推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑研究

雙寶 武振國(guó)

摘? 要：推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須準(zhǔn)確把握有效銜接的豐富內(nèi)涵，科學(xué)設(shè)置接續(xù)和銜接的過渡期，保持現(xiàn)行政策和工作體系的總體連續(xù)和穩(wěn)定過渡，增強(qiáng)常態(tài)化減貧的貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展能力，全方位做好返貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制，分階段平穩(wěn)有序推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村牧區(qū)振興的有效銜接。

關(guān)鍵詞：全面脫貧? 鄉(xiāng)村振興? 有效銜接

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古把脫貧攻堅(jiān)作為重大的政治任務(wù)和第一民生工程來抓，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)、保障民生、減貧摘帽為核心，突出重點(diǎn)，點(diǎn)線面體相結(jié)合，全方位加大脫貧攻堅(jiān)力度，取得了決定性的成就。貧困發(fā)生率下降到0.11%、貧困旗縣全部摘帽，以及貧困群眾收入水平大幅度提高、貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件明顯改善、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯加快，為如期完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村牧區(qū)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)任務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著全面建成小康社會(huì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的臨近，全區(qū)范圍內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)將圓滿收官，但這并不意味著貧困的終結(jié)，可持續(xù)的長(zhǎng)期減貧事業(yè)將開啟接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的新征程。

推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也就是說有效銜接并不是把“產(chǎn)業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)振興”“人才幫扶、人才振興”“文化扶貧、文化振興”“生態(tài)扶貧、生態(tài)振興”“黨建扶貧、組織振興”等政策內(nèi)容的簡(jiǎn)單加減，而是需要打通其彼此之間的銜接渠道，形成相互融合、相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)循環(huán)上升的政策閉環(huán)。因此，準(zhǔn)確把握有效銜接的豐富內(nèi)涵，科學(xué)設(shè)置接續(xù)和銜接的過渡期，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制，充分發(fā)揮銜接效應(yīng)，已成為2020年后調(diào)整減貧戰(zhàn)略亟需研究的重大課題。

一、推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的主要問題

（一）疫情影響和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢將減弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)減貧致富的效能

突如其來的新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來前所未有的沖擊，對(duì)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)出了一道加試題。2020年一季度內(nèi)蒙古生產(chǎn)總值同比下降5.8%，第一產(chǎn)業(yè)增加值同比下降12.1%。在高質(zhì)量發(fā)展和疫情防控常態(tài)化前提下，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)像后非典時(shí)期那樣觸底反彈的可能性較低，預(yù)計(jì)在未來5年以5%甚至更低的速度增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢的趨勢(shì)對(duì)推動(dòng)扶貧政策的接續(xù)帶來兩方面的挑戰(zhàn)：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)減貧的速度減慢。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增收是正相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢必然深度影響農(nóng)村牧區(qū)高校畢業(yè)生、農(nóng)民工就業(yè)，以及扶貧產(chǎn)業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、扶貧項(xiàng)目開工、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)畜產(chǎn)品銷售等一系列生存和發(fā)展問題。克服疫情帶來的不利影響，建立與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢趨勢(shì)相適應(yīng)的減貧長(zhǎng)效機(jī)制已成為推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接亟待破解的問題。二是公共財(cái)政支持減貧的能力受到削弱。貧困問題都是分階段分周期解決的。我國(guó)的扶貧政策一般以10年為一個(gè)周期的，按每個(gè)周期的扶貧標(biāo)準(zhǔn)將貧困人口減少得差不多之后就會(huì)提高標(biāo)準(zhǔn)，并在新的標(biāo)準(zhǔn)下繼續(xù)解決貧困問題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢疊加減稅降費(fèi)影響之下，財(cái)政收入由增轉(zhuǎn)降或緩慢增長(zhǎng)，這將對(duì)2020年后以新維度新標(biāo)準(zhǔn)解決相對(duì)貧困問題帶來巨大的資金投入保障壓力。

（二）人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)將約束持續(xù)激發(fā)脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力

人口結(jié)構(gòu)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也是激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的源泉。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村人口萎縮、人口老齡化、青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多的背景下，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和生活消費(fèi)活力，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的任務(wù)變得更加艱巨。2019年，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村常住人口930.2萬人，與2018年相比減少14.7萬人，減少幅度為1.6%;內(nèi)蒙古65歲及以上人口280.1萬人，占比11%，較2018年提高了0.5個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)全區(qū)人口老齡化速度，預(yù)計(jì)2020年鄉(xiāng)村人口老齡化程度會(huì)達(dá)到13%以上，開始向深度老齡化社會(huì)邁進(jìn)。除了人口老齡化之外，人口流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響非常明顯。大量農(nóng)牧民外出務(wù)工尤其新生代知識(shí)技能型人口凈流出導(dǎo)致推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的本土人才嚴(yán)重不足，長(zhǎng)此下去將直接影響鄉(xiāng)村振興的發(fā)展“后勁”。以通遼市的調(diào)研數(shù)據(jù)為例，2016年和2017年上線大學(xué)生分別為2.1萬、2.2萬人，回到通遼工作的分別為1萬、1.2萬人，而且其中真正回到農(nóng)村牧區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的少之又少。人口是個(gè)慢變量，也是個(gè)外生變量，人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)變動(dòng)的拐點(diǎn)一旦出現(xiàn)，短期內(nèi)很難通過外部干預(yù)扭轉(zhuǎn)其變化趨勢(shì)。從索羅理論來看，推動(dòng)新技術(shù)新應(yīng)用與鄉(xiāng)村振興深度融合，可以對(duì)沖鄉(xiāng)村人口紅利消退。但對(duì)于鄉(xiāng)村來講，依靠知識(shí)和技術(shù)進(jìn)步，化被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)賦能的過程同樣是艱難的，需要我們付出艱苦卓絕的努力。

（三）返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)將增加完成剩余脫貧任務(wù)和鞏固脫貧成果的難度

2020年是脫貧攻堅(jiān)的收官之年，也是傳好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興接力棒的交匯之年。雖然內(nèi)蒙古貧困旗縣全部摘帽，但完成剩余貧困人口脫貧任務(wù)和鞏固脫貧成果的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從完成剩余脫貧攻堅(jiān)任務(wù)來看，內(nèi)蒙古剩余貧困人口總量不大，但都是貧中之貧、困中之困，是最難啃的硬骨頭。內(nèi)蒙古的16152個(gè)貧困人口除了包頭有13人之外，其余16139個(gè)貧困人口全部集中在大興安嶺南麓和陰山南北麓的深度貧困地區(qū)。由于受自然、歷史和社會(huì)的原因，長(zhǎng)期以來這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，其剩余脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨。而且剩余貧困人口中殘疾人有1474人（9.13%），大病患者有2855人（17.68%），60歲及以上老年人有6550人（40.55%），均是貧困人口中的弱勢(shì)群體，很多都不具備自我發(fā)展能力和條件。從鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果來看，雖然內(nèi)蒙古“兩不愁三保障”和飲水安全問題基本解決，但仍然存在傳遞性返貧、因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧，以及邊緣戶致貧風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)全區(qū)邊緣戶和脫貧監(jiān)測(cè)戶統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全區(qū)已脫貧人口中仍有5568戶、12841人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有14312戶、29115人存在致貧風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和化解返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)變得更加突出。從增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動(dòng)效能來看，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)比較脆弱、集體經(jīng)濟(jì)和扶貧資產(chǎn)收益不夠穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目對(duì)“摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶”的依賴性較大。

（四）生態(tài)與脫貧“雙贏”的艱巨性將加劇牧區(qū)推進(jìn)“有效銜接”的困難

內(nèi)蒙古作為我國(guó)五大牧區(qū)之首，有33個(gè)牧業(yè)旗，其中近1/3為國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。牧區(qū)是建設(shè)亮麗內(nèi)蒙古的重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌推進(jìn)草原生態(tài)建設(shè)和減貧戰(zhàn)略是未來一個(gè)時(shí)期牧區(qū)振興的根本任務(wù)。近幾年來，牧區(qū)踐行“兩山”理論，在脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)建設(shè)上取得了重大成效，但內(nèi)蒙古不僅草原面積大、類型多樣，而且生態(tài)環(huán)境具有脆弱性特征，這就決定了接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與牧區(qū)振興有效銜接的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和艱巨性。牧區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧瞄準(zhǔn)的主要是貧困嘎查和貧困戶，做法仍未擺脫以畜牧業(yè)為主導(dǎo)的路徑依賴;生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)同樣徘徊在被動(dòng)應(yīng)對(duì)生態(tài)建設(shè)的老路上，多元保護(hù)草原核心區(qū)的合力相對(duì)不足。在探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的牧區(qū)振興新路子的背景下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)扶貧模式將被以生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的減貧新體系替代。推進(jìn)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型必然帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)、方式以及牧民收入結(jié)構(gòu)來源的新變化，適應(yīng)這種新變化的機(jī)會(huì)成本隨之提升。重新審視牧區(qū)基本盤，以草原生態(tài)為突破口，創(chuàng)新牧業(yè)生產(chǎn)方式，改善牧區(qū)人居環(huán)境，形成生態(tài)建設(shè)和扶貧開發(fā)的閉環(huán)，已成為牧區(qū)扶貧政策接續(xù)的主攻方向。

二、對(duì)策建議

（一）保持現(xiàn)行政策和工作體系的總體連續(xù)和穩(wěn)定過渡

在脫貧攻堅(jiān)過程中，從中央到內(nèi)蒙古各級(jí)政府都制定實(shí)施了一系列政策措施，形成了較完整的工作體系。保持現(xiàn)行政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性成為2020年后扶貧政策接續(xù)的基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行脫貧政策進(jìn)行全面梳理，因地制宜科學(xué)評(píng)估，并按照保留、調(diào)適、取消等實(shí)行分類處置，將為鄉(xiāng)村振興提供有益經(jīng)驗(yàn)借鑒。一是繼續(xù)堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，對(duì)已摘帽的貧困旗縣再延續(xù)三年的專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧相結(jié)合的過渡期政策供給，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和解決相對(duì)貧困政策的無縫對(duì)接。二是在過渡期內(nèi)全面解決“兩不愁三保障”突出問題，集中力量攻克深度貧困堡壘，通過特色產(chǎn)業(yè)提升工程和易地搬遷后續(xù)幫扶等措施，進(jìn)一步做實(shí)“五個(gè)一批”方略，使其徹底擺脫貧困。三是由于各省市自治區(qū)的發(fā)展水平不一樣，未來各地區(qū)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)或不盡相同，內(nèi)蒙古從全面、多維、動(dòng)態(tài)的角度出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)因素，考慮家庭成員因教育、殘疾、患病等增加的剛性支出制定新標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制。

（二）增強(qiáng)常態(tài)化減貧的貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展能力

2020年后，我國(guó)扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，扶貧工作方式將由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進(jìn)。推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，建立常態(tài)化減貧機(jī)制和政策體系成為2020年后扶貧政策接續(xù)的核心內(nèi)容，最根本的就是把減貧與區(qū)域發(fā)展、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)相銜接，培育貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力。一是加大各類專項(xiàng)資金投入力度，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿“撬動(dòng)”作用，引導(dǎo)貧困地區(qū)因地制宜，立足資源、市場(chǎng)、人文等優(yōu)勢(shì)，結(jié)合旗縣特色實(shí)事求是找準(zhǔn)發(fā)展路子，培育特色明顯、附加值高的扶貧產(chǎn)業(yè)。重視改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活設(shè)施條件，增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、收益分配以及后續(xù)管護(hù)，為構(gòu)建長(zhǎng)效穩(wěn)定的帶貧減貧機(jī)制提供保障。二是圍繞完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面和提高保障水平，尤其對(duì)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療和教育保障水平。擴(kuò)大城市低保覆蓋范圍，逐步建立城鄉(xiāng)低收入家庭生活負(fù)擔(dān)減免制度。三是從認(rèn)知方式、思維方式等多方面入手，治理精神貧困，引入競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，促其重塑觀念、樹立自信、提升能力，逐步形成貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）全方位做好返貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制

習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“鞏固脫貧成果難度很大”，“據(jù)各地初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風(fēng)險(xiǎn)”。內(nèi)蒙古鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，必須有效防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生，這要求我們?cè)诿撠毠?jiān)工作中自覺樹立預(yù)防和化解返貧風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，并針對(duì)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)人群實(shí)施針對(duì)性措施，全方位做好返貧風(fēng)險(xiǎn)控制，重視因病因?yàn)?zāi)等典型返貧風(fēng)險(xiǎn)，將返貧風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，要推進(jìn)各級(jí)政府減貧治理體系和治理能力現(xiàn)代化，嚴(yán)格落實(shí)摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求，以整合建檔立卡戶和城鄉(xiāng)低保戶信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)居民家庭收入數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，解決減貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)調(diào)整難題，對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情等災(zāi)害或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，提前采取針對(duì)性的幫扶措施。

（四）分階段平穩(wěn)有序推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村牧區(qū)振興的有效銜接

做好全面脫貧與鄉(xiāng)村牧區(qū)振興有效銜接，是一個(gè)漸進(jìn)的接續(xù)過程，需要設(shè)置一個(gè)合理的過渡期，分階段梯次開展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)較好的盟市地區(qū)可率先實(shí)現(xiàn)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型，深度貧困旗縣在過渡期內(nèi)，重點(diǎn)鞏固脫貧成果，提高脫貧質(zhì)量，過渡期后實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型。將鞏固脫貧成果和新減貧戰(zhàn)略納入“十四五”規(guī)劃，做好時(shí)序和內(nèi)容銜接，把減貧工作有針對(duì)性地融入到生態(tài)振興、產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興與組織振興當(dāng)中，補(bǔ)牢農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、改善基本公共服務(wù)、豐富農(nóng)牧民文化生活、提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升鄉(xiāng)村牧區(qū)治理水平。對(duì)于農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)期性問題以及脫貧后待完成的任務(wù)、工程、項(xiàng)目等，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村牧區(qū)振興戰(zhàn)略，分階段逐步解決。戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中要突出牧區(qū)特點(diǎn)，增強(qiáng)牧區(qū)生態(tài)建設(shè)和扶貧政策的疊加效應(yīng)，推動(dòng)建設(shè)草原綠色經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，打造全國(guó)牧區(qū)治理的新樣板。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉