張邦輝 李丹姣 蔣杰

摘? ?要：公眾需求表達機制解釋了需求信息如何從需求方進入供給方進而對公共服務供給產(chǎn)生影響，是實現(xiàn)公眾需求充分表達的重要保障機制。從參與政府向社會組織購買公共服務的“三方主體”入手，發(fā)現(xiàn)在當前三方主體未能形成良性互動的情況下，政府向社會組織購買公共服務中的公眾需求表達渠道不暢通且話語影響力弱，公眾需求難以進入政府決策議程;購買服務過程中需求信息難以“上下貫通”，公眾需求存在被政府和社會組織偏好替代的可能;服務提供和完成后，缺少公眾和社會組織參與的反饋機制。為此，有必要建立一個以正確定位“三方主體”為基礎、以充分表達需求信息為核心、以隨時進入與退出的反饋機制為保障的公眾需求表達機制，確保公眾需求得到充分表達，從而提升政府決策的有效性和公共服務供給效率。

關鍵詞：公眾需求表達機制;政府購買服務;社會組織;公共服務

中圖分類號：D632.9? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）05-0139-11

黨的十九屆四中全會提出，要“創(chuàng)新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障通道”。如何建立更加公平充分的公共服務體系以滿足公眾服務需求，實現(xiàn)社會治理法治化、現(xiàn)代化、公平化，是新時代需要解決的重要課題。

現(xiàn)階段，政府向社會組織購買公共服務已成為優(yōu)化公共服務供給的重要路徑，政府在購買公共服務過程中可通過擴大購買范圍、創(chuàng)新供給模式來滿足公眾需求。然而，實踐中也發(fā)現(xiàn)，供給方式不斷創(chuàng)新不一定會帶來服務需求得到更好滿足的預期效果，也不意味著服務供給的合理和高效。盡管每年政府購買公共服務的財政支出不斷增加，但是公眾對公共服務的滿意度并沒有得到很大的提升，供需脫節(jié)、供需錯位的現(xiàn)象在政府購買公共服務中還較為常見[1]。根據(jù)《中國城市基本公共服務力評價》的調(diào)查結(jié)果來看，中國38個主要城市基本公共服務滿意度平均得分從2010年的57.60分增長到2017年的63.37分，滿意度增長幅度較小，在2018年采用網(wǎng)絡大數(shù)據(jù)進行滿意度調(diào)查時更是出現(xiàn)了滿意度平均得分降低為58.05分的情況，由此可見，整體上公共服務供給仍有較大的上升空間[2-3]。同時，在公共服務需求管理中公眾缺位的問題日益突出，這會導致終端需求者缺乏有效參與及其偏好被替代的問題[4]。

為了促進公眾積極參與政府購買公共服務，我國出臺了相關政策，以創(chuàng)造有利于公眾需求表達的制度環(huán)境。2013年9月，國務院辦公廳出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》強調(diào)要準確把握社會公共服務需求;2014年4月《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》明確規(guī)定政府購買公共服務應當征求社會公眾的意見;2016年12月財政部、民政部發(fā)布的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》指出：“積極探索建立公共服務需求征集機制，充分發(fā)揮社會組織在發(fā)現(xiàn)新增公共服務需求、促進供需銜接方面的積極作用。”不難看出，我國日益重視在公共服務購買中保障公眾需求表達，把公眾需求作為政府購買的重要參考依據(jù)。因此，研究政府購買公共服務中的公眾需求表達機制十分重要，可以為政府構(gòu)建公共服務需求征集機制提供思路，以保障公眾需求有效表達，進而減少服務供需不匹配導致的供給效率低下問題。

一、相關文獻綜述

從已有的文獻來看，較多文獻從供給視角分析了政府向社會組織購買公共服務存在的問題。政社關系[5]、社會組織的供給能力[6]、績效管理[7]等問題都影響著政府向社會組織購買公共服務的效率與質(zhì)量。學者們發(fā)現(xiàn)僅從供給視角難以進一步提高服務購買的質(zhì)量，開始從需求入手尋求解決路徑。其中，公眾需求問題是人們關注的重點。當前，在政府向社會組織購買公共服務中，普遍存在著公民需求表達相對不足的現(xiàn)象，公民需求沒有在公共服務供給中得到有效的體現(xiàn)和回應[4]。學者們越來越重視公眾需求對政府購買公共服務效率的影響，重點關注需求表達機制的研究仍較少，從理論角度構(gòu)建完整需求表達機制的研究更是稀少。

公眾需求表達的意愿和渠道較過去而言得到了較大的提高。需求表達以制度內(nèi)表達為主，巡視制度、人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度是公眾進行需求表達的重要渠道[8-10]。政府通過建立社會服務網(wǎng)、市長信箱、市民投訴中心、便民服務平臺等公眾利益訴求平臺進一步創(chuàng)新公眾參與機制[9]，積極探索并發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+基本公共服務”[11]優(yōu)勢以及社會組織的中介作用，拓寬表達途徑，但仍存在個體需求表達能力和方式匱乏[12]、需求表達權利“被代表”[13]等問題，尚未構(gòu)建起一個良好的需求表達機制。在需求表達機制創(chuàng)新方面，有學者提出構(gòu)建服務項目、過程監(jiān)督、服務效果都“由群眾說了算”的村級公共服務需求制度，激勵村民主動表達需求[14]。還有學者提出構(gòu)建公眾、政府與社會組織三方合作的參與式治理模式以提高需求表達水平[15]。

整體而言，關注和重視需求表達機制的研究仍較少，從公眾需求表達和需求識別視角深入研究政府向社會組織購買公共服務的文獻更是幾乎空白[3]。公眾的需求表達面臨哪些問題？公共服務需求如何得以充分表達？在公眾需求表達中各個服務購買參與主體如何發(fā)揮作用？這些問題都有待深入探討。無論是新公共服務理論還是共同生產(chǎn)理論都強調(diào)“需求導向”，要求政府把公眾需求放在重要位置，以公眾的集體需求為依據(jù)優(yōu)化公共服務購買決策。本文力圖以政府向社會組織購買公共服務的參與主體為視角，探究和構(gòu)建公眾需求表達機制，深入分析公眾需求表達存在的問題，并提出相關政策建議。

二、“三方主體”下公眾需求的表達

在政府向社會組織購買公共服務的過程中，公眾需求表達機制是通過參與主體之間不斷地互動，需求信息從公眾逐漸向政府傳遞的過程。根據(jù)政府向社會組織購買公共服務的相關政策和文獻研究，參與需求表達機制的主體主要包括政府、社會組織和公眾。政府、社會組織和公眾三者在政府向社會組織購買公共服務中受其自身利益訴求和角色定位的影響，有不同的行動邏輯，這也決定了它們會在需求表達機制中通過發(fā)揮不同的作用，影響公眾服務需求向政府傳遞的過程。

（一）公眾需求表達的參與主體

公眾在政府購買公共服務中扮演著雙重身份，既是公共服務的消費者，又是公共服務供給的參與者。從公共服務消費者的角度來看，公眾需要的是滿足自身公共服務需求，享受到讓自己滿意的公共服務。因此，公眾需要暢通地向政府表達服務訴求，促使政府在充分考慮公眾需求的基礎上進行決策。從公共服務供給的參與者視角來看，公眾還有參與服務購買決策過程、幫助政府履行服務供給職能的責任[16]。廣泛的公民參與保障了公眾對政府服務購買過程、對社會組織服務質(zhì)量進行監(jiān)督的權利，這有利于提高政府購買服務決策的科學性。受文化傳統(tǒng)的影響，公眾自主表達需求的意識雖較過去有了較大的提升，但仍缺乏在公共服務供給中準確的主人公角色定位。當公眾參與公共事務的利益表達和決策管理時，如果公共事務與個人利益的聯(lián)系不夠緊密，公眾就容易出現(xiàn)心理卷入程度低，即所謂的“政治冷漠”的情況[17]。

政府在公共服務供給中發(fā)揮著主導者的作用，是作出服務購買動議和決策的主體。一方面，現(xiàn)代政府是公共利益的代表，利用公共資源為公眾提供公共服務是其提升公信力的重要手段。當“市場失靈”和“政府失靈”問題使得公共服務資源無法得到最優(yōu)配置時，政府尋求市場、政府之外的主體承擔公共服務就成為其必然選擇[18]。因此，為了充分履行公共服務供給的職能，政府需要以公眾需求為基礎進行公共服務購買項目的選擇，提供滿足公眾訴求的公共服務。另一方面，現(xiàn)階段我國的基層政府本質(zhì)上仍是以經(jīng)濟建設為主要目標和職責的政府，基層政府更愿意參與到推動經(jīng)濟發(fā)展的活動中去[19]。因此，基層政府缺乏關注公眾需求的動力和能力。在政府購買公共服務的過程中，政府部門自身在部分專業(yè)性極強的公共服務供給方面存在專業(yè)知識和能力匱乏的問題，也缺乏專業(yè)的技術人員正確把握政策，導致編制出的購買目錄質(zhì)量良莠不齊，對服務形式、服務質(zhì)量等項目內(nèi)容把握不準[20]。整體而言，基層政府會更傾向于在購買服務上以定向、內(nèi)部指定或協(xié)商為主，從對其高度依賴或有密切關聯(lián)的機構(gòu)購買服務[21]。

社會組織是服務的生產(chǎn)者，是公眾和政府之間的紐帶，可以影響政府對公眾需求的感知。社會組織通過項目設計、項目申報的方式往上向政府傳遞需求信息，往下依靠貼近公眾、專業(yè)性強的優(yōu)勢能夠深入發(fā)現(xiàn)和了解公眾真實的公共服務需求。政府在發(fā)現(xiàn)服務受眾需求、設計服務項目等方面的經(jīng)驗和專業(yè)能力較為欠缺，尤其是對于一些較為新型的公共服務形式，經(jīng)驗和能力限制就更為明顯。正確把握公眾需求，很大程度上影響著政府購買公共服務的效果。然而，作為經(jīng)營主體，社會組織有獲取資金來維持自身運作和組織利益的需要，承接公共服務項目是社會組織獲取資金的主要來源之一。社會組織為了得到承接權，不僅需要考慮公眾需求，而且要考慮服務購買者的偏好，盡可能滿足服務購買者的需求，以獲得承接權。

（二）公眾需求表達的三方主體互動

公眾需求表達貫穿于整個政府購買公共服務過程中。首先，公眾向政府部門表達自身的需求是需求表達的起點。政府部門在公眾需求表達基礎上通過調(diào)研和政策設計將購買計劃提上議事日程，擬定公共服務購買項目，并在相關平臺上發(fā)布擬定的購買項目。其次，在服務購買與供給階段，社會組織需要調(diào)研公眾需求，基于公眾需求和購買目錄擬定項目計劃、投標書等。政府再以公眾表達的真實需求為基礎，綜合考慮社會組織的能力、信譽和以往承接項目的情況，根據(jù)實際情況按照程序確定承接對象，并確定最終提供服務的社會組織。最后，政府和公眾要對服務過程進行全程的跟蹤監(jiān)管、檢查，并驗收服務成果。

公眾依托制度內(nèi)表達和制度外表達渠道向社會組織或者政府表達服務訴求。目前，我國依據(jù)法律規(guī)定設立的制度內(nèi)表達渠道大多為集體化表達，例如信訪、聽證會等。近幾年政府也在積極創(chuàng)新個體化需求表達渠道，例如加強政府網(wǎng)站留言板塊、行政首長熱線等渠道建設。但由于需求個體或群體間的需求表達能力存在較大的差別，弱勢群體常常選擇繞開這些制度化的表達渠道。如殘疾人群、留守兒童、失獨老人等需求表達能力較弱的弱勢群體，往往通過向媒體求助等制度外的途徑進行需求表達，以維護其權益。

社會組織是需求表達的重要媒介。社會組織需要把獲得的公眾表達訴求信息進行整合，再與公共服務供給的預期目標進行匹配和調(diào)整，最終以項目設計或需求反饋的形式將整合后的公眾需求反映給政府，由政府將其吸納到需求整合中去。在政府向社會組織購買公共服務的過程中，政府通常會給予社會組織一定的自由裁量權，便于社會組織根據(jù)實際情況進行調(diào)整。社會組織可以在政府購買服務指導性目錄范圍內(nèi)，運用專業(yè)知識、項目經(jīng)驗和說服技巧等，在服務項目設計和具體服務供給階段對服務供給數(shù)量、質(zhì)量、種類、覆蓋范圍等方面產(chǎn)生影響，影響政府對公眾需求的把握，進而影響公共服務的實際供給[22]。

政府是需求表達的最終接受者，既接受、識別和處理公眾的需求信息，又需要主動調(diào)查和獲取潛在的需求信息。根據(jù)國務院辦公廳2013年9月發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》可知，政府購買服務指導性目錄由財政部門進行編制，在充分征求相關部門意見的基礎上，根據(jù)社會發(fā)展狀況和公眾需求等情況及時進行動態(tài)調(diào)整。因此，為了獲取公眾需求信息，政府需要按規(guī)定程序?qū)娦枨筮M行調(diào)查，即政府主要按其對公眾需求的理解或公開數(shù)據(jù)的狀況進行需求設計、需求統(tǒng)計和確定服務組織[23]。需求調(diào)查以政府為主導，社會組織作為需求調(diào)查的參與者起輔助作用，對公眾進行需求的調(diào)查。換而言之，公眾在一定程度上變成了需求信息的被動反饋者。一方面，政府以需求調(diào)查的形式對公眾表達中獲得的龐大需求信息進行識別和評估，另一方面，社會組織在政府掌握的公眾需求指導下，對公眾的服務需求進行更深入和細致的調(diào)查，既為政府把握公眾需求提供專業(yè)的反饋意見，又為以后承接公共服務提供參考信息。

三、政府向社會組織購買公共服務中公眾需求表達的阻滯因素

在不同階段，政府向社會組織購買公共服務有著不同的公眾需求表達形式。政府向社會組織購買公共服務需要經(jīng)過事前的購買目錄制定、事中的項目購買與供給、事后的項目評估與反饋三個過程。當前，我國政府向社會組織購買服務的方式是由政府、公眾、社會組織三方主體分工協(xié)作完成服務購買與供給。因此，在不同階段公眾需求表達過程中三方主體互動關系也不盡相同，再加上基于三方主體各自不同的利益訴求和角色定位，導致不同階段出現(xiàn)了不同的問題。

（一）事前階段：需求表達渠道不夠暢通，公眾話語影響力較弱

第一，原子化個體需求表達不夠暢通。公眾對公共服務的真實需求和偏好通過何種方式和渠道表露出來，是需求表達機制的核心[24]。當前我國制度內(nèi)的需求表達渠道更多側(cè)重于集體意見的表達，在“誰來表達”方面將表達對象定位于組織化集體而非個體。個體間的需求表達能力存在差異，表達能力較弱的原子化個體難以得到政府的回應。特別是對需求表達能力較弱的個體而言，依靠個體的力量難以使自身的公共服務需求得到表達和回應。與此同時，部門相互推諉、表達渠道不暢等現(xiàn)象的存在致使部分表達能力較弱的群體被隔離在需求表達之外[25]。這會對公眾需求偏好表達的積極性產(chǎn)生負面影響，部分公眾的需求表達容易陷入“沉默”，可能走向兩極分化的極端狀態(tài)。

第二，組織化表達陷入功能錯位的困境。在暢通的需求表達過程中，社會組織是連接公眾需求與政府服務購買決策的橋梁，起著把個體分散化的需求以組織化形式向政府表達的重要作用。個體以社會組織為媒介進行組織化表達，可以依靠“數(shù)量”和“規(guī)?！钡牧α恳鹫年P注[26]。但政府在資源上占有相對優(yōu)勢，可能導致社會組織在公共服務供給中主動或者被動地會傾向于站在政府的角度提供服務，難以真正代表公眾的真實需求與偏好利益。盡管“十二五”規(guī)劃綱要出臺后，政府不斷推進社會組織去行政化改革，但絕大多數(shù)的社會組織與政府仍處于一種“非對稱性依賴關系”[27]，許多社會組織依舊需要依靠政府的培育和扶持才能得到較好的發(fā)展，特別是在社會組織發(fā)展的初期這種“依附式”發(fā)展更為突出[26]。社會組織難以作為公眾利益的代表來真正發(fā)揮組織化表達渠道的功能，難以真實反映公眾的公共服務訴求。

第三，公眾的話語影響力較弱。在自上而下的公共服務決策模式中，服務購買決策權力集中在作為購買方的政府手中，政府容易陷入以規(guī)則程序替代目標的困境[28]。需求調(diào)查、識別和整合容易成為政府服務決策中的形式化論證程序，以致調(diào)查信息難以反映公眾真實需求。再加上購買目錄制定是一種以政府為中心的“單中心”決策過程，基層部門常常采取非市場決策方式[25]對公共服務供給進行處理，即以決策者意愿和政府偏好為依據(jù)確定購買目錄，不會在獲取公眾需求上過多投入，僅僅參照一些易于獲取的經(jīng)濟指數(shù)或數(shù)據(jù)顯示的情況作為判斷公眾需求偏好的標準，如居民人均消費支出等[29]。因此，公眾需求表達不容易進入政府議程，公眾需求在購買目錄制定過程中難以得到積極的回應。

（二）事中階段：需求“上下貫通”錯位，供給導向下可能出現(xiàn)“需求被替代”的問題

公眾需求表達受社會組織的制約，在實際的購買過程中社會組織往往較難發(fā)揮“上下貫通”的溝通橋梁作用。公眾無法直接決定項目設計和申報，只有社會組織準確把握公眾需求，再以項目計劃的形式把調(diào)查的需求個體的需求信息反饋給政府，公眾需求才能在政府購買服務過程中得到表達。但在以政策偏好為驅(qū)動力的政府購買公共服務行為中，社會組織進行服務項目設計和服務供給時缺乏以滿足公眾需求為目標的利益驅(qū)動。在實際生活中，社會組織為了獲得項目承接權會更傾向于以政府的偏好和自身優(yōu)勢為服務需求來進行項目設計和申報。在項目設計和供給過程中，社會組織往往不愿意花費大量的資源為公眾需求表達創(chuàng)造平臺，開展需求調(diào)查，并聽取公眾表達的訴求。

在公眾缺位、政府對需求信息存在盲區(qū)的情況下，社會組織可以憑借其在服務供給方面的專業(yè)優(yōu)勢及信息壟斷的優(yōu)勢主導購買服務過程，甚至以自身偏好影響甚至替代公眾需求。政府購買服務通常會給予社會組織一定的自由裁量權，各地的政府購買服務指導性目錄往往都較為寬泛，這就為社會組織留下了較大的操作空間，便于社會組織根據(jù)實際情況進行調(diào)整。與此同時，這也為社會組織在識別整合公眾表達的需求時進行選擇性服務和行動[21]留下了空間。社會組織傾向于重點關注有經(jīng)驗的、有專業(yè)優(yōu)勢的公共服務的需求情況，甚至將需求調(diào)查作為完成申報條件的“走形式”程序。其根源在于滿足公眾需求并未被當作政府購買服務行為中的驅(qū)動力，這導致了需求調(diào)查的形式化運作，調(diào)查出的需求信息難以反映公眾的真實需求，進而使得政府購買的公共服務不容易與服務對象進行實質(zhì)性對接。

政府受傳統(tǒng)決策和政績考核機制的影響，在購買公共服務決策時常以政策偏好和官員意愿取代公眾需求，公眾難以參與決策過程。以政績評估標準為導向的基層行政單位在購買公共服務時不僅要回應公眾的需求，而且還有來自完成上級部門安排的各項工作的要求[30]。因此，面對上下雙重壓力，受時間、精力和財政資源約束的基層政府往往會結(jié)合上級要求安排的中心任務和長期的工作判斷，對服務項目進行有選擇的購買。在購買公共服務決策時，基層政府會優(yōu)先選擇安排任務范疇內(nèi)的服務項目[31]，以考核標準為重要依據(jù)來確定服務的供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)[32]，會傾向于選擇周期短、成效快且顯著的項目，而忽略了公眾需要的那些見效慢、周期長、不利于短期內(nèi)政績產(chǎn)出的公共服務項目。決策者并沒有基于公眾真實需求情況、全面深入的需求調(diào)查和多方的意見征求對需求信息進行整合，公眾也難以參與到?jīng)Q策過程中，這不利于決策者進行科學的決策。

（三）事后階段：缺少公眾和社會組織參與的監(jiān)督反饋機制

反饋機制以政府為中心，缺少了政府、社會組織、公眾之間更為充分的三方互動。公眾的需求表達機制不是一種單向的活動，而是一個環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)。系統(tǒng)的反饋環(huán)節(jié)不僅是對服務效果的評價，而且能側(cè)面反映需求并開啟下一輪精準性供給升級的序章。然而，目前政府向社會組織購買公共服務中的反饋機制是以政府為主體的一元主體模式[33]，政府通過第三方評估、項目績效考核等方式從主客觀角度對社會組織供給的服務狀況進行綜合評估。盡管根據(jù)基本公共服務購買程序要求組織有公眾參與的第三方對購買的服務項目進行監(jiān)督和評價，但政府部門在實際的監(jiān)督反饋過程中主要采取的是形式化評估和公眾的形式化參與[34]，包括指定特定人員參與評估、降低公眾參與影響力權重等。同時，社會組織作為承接方，參與對購買項目的評估與反饋有利于社會組織對自身的機構(gòu)設置、管理模式、人員構(gòu)成形成清晰的認識[13]，更能獲取到第一手的公眾反饋信息，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行處理，提高服務能力。但在當前的反饋監(jiān)督機制下，無法發(fā)揮公眾和社會組織在政府購買公共服務評估與監(jiān)督中的作用。

公眾缺乏直接或間接對政府購買公共服務全過程進行監(jiān)督反饋的渠道和能力。一方面，政府購買公共服務的監(jiān)督與評估程序不明確，缺少法定的評估規(guī)范。各地在公開公示內(nèi)容、程序上具有較強選擇性[35]，公眾對于政府向社會組織購買公共服務的信息了解較少。這都給公眾參與公共服務購買的監(jiān)督反饋造成了信息和程序上的阻礙。另一方面，在參與公共事務的利益表達和決策管理的過程中，如果公共事務與個人利益的聯(lián)系較為不緊密時，公眾的心理卷入程度低[17]，不會主動對政府購買公共服務過程進行監(jiān)督和反饋。在信息壁壘與低積極性的影響下，公眾也不能完全理解評估的標準、價值與意義，不能較好地履行參與評估監(jiān)督的權利與責任，實質(zhì)上在結(jié)果處理中，公眾的行動是監(jiān)督缺位的狀態(tài)。

四、公眾需求充分表達的機制重構(gòu)

依據(jù)需求識別的理論，最后能夠得到滿足的服務需求往往是那些被公眾感知，并且通過各種途徑將需求向政府和社會組織進行有效表達，最終被公眾、政府和社會組織三方都感知到的表達性需求。如果某種需求僅僅是被公眾感知、表達，但并未能通過“三方互動”進入政府和社會組織的視野，那么這種需求就難以得到政府回應，是一種不充分的需求表達。因此，充分的需求表達是一個建立在良性的三方主體定位上，需求信息從公眾表達到進入政府視野，并被政府感知，最終得到充分表達的過程，并且在此過程中需求信息隨時可能退出和反饋（見圖1，下頁）。通過對涉及需求表達的相關政策和實踐研究進行梳理發(fā)現(xiàn)，公眾需求需要經(jīng)過需求表達、識別調(diào)查、需求整合才能進入政府感知范圍，公眾需求才能得到真實充分的表達。

（一）以正確定位的“三方主體”為基礎

公眾作為需求信息的最直接來源，是需求表達機制的起點。公眾通過參與到政府購買公共服務的需求表達、服務反饋等過程中去，為政府和社會組織準確把握公眾需求提供依據(jù)，有助于政府對公眾需求予以及時、主動、有效的回應。只有公眾主動積極地向政府和社會組織表達公共服務訴求，才能為政府購買提供堅實的決策基礎。公眾需求表達的積極性和主動性是公眾需求表達的動力機制，只有公眾積極主動通過各種表達渠道實時反饋需求信息、監(jiān)督政府和社會組織，政府和社會組織才能及時獲取和接收到公眾真實的需求信息，進而給予回應。保障公眾在需求表達機制中的中心地位，有利于及時調(diào)整政府和社會組織偏離公眾真實需求的購買行為，防止需求偏好“被替代”，推動公眾需求的充分表達。

政府在政府購買公共服務中發(fā)揮著推動者的作用。迅速、準確、有效地回應公眾的訴求，是政府購買公共服務的出發(fā)點。在新公共服務理論中，幫助公民明確表達并實現(xiàn)其公共利益被視為公共管理者的重要作用。因此，引導和幫助公眾進行需求表達是建設服務型政府的內(nèi)在要求。具體來說，政府要堅持“需求導向”，為公眾需求的充分表達創(chuàng)造制度環(huán)境，保障和維護公眾需求表達機制的順利運行。要建立公眾需求表達機制，幫助公眾積極主動表達自身訴求，確保及時準確地獲取真實的公眾需求，從而保證政府能根據(jù)公眾意見反饋和需求表達采取合理有效的供給安排[36]。政府需要以公眾需求為基礎選擇公共服務購買項目，提供滿足公眾訴求的公共服務。政府在編制購買目錄、確定服務內(nèi)容和形式、選擇服務生產(chǎn)者的過程中，要以公眾需求為決策依據(jù)，衡量和評估哪些公眾需求應該得到政府回應。要加強對社會組織的有效引導和監(jiān)管，確保其在法制框架范圍內(nèi)活動，這樣才能進一步保證公眾的利益訴求得以表達。

社會組織要扮演好需求信息整合者的角色[15]。在與政府的互動過程中，社會組織要依靠其專業(yè)知識，通過了解政府政策偏好、發(fā)現(xiàn)公眾的服務需求、整合需求意見，以需求為導向確定設計服務項目，提供公共服務。作為公共服務的生產(chǎn)者和項目設計者，社會組織在與服務對象的互動中對有限的公共資源進行配置，社會組織的管理人員和一線員工擁有一定的自由裁量權，也會對公共服務供給產(chǎn)生影響。社會組織的項目設計和服務供給要以公眾需求為導向，利用自身專業(yè)優(yōu)勢、敏銳的市場需求預測和研判機制[37]，以發(fā)現(xiàn)需求、創(chuàng)新服務作為其主要競爭力，滿足公眾需求。發(fā)揮社會組織作為組織化表達平臺的作用，積極開展引導普通公眾組織化表達，對提高公眾需求表達能力起著至關重要的作用。

（二）以充分的需求表達過程為核心

一個充分的公眾需求表達過程指的是公共服務的接受者通過一定的渠道和方式表達的公共服務訴求，經(jīng)由需求調(diào)查與識別和需求整合后[17]，剔除不真實、超前的需求信息，合并重復信息，只保留下有效的需求信息，再進行整理和匯總后最終被政府感知[23]，實現(xiàn)公眾需求信息從需求方向供給方傳遞的過程。

1.常態(tài)化、程序化的公眾需求偏好表達

需求表達機制的起點和關鍵在于公眾能夠主動、積極地表達需求，并將需求信息傳遞到服務供給方。需求偏好表達是公眾依靠需求表達渠道直接向政府表達服務訴求，或經(jīng)由社會組織為媒介間接向政府進行組織化需求表達的第一步。政府通過需求表達渠道直接獲取到第一手的公眾需求信息，主動了解和及時發(fā)現(xiàn)公眾的服務需求偏好。第一，確保需求表達渠道的暢通，為公眾營造有利于表達的環(huán)境，激發(fā)公眾主動表達的積極性。要進一步發(fā)揮人民代表大會制度的作用，健全人大代表和公眾溝通機制。切實落實地方人大代表的責任，通過定期和不定期走訪居民，了解公眾的服務需求，征集公共服務方面的需求信息和意見建議，積極向黨和政府傳達公眾真實訴求。第二，完善社會服務網(wǎng)、市長信箱、市民投訴中心、便民服務平臺等公眾利益訴求平臺，進一步創(chuàng)新公眾參與機制。第三，充分發(fā)揮基層組織的作用。公眾利益表達的組織化程度直接決定了其利益表達的影響力，要鼓勵基層組織真正發(fā)揮“上下溝通”的作用。政府要為公眾利益的組織化表達創(chuàng)造合理的制度空間，主動發(fā)揮基層群眾自治組織和民間組織的作用，整合分散的公眾公共服務需求，使得個體公眾可以借助組織化的力量表達利益和訴求，實現(xiàn)需求表達常態(tài)化、制度化[18]。

2.“自上而下”的需求調(diào)查

需求調(diào)查與識別是政府及相關組織對公眾表達顯現(xiàn)的需求偏好信息進行識別、評估和篩選的過程，其目的是篩選出公眾真實的普遍性需求。公眾需求偏好的表達則是公眾依照主觀認知和自身需求表達服務訴求的信息輸出過程。政府和社會組織得到的需求信息常常具有海量、無序、混雜的特點，這就要求從中篩選出能真實反映公眾訴求的需求信息。

建立政府的需求調(diào)查機制，通過自上而下的基層調(diào)研、公開征求意見、聽證會、民主懇談、委托專業(yè)機構(gòu)調(diào)查等方式為公眾提供需求偏好反饋的渠道，調(diào)查公眾真實需求，幫助政府對公眾表達出的服務需求進行評估。其中，要積極發(fā)揮社會組織在需求調(diào)查中的作用。由于政府精力有限以及在具體服務供給領域的專業(yè)性不強，而社會組織往往與基層社區(qū)有著緊密良好的合作，可以通過參與社區(qū)公益服務洽談會等，及時獲取和掌握公眾需求信息，為公共服務項目設計和政府決策提供依據(jù)。社會組織可根據(jù)需求調(diào)查的需求特點以及當?shù)氐膶嶋H情況，篩選出要服務的目標群體，通過電話訪問、問卷調(diào)查、民意測評、社區(qū)洽談會、實地調(diào)查等形式，利用自身在服務供給上的專業(yè)性優(yōu)勢，深入挖掘需求信息，并在調(diào)查的基礎上，以項目計劃的形式把調(diào)查的需求個體的需求信息反饋給政府，篩選出真實的公眾需求信息。

3.多方權衡的需求整合

不同個體對公共服務的需求偏好有所差異，再加上政府資源的有限性，政府和社會組織必須從眾多需求信息中篩選出需要得到回應和供給的公共服務訴求。需求整合是一個將零散、復雜、龐大的個體需求偏好信息整合成集體需求的過程，整合結(jié)果是追求整個社會的福利增進[38]。因此，公共服務供給不可能讓每一個公眾滿意，只能追求福利最大化，依靠需求評估篩選出最急需的公共服務，將有限的資源投入到最需要的服務中去。

公共服務需求整合的過程既包括政府作為購買服務的“購買者”對收集到的個體需求偏好信息進行整理，又包括在購買服務中作為“生產(chǎn)者”的社會組織將個體需求偏好信息與政府購買服務的預期目標進行整合。作為公共服務的生產(chǎn)方和承接方，社會組織需要同時滿足政府與公眾雙方的需求：社會組織既要在個體需求偏好信息的基礎上準確把握服務需求，對服務對象負責，使其“生產(chǎn)”的服務能夠滿足公眾需求;又要了解和滿足政府作為服務購買者的需求，使最終的公共服務供給效果達到服務購買方的預期目標。政府作為公共服務供給中的“購買者”和“決策者”，決定著對哪些需求進行回應。政府需要對收集到的個體需求偏好信息，對經(jīng)過需求調(diào)查和識別篩選出的需求信息進行排序與評估。以公共服務的性質(zhì)及供給特點為基礎，將需求信息按照內(nèi)容、層級、領域等分類標準進行排序，再進行需求評估[23]。在評估時要全面評估信息的有效性和真實性、供給的可行性，并權衡政府偏好、公眾需求偏好與社會組織提供的服務項目三者之間的契合度和匹配性。

（三）以隨時進入與退出的反饋機制為保障

在購買目錄制定、服務項目購買、項目績效考核的任一階段，都應該保證公眾真實、有效服務需求信息的隨時進入以及超前、無效服務需求信息的隨時退出，進而保障決策的有效性。共同參與民主理論認為，凡是受政策影響的主體都應參與此項政策制定的過程。公眾作為公共服務的終端消費者，應該積極參與到需求整合階段和需求調(diào)查階段，通過信息反饋和監(jiān)督，可以時刻增強政府和社會組織在服務變化時的有效性和適應性，防止服務供給偏離公眾需求，避免出現(xiàn)“政策偏好替代”“服務者替代”等不以公眾需求為依據(jù)的選擇性購買現(xiàn)象。

1.完善公共服務信息公開制度

加強公共服務信息社會公示網(wǎng)絡平臺建設，及時發(fā)布購買計劃、招投標信息、服務承接、服務反饋等信息。要充分尊重公眾的知情權，及時有效地發(fā)布購買服務的相關事宜，同時還要鼓勵居民積極表達需求，參與監(jiān)督服務的供給，評價和反饋自身期望和服務實際感知效果，將監(jiān)督反饋行為定期化、制度化，為公眾監(jiān)督、參與和反饋提供保障。

2.構(gòu)建信息反饋機制

創(chuàng)新信息反饋方式，保障公民全程參與到需求表達機制中，推動參與式治理。積極推進政策聽證和專家論證制度，并在此基礎上引入服務需求者投票作為重要決策依據(jù)，確保政府向社會組織購買的公共服務是公眾真正需要的服務。創(chuàng)新民意表達反饋機制，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”[39]的優(yōu)勢，做到自下而上的公眾需求表達能及時進入購買過程，并且得到有效反饋和解決。進一步健全公眾需求表達的渠道，使其既可以用于收集公眾需求、調(diào)查公眾多樣化服務需求，又可以用于接收公眾反饋和意見建議。

3.完善公共服務的評價監(jiān)督機制

建立由購買主體、服務對象及第三方共同組成的綜合性評價監(jiān)督機制，有效實現(xiàn)政府、公眾和社會組織三方的互動。借鑒貴陽市公眾環(huán)境教育中心監(jiān)督服務的經(jīng)驗，引入多元化的監(jiān)督主體，在公眾參與、行政聯(lián)動和司法聯(lián)動“三聯(lián)動”機制下成立一支來自各行各業(yè)的志愿者專家團隊作為第三方，對公共服務進行監(jiān)督[40]。這樣不僅能緩解政府監(jiān)管的巨大負擔，有效防范政府監(jiān)管俘獲和監(jiān)管力量不足的風險，而且能通過公民對自身利益的代表和對服務效果的評價更好地提高購買服務的滿意度。

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