高志宏,汪忠瑞

(南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106)

一、問題的提出

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在帶動(dòng)我國(guó)公民生活水平整體提升的同時(shí)，也促使擁有較好物質(zhì)基礎(chǔ)的公民在條件允許的情況下，有意向地開展私人飛行。由此，我國(guó)低空空域私人飛行的消費(fèi)需求增多，私人飛行市場(chǎng)亟需拓展。中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)(AOPA-China)發(fā)布的2017年度工作報(bào)告顯示，國(guó)家層面的政策支持與駕駛員培訓(xùn)機(jī)制的完善，促使我國(guó)的航空器擁有者與駕駛員數(shù)量顯著增加。中國(guó)民用航空局發(fā)布的2018年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)表明，截止2018年底，我國(guó)私用駕駛員執(zhí)照達(dá)3735本，其中非在職部分為801本。在此背景下，私人飛行或?qū)⒊蔀橥苿?dòng)通用航空事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

在助推私人飛行高速發(fā)展的同時(shí)，嚴(yán)格審慎地對(duì)其高度安全保障需求進(jìn)行考量是監(jiān)管方應(yīng)當(dāng)正視的問題。2018年6月11日，民用航空局發(fā)布的《關(guān)于明確私人飛行申請(qǐng)等有關(guān)問題的通知》表明，我國(guó)民航行政管理部門開始對(duì)私人飛行的法律監(jiān)管予以重視，在明確具體問題的同時(shí)，有力助推了私人飛行乃至通用航空整體的有序、健康發(fā)展。目前，我國(guó)將私人飛行的法律監(jiān)管放置于通用航空法律監(jiān)管體系中進(jìn)行統(tǒng)籌式監(jiān)管，在“安全至上”的監(jiān)管理念驅(qū)動(dòng)下，依托《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等五部法律、行政法規(guī)的基礎(chǔ)性規(guī)定，制定并發(fā)布了26部民航規(guī)章與大量的行政規(guī)范性文件，構(gòu)建了包含私人飛行法律監(jiān)管制度在內(nèi)的通用航空法律體系。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)私人飛行相關(guān)法律問題的專題研究有限，多數(shù)學(xué)者將私人飛行的監(jiān)管放置于通用航空事業(yè)的法律監(jiān)管中進(jìn)行總體論述，提出應(yīng)當(dāng)重視對(duì)航空領(lǐng)域不同價(jià)值的衡量，并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)未來(lái)有重大影響的通用航空活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制，構(gòu)建統(tǒng)一、有序的航空法體系(1)刁偉民.我國(guó)通用航空法律制度及其完善[J].法學(xué)雜志，2011，(3)：128.。另有學(xué)者對(duì)比美國(guó)實(shí)施的私人飛行管理政策，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的管理政策缺乏可操作性(2)車彤，劉蓉. 我國(guó)私人飛行安全管理研究[J]. 西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)， 2012，14(4)：53.。還有學(xué)者從空域管理角度出發(fā)，分析了法律漏洞的存在對(duì)相應(yīng)航空活動(dòng)的制約(3)郝秀輝. 我國(guó)低空空域管理法規(guī)體系建構(gòu)論[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，(1)：99.。

現(xiàn)階段，我國(guó)私人飛行法律監(jiān)管體系尚未成型，缺乏對(duì)私人飛行特點(diǎn)的把握和理解，呈現(xiàn)出將私人飛行制度約束邊緣化的趨勢(shì)?；诖耍疚膰@“如何構(gòu)建科學(xué)合理的私人飛行法律監(jiān)管體系”這一邏輯主線，從私人飛行法律監(jiān)管的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)考察兩方面入手。在理論基礎(chǔ)方面，明確私人飛行在通用航空事業(yè)中的地位，闡明利益平衡理論對(duì)私人飛行法律監(jiān)管體系構(gòu)建之影響；在現(xiàn)實(shí)考察方面，以現(xiàn)行各類法律文件為基礎(chǔ)，分析現(xiàn)階段私人飛行法律監(jiān)管的現(xiàn)狀，并評(píng)價(jià)其法律效果；再依托對(duì)美國(guó)與歐盟的私人飛行法律監(jiān)管研究，在本國(guó)法律語(yǔ)境下有選擇地對(duì)其經(jīng)驗(yàn)做法吸收借鑒；最終從監(jiān)管體系構(gòu)建、監(jiān)管模式創(chuàng)新、低空空域管理改革等方面提出合理的監(jiān)管方案，為私人飛行法律監(jiān)管理論的發(fā)展提供助力。

二、私人飛行法律監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

法律監(jiān)管是國(guó)家基于實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)需求而設(shè)計(jì)的系列制度安排，其本質(zhì)目的在于促使該社會(huì)需求所對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域更具秩序性。對(duì)于私人飛行而言，實(shí)現(xiàn)充分、有效的法律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以其內(nèi)涵特征為基礎(chǔ)，進(jìn)而認(rèn)識(shí)到不同利益主體所追求價(jià)值的差異性以及實(shí)現(xiàn)利益平衡的重要性。

(一)私人飛行的內(nèi)涵特征剖析

私人飛行由“私人”與“飛行”二詞構(gòu)成，前者在此作為屬性概念而存在，是對(duì)后者外延的限定；而后者作為實(shí)體概念，所反映的則是私人飛行的本質(zhì)內(nèi)涵。在現(xiàn)有語(yǔ)義環(huán)境中，可將該概念簡(jiǎn)要解讀為：公民個(gè)人開展的飛行活動(dòng)，即飛行活動(dòng)的一個(gè)子類型。究其來(lái)源，私人飛行經(jīng)歷了由民間詞匯轉(zhuǎn)換為官方詞匯這一過程。前一階段已無(wú)可考證，后一階段卻是有跡可循。2004年發(fā)布的《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)首次在官方文件中開創(chuàng)性地提出了“個(gè)人飛行”，而2012年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》則對(duì)“私人飛行”這一概念進(jìn)行了確認(rèn)，但并未明確其內(nèi)涵。依據(jù)上述兩文件內(nèi)容進(jìn)行體系解釋，“私人飛行”與“個(gè)人飛行”的內(nèi)涵基本一致，但“私人飛行”的后續(xù)使用頻率較高，更為官方所認(rèn)可。

首次對(duì)私人飛行的內(nèi)涵進(jìn)行明確闡釋的文件是2018年6月11日民用航空局運(yùn)行監(jiān)控中心、空管局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于明確私人飛行申請(qǐng)等有關(guān)問題的通知》。該通知強(qiáng)調(diào)，“本通知所稱的私人飛行是指中華人民共和國(guó)境內(nèi)的中國(guó)公民駕駛民用航空器，以個(gè)人名義從事非經(jīng)營(yíng)性的通用航空飛行活動(dòng)?！币环矫妫摱x要求飛行主體為公民個(gè)人，排除了其他類型主體，即不可以以其他類型主體的名義開展私人飛行。另一方面，私人飛行的駕駛員需要取得特定的私用駕駛員執(zhí)照，才可合法開展相關(guān)飛行活動(dòng)。在飛行員執(zhí)照頒發(fā)與管理方面，現(xiàn)行有效的規(guī)章為《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)(4)《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R4)于2016年頒布，2018年交通運(yùn)輸部對(duì)該規(guī)則進(jìn)行修改，并于2019年1月1日施行，現(xiàn)行規(guī)范的編號(hào)為CCAR-61-R5。。該規(guī)章F章整章對(duì)私用駕駛員執(zhí)照與等級(jí)取得條件、權(quán)利及限制進(jìn)行了規(guī)定，明確了私人飛行相關(guān)活動(dòng)的專業(yè)性，體現(xiàn)出駕駛員的類職業(yè)化特點(diǎn)。前述私人飛行的定義所指向的飛行主體僅應(yīng)當(dāng)為航空器駕駛員，而不包括乘客，進(jìn)一步確認(rèn)了飛行主體的私人性特點(diǎn)。

私人飛行的內(nèi)涵在對(duì)飛行主體的私人性進(jìn)行闡述的同時(shí)，也直接明確了其飛行活動(dòng)具有非經(jīng)營(yíng)性的特點(diǎn)，這是私人飛行賴以獨(dú)立存在的重要基礎(chǔ)。依據(jù)不同的法律規(guī)范進(jìn)行橫向考察，其非經(jīng)營(yíng)性業(yè)已得到確認(rèn)。依據(jù)航空活動(dòng)承擔(dān)任務(wù)的區(qū)別，航空活動(dòng)一般分為民用航空活動(dòng)與國(guó)家航空活動(dòng)，而對(duì)于民用航空活動(dòng)的劃分不同地區(qū)和組織有所差異。根據(jù)《民用航空法》第九章、第十章之規(guī)定，我國(guó)將民用航空活動(dòng)主要分為公共運(yùn)輸航空活動(dòng)與通用航空活動(dòng)兩大類。在通用航空活動(dòng)項(xiàng)下，我國(guó)又依據(jù)活動(dòng)目的進(jìn)行分類，分為經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)與非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)，私人飛行被歸置于非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)中(5)參見《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)第5條。。《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)第F章第61.137條(6)參見《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)第61.137條。同樣規(guī)定了私用駕駛員執(zhí)照持有人不得以取酬為目的開展飛行活動(dòng)。國(guó)際民航組織STA/10-WP/7號(hào)文件附錄A中將民用航空活動(dòng)主要?jiǎng)澐譃樯虡I(yè)航空運(yùn)輸活動(dòng)與通用航空活動(dòng)兩大類與其他機(jī)場(chǎng)服務(wù)、空中航行服務(wù)等活動(dòng)，該分類標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)現(xiàn)行分類基本一致。與國(guó)際民航組織的分類有所區(qū)別的是，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定則將航空活動(dòng)分為民用航空運(yùn)輸活動(dòng)、普通航空活動(dòng)以及自用航空器飛航活動(dòng)等航空活動(dòng)。另外，諸如歐盟、美國(guó)等地區(qū)對(duì)應(yīng)的法域也認(rèn)可了私人飛行中飛行活動(dòng)的非經(jīng)營(yíng)性特征，并依此進(jìn)行規(guī)制。

私人飛行的興起，在推動(dòng)航空保障服務(wù)進(jìn)一步完善的同時(shí)，也激勵(lì)了航空器市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。在此背景下，對(duì)私人飛行法律監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分考量其航空器類型化的特點(diǎn)，把握不同航空器對(duì)于飛行活動(dòng)的影響。1919年《巴黎公約》規(guī)定，航空器是指“大氣層中依靠空氣的反作用力作支撐的任何器械”。1968 年國(guó)際民航組織則將其定義為：“大氣中靠空氣的反作用力而不是靠空氣對(duì)地(水)面的反作用力作支撐的任何器械?！?7)趙維田.國(guó)際航空法[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.58.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法具有詞義解釋的特點(diǎn)，認(rèn)為航空器是“指任何藉空氣之反作用力，而非藉空氣對(duì)地球表面之反作用力，得以飛航於大氣中之器物”。上述定義雖有所差異，但皆指出航空器是人造的器械、活動(dòng)范圍在大氣層內(nèi)并依靠空氣反作用力航行。除此之外，1944年《國(guó)際民航公約》附件七《航空器國(guó)籍和登記標(biāo)志》中，依據(jù)機(jī)械構(gòu)造與相較于空氣的比重劃分為重于空氣的航空器與輕于空氣的航空器兩大類，并據(jù)此形成了航空器類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)《民用航空法》雖未對(duì)“航空器”一詞作解釋，但對(duì)民用航空器的范疇作了排除性規(guī)定，即“除用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)外的航空器。”(8)參見《民用航空法》第5條。學(xué)術(shù)界多數(shù)學(xué)者依法律性質(zhì)及從事的活動(dòng)將航空器分類為“民用航空器與國(guó)家航空器”或“民用航空器與軍事航空器”(9)董杜驕,顧琳華.航空法教程[M].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2016.16.。

依據(jù)前述“私人飛行”的界定，私人飛行所使用的航空器僅能確認(rèn)其非經(jīng)營(yíng)性與非單位性，不同種類的航空器皆有可能出現(xiàn)在私人飛行中。但囿于我國(guó)空域?qū)徟膰?yán)格限制并參考其他國(guó)家較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，私人飛行使用的航空器類型一般為輕于空氣的航空器以及重于空氣的航空器中的輕小型飛行和直升機(jī)。但輕于空氣的航空器飛行速度與范圍非常有限，法律規(guī)制業(yè)已充分。在確認(rèn)輕于空氣的航空器與重于空氣的航空器具有較大差異性的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)論述的對(duì)象為爭(zhēng)議較大的重于空氣的航空器的私人飛行相關(guān)活動(dòng)。

(二)私人飛行中的利益沖突與平衡

從私人飛行法律監(jiān)管制度構(gòu)建角度論，其內(nèi)在多元法律關(guān)系主體所對(duì)應(yīng)的利益主體亦呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，而不同利益主體對(duì)于價(jià)值的追求具有差異性，從而使得利益平衡的實(shí)現(xiàn)頗具難度。“任何值得被稱為法律制度的制度，必須關(guān)注……某些基本價(jià)值?！?10)[美]埃德加·博登海默.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法[M].鄧正來(lái),姬敬武譯.北京：華夏出版社，1987.中文版前言.私人飛行乃至通用航空活動(dòng)的法律監(jiān)管制度體系構(gòu)建過程中，最為基礎(chǔ)的兩項(xiàng)價(jià)值為基于公共利益而產(chǎn)生的安全價(jià)值與基于個(gè)體利益而產(chǎn)生的自由價(jià)值。在私人飛行相關(guān)活動(dòng)開展過程中，二者共同作用于飛行活動(dòng)的方方面面，但又不免產(chǎn)生沖突。對(duì)于監(jiān)管方而言，如何處理不同利益間的沖突，找到價(jià)值平衡點(diǎn)是制度構(gòu)建的關(guān)鍵所在。

在法律制度構(gòu)建的過程中，毫無(wú)例外會(huì)摻雜著對(duì)于不同價(jià)值的衡量，并形成價(jià)值位階。法律價(jià)值的確認(rèn)是法律制度存在的思想先導(dǎo)，安全、自由、平等、秩序、效率、正義等皆為立法者所應(yīng)當(dāng)重視之價(jià)值。在諸多價(jià)值中，安全是較為基礎(chǔ)的價(jià)值。安全因其訴求主體不同而被分為個(gè)體安全與群體安全。個(gè)體所享有的最為基礎(chǔ)的安全以其自身生命、財(cái)產(chǎn)不受威脅為限。但在航空活動(dòng)領(lǐng)域，對(duì)安全的需求更多的來(lái)自于對(duì)群體危險(xiǎn)的防范，保障群體安全。在私人飛行相關(guān)活動(dòng)開展過程中，公共利益方所持的安全價(jià)值往往是監(jiān)管方所要考量的重點(diǎn)。私人飛行作為航空活動(dòng)的分支，高風(fēng)險(xiǎn)特征決定其對(duì)于安全有著高度需求。在航空業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的過程中，飛行活動(dòng)的開展必須要以較高的安全保障為前提。在航空立法活動(dòng)中，安全亦是立法者們關(guān)注的重要問題。

我國(guó)《民用航空法》與《通用航空飛行管制條例》皆突出強(qiáng)調(diào)航空安全的重要性(11)《民用航空法》第1條規(guī)定：“為了維護(hù)國(guó)家的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動(dòng)安全和有秩序地進(jìn)行，保護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方的合法權(quán)益，促進(jìn)民用航空事業(yè)的發(fā)展，制定本法?！薄锻ㄓ煤娇诊w行管制條例》第1條規(guī)定：“為了促進(jìn)通用航空事業(yè)的發(fā)展，規(guī)范通用航空飛行活動(dòng)，保證飛行安全，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空法》和《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》，制定本條例。”。對(duì)于航空活動(dòng)而言，安全理念貫穿始終。用于規(guī)范航空活動(dòng)的各類航空法律規(guī)范，亦是將安全價(jià)值融入到各章各節(jié)之中。在私人飛行尚未普及的階段，我國(guó)立法部門與民用航空行政主管機(jī)關(guān)對(duì)其發(fā)展長(zhǎng)期保持著謹(jǐn)慎、警惕的態(tài)度，亦是出于公共利益的考量，保證飛行安全。私人飛行的安全主要體現(xiàn)于三方面：首先是航空器安全，開展私人飛行所使用航空器具有特定的類型化要求，為保持其操作簡(jiǎn)單、低成本的優(yōu)勢(shì)，該類航空器往往具有體型小、防護(hù)能力弱等特點(diǎn)，因而安全性能保證有限；其次是駕駛員安全，如機(jī)動(dòng)車駕駛員一般，私人飛行航空器的駕駛員是私人飛行安全保證的核心，且該安全保證不僅體現(xiàn)于駕駛員資格取得以及航空器駕駛過程中，更體現(xiàn)在駕駛員對(duì)于私人飛行各類安全要求和信息更新的接收能力上。最后是飛行活動(dòng)安全，由于開展私人飛行所用航空器具有特殊性，因而在監(jiān)測(cè)、甄別過程中具有相當(dāng)難度。另外私人飛行的配套措施尚不完善，在執(zhí)行具體的飛行任務(wù)時(shí)，不穩(wěn)定因素長(zhǎng)期存在?？偠灾?，基于公共利益之考量，安全價(jià)值在私人飛行的法律監(jiān)管中具有重要地位。

安全的需求來(lái)自于對(duì)整體生存狀態(tài)的維護(hù)，因而在高風(fēng)險(xiǎn)的航空領(lǐng)域，各項(xiàng)安全措施較為完備，以求避免事故的發(fā)生。而自由是人類依據(jù)自身意志來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)自我行為的支配，嚴(yán)格來(lái)說，亦應(yīng)當(dāng)對(duì)自我行為的后果承擔(dān)責(zé)任。如果說安全是人類生存的需要，那么自由則是人類尊嚴(yán)存續(xù)的保證?！爸挥凶杂?，才能體現(xiàn)人的創(chuàng)造，才能獲得人的高貴?！?12)熊培云. 自由在高處[M].北京：新星出版社，2015.92.在航空活動(dòng)法律監(jiān)管及民用航空市場(chǎng)規(guī)制的歷史演變中，嚴(yán)格管控逐步向自由化監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，但更多的是強(qiáng)調(diào)公共航空運(yùn)輸活動(dòng)或是包含通用航空活動(dòng)在內(nèi)的整個(gè)民用航空活動(dòng)及其市場(chǎng)的自由，較少提及社會(huì)個(gè)體飛行自由的需要。雖然在通用航空市場(chǎng)逐步自由化的過程中，整體的自由趨勢(shì)有助于個(gè)體飛行自由的實(shí)現(xiàn)，但收效甚微。與公共航空運(yùn)輸活動(dòng)以及經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的法律監(jiān)管有所差異的是，私人飛行的監(jiān)管更需要重視對(duì)飛行自由的保障。社會(huì)個(gè)體開展私人飛行之目的是出于非經(jīng)營(yíng)性生活需要，意圖將私人飛行作為出行或娛樂的方式。我國(guó)當(dāng)前對(duì)私人飛行的法律監(jiān)管亦有意采取放松管制的態(tài)度，在放松管制的理念指導(dǎo)下，安全與自由孰輕孰重的考量是必須正視的問題。

人類文明的發(fā)展伴隨著各類或潛或顯的危險(xiǎn)，從生存的角度看，安全具有重要的價(jià)值。勿論個(gè)體或群體，趨利避害是最為基礎(chǔ)的選擇，滿足自身安全需求，而后才能滿足更多需要。群體安全不局限于特定個(gè)體的安全追求，它所指向的是代表公共利益的安全價(jià)值。在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中，不可避免會(huì)引起其與個(gè)體利益間的沖突。私人飛行的法律監(jiān)管制度設(shè)計(jì)過程中，基于公共利益考量而備受關(guān)注的安全價(jià)值通常與代表社會(huì)個(gè)體利益的自由價(jià)值相沖突。立法活動(dòng)的進(jìn)行往往因立法動(dòng)機(jī)的差異性選擇而制定出內(nèi)容相悖的法律規(guī)范。對(duì)于一部良法而言，立法動(dòng)機(jī)的選擇通常是利益平衡的結(jié)果。公共利益與個(gè)體利益之間一般處于對(duì)立統(tǒng)一的狀態(tài)(13)童之偉. 公民權(quán)利國(guó)家權(quán)力對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系論綱[J].中國(guó)法學(xué)，1995，(6)：15.，個(gè)體自由與群體安全之間必然存在緊密聯(lián)系。但在特定的領(lǐng)域或安全事件中，公共利益的需求往往要高于個(gè)體利益。在傳統(tǒng)的航空法理論研究中，航空活動(dòng)中的公共安全保障是所有航空法律規(guī)范制定的基礎(chǔ)，為此而限制個(gè)體自由亦在肯許范圍之內(nèi)。公共利益的濫用無(wú)疑會(huì)對(duì)私人權(quán)利造成沖擊(14)王景斌. 論公共利益之界定——一個(gè)公法學(xué)基石性范疇的法理學(xué)分析[J]. 法制與社會(huì)發(fā)展，2005，(1)：130.，而對(duì)個(gè)體利益的過度維護(hù)則會(huì)影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共航空運(yùn)輸活動(dòng)與多數(shù)通用航空活動(dòng)因其單項(xiàng)活動(dòng)涉及公共利益的權(quán)重較高，因而需要嚴(yán)格監(jiān)管、保證安全。但私人飛行單項(xiàng)活動(dòng)則更多是由公民個(gè)體開展的，應(yīng)當(dāng)予以更多自由。對(duì)于私人飛行法律監(jiān)管而言，在低空空域的分類管理、私人飛行駕駛員資格取得、飛行活動(dòng)審批報(bào)備以及私人飛行團(tuán)體利益維護(hù)等方面進(jìn)行柔性調(diào)整，進(jìn)而保障公民私人飛行自由，是實(shí)現(xiàn)利益平衡的重要方面。當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)私人飛行自由發(fā)展的同時(shí)予以必要的安全限制是適當(dāng)?shù)?，有助于完善私人飛行法律監(jiān)管的相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

三、私人飛行法律監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)考察

我國(guó)私人飛行的發(fā)展長(zhǎng)期受制于通用航空整體效能的提升。現(xiàn)階段，我國(guó)涉及私人飛行法律監(jiān)管的法律規(guī)范主要有《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等法律、行政法規(guī)以及其他具體的規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。由于我國(guó)未對(duì)私人飛行進(jìn)行獨(dú)立而統(tǒng)一的監(jiān)管，因而現(xiàn)有的監(jiān)管措施分散于上述各類法律法規(guī)以及規(guī)范性文件中，自上而下地從飛機(jī)引進(jìn)、駕駛員培訓(xùn)、航空登記、飛行計(jì)劃申請(qǐng)等各方面進(jìn)行了規(guī)定。

(一)航空器國(guó)籍監(jiān)管

擁有私人飛機(jī)對(duì)于物質(zhì)水平較高的公民而言并非難事，但開展飛行活動(dòng)，則首先需要賦予航空器合法的“身份”。依據(jù)我國(guó)《民用航空法》《民用航空器國(guó)籍登記條例》《民用航空器國(guó)籍登記規(guī)定》與《民用航空器國(guó)籍登記管理程序》之規(guī)定，公民購(gòu)置或引進(jìn)民用航空器后應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行國(guó)籍登記。

我國(guó)現(xiàn)行《民用航空法》第7條明確指出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)籍登記的民用航空器有三類，分別是國(guó)家機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人所有的航空器以及國(guó)務(wù)院民用航空主管部門準(zhǔn)予登記的其他民用航空器。值得注意的是，該條款并未將公民擁有的民用航空器納入國(guó)籍登記范疇類。但依照其他飛行活動(dòng)監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)與規(guī)章，幾乎所有民用航空器都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)籍登記(15)但也有例外，如《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)第8條第2款規(guī)定：“對(duì)于使用民航規(guī)章《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》中規(guī)定的超輕型飛行器的，不要求其具有國(guó)籍登記證和適航證，航空人員也無(wú)執(zhí)照要求。”，否則其不準(zhǔn)許開展航空活動(dòng)。通過查閱2016年《民用航空法》(修訂征求意見稿)可知，該意見稿意圖將公民所有的航空器納入《民用航空法》規(guī)定的國(guó)籍登記范疇內(nèi)，但最終并未采用。1998年6月10日中國(guó)民航總局(16)當(dāng)時(shí)中國(guó)民航總局屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，擁有規(guī)章制定權(quán)。頒布的《民用航空器國(guó)籍登記規(guī)定》中關(guān)于國(guó)籍登記范疇的條款較之于《民用航空法》要多出兩類，分別為：事業(yè)單位法人和在中華人民共和國(guó)境內(nèi)有住所或者主要營(yíng)業(yè)所的中國(guó)公民的民用航空器。依據(jù)上述規(guī)定，私人飛行的開展需要對(duì)公民個(gè)人所有的航空器進(jìn)行國(guó)籍登記。另外，自境外租賃的民用航空器亦應(yīng)當(dāng)在我國(guó)進(jìn)行國(guó)籍登記方可開展飛行活動(dòng)，且應(yīng)當(dāng)先注銷原國(guó)籍登記。

(二)適航許可及機(jī)載無(wú)線電臺(tái)執(zhí)照監(jiān)管

依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》第4條規(guī)定：“從事通用航空飛行的單位或個(gè)人，經(jīng)營(yíng)通用航空業(yè)務(wù)的企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定，履行申請(qǐng)審批手續(xù)?！钡?條則對(duì)申請(qǐng)通用航空許可證應(yīng)當(dāng)具備的條件進(jìn)行了規(guī)定(17)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》第5條。。而民航局下發(fā)“對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》條款的說明”的通知中對(duì)第5條進(jìn)行了說明，“本條第(一)款所指的‘其他有關(guān)證件’，主要指航空器國(guó)籍登記證、適航證、機(jī)載無(wú)線電設(shè)備電臺(tái)執(zhí)照?！?/p>

《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》第11條第6項(xiàng)規(guī)定，個(gè)人申請(qǐng)登記的，應(yīng)當(dāng)提交的材料包含“ 擁有民用航空器的國(guó)籍登記證、適航證和機(jī)載無(wú)線電臺(tái)執(zhí)照(民航規(guī)章《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》中規(guī)定超輕型飛行器(18)參見《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》(CCAR-91-R3)第91.1301條。除外)”。在進(jìn)行國(guó)籍登記后，航空器需要具備適航許可并持有機(jī)載無(wú)線電臺(tái)執(zhí)照。此三證屬于私人航空器開展飛行活動(dòng)的前提。國(guó)內(nèi)曾發(fā)生過部分擁有私人飛機(jī)的公民由于未能使飛機(jī)處于適航狀態(tài)而被判定為“黑飛”的事件。對(duì)于航空器而言，機(jī)載無(wú)線電臺(tái)是便于聯(lián)系、保證安全的手段，而保持適航狀態(tài)是飛行安全的基礎(chǔ)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空器適航管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“任何單位或者個(gè)人的民用航空器取得適航證以后，必須按照民航局的有關(guān)規(guī)定和適航指令，使用和維修民用航空器，保證其始終處于持續(xù)適航狀態(tài)。”對(duì)于私人飛行而言，取得適航證是事前監(jiān)管，而按照民航局的規(guī)定和指令，使用和維修航空器則是事中監(jiān)管。

(三)駕駛員資格審定

同機(jī)動(dòng)車駕駛員一樣，航空器駕駛員亦應(yīng)當(dāng)通過駕駛員資格審定，擁有駕駛資格。開展私人飛行最低需要擁有私用駕駛員執(zhí)照。根據(jù)《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)規(guī)定，航空駕駛員執(zhí)照包括六類：(1)學(xué)生駕駛員執(zhí)照；(2)運(yùn)動(dòng)駕駛員執(zhí)照；(3)私用駕駛員執(zhí)照；(4)商用駕駛員執(zhí)照；(5)多人制機(jī)組駕駛員執(zhí)照；(6)航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照。其中，學(xué)生駕駛員執(zhí)照有效期為24個(gè)日歷月，而其他駕駛員執(zhí)照有效期限為6年。私用駕駛員執(zhí)照可用于私人飛行或娛樂，代表著航空器駕駛員所要具備的基礎(chǔ)水平。相對(duì)于機(jī)動(dòng)車駕駛證，航空器私用駕駛員執(zhí)照與C證有類似之處。但值得注意的是，成為私用駕駛員除飛行技能與飛行時(shí)間外，還有其他的資格要求。在年齡方面，需要年滿17周歲。在文化程度方面，需要有初中或者初中以上文化程度，即需要完成我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定的九年義務(wù)教育。在社會(huì)行為方面，需要5年內(nèi)無(wú)犯罪記錄。這一要求應(yīng)當(dāng)是出于公共安全的角度考慮，對(duì)私用駕駛員設(shè)定了準(zhǔn)入資格限制。在駕駛航空器類別上，私用駕駛員執(zhí)照可以用于駕駛飛機(jī)、飛艇、直升機(jī)和傾轉(zhuǎn)旋翼機(jī)類航空器。對(duì)于私人飛行愛好者而言，擁有私用駕駛員執(zhí)照是必要的。同時(shí)，在6年的有效期內(nèi)，每24個(gè)月需要對(duì)駕駛員進(jìn)行相應(yīng)的檢查。

(四)飛行計(jì)劃申請(qǐng)及非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記

與機(jī)動(dòng)車駕駛不同，私人飛行中的航空器在低空飛行中處于區(qū)域飛行狀態(tài)。在我國(guó)《通用航空飛行管制條例》《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》(CCAR-91)以及《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》等法規(guī)和民航規(guī)章的規(guī)定中，開展私人飛行應(yīng)當(dāng)向航空管理部門提交飛行計(jì)劃申請(qǐng)。而且需要注明機(jī)長(zhǎng)、任務(wù)性質(zhì)、起降地點(diǎn)、飛行時(shí)間、次數(shù)、飛行區(qū)域、航路、航線等信息。為明確私人飛行計(jì)劃申請(qǐng)的相關(guān)事宜，中國(guó)民航總局于2018年6月11日發(fā)布了《關(guān)于明確私人飛行申請(qǐng)等有關(guān)問題的通知》，對(duì)申請(qǐng)條件、程序與方式進(jìn)行了梳理，要求各民航各地區(qū)管理局與各地區(qū)空管局嚴(yán)格落實(shí)，該文件的出臺(tái)是響應(yīng)通用航空專項(xiàng)督查整改工作的體現(xiàn)。依據(jù)《通用航空飛行管制條例》規(guī)定，從事通用航空飛行活動(dòng)的單位、個(gè)人，必須取得從事通用航空活動(dòng)的資格，并遵守國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。而《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》將私人飛行納入了非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)項(xiàng)目中，該規(guī)定要求從事非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的任何單位和個(gè)人，都要進(jìn)行登記，登記證書的有效期為3年。值得注意的是，該規(guī)定對(duì)個(gè)人申請(qǐng)登記作出了其他要求，其中第11條第4項(xiàng)要求提供無(wú)犯罪記錄和本人簡(jiǎn)歷，第5項(xiàng)則要求提供“本人擬從事非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的目的和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以及投保的地面第三者責(zé)任險(xiǎn)證明復(fù)印件”。上述要求亦是出于公共安全的角度對(duì)個(gè)人規(guī)定了額外的條件。

(五)評(píng)析

上述監(jiān)管措施中，航空器國(guó)籍登記、適航許可及機(jī)載無(wú)線電臺(tái)執(zhí)照取得、駕駛員資格審定、飛行計(jì)劃申請(qǐng)及非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記基本屬于事前監(jiān)管的范疇，但其中適航狀態(tài)的保持、駕駛員資格年度檢查又涉及到事中監(jiān)管。另外，事中監(jiān)管還包含活動(dòng)信息備案，即從事非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)的航空管理部門備案(19)參見《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》，第25條。。通過現(xiàn)有監(jiān)管法律規(guī)范以及上述監(jiān)管措施，私人飛行的安全性得到充分保障，有益于正向規(guī)范與引領(lǐng)各項(xiàng)涉及公共安全利益的航空活動(dòng)。但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)以及監(jiān)管方內(nèi)在化的思維慣性，我國(guó)私人飛行的法律監(jiān)管存在諸多問題，這在一定程度上阻礙了私人飛行的發(fā)展。

1.監(jiān)管制度未成體系

近年來(lái)，我國(guó)航空立法呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在《民用航空法》修訂的同時(shí)，《航空法》與各項(xiàng)配套的航空行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章也在制定和整合之中。其中，被實(shí)務(wù)界與理論界長(zhǎng)期關(guān)注的通用航空活動(dòng)發(fā)展問題受到了國(guó)務(wù)院的重視。自2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來(lái)，通用航空業(yè)內(nèi)的資源整合、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、事業(yè)轉(zhuǎn)型、安全監(jiān)管等活動(dòng)較為頻繁。

私人飛行作為通用航空活動(dòng)的項(xiàng)下分類，對(duì)其監(jiān)管多以通用航空業(yè)的法律規(guī)定為依據(jù)。但我國(guó)現(xiàn)行《民用航空法》中對(duì)通用航空活動(dòng)一章的總體規(guī)定僅有6條。除此之外，在國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)中，直接對(duì)通用航空活動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定的僅有《通用航空飛行管制條例》。值得注意的是，該條例僅是對(duì)通用航空進(jìn)行飛行管理的一部法規(guī)，未對(duì)其他方面作出專項(xiàng)規(guī)定，我國(guó)通用航空的法律監(jiān)管大都以交通運(yùn)輸部和中國(guó)民航總局發(fā)布的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為準(zhǔn)，法律層級(jí)較低。在施行過程中若遇到較高層次的問題，則解決受限。另外，通用航空立法專注于對(duì)該行業(yè)的管理和促進(jìn)，對(duì)所涉主體的權(quán)利關(guān)注較少。以《民用航空法》第十章“通用航空”為例，6條規(guī)定中除第1條是對(duì)通用航空進(jìn)行解釋外，其他5條皆使用了“應(yīng)當(dāng)”二字，更勿論《通用航空飛行管制條例》中的規(guī)定。對(duì)通用航空活動(dòng)所直接對(duì)應(yīng)的主體以及善意第三人的權(quán)利保護(hù)幾乎依賴于其他規(guī)范，缺乏體系化構(gòu)建。

私人飛行的體量決定其現(xiàn)階段未能成為立法活動(dòng)的重點(diǎn)，通過前述有關(guān)私人飛行的監(jiān)管措施可見，私人飛行的監(jiān)管主要集中于行政法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層次。在通用航空立法缺乏法律和技術(shù)管理的同時(shí)，私人飛行的監(jiān)管亦受制約。另外，私人飛行的監(jiān)管存在被通用航空整體監(jiān)管同化的趨勢(shì)，缺乏對(duì)私人飛行進(jìn)行專項(xiàng)管理的法規(guī)或規(guī)章。除《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》與私人飛行直接相關(guān)外，對(duì)私人飛行監(jiān)管及其所涉主體權(quán)利的保護(hù)皆零散規(guī)定于其他法律文件中。這種統(tǒng)籌式的監(jiān)管模式，一方面不利于監(jiān)管部門對(duì)監(jiān)管法律依據(jù)的掌握；另一方面亦不利于明確私人飛行主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，不能有效引導(dǎo)私人飛行的健康發(fā)展。

2.監(jiān)管模式過于嚴(yán)格

表1 駕駛員執(zhí)照數(shù)量統(tǒng)計(jì)表(飛機(jī)、直升機(jī)類)(20)鄭志剛.2019年4月駕駛員數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào) [EB/OL].(2019-04-29)[2019-06-21].https://mp.weixin.qq.com/s/GPvAqgkEwPdyr7ELA388mw。

相較于我國(guó)龐大的人口基數(shù)而言，私用駕駛員人數(shù)相對(duì)較少且增長(zhǎng)較慢。截至2019年4月20日，我國(guó)現(xiàn)有私用駕駛員執(zhí)照3763本(飛機(jī)與直升機(jī)類)，近四年來(lái)年均增長(zhǎng)僅200余本，遠(yuǎn)低于航空駕駛員整體年均增長(zhǎng)10%左右的速度。對(duì)于普通公民而言，開展私人飛行重要前提有兩項(xiàng)：一項(xiàng)是需要有一架私用的航空器(或購(gòu)或租)，二是需要擁有私用駕駛員的資格。我國(guó)私人飛行難以開展的原因之一在于公民財(cái)富基礎(chǔ)有限，但更為重要的是監(jiān)管模式過于復(fù)雜、嚴(yán)格。

頻繁出現(xiàn)“黑飛”的事件暴露出兩個(gè)問題：一是監(jiān)管部門未能及時(shí)掌握私人飛行的動(dòng)態(tài)；二是管理程序過于嚴(yán)格，未能充分考慮到私人航空器持有者的現(xiàn)實(shí)需求。2007年，山東私人飛行事故發(fā)生后，學(xué)界對(duì)此展開熱議并針對(duì)審批手續(xù)繁瑣、缺乏充分的法律規(guī)制等問題展開論述。但時(shí)至今日，私人飛行的管理依然服從于通用航空整體的管制要求，將經(jīng)營(yíng)性通用航空與非經(jīng)營(yíng)性通用航空進(jìn)行相類似的管理，未能充分區(qū)分二者間的實(shí)質(zhì)差異。雖然民用航空局于2004年業(yè)已出臺(tái)《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)以及其他有關(guān)規(guī)定，但始終未能放寬限制。

例如上述規(guī)定第11條第4項(xiàng)要求個(gè)人申請(qǐng)非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記應(yīng)當(dāng)提供本人簡(jiǎn)歷和無(wú)犯罪記錄證明；第五項(xiàng)要求提供本人擬從事非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的目的和經(jīng)費(fèi)來(lái)源。而《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)則要求私用駕駛員的文化程度達(dá)到初中或者初中以上文化程度，同時(shí)要求想要取得私用駕駛員執(zhí)照的公民5年內(nèi)無(wú)犯罪記錄(21)參見《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)，第61.123條。。后一部有關(guān)私用駕駛員文化程度的規(guī)定所指向的立法目的不明確，對(duì)于有能力通過駕駛資格考試并有經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)置或租賃私人航空器的公民而言，該項(xiàng)規(guī)定未免缺乏合理性。如若是出于對(duì)相關(guān)文件學(xué)習(xí)方面的考量，則可以通過駕駛資格理論考試來(lái)進(jìn)行篩選。而駕駛資格中要求5年內(nèi)無(wú)犯罪記錄這一規(guī)定，一方面與《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)不相一致，缺乏體系化的構(gòu)建；另一方面，這兩項(xiàng)規(guī)定對(duì)部分公民而言要求過于嚴(yán)格。另外，上述登記管理的規(guī)定中對(duì)經(jīng)濟(jì)來(lái)源有所要求，對(duì)于私人飛行而言，這一信息的收錄缺乏依據(jù)。除此之外，有關(guān)私人飛行的各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)定中仍然存在監(jiān)管過于嚴(yán)苛的問題，整體的監(jiān)管模式有待更新。

3.空域管理相對(duì)滯后

空域資源的有效利用是推動(dòng)各類航空活動(dòng)走向繁榮的必備條件，而完善的空域管理制度以及高效運(yùn)作的空域管理模式則是空域資源得以有效利用的前提。在學(xué)界眾多學(xué)者的研究著述中，制約我國(guó)通用航空發(fā)展的一項(xiàng)重要因素是空域資源劃分和空域管理制度存在局限。同時(shí)，私人飛行的消費(fèi)增長(zhǎng)亦受制于空域管理滯后的影響。在我國(guó)，民用航空空域資源的有限性與民用航空日益增長(zhǎng)的飛行活動(dòng)需求之間存在一定的矛盾，“低空空域管理滯后是我國(guó)通航發(fā)展的瓶頸。”(22)高志宏.通用航空發(fā)展路徑法治化研究[M].北京：法律出版社，2018.198.

民航曾在一段時(shí)間內(nèi)由軍方代管，直至1980年國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)出《關(guān)于民航總局不再由空軍代管的通知》，明確除航行管制仍按《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》執(zhí)行外，其他工作均向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。但要在高速發(fā)展中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，亟須深化空域管理體制改革(23)李軍.一體縱深破難關(guān)——對(duì)空中交通管理體制改革的回顧與展望 [EB/OL].(2018-09-06)[2019-06-21].http://www.caacnews.com.cn/zk/zj/dajiatan/201809/t20180906_1255339.html.?，F(xiàn)階段，我國(guó)空域管理依然以軍方為主體，空域管理最為重要的規(guī)定是《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》?！锻ㄓ煤娇诊w行管制條例》則對(duì)通用航空活動(dòng)的空域管理作出了具體規(guī)定。空域使用的程序是民航申請(qǐng)、軍方審批，民航所能獲取的空域資源本就有限，在資源劃分上尚且需要考慮到公共運(yùn)輸活動(dòng)的重要性，那么通用航空活動(dòng)所能獲取的空域資源就更為有限。由于通用航空以使用低空空域?yàn)橹鳎浠顒?dòng)與低空空域管理密不可分，相關(guān)規(guī)范和要求也主要是通過低空空域管理法規(guī)、規(guī)章體現(xiàn)出來(lái)(24)趙曉冬. 關(guān)于低空空域管理法制建設(shè)的思考[J]. 中國(guó)民用航空，2010，(6)：18.。雖然國(guó)務(wù)院與中央軍委在十余年前對(duì)此問題予以重視并作出了空域管理改革的安排，但時(shí)至今日，效果依然不盡人意。私人飛行的開展雖然不需要飛行任務(wù)審批，但依然需要申請(qǐng)飛行計(jì)劃，該申請(qǐng)依然是需要得到主管部門批準(zhǔn)的。待條件成熟之時(shí)，私人飛行領(lǐng)域最有效的活動(dòng)方式是備案即可飛，充分保障公民個(gè)體自由飛行的利益。然而，現(xiàn)階段空域管理整體呈現(xiàn)的局限卻限制了私人飛行的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)破除“空域無(wú)法有效使用”(25)董念清. 中國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對(duì)策探析[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014，(1)：116.所帶來(lái)的弊端。

四、私人飛行法律監(jiān)管的域外借鑒

縱觀世界私人飛行法律監(jiān)管模式的發(fā)展歷史，法律制度及法律措施的構(gòu)建與實(shí)施是決定私人飛行能否有效開展的關(guān)鍵所在。由于通用航空活動(dòng)的發(fā)展條件具有差異性，各國(guó)在私人飛行的法律政策制定方面也有些許不同。在探究私人飛行法律監(jiān)管的過程中，依托現(xiàn)有之國(guó)情，在當(dāng)下的法律框架內(nèi)，適當(dāng)?shù)貙?duì)域外經(jīng)驗(yàn)與做法進(jìn)行借鑒是必要的。私人飛行法律監(jiān)管制度的完善依賴于通用航空整體法律體系的構(gòu)建，在此方面，美國(guó)以及歐盟走在世界前列。

(一)歐美私人飛行法律監(jiān)管的基本理路

在過去的二十年間，我國(guó)眾多學(xué)者從地緣政治環(huán)境、空域劃分現(xiàn)狀以及飛行員培訓(xùn)等方面指出，中美在私人飛行的發(fā)展方面不具有可比性，因而在對(duì)私人飛行的法律監(jiān)管進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)不可參照美國(guó)模式。但現(xiàn)階段，我國(guó)私人飛行發(fā)展條件有著根本轉(zhuǎn)變，因而需要重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，參考域外監(jiān)管思路與經(jīng)驗(yàn)。

表2 美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)頒發(fā)的各類飛行執(zhí)照和地區(qū)現(xiàn)役飛行員執(zhí)照(26)美國(guó)聯(lián)邦航空局.U.S.Civil Airmen Statistics[EB/OL].(2019-02-04)[2019-06-20].https://www.faa.gov/data_research/aviation_data_statistics/civil_airmen_statistics/.

作為世界頂級(jí)航空強(qiáng)國(guó)，在完備的法律監(jiān)管制度的保障下，美國(guó)私人飛行的發(fā)展較為成熟，主要體現(xiàn)在以下三方面：第一，充分考量各利益主體間的利益平衡問題，引導(dǎo)了私人飛行的良性發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦政府與各州皆具有對(duì)航空活動(dòng)進(jìn)行立法規(guī)制的權(quán)力，其私人飛行蓬勃發(fā)展的重要內(nèi)因在于聯(lián)邦政府與州政府之間的利益平衡。在此之外，考慮到私人飛行的特殊性，給予公民更多的飛行自由，進(jìn)而形成了一套相對(duì)完善的法律監(jiān)管體系。第二，監(jiān)管與服務(wù)相輔相成，完善機(jī)場(chǎng)服務(wù)建設(shè)，提升航空器保有量。私人飛行的發(fā)展離不開通用航空整體的進(jìn)步，截至2016年底，美國(guó)通用航空航空器數(shù)量是273,211架，其中多為私人所有的飛機(jī)。而超過2萬(wàn)個(gè)機(jī)場(chǎng)中，過半數(shù)為私人機(jī)場(chǎng)。美國(guó)聯(lián)邦航空管理局(FAA)推動(dòng)的國(guó)家一體化機(jī)場(chǎng)體系規(guī)劃(NPIAS)涵蓋了其中的3300個(gè)機(jī)場(chǎng)，而這些機(jī)場(chǎng)皆是對(duì)民眾開放的。第三，重視駕駛員培訓(xùn)，調(diào)動(dòng)公民私人飛行的積極性。在駕駛員培養(yǎng)方面，截止2018年12月31日，美國(guó)現(xiàn)有私用駕駛員飛行執(zhí)照163695本，私用駕駛員數(shù)量眾多，私人飛行活動(dòng)開展頻率高，私人飛行員可以與乘客共同分擔(dān)飛行費(fèi)用(27)[美]杰里·A·艾肯博格.美國(guó)通用航空法——法規(guī)解析與應(yīng)用[M].陳靜嫻譯.北京：航空工業(yè)出版社，2014.22.。

歐洲各國(guó)通用航空業(yè)的發(fā)展較之美國(guó)有著較大差距，但自20世紀(jì)中后期以來(lái)歐洲各國(guó)有意識(shí)地整合全歐洲的航空技術(shù)及航空業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)后，通用航空的整體發(fā)展亦得到有力推進(jìn)。2002年，歐盟決定成立“歐洲航空安全局”(EASA)，確保為歐盟公民提供最高水平的航空安全保護(hù)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)單一監(jiān)管和認(rèn)證程序，促進(jìn)國(guó)內(nèi)航空與國(guó)際航空共同發(fā)展，從而建立一個(gè)公平而有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2015年，EASA開始制定了通用航空(GA(28)“GA”為General Aviation的縮寫，即“通用航空”。)發(fā)展路線圖，確立了歐洲通用航空未來(lái)的發(fā)展方向。GA發(fā)展路線圖的重點(diǎn)是發(fā)展更加完善、更為寬松的通用航空管制。2019年3月，EASA對(duì)GA發(fā)展路線圖2.0版本進(jìn)行了更新。在更新后的發(fā)展路線圖中，私人飛行的發(fā)展及法律監(jiān)管是重要內(nèi)容。自2015年路線圖制定并落實(shí)后，私用駕駛員的培訓(xùn)變得更容易，用于私人飛行的非商業(yè)飛機(jī)的操作規(guī)則得到簡(jiǎn)化，在EASA基本規(guī)則允許的范圍內(nèi)，新監(jiān)管制度的制定更具靈活性(29)歐洲航空安全局.GA Roadmap 2.0 Update 2019 [EB/OL].(2019-03-29)[2019-06-20].https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/220931_EASA_GA_ROADMAP_2019_EN.pdf.。依據(jù)通用航空制造商協(xié)會(huì)(GAMA)的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前歐洲各國(guó)通用航空飛機(jī)的保有量占全球三成左右，而其私用駕駛員的數(shù)量也較多。在EASA各會(huì)員國(guó)將通用航空的發(fā)展及法律監(jiān)管制度的完善工作置于優(yōu)先位置的背景下，歐洲地區(qū)私人飛行的法律監(jiān)管措施也在不斷更新優(yōu)化。

(二)歐美私人飛行法律監(jiān)管的具體實(shí)踐

在美國(guó)，蓬勃發(fā)展的私人飛行在帶動(dòng)消費(fèi)型通用航空產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升的同時(shí)，反向推動(dòng)了相關(guān)法律監(jiān)管措施的更新、法律監(jiān)管規(guī)范的出臺(tái)以及法律監(jiān)管體系的構(gòu)建。美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)為私人飛行法律監(jiān)管設(shè)計(jì)了一套較為完備的規(guī)則，從駕駛員培訓(xùn)、空域管理、行業(yè)自律、適航指令、飛行活動(dòng)監(jiān)測(cè)、航空指導(dǎo)與服務(wù)等方面構(gòu)建了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管模式。而由于立法傳統(tǒng)及私人飛行發(fā)展的特點(diǎn)具有差異性，相較于美國(guó)，歐盟對(duì)于私人飛行相關(guān)活動(dòng)的法律監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)也有其自身的特點(diǎn)。本文從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管規(guī)則制定以及具體監(jiān)管措施三方面對(duì)美國(guó)與歐盟在私人飛行法律監(jiān)管過程中的具體實(shí)踐進(jìn)行研究。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，美國(guó)私人飛行的監(jiān)管權(quán)主要?dú)w屬于FAA與國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)(NTSB)。在其下，由通用航空與商業(yè)部等機(jī)構(gòu)在管理法規(guī)、政策指導(dǎo)、認(rèn)證、檢驗(yàn)和監(jiān)測(cè)等方面對(duì)包含私人飛行在內(nèi)的通用航空活動(dòng)進(jìn)行管理。另有在聯(lián)邦政府主導(dǎo)下成立的通用航空聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)(GAJSC)等組織通過數(shù)據(jù)分析來(lái)降低私人飛行安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，這類組織工作的重點(diǎn)是教育、培訓(xùn)以及在是否啟用新設(shè)備的問題上提出建議(30)通用航空聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì).General Aviation Joint Steering Committee [EB/OL].(2019-01-01)[2019-06-20].http://www.gajsc.org/.。值得注意的是，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理是美國(guó)私人飛行法律監(jiān)管的突出特點(diǎn)，在相關(guān)法律規(guī)范、政策指導(dǎo)以及飛行標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)方面發(fā)揮著重要作用，進(jìn)而成為聯(lián)邦和地方政府管理私人飛機(jī)及其駕駛員的助手，承接部分行政管理職能。

而在歐盟，EASA作為歐洲32國(guó)(31)除28個(gè)歐盟成員國(guó)外，歐洲航空安全局的成員國(guó)還包括瑞士、挪威、冰島與列支敦士登4國(guó)。航空安全管理的最高機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是歐盟委員會(huì)的直屬機(jī)構(gòu)。其職責(zé)范圍與FAA有所類似，但更具獨(dú)立性。EASA在其GA發(fā)展路線圖中指出，EASA將保持通用航空在機(jī)構(gòu)事項(xiàng)列表中的高排名優(yōu)先位置，并通過EASA安全會(huì)議報(bào)告進(jìn)展情況，通用航空的報(bào)告周期為4年，報(bào)告事項(xiàng)包含私人飛行。

在監(jiān)管規(guī)則制定方面，除《聯(lián)邦航空條例》(FAR)在空中交通管制、駕駛員資格取得、航空器適航標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行規(guī)制外，在美國(guó)開展私人飛行還需要遵守具體的監(jiān)管規(guī)范，例如《一般操作和飛行規(guī)則》(CFR第91部分)、《飛行員、飛行教官和地面教官認(rèn)證規(guī)則》(CFR第61部分)等聯(lián)邦法規(guī)。在FAA網(wǎng)站中，航空器項(xiàng)下的通用航空與休閑飛機(jī)序列對(duì)不同種類的通用航空器進(jìn)行分類，列出相關(guān)法律規(guī)定及安全管理政策，對(duì)小型飛機(jī)、輕型運(yùn)動(dòng)飛機(jī)等航空器的使用進(jìn)行政策引導(dǎo)。小型飛機(jī)類型認(rèn)證的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和政策由小型飛機(jī)理事會(huì)負(fù)責(zé)制定和維護(hù)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)該類型的飛行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類整理，便于查詢與使用。

在歐盟，歐洲議會(huì)及理事會(huì)以2018/1139號(hào)法規(guī)作為基本規(guī)則，對(duì)民用航空活動(dòng)整體進(jìn)行規(guī)制，其內(nèi)容包含：民用航空活動(dòng)基本規(guī)則、航空安全管理、持續(xù)適航的實(shí)質(zhì)性要求、空中交通管制、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。該規(guī)章在其基本規(guī)則中指出，對(duì)于所有航空器適用相同的管理制度是不合適的，因而要實(shí)現(xiàn)航空器分類管理。歐盟委員會(huì)聯(lián)合EASA在上述法規(guī)的基礎(chǔ)上細(xì)化制定了以駕駛員培訓(xùn)、空域使用、空中交通管制等為內(nèi)容的法律規(guī)范，其中皆有涉及私人飛行的內(nèi)容。除此之外，歐盟委員會(huì)與EASA還針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性通用航空制定了具有體系化的法律規(guī)范。2016年8月25日，EASA針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性航空活動(dòng)的規(guī)定在所有32個(gè)會(huì)員國(guó)生效(32)歐洲航空安全局.A single set of rules governing non-commercial air operations in all of Europe [EB/OL].(2016-08-25)[2019-06-10].https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/single-set-rules-governing-non-commercial-air-operations-all-europe.。一套全新的規(guī)則取代了原有的國(guó)家在航空領(lǐng)域的規(guī)定。這些規(guī)則的適用目的即在于改變?cè)幸?guī)則零散地規(guī)定在不同法律規(guī)范和各國(guó)法律文件中的情況，使非經(jīng)營(yíng)性航空活動(dòng)的法律監(jiān)管更為體系化。

在具體措施實(shí)施方面，美國(guó)航空法律監(jiān)管體系的總體設(shè)計(jì)主要以安全價(jià)值為導(dǎo)向，因而對(duì)航空器安全與飛行安全尤為重視。FAA定期設(shè)置了安全計(jì)劃目標(biāo)，并由聯(lián)邦航空局安全組(FAASTeam)通過培訓(xùn)、宣傳和教育來(lái)降低全國(guó)航空事故率。該機(jī)構(gòu)總部制定并提供國(guó)家安全促進(jìn)計(jì)劃以及國(guó)家政策和指導(dǎo)。區(qū)域飛行標(biāo)準(zhǔn)部門(RFSD)和飛行標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)辦事處(FSDO)負(fù)責(zé)完成國(guó)家FAASTeam工作計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)FAA的安全計(jì)劃目標(biāo)(33)聯(lián)邦航空局安全組.About the FAASTeam [EB/OL].(2019-01-01)[2019-06-18].https://www.faasafety.gov/about/mission.aspx.。在該安全計(jì)劃目標(biāo)中，私人飛行的安全是工作重點(diǎn)。在開展私人飛行相關(guān)活動(dòng)的過程中，航空安全報(bào)告系統(tǒng)(ASRS)與服務(wù)困難和故障/缺陷報(bào)告系統(tǒng)(SDR)在為公民及時(shí)提供相關(guān)報(bào)告便利的同時(shí)，亦有效推動(dòng)了法律監(jiān)管制度的更新。美國(guó)的低空空域?yàn)檎娓?000米以下，這也是私人飛行的主要區(qū)域，而美國(guó)的這部分空域是開放的。在沒有特殊情況時(shí)，“在目視飛行規(guī)則下，飛行員起飛前不需要進(jìn)行任何申報(bào)，在空中也沒有管制員指揮?！?34)商承灝.從美國(guó)通航看我國(guó)通航未來(lái)發(fā)展 [N].中國(guó)民航報(bào)， 2017-07-19 (7)[ 2019-06-19 ].

EASA則設(shè)置了通用航空委員會(huì)(GA.COM(35)“GA.COM”為General Aviation Committee 的縮寫，即“通用航空委員會(huì)”。)，用于提供更有針對(duì)性的監(jiān)管建議，確保通用航空活動(dòng)更具安全性，其所代表的是相關(guān)領(lǐng)域的各類協(xié)會(huì)的利益。而另有通用航空技術(shù)機(jī)構(gòu)和通用航空扇形委員會(huì)(GA TeB and GA Sectorial Committee)作為通用航空規(guī)則制定過程中的主題問題咨詢機(jī)構(gòu)而存在。在此之外，為保證私用駕駛員及其他乘客能夠及時(shí)接收安全信息，加強(qiáng)私人飛行相關(guān)活動(dòng)的安全，EASA與多家在線平臺(tái)簽署促進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性通用航空飛行安全的協(xié)議，主要包括：(1)告知乘客與商業(yè)航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)相比，非商業(yè)通用航空輕型飛機(jī)的不同安全級(jí)別；(2)積極推行飛行員和旅客安全行為準(zhǔn)則；(3)為飛行員提供安全檢查清單的指導(dǎo)和教程；(4)向旅客提供準(zhǔn)確、有意義的航空器型號(hào)和駕駛員目前的經(jīng)驗(yàn)和資格；(5)提供在線論壇，推動(dòng)通用航空試點(diǎn)社區(qū)內(nèi)最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的共享；(6)收集飛行活動(dòng)、航空器和飛行員資料，并與EASA和國(guó)家主管機(jī)關(guān)共享等內(nèi)容(36)歐洲航空安全局.Charter to promote the safety of non-commercial General Aviation [EB/OL].(2017-07-27)[2019-06-15].https://www.easa.europa.eu/charter-promote-safety-non-commercial-general-aviation.。EASA還在其官網(wǎng)與部分在線平臺(tái)上設(shè)置了“Sunny Swift”飛行教官，定期為駕駛員分享飛行經(jīng)驗(yàn)和故事。

上述法律監(jiān)管體系與我國(guó)有較大不同，在將私人飛行歸于通用航空乃至民用航空整體法律框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，又對(duì)其進(jìn)行特別規(guī)定，形成相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)管體系?？沼蜷_放及相對(duì)寬松的監(jiān)管模式的選擇則體現(xiàn)出美國(guó)與歐盟在私人飛行法律監(jiān)管制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)安全利益與自由利益衡量的結(jié)果。在形成相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系的同時(shí)，上述措施的目的在于將法律監(jiān)管與航空服務(wù)相結(jié)合。以歐盟為例，監(jiān)管方將依托更新后的非經(jīng)營(yíng)性通用航空法律監(jiān)管體系，促使歐洲主要以私人飛行為內(nèi)容的非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)更為健康、有序、安全的發(fā)展。

五、私人飛行法律監(jiān)管的發(fā)展路徑

如前述，隨著人民生活水平的提升，私人飛行的消費(fèi)需求必將增大，私人飛行的范圍擴(kuò)張以及參與人數(shù)的增多是航空活動(dòng)發(fā)展的必然趨勢(shì)。私人飛行能夠帶動(dòng)通用航空事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，其內(nèi)在蘊(yùn)含的價(jià)值與潛力巨大，因而需要完善私人飛行法律監(jiān)管制度，解決當(dāng)下及未來(lái)存在之阻礙，激發(fā)其發(fā)展之活力。

(一)監(jiān)管制度體系化

針對(duì)我國(guó)私人飛行法律監(jiān)管缺乏體系的情況，依據(jù)私人飛行歸屬于通用航空活動(dòng)的國(guó)情，我國(guó)當(dāng)下應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有法律法規(guī)與規(guī)章，補(bǔ)充有所缺漏的法律規(guī)定，形成體系完備、邏輯合理、層次分明、結(jié)構(gòu)完善的通用航空法律體系。在條件成熟、討論充分的前提下，有針對(duì)性地梳理航空法律關(guān)系(37)郝秀輝. 航空法律關(guān)系的思考與研究[J]. 中國(guó)民航大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，22(1)：45.，考慮制定《通用航空法》。如若條件不成熟，亦應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有《通用航空飛行管制條例》之外，制定如《通用航空業(yè)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，提高通用航空部分規(guī)定的法律層次。

我國(guó)可在前文所述構(gòu)建的法律體系的基礎(chǔ)上，借鑒歐盟、美國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的航空立法經(jīng)驗(yàn)，將私人飛行相關(guān)法律制度單獨(dú)以規(guī)章形式予以規(guī)定，將其監(jiān)管規(guī)定由零散分布于各法律文件的狀態(tài)變?yōu)橛上鄬?duì)獨(dú)立的統(tǒng)一的法律文件進(jìn)行規(guī)制，并在此規(guī)章之下或之外進(jìn)行擴(kuò)充，形成相對(duì)獨(dú)立的體系。這一做法亦符合《民航局關(guān)于通用航空分類管理的指導(dǎo)意見》(民航發(fā)〔2018〕80號(hào))文件中提及的“對(duì)公共運(yùn)輸航空與通用航空、經(jīng)營(yíng)性與自用性通用航空、載客類與非載客類飛行活動(dòng)實(shí)施分類管理”的意見。

立法者與執(zhí)法者的思維直接影響到法律體系的構(gòu)建與執(zhí)行。我國(guó)航空立法部門與執(zhí)法管理部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變管理思維，落實(shí)現(xiàn)有改革措施，將自我定位由監(jiān)管者變更為服務(wù)者，并注重保障所涉法律關(guān)系中的當(dāng)事人權(quán)益，關(guān)注弱勢(shì)一方權(quán)益(38)郝秀輝. 論“航空運(yùn)輸總條件”的合同地位與規(guī)制[J]. 當(dāng)代法學(xué)，2016，(1)：102.。將單一而嚴(yán)格的監(jiān)管型法律變更為相對(duì)人性化的服務(wù)型管理的法律，在實(shí)現(xiàn)私人飛行監(jiān)管制度體系化的同時(shí)，對(duì)該體系下的法律規(guī)范整體原則進(jìn)行調(diào)整，并以此為指導(dǎo)，強(qiáng)化私人飛行法律監(jiān)管制度體系的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。

(二)監(jiān)管模式柔性化

我國(guó)對(duì)私人飛行的法律監(jiān)管除體系缺失以外，亦存在其監(jiān)管模式與公共運(yùn)輸活動(dòng)的監(jiān)管以及經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的監(jiān)管趨同化的問題，如此一來(lái)，監(jiān)管過于嚴(yán)格的問題隨即出現(xiàn)。而這種嚴(yán)格化監(jiān)管的趨勢(shì)并不僅僅是因?yàn)楝F(xiàn)存法律監(jiān)管制度的規(guī)定，更是監(jiān)管者長(zhǎng)期以來(lái)過分強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格監(jiān)管理念并將之內(nèi)在習(xí)慣化的結(jié)果。

針對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管模式固化，監(jiān)管過嚴(yán)的問題，監(jiān)管部門在轉(zhuǎn)變管理思維，打造服務(wù)型管理機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到私人飛行廣闊的發(fā)展前景以及對(duì)民生領(lǐng)域的影響。中國(guó)民航總局提出“民航強(qiáng)國(guó)”之口號(hào)，并據(jù)此征求社會(huì)意見建議，發(fā)布了系列改革意見和推進(jìn)措施，然而這些意見和措施對(duì)私人飛行領(lǐng)域乃至通用航空領(lǐng)域的發(fā)展依然未能起到足夠的推動(dòng)作用。改革需要各方聯(lián)動(dòng)，如此才能達(dá)到理想的效果。從國(guó)務(wù)院到交通運(yùn)輸部再到民用航空局，如果各類文件所安排的措施無(wú)法撬動(dòng)現(xiàn)有監(jiān)管模式，那么改革或許會(huì)有失敗的風(fēng)險(xiǎn)。近兩年，民用航空局開展了針對(duì)通用航空的專項(xiàng)督查工作，這可以促使地方管理局提高認(rèn)識(shí)，但依然需要更高層次的聯(lián)動(dòng)以及各省級(jí)行政區(qū)的重視。

在構(gòu)建私人飛行法律體系或者通用航空法律體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)法律條文之間的聯(lián)系進(jìn)行審視，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正不合時(shí)、不合理的規(guī)定，改變相對(duì)嚴(yán)苛的規(guī)則，使監(jiān)管模式更為柔性。對(duì)于私人飛行而言，最為關(guān)鍵的是在適當(dāng)?shù)陌踩芾碇饨o予其發(fā)展的動(dòng)力和機(jī)會(huì)，給予法律規(guī)范與政策的支持，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益之間的平衡。

(三)空域保障完備化

空域管理制度的改革不僅是私人飛行發(fā)展所必須的，更是通用航空事業(yè)乃至整個(gè)民用航空事業(yè)發(fā)展所亟須的。依據(jù)前述域外經(jīng)驗(yàn)，私人飛行的空域需求大小與航空器的數(shù)量有著密切聯(lián)系。在當(dāng)下我國(guó)自用航空器有限的前提下，適當(dāng)調(diào)整空域管理制度，優(yōu)化空域服務(wù)保障能力著實(shí)必要。

國(guó)務(wù)院、中央軍委于2010年底發(fā)布的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》，提出了未來(lái)十年我國(guó)低空空域管理改革的目標(biāo)及任務(wù)安排等內(nèi)容。如今十年之期將至，空域管理改革雖在推進(jìn)但尚未完成。在民用航空局2018年9月印發(fā)的《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》中，監(jiān)管方充分認(rèn)識(shí)到“低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)相對(duì)滯后，服務(wù)保障能力嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足低空空域有效開發(fā)利用的需要”以及“缺乏體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，一定程度上存在與通用航空發(fā)展需求脫節(jié)的現(xiàn)象”。較為遺憾的是，法律界長(zhǎng)期關(guān)注的《低空空域管理使用規(guī)定》似乎難產(chǎn)，遲遲未能正式出臺(tái)。空域作為重要的戰(zhàn)略資源，在對(duì)其進(jìn)行科學(xué)、合理的劃分的同時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)從服務(wù)民航的角度出發(fā)，改變當(dāng)下低空空域使用效率低下、管理手段落后、民商事航空活動(dòng)飛行審批繁瑣的局面，從技術(shù)和人力角度保障私人飛行安全的同時(shí)，兼顧公民飛行自由的利益需求。

自2010年以來(lái)，空域管理改革試點(diǎn)工作在多地都有實(shí)施，對(duì)私人飛行而言，這是進(jìn)一步發(fā)展的突破點(diǎn)。我國(guó)當(dāng)下應(yīng)當(dāng)在十年之期到來(lái)之前盡快出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一空域管理的具體法律規(guī)范，在低空空域中為私人飛行留存一定空間，助推國(guó)家私人飛行乃至通用航空事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)：推動(dòng)以利益平衡為導(dǎo)向的監(jiān)管制度改革

綜上，構(gòu)建科學(xué)合理的私人飛行法律監(jiān)管體系是“放管服”改革的應(yīng)然路徑，亦是我們時(shí)代的現(xiàn)實(shí)吁求。誠(chéng)然，受制于生活水平尚未進(jìn)一步提升等因素，我國(guó)私人飛行的發(fā)展較為緩慢，但基于利益平衡之考量，對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行有序、體系而明晰的規(guī)制頗為必要。關(guān)注公共利益與個(gè)體利益的平衡問題，轉(zhuǎn)變過去單一以安全價(jià)值為導(dǎo)向的監(jiān)管路徑依賴，采取監(jiān)管與服務(wù)一體化的柔性監(jiān)管措施，才能正確地回應(yīng)民眾訴求，實(shí)現(xiàn)公共利益之最大化。

私人飛行作為通用航空事業(yè)的組成部分，在不久的未來(lái)會(huì)躋身成為航空法所不可忽視的重要部分。域外的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)私人飛行的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)知本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，采取區(qū)別于其他航空活動(dòng)的監(jiān)管模式，并賦予其更多的空域自由。雖然，法律監(jiān)管模式的創(chuàng)新以及空域管理改革并非短時(shí)間內(nèi)即可完成，但我相信民航系統(tǒng)與其他空域管理部門能夠破除現(xiàn)存體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)公民追求幸福美好生活的權(quán)利。