城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素分析

摘要：隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市社區(qū)正在成為城市社會(huì)舉足輕重的一部分。治理理論以其先進(jìn)的理念和運(yùn)行方式被越來越多地運(yùn)用到社區(qū)建設(shè)中。然而，治理理論在城市社區(qū)發(fā)揮作用的自主性、充分性、系統(tǒng)性等方面仍然存在諸多不足。為解決這些問題，在社區(qū)治理實(shí)踐中，必須改變過去存在的自發(fā)性、片面性、缺乏系統(tǒng)性的觀念和做法，改變“頭疼醫(yī)頭”“腳疼醫(yī)腳”式的解決問題的方法，用聯(lián)系的、系統(tǒng)的方法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的城市社區(qū)治理，并對(duì)其諸多的結(jié)構(gòu)要素及相互關(guān)系進(jìn)行分析。城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)具備四大要素：目標(biāo)、載體、制度、運(yùn)行方式。它們之間的關(guān)系可以用城市社區(qū)治理的“樹形結(jié)構(gòu)”來闡明。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；治理理論；城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；結(jié)構(gòu)要素；樹形結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2020）-02-0087-06

收稿日期：2019-12-05

作者簡(jiǎn)介：高浩磐，男，中共濟(jì)寧市委黨校管理學(xué)教研部副教授，研究方向：服務(wù)型政府、社會(huì)治理。

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市社區(qū)正在成為城市社會(huì)舉足輕重的一部分。治理理論以其先進(jìn)的理念和運(yùn)行方式被越來越多地運(yùn)用到社區(qū)建設(shè)中。治理理論在社區(qū)這一范圍內(nèi)的應(yīng)用呈現(xiàn)出1+1大于2的情形：城市社區(qū)因其自身的特點(diǎn)具備治理理論充分發(fā)揮效用的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；在治理理論的指導(dǎo)下社區(qū)建設(shè)效果廣泛、顯著。然而，治理理論在城市社區(qū)發(fā)揮作用的自主性、充分性、系統(tǒng)性等方面仍然存在諸多不足。為解決這些問題，在社區(qū)治理實(shí)踐中，必須改變過去存在的自發(fā)性、片面性、缺乏系統(tǒng)性的觀念和做法，改變“頭疼醫(yī)頭”“腳疼醫(yī)腳”式的解決問題的方法，用聯(lián)系的、系統(tǒng)的方法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的城市社區(qū)治理，并對(duì)其諸多的結(jié)構(gòu)要素及相互關(guān)系進(jìn)行分析。

一、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之一：目標(biāo)確立

要構(gòu)建城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，首要的也是最根本的就是確立社區(qū)治理目標(biāo)。鮑勃·杰索普認(rèn)為，目標(biāo)正確與否關(guān)乎治理的成敗，治理的要點(diǎn)在于，“目標(biāo)定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個(gè)意義而言，治理的失敗可以理解為是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭(zhēng)議而又未能重新界定目標(biāo)所致”[1]41。傳統(tǒng)“統(tǒng)治”理念指導(dǎo)下的城市社區(qū)管理的目標(biāo)大多來源于外部，其主要目標(biāo)被設(shè)定為協(xié)助政府開展工作、承接和完成政府下達(dá)的特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展任務(wù)。對(duì)于這些目標(biāo)，社區(qū)更多地是只能被動(dòng)接受并接受檢查、考核。治理理念指導(dǎo)下的社區(qū)治理目標(biāo)來自于內(nèi)部需要，擁有獨(dú)立的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并且目標(biāo)的形成要經(jīng)過充分的協(xié)商。俞可平指出：“治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！盵2]38他又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程?！盵2]39因此，可以說“善治”是治理的理想狀態(tài)與過程，公共利益最大化是善治的根本目標(biāo)。在城市社區(qū)層面，為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，“善治”的目標(biāo)應(yīng)定位于為社區(qū)內(nèi)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供良好、廣泛的公共產(chǎn)品和服務(wù)。一個(gè)理想的社區(qū)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有能力回應(yīng)廣泛成員的需要，解決他們?cè)谌粘Ｉ钪杏龅絾栴}和困難的社區(qū)。具體來看，社區(qū)治理的目標(biāo)主要有以下幾點(diǎn)。

第一，社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效運(yùn)行。社區(qū)要生存就必須擁有進(jìn)行商品生產(chǎn)、流通和服務(wù)的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)系統(tǒng)，即社區(qū)要具備經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。與單純市場(chǎng)環(huán)境下僅僅以獲得利潤(rùn)為目的不同，這里的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)系統(tǒng)是服務(wù)于社區(qū)的需要，而不是社區(qū)服務(wù)于市場(chǎng)的需要。社區(qū)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就是引導(dǎo)利用各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源為社區(qū)服務(wù)。因而，社區(qū)在經(jīng)濟(jì)方面的目標(biāo)主要有：社區(qū)所擁有的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的保值增值，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，經(jīng)濟(jì)秩序的檢查和維持等。

第二，社區(qū)文明和價(jià)值觀的養(yǎng)成。雖然文化的傳播和價(jià)值觀的影響已經(jīng)超出了社區(qū)的范圍和控制能力，然而社區(qū)在這一方面仍然需要發(fā)揮作用。社區(qū)是人們長(zhǎng)期生活和居住的地方，社區(qū)整體的文明程度的高低、價(jià)值觀是否正確對(duì)身處其中的居民會(huì)產(chǎn)生潛移默化的影響。特別是對(duì)于青少年，社區(qū)的家庭、鄰里學(xué)校等組織，對(duì)其文明言行的培養(yǎng)、正確價(jià)值觀的形成具有很大的影響。文明和價(jià)值觀的養(yǎng)成還具有溢出效應(yīng)，它會(huì)通過各種形式對(duì)周圍的社區(qū)和人群產(chǎn)生正面或負(fù)面的效應(yīng)。因此，社區(qū)治理在精神文化方面的目標(biāo)應(yīng)定位于：提供良好的文化、教育、娛樂、體育等方面的產(chǎn)品和服務(wù)，提高社區(qū)的整體文明程度，樹立和共享正確的價(jià)值觀體系。

第三，社區(qū)和諧穩(wěn)定。社區(qū)和諧穩(wěn)定是保證其凝聚力和持續(xù)發(fā)展能力的前提，動(dòng)亂的社區(qū)是一盤散沙，也必將失去持續(xù)生存發(fā)展能力。維持社區(qū)的和諧穩(wěn)定是社區(qū)治理的前提目標(biāo)。因此，在和諧穩(wěn)定方面，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)主要有：社區(qū)保障、社區(qū)救助、社區(qū)矛盾預(yù)警和化解機(jī)制、社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育體系、社區(qū)安全及流動(dòng)人口治理與服務(wù)等。

第四，以公民社會(huì)組織為載體的社會(huì)資本培育。社會(huì)資本概念由來已久，真正產(chǎn)生廣泛影響的是社會(huì)學(xué)家帕特南。帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》一文中指出：“這里的社會(huì)資本指的是社會(huì)組織的特性，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，這些特性通過促進(jìn)合作行為能夠提高社會(huì)的效能?！盵3]在社會(huì)資本培育方面，社區(qū)治理要充分利用社區(qū)的優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展各種形式的公民社會(huì)組織，并在這些組織中著力進(jìn)行信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的培育。

二、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之二：載體確定

鮑勃·杰索普在探討資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展中治理面臨的兩難困境時(shí)，提出了元治理即“自組織的組織”問題。他認(rèn)為元治理角色應(yīng)該由國家承擔(dān)，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)這里的元治理仍然要遵守治理的基本理念和精神：“元治理不可混同于建立一個(gè)至高無上、一切治理安排都要服從的政府……國家不再是最高權(quán)威，他變成了多元制導(dǎo)系統(tǒng)許多成員之一”[1]45。

在鮑勃·杰索普看來，國家雖然承擔(dān)元治理的角色，但它不是高其他主體一等，而是相當(dāng)于“同輩中的長(zhǎng)者”。同樣，由于我國的社區(qū)建設(shè)“從一開始就是由政府推動(dòng)的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[4]，因而，在我國城市社區(qū)治理中，就應(yīng)該堅(jiān)持包含元治理的多元治理思想為指導(dǎo)。包含元治理的多元治理的結(jié)構(gòu)或載體仍然是自組織網(wǎng)絡(luò)。自組織網(wǎng)絡(luò)是協(xié)調(diào)多元治理主體目標(biāo)和行動(dòng)的有效載體?！耙?yàn)楦鳈C(jī)構(gòu)關(guān)系松懈或均擁有運(yùn)作自主權(quán)，彼此相互依賴而且關(guān)系復(fù)雜，存在著較大的空間—時(shí)間跨度，有共同的利害關(guān)系，或共同參加某些項(xiàng)目——在這種情況下，自組織便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式?！盵1]35城市社區(qū)治理的自組織網(wǎng)絡(luò)，其結(jié)構(gòu)應(yīng)具備自己鮮明的特點(diǎn)。由于社區(qū)治理的各主體地位更為平等，協(xié)調(diào)方式以合作、民主、參與為主，因此，筆者認(rèn)為其自組織網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該采用目前多邊國際會(huì)議中流行的圓桌結(jié)構(gòu)，如圖1。

圓桌結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)顯而易見。一方面，在這一結(jié)構(gòu)下，與會(huì)各方的地位是平等的，他們都有平等的話語權(quán)，這有利于社區(qū)治理各主體更加民主、平等地參與社區(qū)事務(wù)；另一方面，在多邊國際會(huì)議中，一般會(huì)有東道主或國際組織代表承擔(dān)主持、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)等職能，它的地位相當(dāng)于元治理的角色，圓桌結(jié)構(gòu)更適于社區(qū)中元治理角色發(fā)揮作用。在圓桌結(jié)構(gòu)內(nèi)，溝通方式應(yīng)該采用管理學(xué)中的互聯(lián)式模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是每個(gè)溝通點(diǎn)都可以與其他所有的點(diǎn)發(fā)生聯(lián)系，各類信息傳播更為迅速和廣泛。在社區(qū)中，多元治理主體相互間的地理距離和心理距離均較近，溝通成本低，采取互聯(lián)式的溝通模式具有先天的優(yōu)勢(shì)，如圖1。在確定了社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和溝通方式以后，下一步需要對(duì)各治理主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行定位。明確界定社區(qū)各治理主體的權(quán)利和義務(wù)。并清晰地向社區(qū)居民闡明，有利于取得社區(qū)居民和其他各主體的信任，從而贏得參與社區(qū)事務(wù)的合法性和合理性基礎(chǔ)。社區(qū)治理主體的定位是以社區(qū)治理的目標(biāo)為前提的，即每一個(gè)主體權(quán)利和義務(wù)的確定必須遵循社區(qū)公共利益最大化的原則。社區(qū)治理主體的定位首要的是確定元治理主體的權(quán)利和義務(wù)。如前所述，鮑勃·杰索普認(rèn)為國家應(yīng)該承擔(dān)元治理的角色，那么作為國家代表的政府機(jī)構(gòu)就應(yīng)該擔(dān)任元治理角色。同時(shí)，我國憲法規(guī)定中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以黨組織也應(yīng)當(dāng)擔(dān)任元治理的角色。因此，在社區(qū)層面，社區(qū)黨組織和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)元治理角色。同為元治理角色，社區(qū)黨組織和政府機(jī)構(gòu)定位也有所區(qū)別。社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。在社區(qū)實(shí)踐中，由于廣泛存在的社區(qū)居委會(huì)的行政化傾向，“雖然社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)是‘一家，但家中成員承擔(dān)職能的虛實(shí)和對(duì)家庭貢獻(xiàn)的大小直接決定著成員在家庭中的地位?！盵5]148盡管多數(shù)時(shí)候居委會(huì)主任與黨支部書記“一肩挑”，但其仍然以居委會(huì)事務(wù)為主，有時(shí)候“社區(qū)居委會(huì)備受關(guān)注，社區(qū)黨組織成了被人們遺忘的角落”[5]148。所以，盡管在法律上社區(qū)黨組織是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，然而，社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位并不是天然的，而是通過積極參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理、協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)的。黨組織參與社區(qū)事務(wù)的方式不是行政命令或資源的調(diào)配，而是通過思想引導(dǎo)、生活表率、動(dòng)員參與、身體力行、價(jià)值整合等方式，達(dá)到整合和動(dòng)員社會(huì)資源、成為社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。社區(qū)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)作為另一個(gè)重要的元治理角色，其權(quán)利和義務(wù)主要有以下幾點(diǎn)。第一，宏觀政策指導(dǎo)。以國家法律和政策為指導(dǎo)推動(dòng)社區(qū)治理，建立與社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系，通過明確權(quán)利和義務(wù)確保社區(qū)自治職能。第二，具體事務(wù)支持。在人力、物力、財(cái)力等方面為社區(qū)治理提供服務(wù)和支持，充分發(fā)揮組織服務(wù)功能。第三，促進(jìn)民主發(fā)展。引導(dǎo)、規(guī)范、組織、協(xié)調(diào)公民社會(huì)組織發(fā)展，樹立居民主體地位，進(jìn)行社區(qū)民主制度建設(shè)。除了元治理主體，其他治理主體也需要有明確的定位。如社區(qū)居委會(huì)應(yīng)明確自身的自治地位，在財(cái)產(chǎn)、選舉、組織與管理、教育、服務(wù)等領(lǐng)域充分行使自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。社區(qū)公民社會(huì)組織要理順與政府的關(guān)系，健全立法及內(nèi)部約束機(jī)制，采取多種方式，滿足社區(qū)其他組織和居民多樣化、高質(zhì)量的需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化。

三、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之三：制度選擇

全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，并在該報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[6]?？梢姡胶头钦降闹贫劝才攀侵卫淼闹匾M成部分，它們能夠保證治理的順利施行。制度具有根本性，制度可以改造人的素質(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職。俞可平就指出國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新[7]。法治化是眾多制度安排中最重要、最普遍的內(nèi)容，國家治理、政府治理、社會(huì)治理的現(xiàn)代化有賴于各個(gè)領(lǐng)域的法治化。羅豪才、宋功德認(rèn)為：“我們正生活在一種公共治理模式日益崛起的時(shí)代，法治化不應(yīng)再是單一的硬法之治，而應(yīng)是一種軟硬并舉的混合法之治。硬法之治與軟法之治相輔相成、殊途同歸，形成法治合力，共同實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)?！盵8]5

所謂硬法規(guī)范是指能夠運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，它們屬于國家法；軟法規(guī)范指的是不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，它們由部分的國家法規(guī)范與全部的社會(huì)法規(guī)范共同構(gòu)成[8]300。治理在目標(biāo)、主體、運(yùn)行方式等方面，明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治模式，這意味著“國家不再是唯一的裁量規(guī)制的主體，意味著硬法不再是裁量規(guī)制的唯一依據(jù)，這就有力地刺激著混合法規(guī)制模式的興起”[8]447。這種混合法規(guī)制模式就是一元多樣混合法模式。軟法規(guī)范是這種混合法規(guī)制模式的重要組成部分，它全面回應(yīng)治理的特征和需求，為治理模式從制度上確立提供了重要的法律依據(jù)，同樣，治理模式的推廣也有力推動(dòng)著軟法規(guī)范的發(fā)展。同時(shí)，這種硬法與軟法相結(jié)合的混合法模式是一元的，它們均在憲法范圍內(nèi)運(yùn)行，受共同的法律原則與法律精神支配。在社區(qū)層面，硬法規(guī)范存在并發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用；軟法規(guī)范大量存在，在廣度和深度上發(fā)揮著越來越重要的作用。一方面，軟法規(guī)范在社區(qū)內(nèi)大量存在：第一，在社區(qū)層面，國家的法律、法規(guī)和規(guī)章中相當(dāng)一部分法規(guī)范，具有號(hào)召性、鼓勵(lì)性、協(xié)商性、指導(dǎo)性等特點(diǎn)，這些規(guī)范就屬于軟法規(guī)范。第二，社區(qū)范圍內(nèi)存在大量的政治組織和公民社會(huì)組織，這些組織的自治規(guī)范或自律規(guī)范同樣屬于軟法規(guī)范。另一方面，軟法規(guī)范在社區(qū)治理的廣度和深度兩個(gè)方向發(fā)揮著越來越重要的作用：軟法規(guī)范的多樣性、靈活性、不斷變動(dòng)性能夠很大程度上起到補(bǔ)充硬法規(guī)范的不足；由于軟法規(guī)范是基于大量的參與、互動(dòng)、協(xié)調(diào)而形成的共識(shí)，它能夠提高法的正當(dāng)性和實(shí)效，降低法治和社會(huì)發(fā)展的成本；軟法規(guī)范全面回應(yīng)了社區(qū)治理的理念和要求，有利于社區(qū)治理目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。基于以上分析，社區(qū)治理的理想制度安排就應(yīng)該是硬法規(guī)范和軟法規(guī)范相結(jié)合的一元多樣混合法模式。目前，構(gòu)建社區(qū)治理的一元多樣混合法模式應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手。首先，從硬法規(guī)范來看，改革開放以來有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)所出臺(tái)的硬法規(guī)范主要有1989年12月26日通過的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》（以下稱《組織法》）和1990年1月民政部下發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉的通知》。這些硬法規(guī)范從組織上為城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展奠定了合法性基礎(chǔ)，是社區(qū)存在和進(jìn)一步發(fā)展的基石。然而，由于法律的滯后性，這些硬法規(guī)范的一些條款與社區(qū)治理的理念和要求產(chǎn)生一定程度上的不適應(yīng)，限制了社區(qū)居委會(huì)和其他組織自治功能的發(fā)揮。諸如，《組織法》規(guī)定社區(qū)居委會(huì)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定；居委會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。在這些規(guī)定之下，社區(qū)居委會(huì)出現(xiàn)了“行政化”的傾向，事實(shí)上成了政府的腿和嘴，喪失了治理主體的獨(dú)立性。因此有必要對(duì)與社區(qū)治理理念和要求不適應(yīng)的硬法規(guī)范的一些條款進(jìn)行修改，對(duì)社區(qū)的性質(zhì)、作用和功能進(jìn)行科學(xué)定位，賦予并保護(hù)社區(qū)居委會(huì)和其他組織參與社區(qū)治理的職責(zé)、權(quán)限以及運(yùn)行機(jī)制，為社區(qū)治理的順利推進(jìn)提供制度上、法律上的保證。其次，從軟法規(guī)范看，社區(qū)層面的軟法規(guī)范數(shù)量眾多。國家的法律、法規(guī)和規(guī)章在社區(qū)層面的軟法規(guī)范主要有1993年多部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》、1995年民政部印發(fā)的《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》、2001年民政部印發(fā)的《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》以及2009年民政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》等等。社區(qū)范圍內(nèi)大量存在的政治組織和公民社會(huì)組織的自治規(guī)范或自律規(guī)范也是軟法規(guī)范的主要來源。要促進(jìn)軟法規(guī)范的重要作用的發(fā)揮，一方面，要通過各種形式，鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)軟法規(guī)范的建立和發(fā)展；另一方面，建立軟法規(guī)范制定、修改、廢止的機(jī)制，使其包含正式要素和非正式要素，確保軟法規(guī)范制定的靈活性、原則性和有效性的統(tǒng)一。

四、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之四：方式優(yōu)化

“合作”是最常被人提及的治理方式，它是治理的核心價(jià)值追求，也是最主要的治理方式。俞可平認(rèn)為善治的本質(zhì)在于，“它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵9]

善治的許多基本要素諸如參與、公正、透明、責(zé)任等都是通過合作的方式實(shí)現(xiàn)的。在治理的多元主體中，無論哪一個(gè)主體都不可能單獨(dú)擁有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的完備的知識(shí)、能力、信息、資源等要素。為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，合作就成為現(xiàn)實(shí)、有效的選擇，多元主體通過合作的方式把各自擁有的知識(shí)、能力、信息、資源等要素投放到公共平臺(tái)上進(jìn)行交流，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到1+1大于2的效果。同樣，在社區(qū)治理中，不同治理主體關(guān)注點(diǎn)不同，其利益攸關(guān)點(diǎn)也不同，需要通過協(xié)調(diào)，使個(gè)體利益和集體的利益結(jié)合起來，促成合作關(guān)系的構(gòu)建，通過集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的有效治理，達(dá)到社區(qū)公共利益的最大化。在社區(qū)治理中，合作主要是通過諸多正式或非正式的規(guī)則或路徑來實(shí)現(xiàn)的。一種常見的非正式的合作方式是協(xié)商，即通過建立非正式協(xié)商組織作為溝通和對(duì)話的平臺(tái)來協(xié)調(diào)各治理主體的立場(chǎng)和行為。這種方式的特點(diǎn)是協(xié)商的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容具有不確定性，效力也不具有強(qiáng)制性；其優(yōu)點(diǎn)是協(xié)商的主體、內(nèi)容、方式具有靈活性、針對(duì)性、時(shí)效性。另外一種制度化程度較高的合作方式是協(xié)調(diào)，即通過設(shè)立掌握一定權(quán)力和資源的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)重要事務(wù)的處理。其特點(diǎn)是協(xié)調(diào)的主體、時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容在事前已基本確定，協(xié)調(diào)的效力對(duì)各方有一定的強(qiáng)制性。一些社區(qū)中存在的“四位一體”的治理模式就是采取的這種合作模式。

“參與”是另外一個(gè)重要的治理方式，“參與”本身就是“合作”必不可少的的一部分，“參與”是“合作”的前提，沒有參與就無法達(dá)成合作。在社區(qū)治理中，多元主體都會(huì)以自身掌握的知識(shí)、能力、資源等要素，通過多種方式參與到社區(qū)公共事務(wù)中去。其中，居民參與社區(qū)治理是最重要的方面，它代表了社區(qū)治理民主化的方向。一般而言，居民參與社區(qū)治理主要有四種類型：文體娛樂參與、志愿性參與、權(quán)益性參與、自治性參與[5]248。社區(qū)居委會(huì)是參與社區(qū)治理的另外一支重要力量，它本身在其中發(fā)揮著動(dòng)員、組織、倡導(dǎo)的作用。一方面，社區(qū)居委會(huì)為居民參與提供了多種渠道和利益表達(dá)載體，并且引導(dǎo)和規(guī)范居民參與；另一方面，它對(duì)社區(qū)內(nèi)其他公民社會(huì)組織進(jìn)行扶持、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，提高社區(qū)參與的整體有效性。公民社會(huì)組織也是參與社區(qū)治理的不可忽視的力量，它們本身就是公民為參與社區(qū)治理而成立的團(tuán)體。公民社會(huì)組織以其專業(yè)的知識(shí)背景、精準(zhǔn)的目標(biāo)定位、獨(dú)特的資源稟賦參與社區(qū)治理，在與其他主體的互動(dòng)合作過程中，逐漸成為社區(qū)參與治理中一股舉足輕重的力量。

“合作”與“參與”作為治理的主要方式已經(jīng)被人們廣泛認(rèn)可。“競(jìng)爭(zhēng)”在治理中的作用還沒引起足夠的重視。如果說“合作”與“參與”代表治理的公平性、民主化方向，那么“競(jìng)爭(zhēng)”就代表了治理的有效性。善治的一個(gè)重要的基本要素就是有效。善治概念與無效的或低效的管理活動(dòng)格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高[2]40。效率低下的管理無法實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)，不是真正的善治。而“競(jìng)爭(zhēng)”是達(dá)到善治的“有效性”這一基本目標(biāo)的必然選擇。治理理論與新公共管理理論所提倡的“競(jìng)爭(zhēng)”內(nèi)涵不盡相同。新公共管理主張“掌舵”的政府、“小而美”的政府，提出以市場(chǎng)為中心的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向型的公共管理，試圖通過競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)化方法提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)，卻在追求效率的過程中易于侵害公平、參與和責(zé)任等重要的價(jià)值追求。治理理論所倡導(dǎo)的“競(jìng)爭(zhēng)”是一種參與的競(jìng)爭(zhēng)、合作的競(jìng)爭(zhēng)、目標(biāo)導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)。它一方面吸收了新公共管理中競(jìng)爭(zhēng)理念的的優(yōu)點(diǎn)，提高了治理的效率，另一方面通過目標(biāo)控制引導(dǎo)“競(jìng)爭(zhēng)”朝著公共利益最大化的方向發(fā)展。在社區(qū)治理中，“競(jìng)爭(zhēng)”作為一種高效的方式理應(yīng)受到重視。首先，在公共機(jī)構(gòu)提供社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中廣泛運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。相關(guān)公共機(jī)構(gòu)由于能力的局限性以及缺乏對(duì)社區(qū)需求的全面了解，無法保證高效率地提供高品質(zhì)的社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將一部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)讓渡給社區(qū)自治組織和民營(yíng)組織承擔(dān)，可以憑借其成本、技術(shù)、熟識(shí)等優(yōu)勢(shì)為社區(qū)提供更有效率、更高品質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。其次，在社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如前所述，治理理論所倡導(dǎo)的“競(jìng)爭(zhēng)”是一種參與的競(jìng)爭(zhēng)、合作的競(jìng)爭(zhēng)、目標(biāo)導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)。相關(guān)社區(qū)組織對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供權(quán)的爭(zhēng)奪并不是“你有我無”的零和博弈，而是在社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供權(quán)的爭(zhēng)奪中，通過相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使相關(guān)社區(qū)組織各自展示其優(yōu)勢(shì)，其中，優(yōu)勢(shì)最大的贏得主導(dǎo)權(quán)，其他組織并不會(huì)被徹底排除在外，它們同樣以其所展示的獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)參與提供相關(guān)的社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)。

五、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素的關(guān)系分析：“樹形結(jié)構(gòu)”

城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的諸多要素并不是孤立的、片面的、單獨(dú)起作用的，而是聯(lián)系的、系統(tǒng)的、聯(lián)合起作用的。城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)猶如一棵具備完整生命系統(tǒng)的樹，而其諸多要素則是樹的必不可少的組成部分。從這個(gè)意義上講，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可以稱之為“樹形結(jié)構(gòu)”。“樹形結(jié)構(gòu)”由“樹根”（目標(biāo)）、“樹干”（自組織網(wǎng)絡(luò)）、“樹枝”（制度安排）、“樹葉”（運(yùn)行方式）組成，如圖2。

從植物的屬性來看，樹根是一棵樹的基礎(chǔ)部分，發(fā)揮著根本性的功能。在社區(qū)治理的“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹根”就是治理目標(biāo)，治理目標(biāo)決定了治理所采用的載體類型、制度安排以及運(yùn)行方式。治理的載體、制度、運(yùn)行方式是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)服務(wù)的，適合的載體、制度和運(yùn)行方式有利于治理目標(biāo)充分實(shí)現(xiàn)。樹干是樹的主體。在“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹干”是自組織網(wǎng)絡(luò)。自組織網(wǎng)絡(luò)是治理的載體，治理的制度安排、運(yùn)作方式依存于自組織網(wǎng)絡(luò)，自組織網(wǎng)絡(luò)要求與其相適應(yīng)的制度安排、運(yùn)行方式，制度安排、運(yùn)行方式為自組織網(wǎng)絡(luò)的成長(zhǎng)和發(fā)展提供支撐。樹枝是指從樹的主干或大枝上生長(zhǎng)的枝條。在“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹枝”是制度安排。制度是運(yùn)行方式的內(nèi)涵和保證，運(yùn)行方式是制度的外在形式和實(shí)現(xiàn)路徑。樹葉是樹進(jìn)行光合作用的部位。樹葉雖然是一棵樹的末端，但它是樹進(jìn)行光合作用、為其他組成部分供給養(yǎng)分的主要器官。在“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹葉”是運(yùn)行方式，它主要包括合作、參與和競(jìng)爭(zhēng)等形式。社區(qū)治理中，適合的運(yùn)行方式，能夠使治理的載體和制度安排富有活力，有利于實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

雖然各個(gè)要素在城市社區(qū)治理“樹形結(jié)構(gòu)”中的地位、作用不盡相同，但它們都是“樹形結(jié)構(gòu)”不可或缺的有效組成部分，它們無法脫離其他要素而獨(dú)自發(fā)揮作用。城市社區(qū)治理“樹形結(jié)構(gòu)”的諸多要素作為相互聯(lián)系的系統(tǒng)在社區(qū)治理中發(fā)揮著根本性的作用，它們保證了社區(qū)作為一個(gè)生命共同體擁有持續(xù)發(fā)展和進(jìn)步的動(dòng)力。

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責(zé)任編輯李建良