終要落實(shí)到學(xué)校自身的教育評價(jià)制度建設(shè)上來。目前，現(xiàn)有政策文本尚未明確教育評價(jià)在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中的地位和作用，應(yīng)把學(xué)校教育評價(jià)制度建設(shè)作為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的基礎(chǔ)工程加以推進(jìn)。

六、結(jié)語

研究將文本與歷史和實(shí)踐進(jìn)行了“對話”，雖然對于全口徑的教育評價(jià)政策系統(tǒng)而言，這種“對話”尚不充分、全面和深入，但可以看出，在教育評價(jià)領(lǐng)域，文本中的部分政策邏輯與實(shí)踐邏輯存在不一致甚至沖突。本文所梳理出的政策邏輯，僅是教育評價(jià)改革邏輯的一個(gè)方面，此外還有教育評價(jià)的理論邏輯和實(shí)踐邏輯。來自學(xué)術(shù)研究的理論邏輯最終要內(nèi)含于政策中構(gòu)成政策的理論基礎(chǔ)，它可以看作是文本邏輯的“內(nèi)涵”，而實(shí)踐邏輯是在文本邏輯所規(guī)定的適用范圍中形成的一套行動(dòng)邏輯，它可以看作是文本邏輯的“外延”。只有當(dāng)這三種邏輯充分“對話”并對各自存在的邏輯缺陷進(jìn)行解構(gòu)和“重組”，才能最大限度減少改革中政策研究者、決策者和政策對象之間的邏輯沖突，實(shí)現(xiàn)教育評價(jià)改革內(nèi)在邏輯的一致性。這是本研究需要深入的地方，也是破“五唯”研究的重要內(nèi)容。

注釋

①論文中引用的政策文件內(nèi)容如未標(biāo)注出處均來自教育部官網(wǎng)上發(fā)布的《教育部公報(bào)》。

②2017年對浙江、上海的高考改革調(diào)研。

③2017年對浙江、上海的高考改革調(diào)研。

④對H省B縣中學(xué)校長的訪談（2019-10-11）。

⑤對N省C市中學(xué)教師的訪談（2019-10-11）。

⑥對N省M縣中學(xué)教師的訪談（2019-10-12）。

⑦增值性評價(jià)是以學(xué)校教育活動(dòng)對學(xué)生預(yù)期成績的增值為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，用來判定學(xué)校對學(xué)生發(fā)展的影響。這種更加科學(xué)、公平的評價(jià)方法在世界上很多國家得到了關(guān)注和研究。參見：談松華.改進(jìn)教育評價(jià)[N].光明日報(bào)，2013-01-23（014）.