伊默

舊城改造在治理中的重要性

隨著中國(guó)快速推進(jìn)城市化進(jìn)程，許多城市治理層面的問題開始顯露，包括增長(zhǎng)、分化、民生、移民、反恐、防疫等。要想運(yùn)行好一座現(xiàn)代城市，需要從國(guó)家治理的層面，對(duì)城市治理體系和治理能力進(jìn)行現(xiàn)代化改造。

廣東“三舊”改造是國(guó)土資源部與廣東省開展部省合作，對(duì)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”所進(jìn)行的改造，其直接目的是推進(jìn)廣東作為節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省的核心工作。而總結(jié)廣東“三舊”改造實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就可以發(fā)現(xiàn)，廣州的“三舊”改造多元模式，不但著眼于城市空間的升級(jí)，也為目下中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化摸索出了有益的經(jīng)驗(yàn)。特別是從國(guó)家層面對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)和總體部署，優(yōu)化了城市治理體系，提升了城市治理能力。

廣東進(jìn)行“三舊”改造采取了三種模式：一是政府主導(dǎo)模式，包括政府收儲(chǔ)、政府統(tǒng)租、綜合整治（政府出資）等具體方式;二是政府市場(chǎng)合作模式，包括：以毛地出讓方式引入社會(huì)力量實(shí)施改造，以及土地整理;三是市場(chǎng)主導(dǎo)模式，包括：農(nóng)村集體自行改造和合作改造、原土地使用權(quán)人自改、企業(yè)收購(gòu)改造、連片改造中多個(gè)權(quán)利主體將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移至單一主體改造等多種具體方式。

城市治理體系現(xiàn)代化需要依賴于城市空間的改善，城市治理能力現(xiàn)代化也需要市場(chǎng)和市民的配合。所以，發(fā)展中的城市，其治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的提升，都需要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始?？梢韵胍?，如果一個(gè)城市居民的居住、交通等民生基礎(chǔ)設(shè)施不改善，居民的生活方式仍停留在鄉(xiāng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部的狀況，那么城市治理的現(xiàn)代化就會(huì)難度更大。例如，要想實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府，那么城市政務(wù)一站式大廳等便民設(shè)施就是基礎(chǔ);而要想實(shí)現(xiàn)有效的城市綜合治理，那么城中村等復(fù)雜破舊環(huán)境的改造就是必然選擇。

在這個(gè)意義上，廣州從2015年開始的永慶坊等地的“三舊”改造，就不是簡(jiǎn)單的城市面貌更新，而是為城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供必不可少的治理基礎(chǔ)設(shè)施。不僅如此，廣東“三舊”改造的三種基本模式都著重于對(duì)城市土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)化處理，而不是單純地拆舊建新。這也意味著，“三舊”改造的實(shí)質(zhì)并非建筑物的拆建或維護(hù)，而是在每個(gè)環(huán)節(jié)都涉及城市治理體系的更新和城市治理能力的提升。這應(yīng)該被視為新時(shí)期廣東“三舊”改造最重要的內(nèi)涵。

國(guó)家治理體系在舊城改造中得以優(yōu)化

恩寧路設(shè)置于1931年，被譽(yù)為“廣州最美老街”，薈聚西關(guān)騎樓建筑的精髓。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，恩寧路舊城缺乏健全規(guī)劃，設(shè)施陳舊，建設(shè)雜亂，尤其是居住環(huán)境等問題逐漸凸顯。這些建設(shè)時(shí)間較早的舊城區(qū)功能設(shè)施已逐漸不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平改善的要求，并直接影響居民的生活幸福指數(shù)，也影響著城市形象。

城市包含了多元化和多層次的組成單位，每個(gè)單位都有復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)理。目下中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，城市治理方面呈現(xiàn)出來的新特點(diǎn)、新問題、新訴求，也必須要有新的解決方式。如何提高城市治理的效率和效益，提升城市治理精細(xì)化水平的對(duì)策和措施，實(shí)現(xiàn)城市治理專業(yè)性、科學(xué)性，是城市治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。而在恩寧路改造的過程中，廣州逐步通過“三舊”改造建立起了精細(xì)化的城市治理體系。

首先是城市文化體系。恩寧路在改造過程中，注重整體保留歷史建筑與特色景觀，修復(fù)文保建筑，提升老區(qū)文化質(zhì)素。經(jīng)過改造后，恩寧路特有的文化肌理和歷史建筑得以更新亮相，成為廣州市旅游“新地標(biāo)”，以及創(chuàng)客群體、文藝青年、白領(lǐng)階層、市民游客匯聚的“打卡地”。

其次是城市經(jīng)濟(jì)體系，在文化名片的效應(yīng)下，街區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代文旅產(chǎn)業(yè)。同時(shí)吸引咖啡店、劇場(chǎng)、文創(chuàng)小店等業(yè)主，為該片區(qū)帶來新業(yè)態(tài)，提高了房屋及商鋪?zhàn)饨鹗杖耄偈巩a(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，拉動(dòng)了片區(qū)及周邊消費(fèi)需求，讓城市發(fā)展建立在多元經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。

再次是消防衛(wèi)生體系，在“三舊”改造過程中，許多地方的“微改造”項(xiàng)目都對(duì)原有建筑物進(jìn)行適度抽疏和修繕加固，加裝全新消防管網(wǎng)，更新全部老化電線，增設(shè)小型消防站和電房，增強(qiáng)了建筑安全性。很多地方還以此為契機(jī)全面推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施完善和公共服務(wù)設(shè)施提升。

最后是生活環(huán)境體系，恩寧路采用“抽疏人口、改善環(huán)境、保護(hù)文化”的思路，對(duì)占地面積約7000多平方的危（舊）房進(jìn)行“微改造”。在整體保留歷史文物建筑和街區(qū)特色風(fēng)貌的同時(shí)，植入了“創(chuàng)客小鎮(zhèn)”的新型創(chuàng)業(yè)模式，提升了街區(qū)的整體環(huán)境。另一方面，還增加了公共休閑空間，改善了舊城區(qū)人居環(huán)境，讓居民和游客都能有更好的生活體驗(yàn)。

在“三舊”改造過程中，這種精細(xì)化的城市治理體系逐漸建立起來。對(duì)于復(fù)雜的現(xiàn)代城市治理來說，只有深入聚焦到具體需求，理清社會(huì)結(jié)構(gòu)，才能實(shí)施細(xì)微和精準(zhǔn)的管理。而建立這樣一個(gè)精細(xì)化管理體系，城市治理也就更加容易。恩寧路改造是一個(gè)樣板，強(qiáng)調(diào)的是從實(shí)際出發(fā)，關(guān)注個(gè)體和局部的需要，尊重個(gè)性和差異。其效果是“環(huán)境提升、文脈傳承、功能轉(zhuǎn)變、老城新生”，為廣東乃至全國(guó)歷史文化街區(qū)的活化利用樹立了典范。

“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)助力國(guó)家治理能力提升

在基礎(chǔ)設(shè)施改造完成，精細(xì)化的城市治理體系初步搭建后，還需要在此基礎(chǔ)上提升城市治理能力，才能達(dá)到舊城改造所真正期望的效果。恩寧路和其他廣東“三舊”改造在這方面的經(jīng)驗(yàn)，可以提煉為以下幾點(diǎn)：

（一）政府科學(xué)規(guī)劃的制定。在“三舊”改造中，政府的核心工作是解決科學(xué)規(guī)劃和籌集資金兩大問題。恩寧路一期的成功，就是科學(xué)規(guī)劃的結(jié)果，包括對(duì)街區(qū)功能區(qū)結(jié)構(gòu)的精心設(shè)計(jì)，對(duì)于盤活老街區(qū)的產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)，對(duì)于引入資金的規(guī)范和引導(dǎo)，都取得了很好的效果。目前恩寧路二期改造已在籌備當(dāng)中，將以國(guó)家歷史建筑保護(hù)利用示范區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打造，對(duì)恩寧路片區(qū)已征未拆和擬復(fù)建的7萬平方米房屋進(jìn)行招商，擬將其打造成創(chuàng)意辦公區(qū)、濱水文化餐飲（酒吧）配套、時(shí)尚商業(yè)（體驗(yàn)式）及綜合配套等西關(guān)歷史文化創(chuàng)意街區(qū)，預(yù)計(jì)總投資達(dá)10.7億。在這些方面，政府的科學(xué)規(guī)劃必須走在前面。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用。廣東是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)省份，廣東“三舊”改造也充分利用了市場(chǎng)主體、特別是企業(yè)的力量。很多項(xiàng)目也采用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，并將更多的城市人文要素考慮到建設(shè)中，形成商業(yè)功能強(qiáng)大而人文特色突出的新城區(qū)。強(qiáng)大的市場(chǎng)力量也是城市治理能力的重要組成部分。

（三）探索多元化的改造思路。在中國(guó)，每個(gè)城市、每個(gè)地區(qū)都有不同的文化特色，因此“三舊”改造和其他城市建設(shè)一樣，不能強(qiáng)調(diào)單一的模仿，而是要發(fā)揮城市和地區(qū)的自主性，探索多元化的改造思路，避免城市建設(shè)千篇一律，缺乏特色。

（四）保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)。就像恩寧路改造完整地保留下來老廣州的西關(guān)風(fēng)情一樣，城市建設(shè)過程中要保護(hù)好老祖宗留下的文物。舊城是傳統(tǒng)社會(huì)的縮影，有很多值得我們保護(hù)和利用的東西。如何做到對(duì)歷史的尊重、讓保護(hù)優(yōu)于開發(fā)，留住歷史和鄉(xiāng)愁，是城市治理必須要考慮的問題。

（五）堅(jiān)持漸進(jìn)和量力原則。一個(gè)城市的建設(shè)不是靠土地財(cái)政進(jìn)行無限擴(kuò)張，而是一個(gè)漸進(jìn)的過程，大挖大建不一定會(huì)讓城市和城市居民真正受益。特別是在中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速變?yōu)橹兴俑哔|(zhì)量增長(zhǎng)的情況下，即使是大城市政府，財(cái)政收入也是有限的，需要關(guān)注的問題還很多，過度將經(jīng)濟(jì)成果投入到舊城改造中來，會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，得不償失。一個(gè)真正有治理能力的城市，在建設(shè)過程中必定要量力而為。而許多地方的“微改造”實(shí)際上取得了事半功倍的效果，值得研究和借鑒。

2018年10月24日，習(xí)近平總書記在恩寧路永慶坊視察時(shí)指出，城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用“微改造”這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。很好地指明了舊城改造的方向。

在現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)代化的治理體系和治理能力不是孤立實(shí)現(xiàn)的。而“三舊”改造的最終目標(biāo)，不僅僅是物理空間的改善，而是要讓人們的城市生活體驗(yàn)有改善，這就必須要將“三舊”改造納入整個(gè)城市治理的現(xiàn)代化來考量。在這個(gè)意義上，舊城改造不但是城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之一，也在城市治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

（作者系政治學(xué)者）