我國小產(chǎn)權房法律規(guī)制問題研究

賀娟

摘要：2019年11月底深圳市有關部門結合現(xiàn)行的《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》發(fā)布了《關于做好沒收違法建筑執(zhí)行和處置工作的指導意見》的通知，其表明深圳的所有小產(chǎn)權房均屬于違法建筑。由此可見很多地方性文件已經(jīng)對小產(chǎn)權房歸屬做了明確規(guī)定，但不合格房屋未批先建、未批先售等情況仍舊屢見不鮮，故該問題的解決必須盡早提上日程。本文對小產(chǎn)權房概念進行重新厘定，并多維度探討小產(chǎn)權房的成因，從法律和法理角度分析解決問題的辦法，通過建立農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)制度、完善我國社會保障體系以此來探索小產(chǎn)權房合法化的途徑，從而更好解決小產(chǎn)權房問題。

關鍵詞：小產(chǎn)權房;土地二元結構;合法化

一、小產(chǎn)權房的概述

1.就其含義而言，小產(chǎn)權房不是法律概念，是與完全產(chǎn)權房相對立的一種稱謂，是一種不完整的特殊房屋產(chǎn)權。小產(chǎn)權房即指在農(nóng)民集體土地上建造，未獲得由國家房管部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，且無需繳納土地出讓金等費用。由此可知，小產(chǎn)權房相較于大產(chǎn)權房無合法產(chǎn)權、價格低廉、且涉及多方利益主體，建設成本較低，合同效力也存在爭議。

2.就其利弊而言：（1）利：其一，小產(chǎn)權房有利于打破我國現(xiàn)存的土地資源的壟斷局面，從而抑制房價;其二，小產(chǎn)權房符合中低收入群體的購房需求，一定程度上可以縮小貧富差距;（2）弊：其一，我國人口較多但耕地較少，小產(chǎn)權房問題不加以抑制，可能威脅我國的糧食安全;其二，不利于法律的有效實施以及不利于法制建設的穩(wěn)步推進;其三，小產(chǎn)權房的存在不利于房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展。

二、當前我國小產(chǎn)權房的立法、司法現(xiàn)狀

（一）小產(chǎn)權房的立法現(xiàn)狀

小產(chǎn)權房的存在具有嚴重的違法性，與我國現(xiàn)存的相關法律及相關政策性文件的宗旨大相徑庭。我國相關法律法規(guī)《物權法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及國務院頒布的《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》、多個部門聯(lián)合下發(fā)《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》等相關政策性文件都明確表明國家禁止建設和銷售小產(chǎn)權房。

（二）小產(chǎn)權房的司法現(xiàn)狀

隨著小產(chǎn)權房問題的日益嚴重，法院受理關于小產(chǎn)權房的案件也不斷增多，并且出現(xiàn)了同案不同判的現(xiàn)象，而這些司法糾紛多表現(xiàn)為權利屬性認定、買賣、租賃合同的效力以及合同無效后信賴利益賠付問題等幾個方面。

三、小產(chǎn)權房出現(xiàn)的原因及現(xiàn)存問題

（一）法律維度視角下小產(chǎn)權房的成因

1.二元土地產(chǎn)權制度是小產(chǎn)權房出現(xiàn)的根本原因

我國當前實行城鄉(xiāng)二元化的土地制度，城鄉(xiāng)土地分別歸屬于兩套并行的土地管理體系城市土地使用權轉(zhuǎn)讓不受限制，而農(nóng)村集體土地使用權并無完整權能。其主要有以下缺點： 其一，集體土地的產(chǎn)權權能被削弱;其二，由于產(chǎn)權主體資格不對等，補償標準過低，農(nóng)民權益在征地過程中的權益屢受侵害。

2.現(xiàn)行法律法規(guī)不健全是小產(chǎn)權房產(chǎn)生的重要因素

目前我國主要是通過相關政策對小產(chǎn)權房問題進行規(guī)制，并無直接的法律規(guī)定且我國土地管理立法缺乏針對性和連續(xù)性。新修訂的《土地管理法》第六十三條僅就農(nóng)村集體性經(jīng)營性建設性用地直接入市進行了革命性的突破，改變了傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)二元制并建立統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場，但僅包含了工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的建設性用地，并未將小產(chǎn)權房納入，不能做出擴大解釋，才導致小產(chǎn)權房問題仍無具體規(guī)定。加之，各級政府為了填補上位法漏洞，因地制宜的制定相應的法律文件，由于其不具有普適性，便出現(xiàn)了同案不同判的情況，有損社會公平。

3.二元戶籍制度是小產(chǎn)權房產(chǎn)生并蔓延的助推因素

我國長期實行城市和農(nóng)村相隔離的戶籍制度，二者有著獨立的戶籍管理體系。戶籍分割不利于城市和農(nóng)村之間的人口流動，阻礙了城鄉(xiāng)之間的交流。具有農(nóng)村戶籍的進城務工人員因為很難真正融入城市社會，而且由于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓僅限于集體成員之間，存在很多閑置，城鄉(xiāng)各界的需求使得小產(chǎn)權房便應運而生。

4.城市住房保障制度的缺陷是小產(chǎn)權房產(chǎn)生的間接原因

目前，我國的住房保障制度并不完善，未對所有人群實現(xiàn)全覆蓋。如住房公積金制度涉及的主體范圍較小，僅僅只含政府和事業(yè)單位等工薪階層;而廉租房和經(jīng)濟適用房尚并沒有全面惠及廣大的中低收入人群。總之該制度是對城市戶籍人口的一種福利保障，但無法惠及中低收入群體，加快了小產(chǎn)權房的出現(xiàn)。

（二）法理維度視角下小產(chǎn)權房的成因

1.政府及其他有關部門監(jiān)管局不嚴是小產(chǎn)權房產(chǎn)生的間接原因

（1）執(zhí)法部門經(jīng)常消極被動執(zhí)法，行政效率低下。同時地方政府官員可能會為了尋求經(jīng)濟利益陽奉陰違，故意逃避規(guī)制措施。政府監(jiān)管力度不足，一定程度上放縱了小產(chǎn)權房的發(fā)展。加之相關部門監(jiān)管權限模糊，分工不明確也是小產(chǎn)權房發(fā)展迅速的重要原因。

2.城市化的推進是小產(chǎn)權房產(chǎn)生的重要因素

隨著城市的擴張，大量人口涌入城市，住房供給緊張，房價激增。普通民眾的收入和房價相差甚遠，導致價格低廉小產(chǎn)權房備受歡迎，由此也間接的促進了小產(chǎn)權房蓬勃發(fā)展，這也是“小產(chǎn)權房”市場得以持續(xù)存在的現(xiàn)實基礎。

3.經(jīng)濟利益的趨勢是小產(chǎn)權房開發(fā)的直接原因

（1）由于小產(chǎn)權房的建設無需向向政府交納土地出讓金等相關費用，其開發(fā)商的開發(fā)成本較低，且建設速度較快更方便盈利; （2）由于政府對農(nóng)村集體土地使用者的“三農(nóng)”補貼不高，所得利益較小。各方在利益驅(qū)使下便轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權房。

4.農(nóng)民法律知識匱乏

當前我國多數(shù)農(nóng)民法制觀念淡薄，且消息閉塞，收入較少，對違法后果沒有清晰的理解，易受利益驅(qū)使，容易做出一些違反法律的行為，很多人都抱著“法不責眾”的心態(tài)，由此便催生了小產(chǎn)權房。

三、解決小產(chǎn)權房問題的對策

（一）法律維度視角下解決小產(chǎn)權房的對策

1.改變我國城鄉(xiāng)二元結構

在我國已經(jīng)實行了三十多年的城鄉(xiāng)二元化的土地制度是小產(chǎn)權房問題出現(xiàn)的根本原因，由于當前經(jīng)濟的社快速發(fā)展，該制度存在諸多問題。而且當前政府壟斷土地一級市場的模式已經(jīng)不能與時俱進，故應從根源上解決該問題，應加快農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，使得農(nóng)村集體建設用地使用權入市流通。

2.完善土地管理政策及相關立法工作

（1）進一步完善土地監(jiān)管體系。“三權分置”政策是我國農(nóng)村土地集體經(jīng)營制度的一次較大突破，對于促進土地流轉(zhuǎn)和流通具有重要意義。但該政策并未突破我國農(nóng)村現(xiàn)在的土地產(chǎn)權框架，無法從根本上解決小產(chǎn)權房問題。故為了解決小產(chǎn)權房問題應強化法律規(guī)制，完善集體土地流轉(zhuǎn)相關法律制度。

（2）就當前司法問題而言，其一，合同效力方面，在耕地、宅基地上建立的小產(chǎn)權房應分別認定。其二，當事人合理信賴利益賠付方面，雖然小產(chǎn)權房買賣不受法律保護應認定合同無效但由于雙方當事人均有過錯，法院不應僅僅犧牲買受人利益。

3. 完善我國住房保障制度

在我國經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，政府應致力于民生發(fā)展，完善社會保障制度、保障性住房建設。具體而言應擴大保障人員范圍，將城務工人員等低收入人群納入住房保障體系，簡化申請程序，完善保障性住房的配套設施，這有助于遏制小產(chǎn)權房的發(fā)展。

（二）法理維度視角下解決小產(chǎn)權房的對策

1.規(guī)范政府職權和能力，加大有關部門監(jiān)管力度

（1）監(jiān)管部門運用多種手段的發(fā)揮監(jiān)督作用、轉(zhuǎn)化監(jiān)督方式。如監(jiān)管機關可通過行政、法律等手段，遏制、管控違法建筑，轉(zhuǎn)變救濟方式由事后補救變?yōu)槭虑邦A警和事中監(jiān)督;（2）明確執(zhí)法主體，加大執(zhí)法力度，同時加強對基層群眾的巡查力度，增加曝光力度，避免出現(xiàn)職責分工不明等問題;（3）設立專門機構對合法化的小產(chǎn)權房進行專項管理，由此來提高集體土地的利用率和工作人員的辦事效率。

2.規(guī)范引導小產(chǎn)權房，構建合理有序的房地產(chǎn)市場

將現(xiàn)存小產(chǎn)權房從性質(zhì)上進行分類，具體問題具體對待。（1）將部分小產(chǎn)權房改造為經(jīng)濟保障性住房。對于符合城市規(guī)劃、質(zhì)量安全和建造條件的部分，重估價格給予優(yōu)惠。亦可由政府出面收購，將該類房作為經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的有益補充。（2）對于存在非法占用耕地、嚴重違反城市和土地利用規(guī)劃、房屋質(zhì)量有嚴重安全隱患等這些情形，則應采取強制拆除的措施。

3.完善集體土地征收制度，提高賠償標準

按照現(xiàn)行規(guī)定，集體土地征收補償標準大都參照耕地征收的補償標準認定，無法滿足農(nóng)民對土地的期待利益，導致其轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權房。為杜絕濫用集體土地現(xiàn)象的出現(xiàn)，應當完善公共利益的認定標準，由統(tǒng)一定價變更為市場定價，綜合被征收土地的地理位置、發(fā)展水平、經(jīng)濟價值等因素，提高補償標準，彌補被征地農(nóng)民的損失。

4.提高農(nóng)民和購買者的法律意識

農(nóng)民法律意識淡薄，使得小產(chǎn)權房市場不斷壯大。因此，要加強對農(nóng)民的普法教育，增強公民的法律意識。讓群眾自覺遵守法律規(guī)定，讓城市居民對小產(chǎn)權房負面影響和違規(guī)購買嚴重后果的認識，引導購買者正確的消費觀，目光長遠理性購房，形成自覺抵制小產(chǎn)權房的社會氛圍。

四、結語

小產(chǎn)權房帶來了諸多問題，如購房者權益難以保障、擾亂了我國城鄉(xiāng)未來發(fā)展的規(guī)劃、威脅糧食安全，甚至可能可能影響社會穩(wěn)定。總之，小產(chǎn)權房能否合法化同我國的國計民生、社會的穩(wěn)定發(fā)展息息相關。故為了妥善解決小產(chǎn)權房問題，本文從法律和法理角度出發(fā)全方位的看待小產(chǎn)權房問題，并從實踐出發(fā)制定相關對策，來解決小產(chǎn)權房問題，避免其再次蔓延。