袁力 盧艷華

“道路以外通行事故”（以下簡(jiǎn)稱“路外事故”）在實(shí)際工作中雖然并不經(jīng)常遇見(jiàn)，但各地均有發(fā)生、約占全部事故的3%至5%，交警也在處理，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和道路技術(shù)的不斷升級(jí)，路內(nèi)路外界限越來(lái)越模糊，路外事故也越來(lái)越多。但如何參照處理路外事故， 相關(guān)的法律法規(guī)都沒(méi)有給出進(jìn)一步的解釋， 這給公安機(jī)關(guān)交管部門及司法部門辦理類似案件帶來(lái)了一系列問(wèn)題。

1.法律體系不完善，規(guī)定過(guò)于寬泛。對(duì)“路外”的界定、如何“參照”處理，實(shí)體法和程序法都沒(méi)有明確的法律規(guī)范，僅憑“參照處理”提供的自由空間，導(dǎo)致各地處理不一、隨意性大、五花八門，如同案不同處理等問(wèn)題。

2.辦案民警個(gè)人理解不同，爭(zhēng)議問(wèn)題較多。加之理論功底不扎實(shí)，業(yè)務(wù)能力不適應(yīng)，導(dǎo)致概念不清，存在不少模糊甚至謬誤的區(qū)域。如路內(nèi)與路外及非道路交通事故的區(qū)別不明晰，對(duì)路外事故是否進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定、及是下認(rèn)定書還是出具證明，對(duì)管轄權(quán)存在爭(zhēng)議等等。

3.法律文書空白，需制定路外專屬文書。路外事故的文書大都使用《道路交通事故案卷文書》的式樣，很少標(biāo)明“路外”的，嚴(yán)格講，是屬法律文書適用錯(cuò)誤，同時(shí)也導(dǎo)致“路內(nèi)、路外”“統(tǒng)計(jì)、非統(tǒng)計(jì)”混淆。所以有必要對(duì)路外事故參照處理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步規(guī)范和明確。

《道路交通安全法實(shí)施條例》第97條規(guī)定：“車輛在道路以外發(fā)生交通事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門接到報(bào)案的，參照道路交通安全法和本條例的規(guī)定處理。車輛、行人與火車發(fā)生的交通事故以及在渡口發(fā)生的交通事故，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。”與火車發(fā)生的交通事故，根據(jù)源于《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第501號(hào)令）第2條：“鐵路機(jī)車車輛在運(yùn)行過(guò)程中與行人、機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、牲畜及其他障礙物相撞，或者鐵路機(jī)車車輛發(fā)生沖突、脫軌、火災(zāi)、爆炸等影響鐵路正常行車的鐵路交通事故（以下簡(jiǎn)稱事故）的應(yīng)急救援和調(diào)查處理，適用本條例?！痹摗稐l例》還明確了鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理的主要職能部門。同時(shí)，《鐵路法》《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》等還就鐵路運(yùn)輸?shù)闹刃蚬芾?、相關(guān)違法行為的處罰等作了明確的規(guī)定。在渡口發(fā)生的交通事故，與《鐵路法》及其相關(guān)規(guī)定同理，《公路法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的《公路渡口管理規(guī)定》也就渡口運(yùn)輸秩序的管理、相關(guān)違法行為的處罰和發(fā)生事故的處理等作了明確的規(guī)定、明確了主管部門。即與火車發(fā)生的交通事故以及在渡口發(fā)生的交通事故，有專門的法律對(duì)其進(jìn)行處理和處罰，不屬于交警管轄，本文所探討的路外事故，也不包含上述兩類情形、而是《安全法》調(diào)整的道路以外事故。

一、對(duì)法律規(guī)定的“道路以外”的理解和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)

路外事故的參照處理雖然法律規(guī)定的比較寬泛、為我們提供了必要的自由空間，也有利于案件的高效處理，但是，它并不意味著無(wú)限量的自由裁量權(quán)，必須嚴(yán)格遵循法律法規(guī)的原則和精神，對(duì)解決爭(zhēng)議問(wèn)題和對(duì)如何參照處理提供必要的依據(jù)。

（一）法律對(duì)處理“道路以外事故”的相關(guān)規(guī)定

1.“路外”涉嫌犯罪的管轄權(quán)移送

《道路交通事故處理程序規(guī)定》第110條“車輛在道路以外通行時(shí)發(fā)生的事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門接到報(bào)案的，參照本規(guī)定處理。涉嫌犯罪的，及時(shí)移送有關(guān)部門?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第8條“在實(shí)行公共交通管理的范圍內(nèi)發(fā)生重大交通事故的，依照我國(guó)《刑法》和該司法解釋關(guān)于交通肇事罪的規(guī)定辦理。在公共交通管理的范圍外，駕駛機(jī)動(dòng)車輛或者使用其他交通工具致人傷亡或者致使公共財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，構(gòu)成犯罪的，分別依照《刑法》第一百三十四條（重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪）、第一百三十五條（重大勞動(dòng)安全事故罪）、第二百三十三條（過(guò)失致人死亡罪）、第二百三十五條（過(guò)失致人重傷罪）等規(guī)定定罪處罰?！边@兩個(gè)法條明確了如何處理“路外”涉嫌犯罪的事故。從程序上看“及時(shí)移送有關(guān)部門”，說(shuō)明不涉嫌交通肇事罪，因?yàn)槿绻嫦咏煌ㄕ厥伦飸?yīng)該由交警部門處理、是不需要移送的。從實(shí)體上看，路外事故涉嫌犯罪的可能涉及的是重大責(zé)任事故罪、重大安全事故罪、過(guò)失致人死亡罪及過(guò)失致人重傷罪。因此，交管部門應(yīng)及時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān)刑偵等部門或應(yīng)急管理等部門。

2.“路外”的損害賠償

《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第43條“機(jī)動(dòng)車在道路以外的地方通行時(shí)發(fā)生事故，造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的賠償，比照適用本條例?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第28條“機(jī)動(dòng)車在道路以外的地方通行時(shí)引發(fā)的損害賠償案件，可以參照適用本解釋的規(guī)定。”說(shuō)明路外事故造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的損害賠償都等同于路內(nèi)，包括交通事故社會(huì)救助基金的墊付和追償、交強(qiáng)險(xiǎn)的理賠等，都應(yīng)當(dāng)按照條例的規(guī)定進(jìn)行。

（二）道路以外通行事故的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)

1.道路交通事故的構(gòu)成要件

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第119條第5款規(guī)定“交通事故，是指車輛在道路上因過(guò)錯(cuò)或者意外造成的人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的事件?！睆慕煌ㄊ鹿实亩x看出交通事故的構(gòu)成要件分為：車輛、道路、過(guò)錯(cuò)或意外、違法行為、因果關(guān)系（造成）、損害后果（人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失）等6個(gè)要素。按相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)6個(gè)構(gòu)成要件同時(shí)具備和滿足的、認(rèn)定為是交通事故，否則不認(rèn)為是交通事故，也可以稱為“非交通事故”或“非道路交通事故”。

2.交通事故、道路以外（路外）、非交通事故三者的關(guān)系和區(qū)別

《道路交通安全法》對(duì)“道路”有了明確的界定，不屬于《道路交通安全法》所界定的道路就是“道路以外”?！败囕v在道路以外通行時(shí)發(fā)生的事故”與“道路交通事故”的差別僅僅在于發(fā)生的空間不同，其他“交通事故”的構(gòu)成要件是相同的，二者沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別?！奥吠狻迸c“非道路交通事故”又有區(qū)別，“非道路交通事故”是指不完全滿足道路交通事故構(gòu)成要件的事故?！奥吠馐鹿省笔侵赴l(fā)生的空間范圍不屬于《道路交通安全法》所界定的“道路”的事故，也屬于“非道路交通事故”。“非道路交通事故”的范圍大于“路外事故”，前者包括后者。 區(qū)別二者的概念對(duì)于確定事故的管轄具有非常重要的意義，對(duì)于“車輛在道路以外通行時(shí)發(fā)生的事故”，公安機(jī)關(guān)交管部門接到報(bào)案的，參照處理；而對(duì)于除了“車輛在道路以外通行時(shí)發(fā)生的事故”的“非道路交通事故”，即使交管部門接到報(bào)案，也是不能參照處理的，應(yīng)該根據(jù)具體情況移送有關(guān)部門處理。

路外事故為何要“參照處理”？一是“路外事故”與“道路交通事故”的差別僅僅在于發(fā)生的空間不同。二是路內(nèi)、路外交通行為規(guī)范的“一致性”（或“相似性”）。按照通行習(xí)慣，在“道路以外”人們的交通行為仍然應(yīng)該遵循通常的交通行為規(guī)范，判斷“道路以外”事故當(dāng)事人是否有過(guò)錯(cuò)，自然可以參照《道路交通安全法》以及相關(guān)法律法規(guī)所制定的交通行為規(guī)范。三是交警處理“路外事故”的資源優(yōu)勢(shì)。對(duì)于由車輛運(yùn)行引發(fā)的事故處理工作而言，交警在調(diào)查事故現(xiàn)場(chǎng)、分析事故成因、認(rèn)定當(dāng)事人事故責(zé)任方面擁有專業(yè)人員、技術(shù)裝備及長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累，如果將其交給其他職能部門去做，顯然是不合適的?！栋踩ā分詫l(fā)生在“道路以外”原本不在公安交管部門職權(quán)范圍內(nèi)的事故授權(quán)交警參照辦理，正是考慮到其在處理交通事故方面不可替代的優(yōu)勢(shì)資源。

3.路外認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)

《國(guó)際道路交通公約》中的“道路”是指“供公眾通行的任何通道或街道的全部路面”；《道路工程術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)“道路”的“工程”定義為“供各種車輛和行人等通行的工程設(shè)施”，廣義的道路可按照使用特點(diǎn)分為公用道路（公路、城市道路）和專用道路（廠礦、林區(qū)、鄉(xiāng)村等專供各類機(jī)械專用的道路）兩類；《道路交通安全法》第119條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，“道路是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，包括廣場(chǎng)、公共停車場(chǎng)等用于公眾通行的場(chǎng)所”，根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，道路范圍，可以分解為公路、城市道路和允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的單位管轄場(chǎng)所三個(gè)組成部分。道路范圍的正確界定，對(duì)于履行管理職責(zé)、判定罪與非罪、區(qū)分此罪與彼罪、明確管轄分工及解決法律適用、依法追究涉案人員的法律責(zé)任提供證據(jù)支持等方面具有重要作用。而判斷某通行區(qū)域是否屬于道路范圍，可以從其是否具備公共通行屬性、是否具有管轄主體和是否具備汽車類機(jī)動(dòng)車安全通行的技術(shù)設(shè)施條件作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。首先，“道路”具有一個(gè)比較明確的特性，即社會(huì)性、開(kāi)放性，必須是通常情況下對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放使用的地方，即道路必須具備公共通行屬性。可以說(shuō)，具備公共通行屬性，是作為道路必須具備的基本和重要條件。以其作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，單位專用通道、景區(qū)自建通道等不具備公眾通行屬性的區(qū)域，不屬于道路范疇；廠礦、機(jī)關(guān)、學(xué)校及其他企事業(yè)單位大院內(nèi)部和居民小區(qū)內(nèi)不具有公共使用性質(zhì)、不向社會(huì)公眾開(kāi)放使用的地方，不屬于道路范疇。其次，道路必須有其主管部門，即公路有公路的主管部門、城市道路有城市道路的主管部門，其他道路有單位進(jìn)行管轄。以其作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，自然通車或自籌自建的所形成的區(qū)域，雖具有公眾通行屬性，但因缺乏管轄主體，不屬于道路范疇。最后，道路必須具備一定的技術(shù)設(shè)施條件，即至少能通行汽車，并滿足一定交通流量的通行需求。道路的公共通行屬性決定了道路的通行對(duì)象是不特定的多數(shù)人，如果某區(qū)域僅能供摩托車、拖拉機(jī)等非汽車類機(jī)動(dòng)車通行，不具備通行汽車的條件，則其只是滿足少數(shù)人的交通出行需求，并不具備嚴(yán)格意義上的公共通行屬性，因此不能將該區(qū)域界定為道路。以其作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，城市中不能通行汽車的狹小通道、供農(nóng)機(jī)行走的農(nóng)村機(jī)耕道、鄉(xiāng)間小道等無(wú)法通行汽車的區(qū)域，不屬于道路范疇。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于封閉式的生活小區(qū)，是否屬于道路范圍，應(yīng)對(duì)其是否具備公共通行屬性進(jìn)行相應(yīng)界定。如該生活小區(qū)只允許小區(qū)內(nèi)業(yè)主、以及與小區(qū)內(nèi)業(yè)主或管理人員有親友關(guān)系、生意伙伴等重要關(guān)系的人員、車輛通行，其他無(wú)關(guān)人員、車輛不得通行，則應(yīng)將其解釋為通行對(duì)象具有特定性，從而認(rèn)定其不具備公共通行屬性，確定其不屬于道路范圍。但如果該生活小區(qū)允許與小區(qū)業(yè)主、管理人員無(wú)關(guān)的人員、車輛通行，則可認(rèn)定其具備公共通行屬性而將其納入道路范圍。至于進(jìn)入該小區(qū)前是否需要登記、進(jìn)入該小區(qū)后是否存在收費(fèi)等管理問(wèn)題，則不屬于影響道路界定的因素。對(duì)于道路施工路段驗(yàn)收分為竣工驗(yàn)收、交工驗(yàn)收。 竣工驗(yàn)收一般指工程全部完結(jié)后交付社會(huì)的驗(yàn)收。交工驗(yàn)收是指工程的部分路段通過(guò)驗(yàn)收交付業(yè)主后開(kāi)放。我們認(rèn)為，竣工或交工驗(yàn)收后開(kāi)放允許社會(huì)車輛通行應(yīng)視為道路；封閉防圍內(nèi)的區(qū)域應(yīng)視為非道路；施工后或過(guò)程中封閉公告未到期，但造成事實(shí)上的通車，社會(huì)車輛無(wú)障礙并有基本辨識(shí)和共識(shí)的，應(yīng)視為道路。

同時(shí)，對(duì)“路外”的認(rèn)定有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為，除法律定義的“道路”以外的所有地方都是路外，如小河、冬季結(jié)冰的河面等；另一種認(rèn)為，除法律定義的“道路”以外的通道或路面是路外。個(gè)人比較贊同第二種觀點(diǎn)，認(rèn)定“道路以外”首先得具備“路”的條件，應(yīng)以法律規(guī)定為主，兼顧工程規(guī)定，用以區(qū)分道路交通事故和道路以外交通事故。

綜上所述，道路以外范圍大體可分為三大類：

特定車輛：專用道路（如廠礦、林區(qū)、鄉(xiāng)村等專供各類機(jī)械專用的道路）；

特定人群：私用道路（針對(duì)特定人群的道路，如全封閉的居民小區(qū)、個(gè)人宅院等）；

自然形成或自建自管的“道路以外”：法律定義的“道路”以外的（非公路、非城市道路、非單位管轄的）、具備通行條件、不禁止不限制特定車輛和人群通行的道路（如山間小路、村民宅前宅后形成路段等）。

道路以外的具體范圍如下：自建自管未列入規(guī)劃的城市巷弄或村間路，或者稱自行修建并自行負(fù)責(zé)管理的路面；用于田間耕作的農(nóng)村鋪設(shè)的水泥路、瀝青路、砂石路等機(jī)耕路；村民宅前宅后建造的路段或自然通車形成的路面；封閉式住宅小區(qū)內(nèi)樓群之間的路面；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位的內(nèi)部路面，廠礦、企事業(yè)單位，火車站、機(jī)場(chǎng)、港口、貨場(chǎng)內(nèi)的專用路面；撤村建居后尚未移交公安交通部門管理的路段；涼曬作物的場(chǎng)院內(nèi)；斷路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部門管理的路段；其他未列入公共交通管理范圍的路段。在實(shí)際工作中路外事故常見(jiàn)的有在農(nóng)村田間地頭拖拉機(jī)翻車，自家院里、封閉的車庫(kù)和居民小區(qū)等等。

二、路外事故參照處理的建議

什么是“參照”？《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是：所謂參照，是指“參考并依照（方法、經(jīng)驗(yàn)等）”。現(xiàn)行的理論書籍的答案大致可分為以下三種：一是認(rèn)為參照不是按照，但是未對(duì)參照的具體內(nèi)容給予說(shuō)明。二是對(duì)參照進(jìn)行了例舉性說(shuō)明，但例舉的內(nèi)容有寬有窄，最寬的包括完整的道路交通事故處理。三是對(duì)參照進(jìn)行了學(xué)理說(shuō)明，認(rèn)為參照是指程序性按照、實(shí)體性排除或部分排除；因?yàn)槁穬?nèi)和路外的交通秩序有著不同的行為規(guī)制。個(gè)人更傾向于第三種說(shuō)法，但同時(shí)認(rèn)為，這一說(shuō)法仍存在不清晰明了、不方便執(zhí)行的缺陷。因?yàn)槁穬?nèi)與路外交通秩序管理，是兩個(gè)不同的法律領(lǐng)域。路內(nèi)屬于一個(gè)統(tǒng)一的法律管理系統(tǒng)，即道路交通安全法及其相關(guān)規(guī)定，而路外涉及多個(gè)法律管理系統(tǒng)，這從 《刑法》規(guī)定的交通肇事罪及相關(guān)罪名的規(guī)定中明顯可見(jiàn)。公安交警的職責(zé)是依據(jù)道路交通安全法及其相關(guān)規(guī)定，依法管理路內(nèi)交通；路外交通則依法由政府其他職能部門管理；如果交警將管理行為延伸到路外交通，是越權(quán)行政或越權(quán)執(zhí)法。路外交通事故，應(yīng)當(dāng)作為普通民事侵權(quán)行為，由當(dāng)事人通過(guò)訴訟或者單位的調(diào)解處理，不屬于公安機(jī)關(guān)交管部門的管轄和職責(zé)范圍，但如果當(dāng)事人向交管部門報(bào)案的，公安機(jī)關(guān)可參照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。當(dāng)然公安機(jī)關(guān)治安管理部門也有權(quán)處理，即公安機(jī)關(guān)治安管理部門、交通管理部門對(duì)未構(gòu)成刑事案件的道路以外交通事故，均有管轄權(quán)。接到報(bào)案后，交管部門在依法參照處理路外事故過(guò)程中，如發(fā)現(xiàn)行為人構(gòu)成刑事犯罪（如過(guò)失致人死亡罪、過(guò)失致人重傷罪、重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪等）的，應(yīng)及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)其他部門處理。所以說(shuō)，法律規(guī)定的“參照”，指的只能是配合性和程序性的行為，而不能是實(shí)體性的完全處理行為，即程序上完全按照，實(shí)體上區(qū)別參考和依照。

（一）路外事故參照一致的處理

在程序上應(yīng)完全按照處理道路交通事故的“受理案件、現(xiàn)場(chǎng)勘查、事故調(diào)查、檢驗(yàn)鑒定、事故認(rèn)定、復(fù)核、調(diào)解”等處理過(guò)程進(jìn)行，即交管部門接到報(bào)警后（受案、接報(bào)為啟動(dòng)條件、不報(bào)警不能處理），立即派交警趕赴現(xiàn)場(chǎng)，先組織搶救受傷人員，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)；然后進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，收集固定證據(jù)，因收集證據(jù)的需要，可以扣留事故車輛；對(duì)未造成人身傷亡、事實(shí)清楚的，可以適用簡(jiǎn)易程序處理，并當(dāng)場(chǎng)出具事故認(rèn)定書；對(duì)造成人身傷亡的，后續(xù)進(jìn)行事故調(diào)查、檢驗(yàn)鑒定，制作、出具相關(guān)的法律文書；應(yīng)當(dāng)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，作為認(rèn)定雙方當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)的重要證據(jù)；當(dāng)事人對(duì)事故認(rèn)定有異議的可提出復(fù)核，上一級(jí)交警部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行復(fù)核受理；對(duì)于各方當(dāng)事人共同請(qǐng)求調(diào)解的，交管部門應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，告知當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。

在實(shí)體上相一致的是：（1）對(duì)當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)的判斷完全參照《道路交通安全法》以及相關(guān)法律法規(guī)所制定的交通行為規(guī)范。（2）路外事故責(zé)任認(rèn)定評(píng)價(jià)的原則與路內(nèi)相一致：一是主要評(píng)價(jià)事故當(dāng)事人的行為對(duì)事故的發(fā)生及損害的擴(kuò)大所起的“作用力大小”和行為人“過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度”兩個(gè)要素。二是“路權(quán)原則”“安全原則”“比較原則”這三大原則應(yīng)當(dāng)是從事路外交通活動(dòng)所必須遵守的最高準(zhǔn)則。

（二）路外事故參照不一致的處理

在實(shí)體上不一致的除對(duì)涉嫌犯罪的起訴不能適用外，也不能對(duì)路外“違法”行為進(jìn)行行政處罰。就道路交通管理工作而言，行政機(jī)關(guān)只能在法律授權(quán)范圍內(nèi)、依照法定程序?qū)嵤┑缆方煌ü芾硇袨?。如果在道路以外?shí)施行政處罰或其他道路交通管理行為，則有越權(quán)行政和濫用職權(quán)的嫌疑，有違“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)即禁止”的法律原則?！兜缆方煌ò踩ā匪跈?quán)交管部門職權(quán)的空間范圍是“道路”以內(nèi)，例外的情況是《安全法》第77條的規(guī)定，即授權(quán)交管部門對(duì)道路以外通行事故可以參照道路交通事故處理。“違法”行為的處罰跟事故處理是兩個(gè)獨(dú)立的行政職權(quán)。因此，諸如行政處罰這樣直接影響行政相對(duì)人的人身、 財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的行政行為，公安機(jī)關(guān)交通管理部門沒(méi)有得到相關(guān)法律的明確授權(quán)，不得行使。這里需要注意的是，146號(hào)令第39條規(guī)定：因收集證據(jù)的需要，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以扣留事故車輛，并開(kāi)具行政強(qiáng)制措施憑證?？哿舻能囕v應(yīng)當(dāng)妥善保管。從該規(guī)定可以看出，扣留車輛的目的是為了收集證據(jù)，是事故處理的需要，有些路外事故的車況如何，可能需要專門機(jī)構(gòu)來(lái)檢驗(yàn)、鑒定，而為了保證專門機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)、鑒定工作的順利進(jìn)行，必須扣留車輛，這是保證事故處理正常進(jìn)行的必要措施，在某些場(chǎng)合可能直接影響《認(rèn)定書》中的事故成因及當(dāng)事人事故責(zé)任認(rèn)定。因此，參照《安全法》等相關(guān)法律規(guī)范處理道路以外通行事故，理應(yīng)可以參照同樣的法律法規(guī)采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施。

（三）路外事故責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題

路外事故的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題一直存在較大爭(zhēng)議，有必要首先對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定的重要性進(jìn)一步明確。事故認(rèn)定是對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的交通事故這一法律事實(shí)的確認(rèn)和證明，是對(duì)事故事實(shí)和證據(jù)及交警處理過(guò)程的全面反映，它的目的是劃清事故責(zé)任，屬于證據(jù)。在整個(gè)事故處理工作中處于核心地位，起到承上啟下的關(guān)鍵作用。所謂承上，它們是前期現(xiàn)場(chǎng)勘查、物證勘驗(yàn)、檢驗(yàn)鑒定等調(diào)查取證工作成果的集中體現(xiàn)，因?yàn)檎{(diào)解不是交管部門處理事故的必經(jīng)程序，理論上出具《道路交通事故認(rèn)定書》（以下簡(jiǎn)稱《認(rèn)定書》）或《道路交通事故證明》（以下簡(jiǎn)稱《證明》）并送達(dá)當(dāng)事人后交管部門對(duì)道路交通事故的辦理就結(jié)束了。所謂啟下，《認(rèn)定書》與《證明》雖然不直接處分當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但卻是明晰當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要基礎(chǔ)，《認(rèn)定書》中的責(zé)任認(rèn)定，直接關(guān)系后續(xù)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任的具體確定，而《證明》只與民事責(zé)任相關(guān)，當(dāng)事人可以持《證明》辦理相關(guān)的保險(xiǎn)理賠，對(duì)道路交通事故損害賠償有爭(zhēng)議的，可以持《證明》向人民法院提起民事訴訟。所以說(shuō)，路外事故交警同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，對(duì)事故進(jìn)行成因分析劃清責(zé)任，并告知當(dāng)事人，其損害賠償可由交警調(diào)解或直接向人民法院提起民事訴訟。交警所作出的責(zé)任認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)與一般的道路交通事故案件一樣，作為認(rèn)定雙方當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)的重要證據(jù)，為后續(xù)的民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任提供依據(jù)，尤其是涉嫌犯罪的，更要在出具責(zé)任認(rèn)定之后移送，以便移送部門進(jìn)一步判斷。

針對(duì)路外事故的法律文書目前法律沒(méi)有明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，同樣只能參照道路交通事故的法律文書。根據(jù)《146號(hào)令》及 《道路交通事故案卷文書 》（GA40-2018）的相關(guān)規(guī)定，最后出具給道路以外交通事故當(dāng)事人的法律文書可能有兩種，即《認(rèn)定書》和《證明》， 從本質(zhì)上講，二者的作用是相似的，都是交管部門對(duì)事故調(diào)查、認(rèn)定結(jié)果的體現(xiàn)。二者區(qū)別在于：《認(rèn)定書》適用于事故事實(shí)、成因能夠查清的，認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任；而出具《證明》的前提是“基本事實(shí)無(wú)法查清、成因無(wú)法判定的”，只包括調(diào)查得到的事實(shí)，不包括事故成因分析、當(dāng)事人責(zé)任確定等判斷性、認(rèn)定性結(jié)論。簡(jiǎn)單講，《證明》是證實(shí)事故確實(shí)發(fā)生過(guò)而出具的法律文書，所以《證明》只載明道路以外交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，而沒(méi)有事故成因及當(dāng)事人事故責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容。

那么，《認(rèn)定書》中“當(dāng)事人導(dǎo)致交通事故的過(guò)錯(cuò)”該怎么界定及表述呢？實(shí)踐中大體分兩類情形：

（1）是很明顯的，違反相關(guān)的法律法規(guī)（參照）的，或者是沒(méi)有履行約定俗成、公序良俗的安全義務(wù)的等等。其中，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第22條第1款“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)遵守道路交通安全法律、法規(guī)的規(guī)定，按照操作規(guī)范駕駛、文明駕駛。”適用的居多。在此，交管部門在向道路外交通事故的當(dāng)事人出具 《認(rèn)定書》 時(shí)應(yīng)當(dāng)注意： 因事故發(fā)生在道路范圍外，與事故有關(guān)的“違法行為”也發(fā)生在道路范圍之外，嚴(yán)格來(lái)講 《安全法》是不適用的。所以在事故成因及當(dāng)事人責(zé)任部分不宜有當(dāng)事人違反《安全法》第X條X款 之類的表述，這一點(diǎn)與道路交通事故的《認(rèn)定書》不同。對(duì)很明顯違反通常的交通行為規(guī)范的，表述中，建議注明“參照”《X法》第X條第X款。

（2）情況較復(fù)雜的，如雙方或多方的路外交通事故，由于路外事故發(fā)生的地點(diǎn)無(wú)交通標(biāo)志、標(biāo)線；或不具備路口、路段的類型；或無(wú)交通隔離、防護(hù)等設(shè)施，相關(guān)的道路（路內(nèi)）通行規(guī)定參照起來(lái)，存在一定的難度、及判定的模棱兩可，或者雙方同時(shí)違反《安全法》第22條第1款時(shí)，劃分交通事故責(zé)任存在爭(zhēng)議、或難以判定。對(duì)此，辦案民警通常有兩種處理方法，一種方法是憑辦案人員的經(jīng)驗(yàn)判定，存在一定的主觀因素和自由裁量權(quán)過(guò)大，另一種方法是以無(wú)法劃分責(zé)任為由、出具事故證明，如遇到有些不規(guī)則場(chǎng)地等等。個(gè)人建議，因《證明》與《認(rèn)定書》的區(qū)別是“道路交通事故基本事實(shí)無(wú)法查清、成因無(wú)法判定的”，對(duì)事故成因無(wú)法判定的、可以出具事故證明，但對(duì)能夠判定成因的、要明確事故責(zé)任、要下達(dá)事故認(rèn)定書。

三、路外的文書制作及檔案管理

路外事故的案卷文書也要“參照”道路交通事故文書的制作，形成一套完整的體系，其文書的分類和式樣及立卷方法、檔案管理應(yīng)與路內(nèi)要求一致。在路外文書制作引用方面的分類建議，一是直接引用類文書：文書式樣不含有“道路交通事故”字樣的，可以直接引用，如涉及《公安行政法律文書式樣》和《公安機(jī)關(guān)刑事法律文書式樣》的一般都可以直接使用，例：《調(diào)取證據(jù)通知書》《調(diào)取證據(jù)清單》《移送案件通知書》等，及GA40-2018標(biāo)準(zhǔn)中的《當(dāng)事人血液（尿樣）提取登記表》《解剖尸體通知書》等。二是直接更改后引用類文書：文書式樣含有“道路交通事故”字樣的，直接更改為“道路以外交通事故”即可，不需要對(duì)其他內(nèi)容進(jìn)行更改的，可以直接加入“以外”后引用。如：《道路交通事故認(rèn)定中止告知書》《道路交通事故集體研究意見(jiàn)》等。 三是需重新修改完善后引用文書：除上述兩種情況外，需對(duì)式樣和內(nèi)容修改完善后使用的，如《現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄》等。在路外案卷檔案管理方面建議，一是《認(rèn)定書》和《證明》編號(hào)問(wèn)題：編碼規(guī)則參照路內(nèi)規(guī)則編寫，建議在年份后、順序號(hào)首位加入特殊的標(biāo)識(shí)“1”。二是歸檔時(shí)建議：一種是同“路內(nèi)”分類管理，可不必區(qū)分保管期限、按年度歸檔即可；另一種是同“路內(nèi)”合并管理，因路外事故較少，如混入路內(nèi)，也要在臺(tái)帳上做好標(biāo)識(shí)、以便于查找。

四、下步工作建議

一是法律法規(guī)增加相關(guān)規(guī)定，或是出臺(tái)路外事故參照處理的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確管轄權(quán)，路外的范圍、參照處理的辦法，是否進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定及如何出具《認(rèn)定書》《證明》等，進(jìn)一步統(tǒng)一、規(guī)范路外事故的處理。二是制定文書標(biāo)準(zhǔn)，形成配套的路外文書。