數(shù)字貿(mào)易與跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則
——基于交易成本視角的分析

陳紅娜

(國務院發(fā)展研究中心 外經(jīng)部，北京100010；中國社會科學院 研究生院，北京102488)

一、引 言

二戰(zhàn)后，自由、開放的多邊貿(mào)易體制逐步完善，信息通信技術日漸成熟，全球貿(mào)易在這兩股勢力的推動下快速發(fā)展，并成為引領世界經(jīng)濟增長的重要動力。據(jù)統(tǒng)計(見圖1)，1985—2007年間，全球貨物貿(mào)易的平均增速是全球GDP平均增速的兩倍，兩者絕對規(guī)模之比從13.8%上升到26.6%。但2008年全球金融危機之后，這一局勢發(fā)生了轉變，國際貿(mào)易對世界經(jīng)濟的帶動作用明顯下降，兩者增速之比回落到上世紀烏拉圭回合談判前的水平，唱衰全球化和鼓吹經(jīng)濟國家主義的保守勢力重返歷史舞臺。

圖1 國際貿(mào)易增速與全球GDP增長對比

資料來源：WTO，IMF，OECD等

但實際上，國際貿(mào)易統(tǒng)計規(guī)模的“縮水”并沒有反映全球化的全部現(xiàn)實，數(shù)字貿(mào)易正在悄然推動一輪新型全球化的進程。近些年來，國際貿(mào)易經(jīng)歷了明顯的結構上的調(diào)整和方式上的轉換，主要表現(xiàn)為內(nèi)容貿(mào)易成為了全球分工的新主題，貿(mào)易的數(shù)字化開辟了國際經(jīng)濟角逐的另一戰(zhàn)場，個人不再僅僅是商品、信息和服務的消費者，而是價值的公共生產(chǎn)者，數(shù)據(jù)的跨境流動則成為了繼貨物服務、投資、人員流動后又一衡量國際經(jīng)濟活力和全球化進展的重要指標。這個轉型的基礎就來自于互聯(lián)網(wǎng)平臺帶來的連通性的增強。在過去的二十多年里，互聯(lián)網(wǎng)用戶在全球人口中所占的比例從不到1%增長到當前60%①的人口都在互聯(lián)網(wǎng)上，而移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得撒哈拉以南非洲地區(qū)也開始享受互聯(lián)網(wǎng)的紅利?？傊?，世界的聯(lián)系比以往任何時候都要多，但聯(lián)系的本質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉變，而這種新的聯(lián)系將深刻地改變未來國際貿(mào)易的格局和全球化的趨勢。其中，功能性互聯(lián)網(wǎng)平臺的大量崛起和新興數(shù)字技術的運用在此過程中發(fā)揮著不可替代的作用，成為拓展國際貿(mào)易流量新來源的重要支撐。而一些新興數(shù)字技術，如區(qū)塊鏈等，憑借其提升國際貿(mào)易便利化程度和降低交易成本的技術特征，已成為傳統(tǒng)貿(mào)易擁抱數(shù)字化的最好例證之一。但問題在于，為何在數(shù)字技術得到普遍應用的情況下，僅僅是當前數(shù)字貿(mào)易所涉及的行業(yè)獲得了相較于其他行業(yè)的國際化競爭優(yōu)勢，而非全行業(yè)的“共同狂歡”。此外，交易成本的降低，理應給全球化帶來不斷拓展的新動力，但為何在數(shù)字貿(mào)易被寄予拯救全球化的厚望時，我們也看到了全球化收縮的跡象，例如，印度和菲律賓作為世界呼叫中心之都的地位，因人工智能的發(fā)展而岌岌可危。交易成本降低推動的數(shù)字貿(mào)易發(fā)展為何使全球化同時存在著擴張與收縮兩種趨勢，背后機理是什么？在我們還未對這些理論問題做出系統(tǒng)性回答的時候，各國針對數(shù)據(jù)跨境流動的限制性措施也開始迅速增多。2018年，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)正式生效，取代了1995年頒布的《數(shù)據(jù)保護指令》，對跨境數(shù)據(jù)流動提出了更加嚴格的要求。GDPR的出臺隨即引發(fā)國際社會不同程度的立法對標，成為國際跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則制定過程中的里程碑和標志性事件。

國際社會已就跨境數(shù)據(jù)流動問題進行了很多探索，尤其是在區(qū)域?qū)用娴囊?guī)則建設，但這些區(qū)域性探索并沒有統(tǒng)一為全球性的規(guī)則框架，反而帶來了碎片化的治理格局。那么問題主要出在哪里？如果無法在短期內(nèi)變成全球通行的國際規(guī)則，過渡期內(nèi)又該如何應對碎片化的監(jiān)管治理格局，這些都成了我們關注數(shù)字貿(mào)易發(fā)展所不得不思考的問題。本文將嘗試著從交易成本的角度對此進行回答。

二、數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵及外延

(一)數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵

數(shù)字貿(mào)易是一個相當廣泛的概念，目前還沒有統(tǒng)一的定義，各個國家和組織在政策制定和學術研究時，通常有目的地選擇所涵蓋的范圍。在WTO中，通常使用“電子商務”一詞，而不是“數(shù)字貿(mào)易”，指通過電子手段生產(chǎn)、分發(fā)、營銷、銷售或交付商品和服務②。當前的研究大多仍是沿用這個框架，美國國際貿(mào)易委員會(USITC)在其2014年的報告中，明確提出了“數(shù)字貿(mào)易”的定義，指通過固定或無線數(shù)字網(wǎng)絡交付產(chǎn)品和服務，包括大多數(shù)實體產(chǎn)品的國際交易[1]。

在本文的探討中，數(shù)字貿(mào)易指的是，依托于互聯(lián)網(wǎng)平臺和新興數(shù)字技術而實現(xiàn)的貿(mào)易的數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)品的貿(mào)易；不僅包括互聯(lián)網(wǎng)上的產(chǎn)品銷售和在線服務供應，還包括內(nèi)嵌于全球價值鏈的跨境數(shù)據(jù)流、實現(xiàn)智能制造的服務以及無數(shù)其他免費平臺和應用，但都表現(xiàn)為數(shù)據(jù)密集型和數(shù)據(jù)驅(qū)動型的價值創(chuàng)造和實現(xiàn)模式?？傊?，數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，不僅細化了傳統(tǒng)貿(mào)易的“粒度”，還隨著服務可貿(mào)易化程度的加深，拓寬了國際貿(mào)易的適用范圍。

(二)數(shù)字貿(mào)易的分類

當前，國內(nèi)外學者對于數(shù)字貿(mào)易的理解，多是基于美國國際貿(mào)易委員會[1](USITC)、國際貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展中心[2](ICTSD)和經(jīng)合組織[3](OECD)所構建的分類體系。這三種分類方法各有其優(yōu)勢，為研究工作提供了基本的參考和指引。

美國國際貿(mào)易委員會的分類以交易內(nèi)容為準則(見表1)，分為數(shù)字內(nèi)容、社會媒介、搜索引擎、其他產(chǎn)品和服務、跨境電子商務這五大類。優(yōu)點是易于理解，但存在的問題主要在于：一方面，技術的變革使得商業(yè)模式和交易內(nèi)容的迭代加速，未來很多新交易可能面臨無法歸類的風險，這正是當前WTO規(guī)則所遇到的難題之一，即產(chǎn)品分類標準更新滯后，制約了規(guī)則的包容性和適用性；另一方面，這種分類方法不以提出問題和明確責任為導向，無法為政府監(jiān)管提供有益的指導。

表1 美國國際貿(mào)易委員會(USITC)分類

資料來源：美國國際貿(mào)易委員會

國際貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展中心(ICTSD)以交易模式為準則將數(shù)字貿(mào)易分為五種模式(見表2)，體現(xiàn)了規(guī)則的包容性和適用性，并考慮到了交易主體的區(qū)別，但操作上可能面臨障礙，主要表現(xiàn)為模式間存在內(nèi)容的交叉重疊，有可能導致監(jiān)管上的混亂。例如，數(shù)據(jù)服務過程(模式二)與數(shù)據(jù)變現(xiàn)過程(模式五)被強行分離，二者實際上可以指代互聯(lián)網(wǎng)平臺的同一業(yè)務，如在線廣告業(yè)務。

表2 國際貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展中心(ICTSD)分類

資料來源：Dan Ciuriak and Maria Ptashkina，2018.

經(jīng)合組織(OECD)從三個維度入手，通過不同形式的任意組合(見表3)，展示了數(shù)字貿(mào)易的幾乎所有可能：交易的性質(zhì)(交易方式)，決定了哪些交易可被視為數(shù)字貿(mào)易；交易的產(chǎn)品(交易內(nèi)容)，決定了適用的貿(mào)易政策環(huán)境；以及參與交易的雙方(交易主體)。這種分類方式是對數(shù)字貿(mào)易的窮盡式表達，為我們提供了一個很好的認識數(shù)字貿(mào)易的框架。但這種方式也并非以問題為導向。很多交易類型具有相似的特征，面臨著同樣的問題，應該作為同一類數(shù)字貿(mào)易加以應對。OECD在其報告中也提出，交易方式的分類不是個簡單的二元答案的問題，許多數(shù)字交易具有各種可能重疊的特征。

表3 經(jīng)合組織(OECD)分類

資料來源：OECD，Measuring Digital Trade: Towards A Conceptual Framework，2017.

清晰界定數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵和分類，對于厘清問題所在、明確監(jiān)管挑戰(zhàn)和實施監(jiān)管治理至關重要。鑒于在數(shù)字經(jīng)濟時代，被大規(guī)模數(shù)據(jù)儲備“加持”的企業(yè)成為了錯綜復雜的商業(yè)生態(tài)的主導，一個可行的分類方法，企業(yè)在數(shù)字貿(mào)易中所承擔的主要角色為分類標準，將數(shù)字貿(mào)易分為提供“免費”產(chǎn)品、銷售產(chǎn)品、撮合交易和向家庭購買服務這四種類型。

表4 數(shù)字貿(mào)易類別③

(三)數(shù)字貿(mào)易的主要特征及預示

對照觀察每一類數(shù)字貿(mào)易快速發(fā)展的現(xiàn)實與其所帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)，可以總結出數(shù)字貿(mào)易的四個明顯特征：一是網(wǎng)絡空間對現(xiàn)實世界的模擬和部分超越。這就帶來了現(xiàn)實世界的治理規(guī)則對網(wǎng)絡空間的適用性問題，尤其體現(xiàn)在“零定價”產(chǎn)品的監(jiān)管模糊上；二是個體成為全球化資源再配置的重要內(nèi)容，隱私問題的重要性將愈加凸顯；三是經(jīng)濟社會交往的“去中介化”，平臺企業(yè)被賦予了更大的監(jiān)管職能。如何加強“社會共治”，成為政府和企業(yè)不得不思考的新問題；四是數(shù)據(jù)及其跨境流動充當了數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的新特征，數(shù)據(jù)治理成為國際經(jīng)濟治理的重要議題。

三、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的理論分析及其現(xiàn)實意義

數(shù)字貿(mào)易得以迅速發(fā)展，必然有其學理上的依據(jù)與支撐，這是我們理解現(xiàn)實的基礎，也是判斷未來走勢并做出相應反應的重要前提。交易成本提供了一個理解傳統(tǒng)國際貿(mào)易理論和服務貿(mào)易理論發(fā)展演變的重要視角，同時也對數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展具有重要指導意義。但當前對交易成本的理解并不足以回答引言中提出的問題。為此，本文嘗試著對交易成本進行深度解構，以構建數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的理論基礎。

(一)理解國際貿(mào)易交易成本的新視角

貿(mào)易在本質(zhì)上是一種交易行為，交易是商品的生產(chǎn)與消費分離的結果，是相對于自給自足而言的。相應地，國際貿(mào)易是商品的生產(chǎn)與消費跨越國界分離的結果。這個分離可進一步分為在空間上的分離和在時間上的分離。需要說明的是，空間上的分離，旨在強調(diào)生產(chǎn)者與消費者不再是同一個體；時間上的分離，主要是指生產(chǎn)過程與消費過程的非即時性。由于市場的運行是有成本的，國際貿(mào)易的交易成本就來自于商品的生產(chǎn)與消費克服在空間上和時間上分離的成本。

商品跨越空間的交易可以實現(xiàn)更深入和更專業(yè)化的分工，從而獲得空間套利的好處，如果跨越國界，就可以在更大的市場空間內(nèi)進行套利。這時分離的成本主要包括運輸成本和跨越各種有形和無形邊界的成本，如關稅、配額、非關稅壁壘、港口通關效率等。而跨越時間的交易，既可以利用時間差，進行低買高賣，獲得時間套利的好處，又可以實現(xiàn)標準化、機械化生產(chǎn)，提高生產(chǎn)率，實現(xiàn)規(guī)模效應。這一點對于理解服務的物化趨勢(Commoditization)非常有用，指某些類別的服務隨技術的提升而成為實物或電子產(chǎn)品的趨勢。分離后所需要克服的成本主要來自于存儲商品的成本。一些保質(zhì)期較短的商品實現(xiàn)跨國交易的成本會非常高；而在信息通信技術取得突破性進展前，缺乏可存儲電子信息的介質(zhì)，一些服務，如教育，也是“不可貿(mào)易”的。

圖2 國際貿(mào)易交易成本的解構

商品與服務所表現(xiàn)出的不同特性，以至于進行國際貿(mào)易的方式不同，根本原因就在于，商品的生產(chǎn)與消費在空間上和時間上都較容易分離，而服務的則較為困難且復雜，大體可分為可物化服務和不可物化的服務。其中，前者可以像貨物一樣實現(xiàn)跨境交付，而后者只能通過技術進步使其逐漸由不可物化變?yōu)榭晌锘?，才可最大釋放其國際化發(fā)展的潛力，這正是此輪數(shù)字技術變革所具備的潛力。

圖3 服務可物化程度的分類

(二)數(shù)字貿(mào)易交易成本分析

數(shù)字貿(mào)易能夠獲得快速發(fā)展，在于信息通信技術使相關服務的生產(chǎn)與消費克服在空間和時間上分離的成本都大幅降低。首先，各類功能性數(shù)字平臺的大規(guī)模崛起，降低了生產(chǎn)與消費在空間上分離后所不得不承受的搜尋成本、撮合成本和交付成本等；其次，人工智能等信息技術的發(fā)展，使得過去需要即時消費的“不可貿(mào)易”類服務的生產(chǎn)與消費，具備了在時間上分離的可能，即實現(xiàn)了由不可物化到可物化，由不可跨境交付到可跨境交付的動態(tài)調(diào)整。例如，利用仿生觸覺傳感器、通用機器人手臂和虛擬增強技術等的組合，醫(yī)生可以在世界任何位置遠程實時操作手術的全過程，也即手術由空間上和時間上都難以分離的服務，轉變?yōu)榱丝臻g上可分離而時間上不可分離的服務

實際上，正是服務的生產(chǎn)與消費克服在時間上分離成本的降低，更能體現(xiàn)出交易成本從空間和時間兩個維度劃分的價值所在。原因在于，空間上的分離，只是傳統(tǒng)國際貿(mào)易方式的數(shù)字化，是類似于0到0.5的量變，提升的是效率，而并不改變交易的性質(zhì)，對國際規(guī)則的影響，更多的是造成了與傳統(tǒng)方式的“不公平”競爭，需要以規(guī)則的更新和增強包容性來予以應對。而服務的生產(chǎn)與消費在時間上的分離，則極大地顛覆了全球要素資源的創(chuàng)造方式和分配方式，造就了類似于從0到1的質(zhì)變，改變了對國際貿(mào)易既有發(fā)展模式和路徑的認知，從而也對治理規(guī)則提出了新的要求。

(三)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展對全球化的影響

不同維度的交易成本的降低給予全球化的影響是不同的，在方向上甚至是對立的：

首先，生產(chǎn)與消費克服在空間上分離成本的下降，給予了全球化擴張的動力，因為交易主體、交易內(nèi)容和交易方式都實現(xiàn)了更有效率的組合創(chuàng)新；其次，生產(chǎn)與消費克服在時間上分離成本的降低，則給予全球化一股內(nèi)向的回縮力，使發(fā)展中國家處于更加不利的發(fā)展對比中。一方面，物化的產(chǎn)品替代人工的服務，勞動力成本不再是國際資本流動時的重點考慮因素，發(fā)展中國家借以參與國際分工的外包業(yè)務將大幅收縮，例如，印度和菲律賓作為世界呼叫中心之都的地位，因人工智能的發(fā)展而岌岌可危；另一方面，除了存量業(yè)務的收縮，爭奪發(fā)展增量權的機會也可能被剝奪。發(fā)達國家在實現(xiàn)自動化和智能化的競爭中先行一步，已經(jīng)有了大規(guī)模的前期投入，如信息和通信基礎設施建設，提高了網(wǎng)絡滲透率(如圖3所示)，服務的可貿(mào)易化和商品化趨勢已漸成氣候。這種“數(shù)字鴻溝”一旦形成，就很難彌合，因為強大的網(wǎng)絡效應會建立一個高度不對稱的“贏家通吃”模式，投資先行者的競爭優(yōu)勢很難被挑戰(zhàn)?？傊?，強者俞強、弱者愈若的“馬太效應”將會在數(shù)字經(jīng)濟時代迎來其升級版，作為后發(fā)者和跟隨者的發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家將面臨嚴峻的發(fā)展危機。

圖4 全球各地區(qū)網(wǎng)絡滲透率

注：時間截至2018年6月30日。數(shù)據(jù)來源：Internet World Stats-www.internetworldstats.com/stats.htm

四、跨境數(shù)據(jù)流動的限制

(一)隱私保護與跨境數(shù)據(jù)流動限制

除美國外，對數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)實不安和未來隱憂使得包括歐盟在內(nèi)的很多國家都感受到了強烈的發(fā)展壓力，迫切需要通過政策干預來扭轉這一不利的競爭格局。在這個過程中，跨境數(shù)據(jù)流動限制成為了重要的政策手段(見圖4)，而隱私保護充當了重要的“政治托辭”。原因在于，一方面，隱私安全確實受到了極大的挑戰(zhàn)。隨著個體在國際貿(mào)易中參與度的提高，跨境數(shù)據(jù)流動所承載的個人信息規(guī)模和暴露出的風險急劇擴大。由于不同法域之間的隱私保護水平和保護手段存在較大差異，如果允許數(shù)據(jù)不受監(jiān)管地自由跨境流動，就很可能會使那些本來受到嚴格保護的個人隱私因數(shù)據(jù)的跨境流動而遭到侵蝕。歐盟由于歷史和文化的原因，對個人隱私的保護歷來較為嚴格，在這場經(jīng)濟利益與社會公共利益的較量中，歐盟率先做出了通過更為嚴格的跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管來實施隱私保護的舉動。

圖5 近年來數(shù)字貿(mào)易限制性指數(shù)(左)和累計限制性措施數(shù)量(右)

資料來源：DTE數(shù)據(jù)庫

另一方面，WTO規(guī)則為通過政策干預實施隱私保護提供了法理上的庇護手段。例如，《服務貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)中的第14條(“一般例外”c款第ii項)規(guī)定了對處理和轉移個人隱私記錄和賬戶等的例外情況④，使得一國在援引隱私例外規(guī)則來限制跨境數(shù)據(jù)流動時，其他國家很難判別并阻止那些以隱私保護為名、行貿(mào)易保護之實的行為，隱私保護因而成為實施跨境數(shù)據(jù)流動限制的政策訴求中“存在感”最強，同時也是伸縮性最大、最易引起國際爭議的一項內(nèi)容。當前，全球有約130個國家或地區(qū)進行了專門的隱私立法，還有近40個國家或地區(qū)正在立法的過程中⑤。

(二)跨境數(shù)據(jù)流動限制的手段及治理現(xiàn)狀

1.跨境數(shù)據(jù)流動限制的手段。

除了個別國家嚴格禁止個人信息或某些重要信息的跨境流動外，考慮到跨境數(shù)據(jù)流動對商業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新和國際經(jīng)濟交往的重要性，大部分國家會通過一些有限的約束來實現(xiàn)部分的流動性。這些限定條件通常包括以下幾種情況[4]：

一是隱私保護的充分性或等效性評估認證。如歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)規(guī)定，歐盟委員會負責對第三國的法治水平、是否尊重人權、現(xiàn)存獨立監(jiān)管機構，以及能否確保有效地遵守數(shù)據(jù)保護規(guī)則及國際協(xié)議等方面進行全面評估和充分性認證。這種認證可以采取單邊承認的形式，也可以是相互認證，區(qū)別在于前者只允許數(shù)據(jù)在一個方向上自由流動；而后者可以實現(xiàn)雙向流動，如歐盟和日本所達成的相互認證。

二是提供適當?shù)谋Ｕ洗胧?，如具有約束力的公司規(guī)則(BCR)、標準合同條款，或執(zhí)行機構之間達成關于行為準則或認證機制的公共協(xié)議。其中BCR適用于跨國集團內(nèi)關聯(lián)公司之間的數(shù)據(jù)轉移，只需要獲得各自國家的數(shù)據(jù)保護機構(DPA)的批準；標準合同條款是使用由DPA制定的現(xiàn)成的規(guī)則條款，這些條款被自動認定為對跨境數(shù)據(jù)流動提供了充分保障，即便流入國不具備充分性或等效性的國家認證；經(jīng)批準的行為準則適用于具有詳細行為準則的協(xié)會，經(jīng)由歐盟數(shù)據(jù)保護委員會或成員國數(shù)據(jù)保護機構批準后生效；市場認定標志則可以作為公共機構間數(shù)據(jù)轉移的法律依據(jù)。

三是存在其他法定理由，例如數(shù)據(jù)主體同意、履行合同所必需、為了維護公共利益或其他合法權益等。

同時，數(shù)據(jù)控制者還要遵守一些搜集和處理數(shù)據(jù)的基本原則。例如，目的限制原則，即數(shù)據(jù)轉移后的處理不應當違反初始目的，這一目的要以合法、合理和透明的方式予以說明；完整性和保密性原則，即數(shù)據(jù)控制者應采取合理的技術手段組織措施，避免數(shù)據(jù)在轉移過程中發(fā)生意外毀損或滅失；問責制原則，即數(shù)據(jù)控制者有責任確保數(shù)據(jù)安全，并負有舉證義務等。值得注意的是，這些方式并非相互對立，由于各有利弊[5]并適用于不同的場景，如表5所示：

表5 不同跨境數(shù)據(jù)流動途徑的優(yōu)缺點

資料來源(作者整理)：UNCTAD. Data protection regulations and international data flows: Implications for trade and development(2016)

各國通常會在保護隱私和最大化跨境數(shù)據(jù)流動的經(jīng)濟利益間作出最反映自身訴求的選擇，采取不同的監(jiān)管組合。例如，歐盟堅持隱私至上原則，優(yōu)先選擇充分性認證下的跨境數(shù)據(jù)自由流動，禁止本地化操作；美國注重商業(yè)利益為核心的跨境自由流動，傾向于依靠市場的力量來保證對隱私的保護，不阻止締約方為達到合法公共政策目的而“采取或維持”與這些義務不一致的措施；日本可選擇的政策空間較大，既獲得了歐盟的充分性認證，同時又作為APEC跨境隱私規(guī)則體系(CBPR)的成員，與美國展開了實質(zhì)性的合作；而大部分發(fā)展中國家則重點關注“數(shù)字鴻溝”問題，在跨境數(shù)據(jù)流動等問題上采取較為保守的態(tài)度，所以并未完全融入全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的治理體系中。

2.全球跨境數(shù)據(jù)流動面臨的挑戰(zhàn)。

盡管世界各國都認識到了隱私保護的必要性和“收割”數(shù)字經(jīng)濟紅利的重要性，但在兩者的實現(xiàn)重點和實現(xiàn)方式上態(tài)度不一，使得全球跨境數(shù)據(jù)自由流動至少還面臨著三大挑戰(zhàn)：

第一，規(guī)則的兼容性，即能否找到一種方法，讓數(shù)據(jù)在不同隱私框架間自由流動。監(jiān)管的碎片化，加大了企業(yè)的全球化經(jīng)營的合規(guī)成本。一方面，由于數(shù)字貿(mào)易可以僅憑數(shù)據(jù)的跨境流動就可在全球任何地方實現(xiàn)，實體的商業(yè)存在不再是國際經(jīng)營的必需，從而也加大了司法管轄權認定的難度，企業(yè)可能經(jīng)常需要面對來自不同治理規(guī)則的法律挑戰(zhàn)；另一方面，企業(yè)要為此在不同的司法管轄區(qū)內(nèi)實施本地化操作，如在當?shù)亟?shù)據(jù)中心或辦事處等。這些都額外增加了企業(yè)的運營成本。據(jù)估計，在巴西建立一個數(shù)據(jù)中心平均花費6090萬美元，而在智利和美國分別花費5120萬美元和4300萬美元。若考慮到數(shù)據(jù)中心的運營成本，每月花費還需分別增加95萬美元、71萬美元和51萬美元⑥。

實際上，APEC跨境隱私規(guī)則體系(CBPR)正在朝著使全球隱私框架相互兼容的方向努力，其特點在于，無需兩國政府對彼此的隱私法進行等價認定，個人數(shù)據(jù)也可實現(xiàn)靈活自由的跨境流動，在一定程度上可以作為增進成員國間彼此互信和跨境數(shù)據(jù)流動的有效機制。美歐隱私盾(U.S.-EU Privacy Shield)則提供了實現(xiàn)歐盟原則和美國原則之間互操作性的另一個例子，即美國不需要采取類似于GDPR的自上而下的隱私制度，但允許一部分遵循GDPR隱私保護規(guī)定的美國企業(yè)獲得與歐盟進行個人數(shù)據(jù)自由流動的權利。但這兩種機制覆蓋企業(yè)數(shù)量太少，CBPR目前也只有極少數(shù)的美國和日本企業(yè)能夠享受該機制帶來的便利性。

第二，實施的可行性，即能否保證規(guī)則的明確性和執(zhí)法的透明度。當前的規(guī)則在實踐操作中，還有較大的不確定性。一方面，在國際貿(mào)易的語境中談隱私保護，實際上就是區(qū)分個人數(shù)據(jù)與非個人數(shù)據(jù)的問題，因為前者才是觸發(fā)司法介入的決定性因素,但隱私和個人數(shù)據(jù)的邊界依然模糊，且隨技術的進步而動態(tài)調(diào)整，如果公司無法從全部數(shù)據(jù)中剝離出個人數(shù)據(jù)，那么針對個人數(shù)據(jù)或個人可識別信息的監(jiān)管措施實際上就限制了所有類型數(shù)據(jù)的跨境流動。另一方面，跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則中給予自由貿(mào)易的例外安排，同樣也是為各國施展歧視性的貿(mào)易政策提供了空間。GDPR飽受詬病的一個重要原因，就在于歐盟委員會進行充分性認證的方式和程序可能存在難以避免的歧視性。

第三，目標的共識性，即規(guī)則要實現(xiàn)的目標，能否給予每個國家同等的參與激勵。事實上，即便在美歐等發(fā)達國家間，也沒有實現(xiàn)目標的完全統(tǒng)一。隱私安全、數(shù)據(jù)安全、國家安全等概念在立法和司法實踐中經(jīng)常相互替代，甚至“偷梁換柱”。對于廣大的發(fā)展中國家來說，當前的規(guī)則實施目標更是沒有觸及到其實施數(shù)字貿(mào)易保護的核心訴求。數(shù)字貿(mào)易給后發(fā)國家?guī)淼陌l(fā)展挑戰(zhàn)和生存擔憂，在現(xiàn)有治理框架下得不到妥善回應和解決，貿(mào)易保護就會成為“保護”貿(mào)易的必然選擇。所以，以隱私保護為核心的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，很難成為全球共同遵守的行為準則；而數(shù)據(jù)及其跨境流動本身，既不是問題的所在，也不該成為行動的目標，對數(shù)據(jù)的有效、合理和合法的使用，才是我們更應關注的內(nèi)容。

五、實證分析

(一)交易成本測算的引力模型說明

國際貿(mào)易交易成本的測算，通常以引力模型為基本工具，通過引入“距離”等貿(mào)易發(fā)展的阻力項來間接測度。該模型最初是由Tinbergen (1962)和 Poyhnen(1963)引入到國際貨物貿(mào)易領域的，以模擬雙邊貿(mào)易規(guī)模與兩國各自的經(jīng)濟總量呈正比、與兩國間的距離呈反比的事實。其中出口國的經(jīng)濟總量反映了潛在的供給能力，進口國的經(jīng)濟總量反映了潛在的需求潛力，兩國間的距離則反映了兩國間的貿(mào)易阻力。Francois(1993)可能是最早將引力模型用于服務貿(mào)易研究的，他利用引力模型分析了美國生產(chǎn)者服務貿(mào)易與人均GDP、人口之間的關系。本文采用Novy(2011)所推導的簡化公式：

其中，τij表示交易成本的關稅當量，xijxji代表雙邊貿(mào)易流量，xiixjj代表國內(nèi)貿(mào)易流量。如果雙邊貿(mào)易流量xijxji相對于國內(nèi)貿(mào)易流量xiixjj增加，則說明雙邊貿(mào)易的交易成本下降。

(二)中美貿(mào)易交易成本測算

1.數(shù)據(jù)說明。

考慮到數(shù)據(jù)的可得性和代表性，本文以中美貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、計算機與信息通信貿(mào)易和金融保險服務貿(mào)易的時間序列數(shù)據(jù)作為代表，來說明交易成本是如何隨時間變化的。其中，Xcc代表中國產(chǎn)出中國內(nèi)消費部分，Xaa代表美國產(chǎn)出中被美國國內(nèi)消費的部分，Xca代表中國對美國的出口，Xac代表美國向中國的出口。根據(jù)市場出清原則，Xcc可以重新表達為國內(nèi)總產(chǎn)出與總出口之間的差額，即Xcc= GDPc-Xc ；同理，Xaa可重新表達為Xaa= GDPa-Xa。其中，GDPc的數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局，Xca的數(shù)據(jù)來自于中國商務部；GDPa 、Xa 、Xac和Xca的數(shù)據(jù)都來自于美國經(jīng)濟分析局。

運用貿(mào)易流量來測算貿(mào)易交易成本，替代彈性的選擇非常重要。獲得σ的估值的一個途徑是使用直接觀察到的貿(mào)易壁壘的信息。Head和 Ries (2001)[7]采用類似的方法，得出的估值是7.9到11.4之間；Baier和Bergstrand (2001)[8]的估值為6.4；Harrigan (1993)[9]的估值范圍在5到10之間；Eaton和Kortum (2002)[10]采用了完全不同的方法，范圍大致在5到10之間；鑒于此，本文將制造業(yè)的產(chǎn)品替代彈性σ設定為8。由此，中美貿(mào)易的交易成本測量公式為：

測算結果如下圖所示：

圖6 交易成本測算結果

注：縱坐標軸代表關稅當量值

從圖5反映的測算結果來看：第一，服務貿(mào)易的交易成本要遠高于貨物貿(mào)易的交易成本。第二，服務貿(mào)易交易成本下降的走勢與貨物貿(mào)易交易成本下降的走勢基本一致。這既反映了服務貿(mào)易是作為降低貨物貿(mào)易交易成本的手段而實現(xiàn)專業(yè)化分工的事實，同時也展示了數(shù)字革命給服務貿(mào)易帶來的發(fā)展動力是如何影響到貨物貿(mào)易發(fā)展并從而提升整個國際經(jīng)濟效率的作用機理，這與伴隨數(shù)字貿(mào)易發(fā)展而來的服務可貿(mào)易化和服務商品化趨勢不無關系。第三，信息通信服務和金融保險服務的交易成本出現(xiàn)明顯的分化。其可能的原因有兩個：一方面，不同服務行業(yè)的數(shù)據(jù)密集度不同，Matthias Bauer(2016)[11]依據(jù)美國投入產(chǎn)出表的研究估算，計算機及信息通信服務和金融服務的數(shù)據(jù)密集度分別為0.318和0.05，這就決定了數(shù)字技術發(fā)展和數(shù)據(jù)監(jiān)管政策對貿(mào)易的影響注定不同；另一方面，影響交易成本大小的因素，除了數(shù)字技術和數(shù)據(jù)監(jiān)管政策外，還有其他方面的制度性原因。鑒于美國對數(shù)據(jù)的跨境流動限制較少，中國雖然通過出臺的《網(wǎng)絡安全法》，提高了對跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管力度，但該法暫未實施，基本上可以排除數(shù)據(jù)監(jiān)管政策的干擾。那么，可以推斷的是，非數(shù)據(jù)相關的政策措施在決定兩個行業(yè)交易成本的分化上的作用更為明顯。事實上，中美兩國在兩個行業(yè)上的貿(mào)易往來的確存在相背而行的情況，中國在金融領域的市場開放度不斷提高，而中美兩國在信息通信領域的激烈競爭必然影響到雙方在該領域的經(jīng)濟合作。

假定貿(mào)易與交易成本的標準引力方程為：

lnxij=α+βln(GDPi)+γln(GDPj)+δlnτca+ε

以金融保險服務為例，利用測算得到的交易成本，對貿(mào)易流量進行回歸分析，得到δ為-5.5(0.009***)，這意味著，單位交易成本的改變將使金融保險服務變動0.5%。這里的交易成本包括所有影響金融保險服務的因素，為了估算跨境數(shù)據(jù)流動限制在其中的作用占比，本文直接引用Matthias Bauer(2016)的研究結論，即中國跨境數(shù)據(jù)流動限制對金融出口的影響作用為0.05%。那么，大概可以看出，跨境數(shù)據(jù)流動限制盡管會有一些不利影響，但至少在金融服務貿(mào)易方面，其作用效果要小于其他方面的制度摩擦。

這實際上也給我們提供了一個解決跨境數(shù)據(jù)流動限制的新思路，既然跨境數(shù)據(jù)流動限制有其存在的合理性，且難以真正通過治理規(guī)則有效消除，那么，通過構建更有利于數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的政策和制度環(huán)境，可在很大程度上抵消跨境數(shù)據(jù)流動限制對貿(mào)易發(fā)展的扭曲效應。因為跨境數(shù)據(jù)流動限制，作為數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的交易成本，可以通過更有利的專業(yè)化分工來逐步降低。而良好的制度設計，能為這種專業(yè)化的商業(yè)創(chuàng)新提供最適宜的發(fā)展環(huán)境。

六、結語：全球跨境數(shù)據(jù)流動的治理思路

基于以上的討論，本文認為，全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則應在尊重數(shù)字貿(mào)易發(fā)展特征和吸取當前治理方案的經(jīng)驗、教訓的基礎上，做好國家與國家、整體與局部、政府與市場間建立內(nèi)外協(xié)調(diào)、縱橫配合、上下聯(lián)動的溝通與平衡：一是各國政府應制定強有力的隱私保護框架，但在引入或更新國家隱私法規(guī)時，應遵循一些全球公認的原則，努力做到立法上的趨同；并保證法律規(guī)定和執(zhí)法上的透明度，給市場主體明確的經(jīng)營紅線，提高經(jīng)營活動的可控性；二是加強國際對話，促進各國數(shù)據(jù)保護系統(tǒng)之間的兼容性，避免規(guī)則的碎片化：三是建立基于風險和分類的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，以服務于數(shù)字貿(mào)易的便利化為目標，避免把跨境數(shù)據(jù)流動這個發(fā)展的手段作為發(fā)展的目標來看待；四是加強社會共治，支持行業(yè)最佳做法，并確保對這些市場主體施加強有力的問責機制；五是提高對新技術手段的運用，用技術的手段來解決技術帶來的威脅。例如，利用區(qū)塊鏈、邊緣計算等技術工具，既能解決部分隱私和數(shù)據(jù)安全問題，又不至于限制數(shù)據(jù)的跨境流動，造成數(shù)據(jù)保護主義；六是改善營商環(huán)境，如加強互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設、強化知識產(chǎn)權保護等，促進商業(yè)創(chuàng)新，激發(fā)能夠有效降低跨境數(shù)據(jù)流動限制導致的交易成本的專業(yè)化服務分工的出現(xiàn)；七是提高發(fā)展中國家的數(shù)字發(fā)展能力，推動它們在開放中提高、在提高中開放。

注釋：

① Internet World Stats. https://internetworldstats.com/stats.htm. 2020年3月16日查詢數(shù)據(jù)。

② WTO, the term’ electronic commerce’ is understood to mean the production, distribution, marketing, sale or delivery of goods and services by electronic means. https://www.wto.org/english/tratop_e/ecom_e/ecom_e.htm.

③ 此分類是對當前主流的數(shù)字貿(mào)易所包含的內(nèi)容的重新歸類，目的是在盡可能避免交叉重疊的前提下，以問題為導向，以便于監(jiān)管為宗旨。此分類僅以企業(yè)所承擔的角色或產(chǎn)生的監(jiān)管問題為維度，不再增加其他維度，如個人,因為個人參與的情況在四種分類模式中都有存在，可以相應歸位。此外，C2B類型的數(shù)字貿(mào)易與“作為中間人”類型中的C2C交易，由于都是家庭作為服務的提供者，并且都是自我雇傭和靈活就業(yè)的行為，因此它們共同代表了“零工經(jīng)濟”(gig economy)的發(fā)展，但在本文所構建的分類框架中，由于企業(yè)在兩者中所承擔的角色不同，所以被分屬在兩個數(shù)字貿(mào)易類別中。 數(shù)字貿(mào)易不是國際貿(mào)易的全部，與其他分類類似，有一些不屬于數(shù)字貿(mào)易的交易，不在此分類之列。

④ WTO，https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/ai17_e/gats_e.htm.

⑤ David Banisar， National Comprehensive Data Protection/Privacy Laws and Bills 2018，27th Sep， 2018.

⑥ Anupam Chander, Breaking the Web: Data Localization vs. the Global Internet，2014.3.13，https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2407858.