農(nóng)村集體土地征收法律制度的困境與應(yīng)對(duì)

程爽

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)土地的需求在與日俱增，因此土地供需之間形成了巨大的缺口。政府土地征收項(xiàng)目越來(lái)越多，這期間呈現(xiàn)出來(lái)的矛盾也越來(lái)越尖銳。在解決這些矛盾的過(guò)程中，突顯出了傳統(tǒng)的關(guān)于土地的法律法規(guī)面對(duì)與目前的土地改革形勢(shì)的不適應(yīng)和制約，因此只有修改完善農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律制度，才能夠更好的解決土地征收過(guò)程中的問(wèn)題，才能更好的保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地;政府征收;制度困境

一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收特征

1.公益目的性。作為廣義的行政征收行為，土地征收的過(guò)程必然也伴隨公權(quán)力的行使，這就可能導(dǎo)致權(quán)力因?yàn)E用而具有侵害性。由于行政征收關(guān)系中雙方地位的不平等，為防止行政主體濫用征地權(quán)，保護(hù)征收相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)免受不法侵害，世界許多國(guó)家的土地征收立法均規(guī)定，國(guó)家只有在為公共利益的前提之下才能行使征地權(quán)。而根據(jù)我國(guó)憲法條文，國(guó)家基于公共利益的需要，能夠?qū)ν恋貙?shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償。由此，我國(guó)從憲法高度明確了實(shí)行土地征收或征用的理由只有一個(gè)，那就是公共利益的需要

2.補(bǔ)償性。土地征收的實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)的變化。國(guó)家基于公共目的的需

要征收土地，將責(zé)任加諸于個(gè)人，如果沒(méi)有給予合理補(bǔ)償，將有違現(xiàn)代民主國(guó)家公平正義的要求。我國(guó)憲法和土地管理法均規(guī)定，在對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)行征收或征用時(shí)，給予補(bǔ)償

3.合法性。合法性是在農(nóng)村征收集體土地的首要原則，這種行為必 須依法合規(guī)進(jìn)行，其合法性表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，征收 農(nóng)村集體土地一定要從公共利益出發(fā)，而且必須符合法律規(guī) 定，而后者是必需要素;另一方面，政府以行政行為征收農(nóng) 村集體土地，程序上要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。農(nóng)村集體土 地征收雖然代表著公共利益執(zhí)行的是政府公權(quán)力，但是每一 個(gè)具體的程序都要合法，這樣才能有效制約政府濫用公權(quán)力， 保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地征收現(xiàn)狀

1.重點(diǎn)項(xiàng)目呈現(xiàn)群體違法

目前，針對(duì)于一些重大項(xiàng)目的拆遷或征地，部分群眾由于缺乏法律知識(shí)或者出于政府工作宣傳不到位補(bǔ)償不合理， 為了維護(hù)自己的利益或者多得多占集體利益，發(fā)動(dòng)更多的群眾到相關(guān)部門(mén)去討說(shuō)法，在沒(méi)有得到滿意的答復(fù)之后就引發(fā) 一些具有較大社會(huì)影響的群體性事件，基至演變?yōu)楣室鈿墓藏?cái)物、聚眾阻礙執(zhí)行公務(wù)、惡意擾亂政府部門(mén)工作秩序。這些群體性事件大多以群眾合理訴求沒(méi)有得到滿足為導(dǎo)火索，加之信息社會(huì)的自媒體傳播便捷的條件為這些事件的傳 播創(chuàng)造了條件，因此造成了消極的輿論導(dǎo)向，在社會(huì)上形成了一定的負(fù)面影響。

2. 強(qiáng)拆現(xiàn)象不容忽視

現(xiàn)階段，各地方的重點(diǎn)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償普遍都在按照國(guó)家的法律和地方性的政策規(guī)定來(lái)執(zhí)行。土地和房屋一旦被 確定征收都將依據(jù)法律按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，被拆 遷一方如果同意就簽定合同，政府將通過(guò)專(zhuān)款專(zhuān)戶發(fā)放征收 款項(xiàng)?？偟膩?lái)說(shuō)，拆解過(guò)程中所依據(jù)的法律法規(guī)都能夠充分 保護(hù)拆遷人的法律權(quán)益，所以政府政令能夠普遍執(zhí)行整體效 果良好。但是毋庸置疑，還存在個(gè)別或者一小部分被拆遷戶 不能接受拆遷補(bǔ)償條件，和政府達(dá)不成有效的溝通，采取消 極態(tài)度阻撓政府拆遷工作形成釘子戶現(xiàn)象。這種情況下政府 就會(huì)行使工權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制拆除。雖然這種情況國(guó)家三令五申 明令禁止，但是在一些地方還有這種現(xiàn)象發(fā)生。

3. 拆遷款基本到位但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

我國(guó)的法律規(guī)定城鎮(zhèn)中的土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地歸集體所有，因此在農(nóng)村土地征收過(guò)程 中存在兩種利益的分配。農(nóng)村的房屋拆遷補(bǔ)償款應(yīng)該歸農(nóng)民 所有，而土地征收款則應(yīng)該歸為集體所有然后在集體內(nèi)統(tǒng)一 分配。但是在征收實(shí)際工作中，有些村集體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)原來(lái)的 村集體不復(fù)存在，為了避免征收款被私吞或截留，這就需要 政府變通把這部分款項(xiàng)直接打入農(nóng)民個(gè)人賬戶?，F(xiàn)階段，還 存在著政府前幾年的征地項(xiàng)目征收款遲遲沒(méi)有落實(shí)，但是隨 著國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，現(xiàn)在政府要開(kāi)展項(xiàng)目農(nóng)民卻要求按 目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而拒絕按以前的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取征收款，使得項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行。

三、農(nóng)村集體土地征收所面臨的法律問(wèn)題

1. 程序不科學(xué)不合理

在我國(guó)的農(nóng)村土地征收過(guò)程中，土地的權(quán)利人沒(méi)有參與土地征收的政策制定和其他程序， 這是一個(gè)法律問(wèn)題 。雖然我國(guó)的土地管理法也明確規(guī)定征收方案確定后應(yīng)該聽(tīng)取集體和村民的建義，但從中也可以看 到，相關(guān)的法律只是規(guī)定了要求并沒(méi)有規(guī)定這種要求的具體實(shí)施方案，也沒(méi)有規(guī)定應(yīng)取得的效果，由此看來(lái)農(nóng)村集體土地征收在征收之前沒(méi)有和農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，在具體的征收程序中也沒(méi)有農(nóng)民參與，而法律規(guī)定的項(xiàng)目方案實(shí)施之前與農(nóng)民 和村集體的協(xié)商其實(shí)在政府公權(quán)力下也只是一紙空文。農(nóng)民個(gè)體在集體土地征收過(guò)程中因無(wú)適格的主體地位而無(wú)法真實(shí)的表達(dá)自己的意志，并且由于征收程序的封閉性和反饋申訴途徑的不暢，被征地的農(nóng)民個(gè)體無(wú)適當(dāng)?shù)那绤⑴c集體土地的征收過(guò)程，也無(wú)有效的法律途徑對(duì)違法的征地決定進(jìn)行制約，進(jìn)而維護(hù)自己的合法權(quán)益。

2.農(nóng)民無(wú)法尋求司法救濟(jì)

沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。救濟(jì)程序應(yīng)該是貫穿土地征收整個(gè)過(guò)程的，然而我國(guó)的土地征收程序僅對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議規(guī)定了救濟(jì)程序。 《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第 25 條第 3 款規(guī)定被征收人如果對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等有爭(zhēng)議的、不服的，法律條文中規(guī)定了被征收農(nóng)民只能由縣級(jí)以上人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)不成功的就由本級(jí)人民政府進(jìn)行裁決。這種救濟(jì)程序違背了公平性原則，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的決定進(jìn)行裁決，自己作為自己案件的法官，從而導(dǎo)致被征收人的權(quán)益得不到保障。

3.“公益性”界定模糊，地方政府濫用土地征收權(quán)，

我國(guó)目前有關(guān)土地征收的相關(guān)法律雖然明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行土地征收必須是出于公共利益需要的目的，必須是要為了公共事業(yè)的需要，但是我國(guó)的憲法和法律對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地征收中具體應(yīng)該如何界定公共利益的目的卻沒(méi)有其明確規(guī)定。在實(shí)踐中，正是由于我國(guó)農(nóng)村土地征收?qǐng)?bào)批過(guò)程中這些不完善的法律程序，從而造成了行政機(jī)關(guān)對(duì)于土地征收權(quán)濫用等不利影響。在我國(guó)農(nóng)村土地征收的實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)可以隨意使用公共利益目的的標(biāo)簽進(jìn)行土地征收，甚至是違法征收，這不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也影響了社會(huì)安定。

四、完善我國(guó)農(nóng)村集體土地征收法律制度

1.修改土地管理法中有關(guān)土地征收制度

我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)土地管理的法律法規(guī)都規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅，不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地進(jìn)行自建。而城市居民所擁有的住宅卻可以自由買(mǎi)賣(mài)、高價(jià)出租、 甚至可以作為金融抵押，這很明顯在法律層面表現(xiàn)出了在土 地使用權(quán)上的不平等。因此建議改革農(nóng)村土地征收制度，并且取消限制城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房的法律規(guī)定，并且從法律 層面嚴(yán)格限制政府關(guān)于土地征收方面的公權(quán)力，把公共利益 這一要件限制為公益性的具體范圍。對(duì)于那些用于開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng) 的項(xiàng)目的土地征收，建議國(guó)家不在以政府形式征收而讓開(kāi)發(fā) 商直接面對(duì)集體建設(shè)用地市場(chǎng)。

2.改變強(qiáng)制性征收農(nóng)村集體土地形式

目前，我國(guó)在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中更多的表現(xiàn)為政府強(qiáng)制性征收，由此產(chǎn)生了一些矛盾。由于解決糾紛的裁決 路徑轉(zhuǎn)一圈又最后歸結(jié)為制定方案的政府，所以農(nóng)民在這一過(guò)程中司法救濟(jì)的渠道也不理想。這就導(dǎo)致農(nóng)民只得采用過(guò) 激行為，以上訪和沖擊政府機(jī)構(gòu)的形式來(lái)表達(dá)自己的合理訴 求，以期望能夠保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些形式雖然有悖于 和諧社會(huì)建設(shè)，但也確實(shí)是農(nóng)民的無(wú)奈表達(dá)。因此現(xiàn)有的農(nóng) 村集體土地征收爭(zhēng)議協(xié)調(diào)制度受到社會(huì)各界的非議，所以建 議把政府征地是否合法也納入司法程序。

3.構(gòu)建土地征收中農(nóng)民司法救濟(jì)渠道

解決農(nóng)村土地糾紛、對(duì)于政府在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程 中的違規(guī)行為，可以從以下三條路徑尋求司法救濟(jì)一是對(duì)政 府對(duì)農(nóng)村集體土地的征收是否適合公共利益的需要法律目的 性規(guī)定提起訴訟二是對(duì)現(xiàn)有的補(bǔ)償方案是否合乎情理提起訴 訟三是政府征收農(nóng)村集體土地之后并沒(méi)有利用于公共利益或 者在規(guī)定的期限內(nèi)有有按照規(guī)定支付征收土地補(bǔ)償款農(nóng)民可 以法院提請(qǐng)撤銷(xiāo)本項(xiàng)征地行為并提出收回土地的訴訟。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體土地將越來(lái) 越面對(duì)著供不應(yīng)求的局面，再加上國(guó)家基于糧食安全問(wèn)題的 土地紅線，土地供給矛盾將越來(lái)越凸顯。這就要求國(guó)家要完 善農(nóng)村集體土地征收的法律法規(guī)，用法律來(lái)規(guī)范制約政府的 征地沖動(dòng)，并且在征地過(guò)程中利用完善的法律制度充分保障 農(nóng)民的合法權(quán)益，從而更好的解決三農(nóng)問(wèn)題促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展。

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