張盈華

2020年2月28日，云南省人力資源社會(huì)保障系統(tǒng)在云南16個(gè)州市同步舉行了失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還集中發(fā)放活動(dòng)。圖/中新

在新冠肺炎疫情的席卷之下，企業(yè)受創(chuàng)，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)陡增。失業(yè)保險(xiǎn)，這個(gè)每位在職人員月月繳納，卻少有關(guān)注的保險(xiǎn)品種變熱。

中國失業(yè)保險(xiǎn)基金，目前結(jié)余已累計(jì)6000億元，趴在銀行按活期利率計(jì)息。在經(jīng)濟(jì)下行、地方財(cái)政收縮、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加劇、穩(wěn)定就業(yè)壓力增大的情況下，失業(yè)保險(xiǎn)基金已然成為各方“覬覦”對象。

有學(xué)者提出“非常之策”，將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于未參保的小微企業(yè)和失業(yè)人員，試圖將失業(yè)保險(xiǎn)受益對象擴(kuò)展到非參保企業(yè)和個(gè)人。在國家層面，2020年3月20日，國務(wù)院提出減、免、返、補(bǔ)“四項(xiàng)措施”，返還部分已繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)是其中一項(xiàng)，將失業(yè)保險(xiǎn)受益對象由失業(yè)人員，擴(kuò)大到用人單位;4月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，階段性實(shí)施失業(yè)補(bǔ)助金、將參保不足一年的失業(yè)農(nóng)民工階段性納入保障范圍，也就是說之前不符合申領(lǐng)資格的參保失業(yè)人員，也可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

這些舉措和建議不斷突破《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，雖應(yīng)一時(shí)之需，但也帶出了失業(yè)保險(xiǎn)制度邊界模糊的問題。

錢是該發(fā)出去，但該發(fā)向哪里、該發(fā)多少，必須有個(gè)明確說法，既不能讓錢閑置，也不能濫用。正好借疫情期間反映出的問題，反思失業(yè)保險(xiǎn)制度，對實(shí)施20年、一些條款已過時(shí)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》提出修訂建議。

登記失業(yè)率不升反降

國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，一季度登記失業(yè)率是3.66%，低于去年同期，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金和一次性生活補(bǔ)助金的合計(jì)237萬人，僅相當(dāng)于失業(yè)總?cè)藬?shù)的十分之一。

登記失業(yè)率低，疫情期間交通不便是阻礙登記的客觀原因，為此人社部于3月31日啟動(dòng)失業(yè)登記全國統(tǒng)一服務(wù)平臺，失業(yè)人員可通過手機(jī)APP線上登記，不用親臨現(xiàn)場。

然而，這并未能解決失業(yè)登記的困難，有兩個(gè)重要原因：一是，各地對在參保地還是戶籍地登記失業(yè)的說法不一。如上海要求外地戶籍失業(yè)人員在戶籍所在地登記失業(yè)和申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系和失業(yè)保險(xiǎn)基金“隨遷”，對于流動(dòng)性強(qiáng)、疫情過后想重返參保地就業(yè)的人來說，這種遷移既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力;二是，“不劃算”?，F(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)待遇低，即使符合領(lǐng)取條件也得不到“充足”的保障。按《失業(yè)保險(xiǎn)條例》要求，至少參保繳費(fèi)一年方有資格申領(lǐng)待遇，而外地農(nóng)民工一年內(nèi)平均就業(yè)僅10個(gè)月，像農(nóng)民工這樣高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)群體得到失業(yè)保險(xiǎn)金的幾率要小得多，因此辦理失業(yè)登記也不積極。

按照國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國勞動(dòng)力8億多，就業(yè)人數(shù)不到7.8億，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)約1000萬，再扣除離開勞動(dòng)力隊(duì)伍退隱回家的人，推算下來，失業(yè)未登記的人數(shù)有1000多萬。

按照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，未登記者無法申請領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。而領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)必須同時(shí)滿足“參保繳費(fèi)滿1年”“非因本人原因中斷就業(yè)”“辦理失業(yè)登記并有求職要求”。

最直觀的是，約有一半的失業(yè)人員未辦理失業(yè)登記，這些人壓根就沒有機(jī)會(huì)申請失業(yè)保險(xiǎn)金。

數(shù)據(jù)顯示，2月末，外出農(nóng)民工1.2億多人，比去年末減少了5000多萬人，說明這5000多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)后未再外出。全國外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工合計(jì)近3億人，其中大約5000萬人參加了失業(yè)保險(xiǎn)，大多數(shù)人就業(yè)穩(wěn)定性差，工作受疫情影響大，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，但領(lǐng)取生活補(bǔ)助金的只有6.7萬人，確實(shí)太少。

有人說，農(nóng)民有土地，失業(yè)返鄉(xiāng)還有“土地保障”，沒有失業(yè)保險(xiǎn)金也無妨。這種說法不對。享受待遇是參保人員的權(quán)利，不僅不應(yīng)把這些人推向土地保障，還要消除妨礙他們領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的障礙。從這點(diǎn)看，國務(wù)院要求將“參保不足1年的失業(yè)農(nóng)民工階段性納入保障范圍”是非常及時(shí)、正確的。

失業(yè)保險(xiǎn)金達(dá)不到最低工資

今年一季度發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金93億元、一次性生活補(bǔ)助4.1億元，算下來，人均領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金每月1300元，不到私營單位平均工資的三分之一，人均領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助6100元，不到私營單位雇員全年工資的十分之一。

失業(yè)保險(xiǎn)待遇這么低，要“歸咎于”《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。按照條例規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)“低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)”，這與大多數(shù)國家的做法不同。

失業(yè)保險(xiǎn)金與失業(yè)前工資水平之比是“失業(yè)保險(xiǎn)替代率”，這個(gè)比率在中國不到25%，也就是在職時(shí)領(lǐng)8000元的工資，登記失業(yè)后，能領(lǐng)到的失業(yè)保險(xiǎn)金只有2000元，如果當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)是1800元，那么連2000元也領(lǐng)不到，只能按1800元領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。

而無論是經(jīng)合組織（OECD）的發(fā)達(dá)國家，中東歐、拉美加勒比地區(qū)和亞洲的其他發(fā)展中國家，甚至中國臺灣，失業(yè)保險(xiǎn)待遇都是“盯住”平均工資，替代率基本都在45%之上，平均水平在70%左右，丹麥等福利國家甚至達(dá)到90%。

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》發(fā)布實(shí)施迄今已逾20年。當(dāng)前，城鎮(zhèn)單位工資總額占GDP的比重比1999年提高了50%，說明工資的貨幣化程度大大提高了，沒有了更多的實(shí)物保障，失業(yè)人員對失業(yè)保險(xiǎn)金的依賴度必定高于從前。因此，失業(yè)保險(xiǎn)待遇繼續(xù)盯住最低工資的做法已然不合時(shí)宜，亟須對《失業(yè)保險(xiǎn)條例》做出相應(yīng)修訂。

不過，失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍越來越寬?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定的支出項(xiàng)目包括失業(yè)保險(xiǎn)金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、死亡失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和遺屬撫恤金、接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼，明確規(guī)定的制度功能是“保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)”。后來，支出項(xiàng)目和制度功能都有明顯的擴(kuò)展。

2006年北京、上海、廣東、福建、浙江、江蘇和山東等七個(gè)基金結(jié)余大?。ㄊ校?，啟動(dòng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)，將支出項(xiàng)目擴(kuò)充數(shù)個(gè)至十?dāng)?shù)個(gè)不等，囊括了困難企業(yè)的穩(wěn)崗補(bǔ)貼、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的小額貸款擔(dān)保貼息、促進(jìn)就業(yè)的見習(xí)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼等等，擴(kuò)大支出一度占到當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)基金總支出的七成以上。

2008年全球金融危機(jī)期間，為了緩解失業(yè)壓力，中央全面啟動(dòng)“援企穩(wěn)崗”政策，向困難企業(yè)返還失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)的做法推向全國。之后，國家發(fā)改委發(fā)文，各地開始執(zhí)行失業(yè)保險(xiǎn)金與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼，緩解物價(jià)上漲造成失業(yè)保險(xiǎn)金的“貶值”問題。到新冠肺炎疫情中，國務(wù)院要求，各地對不符合領(lǐng)取條件的參保失業(yè)人員階段性發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金。

20年來，失業(yè)保險(xiǎn)制度的保障對象從失業(yè)人員逐步擴(kuò)大，涵蓋了符合條件的參保失業(yè)人員、參保的用人單位、未參保的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，以及那些尚不符合領(lǐng)取條件的參保失業(yè)人員，基金支出范圍也從“保生活、促就業(yè)”，逐步擴(kuò)大到“保生活、防失業(yè)、穩(wěn)崗位、促就業(yè)”。

但是，申領(lǐng)的“三個(gè)資格條件”和“低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)”的嚴(yán)苛規(guī)定沒有徹底改變。結(jié)果發(fā)生了失業(yè)保障偏移的問題。

一方面，因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)基金擴(kuò)大支出，那些仍在崗就業(yè)的人可以從援企穩(wěn)崗政策中獲益，例如2018年失業(yè)保險(xiǎn)基金用于穩(wěn)崗的補(bǔ)貼惠及了6445萬在崗職工，但另一方面，最應(yīng)該得到保障的失業(yè)人員卻因不符合“三個(gè)資格條件”無法領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)金，即使符合領(lǐng)取條件，拿到手的失業(yè)保險(xiǎn)金或生活補(bǔ)助金又太低。這些狀況暴露出失業(yè)保險(xiǎn)制度“保生活”這個(gè)基本的功能正在弱化，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出方向偏離了“靶心”。

應(yīng)力推兩件事

矯正失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的準(zhǔn)星，要從兩方面入手：一是讓更多的失業(yè)人員符合獲得失業(yè)保險(xiǎn)待遇的條件;二是疫情過后，失業(yè)補(bǔ)助金也能延續(xù)下來。

6000億元的失業(yè)保險(xiǎn)基金，是一個(gè)大數(shù)目，與其閑置長期在銀行拿那點(diǎn)利息，不如發(fā)出去，起到有效替代工資的作用。

筆者建議，以大多數(shù)國家失業(yè)保險(xiǎn)最低替代率45%作為參照，提升中國失業(yè)保險(xiǎn)待遇，基金結(jié)余大省還可以采用更高替代率。這樣，失業(yè)保險(xiǎn)金既發(fā)揮好對工資的替代作用，也能較好保障失業(yè)人員基本生活，保護(hù)他們再就業(yè)的信心。

錢發(fā)出到位了，也是一種刺激，會(huì)吸引更多的人愿意繳納失業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民工等高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)群體的參保意愿也會(huì)增強(qiáng)。

兩年多前，人社部修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，草案中增加了“失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付”，公開向社會(huì)征求意見。這里暫且不論新增待遇的合理性，但能看出決策部門增進(jìn)失業(yè)人員福利的努力。遺憾的是，受制于上位法《社會(huì)保險(xiǎn)法》，這個(gè)草案仍保留了待遇“低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)”的條款。在未來的法規(guī)修訂中，我們還需加把力。

在新冠肺炎疫情期間，出臺的階段性應(yīng)急措施，已經(jīng)釋放出調(diào)低資格門檻的信號。疫情后期，企業(yè)逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但一些受創(chuàng)嚴(yán)重的行業(yè)和企業(yè)，尤其是外向型的企業(yè)，需要恢復(fù)的時(shí)間會(huì)很長，有些甚至難以恢復(fù)原狀。即使疫情的影響消除，面對農(nóng)民工那樣高流動(dòng)性、高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的群體，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)基本原則，即只要參加失業(yè)保險(xiǎn)，就有權(quán)得到必要的失業(yè)保障。

疫情期間，對于繳費(fèi)不足一年的參保失業(yè)人員，各地紛紛按失業(yè)保險(xiǎn)金的80%發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金，這個(gè)做法值得肯定。疫情過后，這個(gè)做法應(yīng)當(dāng)固化下來，變成一項(xiàng)制度，即“失業(yè)補(bǔ)助金制度”。

那些參保不到一年的失業(yè)人員，可以按照這個(gè)申請領(lǐng)取失業(yè)補(bǔ)助金，領(lǐng)取的期限可以按照其參保繳費(fèi)的月數(shù)打折計(jì)算，比方說，失業(yè)前的工資是每月8000元，參保繳費(fèi)9個(gè)月后失業(yè)了，按規(guī)定是拿不到一分錢的失業(yè)保險(xiǎn)金，但如果有了失業(yè)補(bǔ)助金制度，并規(guī)定失業(yè)補(bǔ)助金按失業(yè)保險(xiǎn)金的80%發(fā)放，那么至少可以拿到每月1600元失業(yè)補(bǔ)助金，能領(lǐng)兩個(gè)月，對很多失業(yè)者來說，這些收入就是雪中送炭。

建立失業(yè)補(bǔ)助金制度，不僅十分必要，現(xiàn)實(shí)也可行。以2020年為例，預(yù)計(jì)全年失業(yè)補(bǔ)助金消耗失業(yè)保險(xiǎn)基金數(shù)百億元，“頂格”1000億元，也僅僅相當(dāng)于基金結(jié)余總量的六分之一。雖然消耗了六分之一的基金，但穩(wěn)定了人心，保住了信心。日后，隨著疫情對經(jīng)濟(jì)的影響逐漸消除，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)降下來，失業(yè)補(bǔ)助金的支出規(guī)模會(huì)明顯縮小。因此，建立失業(yè)補(bǔ)助金制度，不會(huì)對失業(yè)保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況構(gòu)成威脅。建立這項(xiàng)制度，可以保護(hù)所有參保人員的權(quán)利，使失業(yè)者不因資格門檻過高而失去被保障的權(quán)益。

（編輯：王?。?/p>