張靜

成都寬窄巷

一個好的城市要通過持續(xù)的有機(jī)更新，不斷優(yōu)化城市功能，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

近年來，中國城市經(jīng)歷了以成片改造為主的城市更新“1.0版本”，正在探索以有機(jī)更新為主的“2.0版本”。新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)對城市肌理的激活，人與社會多元關(guān)系的協(xié)同構(gòu)建、老城活化和人文共建……新形勢下，中國特色的城市有機(jī)更新多元路徑正在形成。

城市有機(jī)更新中的經(jīng)濟(jì)意義和目標(biāo)是什么？如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級？多元化的共建共治共享模式如何在城市有機(jī)更新中發(fā)揮作用？本刊記者近期就此專訪了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原主任、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任秦虹。

有效的城市更新是空間、產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)的同步更新

《瞭望東方周刊》：國內(nèi)城市更新主要經(jīng)歷了幾個階段，每個階段分別有什么特點(diǎn)？

秦虹：我國由于東中西部城市發(fā)展很不平衡，目前從全國范圍看，城市美化、拆除重建、保護(hù)更新這幾種方式都同時存在。但在不同時期也有一些變化，如在改革開放頭20年，各城市均處于擴(kuò)張時期，城市發(fā)展以擴(kuò)張新建為主，當(dāng)時城市更新被稱為舊城改造，其本特點(diǎn)是“拆一建多”“退二進(jìn)三”的大規(guī)模推倒重建。這種方式雖然使城市空間職能結(jié)構(gòu)、環(huán)境等問題得到一些改善，但也產(chǎn)生大量負(fù)面影響，如城市肌理被破壞，保護(hù)建筑遭毀壞，城市文脈被切斷，城市特色消失等。

20世紀(jì)90年代后，吳良鏞教授通過思考北京舊城改造的實(shí)踐提出城市有機(jī)更新理論。他提出，無論從城市到建筑，還是從整體到局部，城市都如同生物體一樣是有機(jī)聯(lián)系、和諧共處的整體。有機(jī)更新概念的提出大大提升了舊城改造的理念，它要求城市建設(shè)應(yīng)遵從城市內(nèi)在的秩序和規(guī)律，在城市文化和肌理的保護(hù)中提升建設(shè)品質(zhì)，盡可能保留城市原有的道路、建筑及風(fēng)格，但通過更新提升其質(zhì)量和功能。如當(dāng)年北京的菊兒胡同，近些年成都的寬窄巷子、廣州的永慶坊等都是有機(jī)更新的典型案例。

有機(jī)更新做起來特別難，因?yàn)橥顿Y成本很大，回收周期很長，有的居住類項(xiàng)目如保持原功能，在財(cái)務(wù)上幾乎無法實(shí)現(xiàn)。對地方來講，推倒重建反而是能快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的。所以過去的30年里，城市有機(jī)更新理論只是在部分歷史文化城市的保護(hù)中得到小規(guī)模運(yùn)用，而大部分城市，依然走在大拆大建的老路上。

秦虹

目前，我國的城市更新從粉刷外墻式的環(huán)境整治、到大規(guī)模拆除重建、再到點(diǎn)狀或片狀的有機(jī)更新這幾種方式其實(shí)是并存的，只是過去所有城市幾乎都是“拆”為主、“改”為輔、“留”極少，現(xiàn)在北上廣等城市已變?yōu)椤傲簟薄案摹薄安稹辈⒋婺Ｊ?，有機(jī)更新的理念逐步被城市政府所接受。

《瞭望東方周刊》：政府接受了新觀念，城市更新進(jìn)入新階段，這個“新”的特點(diǎn)體現(xiàn)在哪幾個方面？

秦虹：一是注入新內(nèi)容，目前我國進(jìn)入產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)雙升級的發(fā)展階段，因?yàn)槌鞘械脑锌臻g是服務(wù)于舊產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的，所以有效的城市更新必須是空間、產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)同步更新。如大量城市第二產(chǎn)業(yè)在退出，那么就出現(xiàn)了原工廠、倉庫變成了寫字樓或商場，原來的鐵路、碼頭更新為城市公園，原來的辦公樓或招待所變成了租賃式公寓等。

二是重視新傳承，注重城市歷史的傳承和文脈的延續(xù)。在更新的同時又能帶給人們新的精神、文化、休閑體驗(yàn)，舊空間變成了城市的“新名片”，例如，上海田子坊、北京南鑼鼓巷、成都寬窄巷子等。

三是滿足新需求，如2019年中央提出全國范圍內(nèi)進(jìn)行城市老舊小區(qū)改造，要對17萬個老舊小區(qū)進(jìn)行有機(jī)更新，更新內(nèi)容包括加裝電梯、增加停車位、更換管線、添加養(yǎng)老設(shè)施等等，目標(biāo)都是滿足人們對居住產(chǎn)生的新需求。無論住宅還是其他建筑，城市內(nèi)的舊建筑客觀上都存在著與新時代、新需求相關(guān)的提升空間。

2019年5月21日，浙江省湖州市吳興區(qū)改造升級后的歷史文化街區(qū)“小西街眾創(chuàng)空間”（ 黃宗治/ 攝）

四是采用新方式，這包括城市更新采用先進(jìn)科技，將舊建筑與新功能、新形象有機(jī)地結(jié)合在一起，也包括城市更新的融資方式不再是全靠政府資金（含賣地資金），而是通過引入股權(quán)基金和資產(chǎn)證券化的方式，有更多機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來。

五是呈現(xiàn)新趨勢，按照有機(jī)更新的理念，今后城市更新將會呈現(xiàn)出多元化趨勢：主導(dǎo)者多元化，政企合作方式會越來越多，這樣可能更好地兼顧公共利益和商業(yè)利益，有利于資源優(yōu)化重組;內(nèi)涵多元化，既有建筑原用途轉(zhuǎn)換的更新，也有在建筑原用途不變基礎(chǔ)上的功能提升;外延多元化，既有單體建筑的更新，如寫字樓等，也有社區(qū)、片區(qū)的更新，主要是歷史街區(qū)改造、文化創(chuàng)意園區(qū)等，如上海新天地、南京1912街區(qū)、北京萊錦創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、上海1933老場坊等。

城市更新實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)升值

《瞭望東方周刊》：近年來，中國城市更新的力度和速度都在迅速增加，已經(jīng)成為一個新的“風(fēng)口”，城市更新究竟能夠?qū)崿F(xiàn)怎樣的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)呢？

秦虹：城市更新的目標(biāo)應(yīng)與城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)高度一致，主要包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，讓城市更有活力;社會目標(biāo)，讓社會更加和諧;環(huán)境目標(biāo)，讓城市環(huán)境更可持續(xù)。

城市更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要很多方面支持，如要有一個具有靈活前瞻性的規(guī)劃、出臺輔助民生的政策、良好的金融及監(jiān)管體制等，但在空間更新的實(shí)操層面如何才能取得成功呢？通過大量調(diào)研和國外考察，我認(rèn)為最重要的有四個路徑：科技為力、產(chǎn)業(yè)為核、設(shè)計(jì)為美、資管為要。

成功的城市更新必須通過資產(chǎn)管理創(chuàng)造城市的價值，所以城市更新從經(jīng)濟(jì)意義上來說，其實(shí)是城市資產(chǎn)的更新和升值。通過資產(chǎn)管理來實(shí)現(xiàn)城市更新的經(jīng)濟(jì)增值，使城市更新不單是一種物質(zhì)改造，而是被賦予了管理的能效。

《瞭望東方周刊》：國內(nèi)外有哪些通過產(chǎn)業(yè)迭代賦能城市更新的典型例子？

秦虹：國際視野來看，倫敦金絲雀碼頭從港口變身新型CBD，法國南特市從典型工業(yè)城市變身為著名的旅游城市，美國的芝加哥等工業(yè)大城市創(chuàng)造了“銹帶復(fù)興”等等，無一不是通過創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級從衰退的困境中實(shí)現(xiàn)再繁榮。

我國一些大城市在更新中也特別注重與產(chǎn)業(yè)同步升級，如，北京首鋼園區(qū)是目前北京最大的更新項(xiàng)目，過去首鋼是北京工業(yè)的一張名片，2005年搬遷之后，“新首鋼高端產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)區(qū)”建設(shè)以跨界融合創(chuàng)新為鮮明特色的新一代高端產(chǎn)業(yè)園區(qū)，規(guī)劃定位是建設(shè)體育+、數(shù)字智能、文化創(chuàng)意三個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，消費(fèi)升級、智慧場景、綠色金融服務(wù)三個產(chǎn)業(yè)生態(tài)和首鋼國際人才社區(qū)，形成“三產(chǎn)三態(tài)一社區(qū)”的產(chǎn)業(yè)體系，新首鋼區(qū)會成為北京的一張新名片。

再如，今年雖有疫情影響，但2月20日上海徐匯區(qū)出讓了一塊土地，創(chuàng)下了310.5億元的全國總價新高。這個項(xiàng)目的價值在于其功能定位，徐匯區(qū)原本第三產(chǎn)業(yè)就很發(fā)達(dá)，這個項(xiàng)目將打造集商務(wù)、商業(yè)、居住、休閑、文化、生態(tài)等功能為一體的中央活動區(qū)，實(shí)現(xiàn)“人工智能（AI）+藝術(shù)（ART）”雙A戰(zhàn)略，預(yù)計(jì)將吸引金融從業(yè)人員10萬人，提供就業(yè)崗位16萬個，經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到每年700億元以上?？梢灶A(yù)計(jì)，這個項(xiàng)目通過產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)的升級將使其成為全國最前沿、最新潮的科技文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚地之一。

問需于民、問計(jì)于民

《瞭望東方周刊》：現(xiàn)在很多城市都成立了城市更新辦公室等專門部門，在城市更新工作中，政府和企業(yè)各自扮演的角色是什么？

秦虹：每當(dāng)某項(xiàng)事務(wù)涉及多方利益時，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)非常重要，毫無疑問城市更新就屬于此類。如美國1950年時城市化率達(dá)到60%，城市更新任務(wù)加重，在1957年波士頓成立了城市重建局，負(fù)責(zé)城市更新與發(fā)展管理，承擔(dān)了資金籌措、計(jì)劃制定、業(yè)務(wù)管理到多方協(xié)調(diào)的不同職能和事務(wù)。我國2019年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，長三角、珠三角、京津冀等地區(qū)核心城市的城鎮(zhèn)化率已達(dá)80%甚至更高，城市已進(jìn)入存量更新為主的發(fā)展階段，上海、深圳等地順勢而為，成立了專門的城市更新管理部門，政府這樣的安排對引導(dǎo)當(dāng)?shù)爻鞘懈掠泻艽蟮姆e極作用。

政府在城市更新中的作用主要是依據(jù)城市更新的規(guī)律，制定相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整原來的規(guī)劃指標(biāo)、設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、出臺特定的支持性經(jīng)濟(jì)政策等。新規(guī)對于我國城市尤為重要，因?yàn)榇饲皵U(kuò)張式發(fā)展了幾十年，目前幾乎所有的管理規(guī)定都是針對新建建筑的。比如在不拆除重建的條件下，更新后的建筑按什么標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收？這些都需要有專門的對策和規(guī)定。

企業(yè)在城市更新中主要發(fā)揮實(shí)施主體的作用，有的項(xiàng)目福利色彩很重，政府投入為主，企業(yè)只是參與建設(shè);有的項(xiàng)目采用市場化運(yùn)作，則企業(yè)承擔(dān)了從設(shè)計(jì)、融資、拿項(xiàng)目、建設(shè)、招商、運(yùn)營的全過程，實(shí)際是全方位的實(shí)施主體。需要提醒的是，城市更新涉及政府、企業(yè)（包括原產(chǎn)權(quán)人和新產(chǎn)權(quán)人）、市民多方利益，企業(yè)這個實(shí)施主體必須協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，不能單純謀利。

《瞭望東方周刊》：城市更新最初由政府主導(dǎo)，逐漸擴(kuò)充到市場介入，最后是多方主體共同參與。多方主體共同參與的理想模式是怎樣的？怎樣實(shí)現(xiàn)更好的社會效益？

秦虹：在實(shí)施主體方面，歐美國家基本經(jīng)歷了從政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和社區(qū)等地方團(tuán)體三方共同進(jìn)行和控制城市更新開發(fā)的過程。近幾十年來，伴隨“以人為本”理念提出，城市更新更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與，通過開展社區(qū)規(guī)劃，實(shí)施社區(qū)復(fù)興。

歐美與我們國情不同，但城市更新的一般規(guī)律有相似之處。在以人為本的核心理念下，我們的城市更新從單純的物質(zhì)更新發(fā)展到基于經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多元層面的綜合更新。

城市更新的社會目標(biāo)是通過更新復(fù)興鄰里網(wǎng)絡(luò)、保護(hù)和延續(xù)城市歷史文脈、推進(jìn)公共資源的共享共治，實(shí)現(xiàn)社會和諧包容發(fā)展。

社區(qū)民眾參與城市更新非常重要。公共資源和公共服務(wù)的提供除了需要“自上而下”的規(guī)劃外，居民在組織和管理層面的參與、自治也是保證居民能夠切實(shí)獲得公共服務(wù)，共享更新成果，激發(fā)社會活力的有效途徑。通過優(yōu)化居住、就業(yè)的土地利用，完善公共服務(wù)配套設(shè)施，梳理公共開放空間，營造可達(dá)性強(qiáng)、服務(wù)匹配、功能復(fù)合、開放安全的宜居社區(qū)。在提供機(jī)制上，圍繞城市更新計(jì)劃項(xiàng)目，借助區(qū)域評估、實(shí)施計(jì)劃、建設(shè)方案、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，以廣泛的公眾參與為基礎(chǔ)，問需于民、問計(jì)于民往往會取得更好的效果。畢竟，城市發(fā)展的目的就是讓人民的生活更美好。