灌南縣推動(dòng)農(nóng)民集中居住的路徑探析

趙雷

摘要：江蘇省灌南縣在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實(shí)施中，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，做出了推動(dòng)農(nóng)民集中居住的發(fā)展決策。這項(xiàng)工作在推動(dòng)過(guò)程中，雖然遇到了難舍故土、資金困難等問(wèn)題，但他們?nèi)匀〉昧撕艽蟪煽?jī)。目前，為推動(dòng)這項(xiàng)惠民工程進(jìn)一步實(shí)施，要進(jìn)一步宣傳集中居住優(yōu)勢(shì);要搞好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃;要強(qiáng)化資金支持和土地保證;要厚植富民產(chǎn)業(yè);要強(qiáng)化配套功能和保障措施，讓農(nóng)民有事可做，住得放心住得舒心。

關(guān)鍵詞：灌南縣：農(nóng)民集中居?。郝窂教轿?/p>

中圖分類號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）06-0061-03

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，為“三農(nóng)”工作更好的發(fā)展指明了方向。我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝關(guān)鍵在鄉(xiāng)村，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?0字總要求，加快建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，健全各項(xiàng)政策體系，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。江蘇省委書記婁勤儉同志也高度重視“三農(nóng)”工作，2018年7月中旬，他在宿遷、徐州調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)蘇北地區(qū)農(nóng)民住房水平普遍不高，如果不高度重視，加以解決，等到中西部地區(qū)通過(guò)扶貧搬遷等措施實(shí)現(xiàn)脫貧后，蘇北就可能成為全國(guó)農(nóng)村住房條件最差的地方。為了改善農(nóng)村的居住條件、生活環(huán)境和公共服務(wù)水平，提高農(nóng)民生活水平，讓農(nóng)民過(guò)上與城里人一樣的美好生活。2018年9月4日，江蘇省委、省政府召開(kāi)加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件工作會(huì)議，專題部署相關(guān)工作。灌南縣按照省市要求、結(jié)合本地工作實(shí)際，進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃，明確了工作路徑，前期工作取得了初步成效，探索出了一條適合灌南實(shí)際的農(nóng)民集中居住之路。

一、灌南縣農(nóng)民集中居住的現(xiàn)狀

（一）明確農(nóng)民集中居住的類型

灌南縣深入貫徹落實(shí)蘇北部分縣委書記座談會(huì)、全省加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件工作會(huì)議、全省加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件工作推進(jìn)會(huì)暨培訓(xùn)會(huì)精神，通過(guò)農(nóng)村房屋調(diào)查統(tǒng)計(jì)、縣外縣內(nèi)考察調(diào)研、走訪座談?dòng)懻?、多次召開(kāi)會(huì)議研究等方式，通過(guò)前期充分調(diào)研、反復(fù)論證，確立了“為民利民、決心耐心、有力有序、高端高質(zhì)”的總體原則，明確了新建、擴(kuò)建、插建“三種建設(shè)方式”：新建，即通過(guò)打破村的界限，選擇房屋稀疏度高、房屋質(zhì)量較差的村莊整村推進(jìn)、拆除新建;擴(kuò)建，即依托現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)、被合并鎮(zhèn)區(qū)以及堆溝港鎮(zhèn)興港村、新集鎮(zhèn)周莊村等有一定規(guī)模的集中居住區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，完善功能配套，實(shí)現(xiàn)提檔升級(jí);插建，即選擇一批房屋質(zhì)量高、聚集形態(tài)好、功能配套較完善的村莊，進(jìn)行插排插建、改造提升。

（二）謀劃農(nóng)民集中居住的目標(biāo)

圍繞實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口5：3：2的結(jié)構(gòu)目標(biāo)，即城市人口達(dá)總?cè)丝诘?0%，集鎮(zhèn)人口達(dá)30%，留村人口達(dá)20%，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)民集中居住，更大力度、更大規(guī)模、更高標(biāo)準(zhǔn)地推進(jìn)工作落實(shí)。2018-2020年，在新集鎮(zhèn)徐老莊村、百祿鎮(zhèn)南房村、三口鎮(zhèn)潘老莊村、李集鎮(zhèn)新民村等村開(kāi)展整村推進(jìn)試點(diǎn)，完成115個(gè)村莊9086戶搬遷撤并工作;2020-2022年，確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成1-3個(gè)500戶以上規(guī)模的設(shè)施配套、功能完善、管理規(guī)范、服務(wù)到位的新型農(nóng)村社區(qū);到2035年，形成“1+1+9+67”格局，即1個(gè)中心縣城（新安鎮(zhèn)），1個(gè)城市副中心（田樓鎮(zhèn)），9個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū)，67個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)（在原有383個(gè)規(guī)劃發(fā)展村莊的基礎(chǔ)上進(jìn)一步撤并、集中，擬規(guī)劃新型農(nóng)村社區(qū)67個(gè)）。

（三）推進(jìn)農(nóng)民集中居住的實(shí)施

充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際和農(nóng)民的意愿，目前該縣推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作正在有序開(kāi)展中。推進(jìn)農(nóng)民集中居住，前期規(guī)劃很重要，站位要高，規(guī)劃要長(zhǎng)遠(yuǎn)。因此，縣里邀請(qǐng)連云港錦城城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、連云港市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢、江蘇美城建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)院、連云港城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院等4家規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，對(duì)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)查勘察，在注重規(guī)劃、環(huán)保、生態(tài)的同時(shí)，按照農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展需求，制定了全縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃。此外，針對(duì)房屋拆遷以及農(nóng)民搬遷過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)的矛盾和糾紛，前期也進(jìn)行了充分考證，在堅(jiān)持“公平、公正、公開(kāi)”的前提下，尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)行撤并村莊、趕農(nóng)民上樓。設(shè)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民權(quán)益，充分考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活特點(diǎn)，確定新建村莊方案以及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策配套支持。今年我縣重點(diǎn)建設(shè)以下百祿鎮(zhèn)南房村新型農(nóng)村社區(qū)等6個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)：1、百祿鎮(zhèn)南房社區(qū);2、新集鎮(zhèn)徐老莊新型農(nóng)村社區(qū);3、新集鎮(zhèn)新集社區(qū);4、三口鎮(zhèn)潘老莊新型農(nóng)村社區(qū);5、李集鄉(xiāng)新民社區(qū);6、孟興莊鎮(zhèn)韓李村新型社區(qū)。截止目前，這6個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)前期工作已經(jīng)有條不紊地開(kāi)展，取得了較好的效果。

二、灌南縣推進(jìn)農(nóng)民集中居住過(guò)程中存在的問(wèn)題

黨校課題組成員分別于四、五月份實(shí)地調(diào)研了百祿鎮(zhèn)南房社區(qū)、新集鎮(zhèn)新集社區(qū)、李集鎮(zhèn)新民社區(qū)、孟興莊鎮(zhèn)韓李社區(qū)等幾處農(nóng)民集中居住點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)多數(shù)老百姓對(duì)這些工作很支持，他們也盼望能早日過(guò)上城里人的生活，因此這項(xiàng)工作開(kāi)展得很順利，進(jìn)展很快，但是也有少部分群眾不支持、不理解，有怨言，主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）思想觀念：難舍故土，老百姓有顧慮

隨著生活水平的提高，多數(shù)農(nóng)民都是贊同集中居住的。他們也都想過(guò)上城里人的生活，但是也有少數(shù)農(nóng)民出于守故土、戀舊家的傳統(tǒng)思想制約以及擔(dān)心生活成本的上升有一定抵觸情緒，集中居住意愿不強(qiáng)，因而加大了農(nóng)民集中居住工作的難度，主要集中在經(jīng)濟(jì)困難和老年人群。部分農(nóng)民認(rèn)為集中居住了，自己的土地沒(méi)有了，就沒(méi)有了生活來(lái)源，自己如果沒(méi)有一技之長(zhǎng)的話，以后謀生養(yǎng)老都成問(wèn)題，還有部分老年人不想上樓，過(guò)不慣高樓大廈的生活，認(rèn)為不自由。還有一些群眾認(rèn)為自己沒(méi)有什么人際關(guān)系，在拆遷征地過(guò)程中會(huì)吃虧，擔(dān)心存在不公的現(xiàn)象。

（二）配套設(shè)施方面：規(guī)劃完美，但后續(xù)難以跟上

相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為看規(guī)劃設(shè)計(jì)圖很完美，但是真正建好的房子可能會(huì)和設(shè)計(jì)圖有一定的出入，而且房?jī)r(jià)有點(diǎn)高，部分農(nóng)民表示買不起，以房換房不能成等價(jià)關(guān)系;特別有兩三個(gè)兒子的家庭更買不起。部分鎮(zhèn)的農(nóng)民集中區(qū)征收和建設(shè)不成正比，地早已征收完了，但是建設(shè)過(guò)于緩慢，部分群眾不能得到有效的安置。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分群眾反映在建房屋工程質(zhì)量、安全得不到有效保證，配套設(shè)施后續(xù)能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。公共服務(wù)設(shè)施中商業(yè)服務(wù)、教育、醫(yī)療、體育設(shè)施不完善，文化娛樂(lè)設(shè)施偏少，農(nóng)民公共活動(dòng)空間缺乏。

（三）政策扶持方面：考慮齊全，執(zhí)行有難度

農(nóng)民多數(shù)依靠土地而生存，集中居住后，由于很多農(nóng)民缺乏一技之長(zhǎng)，面臨很多困難。例如收入低，消費(fèi)高，沒(méi)有賺錢渠道等，因此大多數(shù)農(nóng)民對(duì)教育醫(yī)療、最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)也有所疑慮。政府如何更好地解決農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題是目前當(dāng)務(wù)之急。此外，部分農(nóng)民擔(dān)心不動(dòng)產(chǎn)證不好辦理，很多集中區(qū)靠增減掛鉤和統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建等方式來(lái)建設(shè)的，導(dǎo)致很多集中居住區(qū)手續(xù)不全，不符合不動(dòng)產(chǎn)證的辦理標(biāo)準(zhǔn)，因此，手續(xù)繁瑣，審批慢。其余的擔(dān)心還包括物業(yè)服務(wù)、小區(qū)綠化等方面。

（四）財(cái)政支持方面：雖有專項(xiàng)資金，但缺口還很大

對(duì)于蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，政府推行廣大農(nóng)民集中居住主要的難題還是財(cái)政問(wèn)題。推行農(nóng)民居住集中，政府前期的任務(wù)主要是搞好規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村公共物品投資，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者采取住房補(bǔ)貼形式引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，這需要大量的財(cái)政資金作為支撐，而灌南縣雖然有省專項(xiàng)資金和部分銀行的融資貸款，但是總的來(lái)說(shuō)，資金缺口還不小，在這方面捉襟見(jiàn)肘。因此，多渠道籌措資金，確保后續(xù)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，是做好農(nóng)民集中居住工作的前提。

三、進(jìn)一步推進(jìn)灌南縣農(nóng)民集中居住的建議

（一）積極宣傳集中居住的優(yōu)勢(shì)，讓老百姓有歸屬感

要讓群眾充分認(rèn)識(shí)到，這是省委省政府順應(yīng)時(shí)代大勢(shì)、著眼發(fā)展全局推出的一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大惠民政策舉措。充分利用多種形式，在全縣上下?tīng)I(yíng)造農(nóng)村集中居住勢(shì)在必行、便民利民的輿論氛圍，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性和主動(dòng)性。開(kāi)展農(nóng)民集中居住入戶走訪活動(dòng)，通過(guò)召開(kāi)黨員群眾座談會(huì)、發(fā)放入戶調(diào)查問(wèn)卷等方式，把集中居住的意義、政策、利好向廣大群眾講清楚，贏得農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)可和支持，讓他們從內(nèi)心深處接受集中居住。同時(shí)對(duì)集中居住小區(qū)的規(guī)劃及小區(qū)的房屋類型、房型，要做到公開(kāi)、廣泛地聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)，讓他們參與其中。規(guī)劃過(guò)程中最好保留地方特色，凸顯地方文化。

（二）著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)搞好規(guī)劃，讓農(nóng)民住得放心

做好村莊空間規(guī)劃是推進(jìn)集中居住的前提。要充分考慮農(nóng)村實(shí)際情況，把農(nóng)村居住規(guī)劃點(diǎn)設(shè)計(jì)成適合不同特點(diǎn)、不同年齡農(nóng)民需要的農(nóng)村新型社區(qū)，適當(dāng)保留農(nóng)具房、曬場(chǎng)、小菜園（調(diào)研中很多農(nóng)戶有這方面需求）等。集中居住還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多樣性，體現(xiàn)當(dāng)?shù)刈匀惶厣腿宋娘L(fēng)情，尤其對(duì)具有濃厚地方特色的村落。如湯溝鎮(zhèn)，要凸顯湯溝酒文化特色。選擇居民點(diǎn)時(shí)，各鎮(zhèn)應(yīng)按照實(shí)際情況盡可能的采取多種模式，反對(duì)單純的拆舊建新。規(guī)劃還應(yīng)該著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，充分考慮照顧本地村民的實(shí)際情況，同時(shí)規(guī)劃時(shí)應(yīng)留有空間，充分考慮未來(lái)發(fā)展的需要，使規(guī)劃具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性與穩(wěn)定性。注重規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性、延續(xù)性，規(guī)劃一旦落地就要堅(jiān)決予以實(shí)施，不因領(lǐng)導(dǎo)的變更而產(chǎn)生根本性的變化。在此基礎(chǔ)上建立合理的規(guī)劃修編程序，不斷對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行合理性完善。

（三）強(qiáng)化資金支持和土地保障，讓集中區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行

灌南縣雖然建立了多元化籌資渠道，縣財(cái)政部門首期安排1億元新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)資金，利用灌河新農(nóng)村公司融資平臺(tái)，通過(guò)對(duì)接農(nóng)行、江蘇銀行等金融機(jī)構(gòu)推出的農(nóng)民集中居住信貸產(chǎn)品，融通農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)資金渠道，但是在資金的審批和使用方面還需要完善很多手續(xù)，導(dǎo)致部分集中居住區(qū)工程建設(shè)推遲。因此，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政投入和上級(jí)政策扶持的導(dǎo)向作用，積極探索建立“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的資金籌集和使用機(jī)制，用好上級(jí)支持的錢、條線整合的錢、財(cái)政投入的錢、社會(huì)資本的錢“四筆錢”，實(shí)現(xiàn)各類涉農(nóng)資金和項(xiàng)目可集中投放，集中管理。同時(shí)，以縣政府出資成立的連云港灌河新農(nóng)村有限公司為主體，協(xié)同11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)業(yè)公司整合成的灌河新農(nóng)村公司子公司共同管理項(xiàng)目資金，通過(guò)母子公司模式推進(jìn)農(nóng)村集中居住建設(shè)的資金運(yùn)作和項(xiàng)目實(shí)施，從而不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)債務(wù)，不增加農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)，努力形成建一個(gè)成一個(gè)、建一個(gè)帶一片的良好格局。在強(qiáng)化土地保障方面，我們?cè)诖_保國(guó)家18億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上，充分利用省政府對(duì)12個(gè)重點(diǎn)幫扶縣土地增減結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的扶持政策，通過(guò)對(duì)接上級(jí)國(guó)土部門，積極爭(zhēng)取土地增減掛鉤指標(biāo)，切實(shí)減少戶均公共設(shè)施用地面積，騰出城鄉(xiāng)用地指標(biāo)，保障新型農(nóng)村社區(qū)用地建設(shè)。

（四）厚植富民產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民有事可做

推進(jìn)集中居住，必須依靠產(chǎn)業(yè)支撐、促進(jìn)富民增收。一方面，牢固樹(shù)立“大農(nóng)業(yè)”“大食物”、一二三產(chǎn)融合發(fā)展、精致農(nóng)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”四大理念，大力發(fā)展工廠化食用菌、稻田綜合種養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)葡萄、淮山藥等四大特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)周邊群眾增收致富。另一方面，出臺(tái)扶持就業(yè)創(chuàng)業(yè)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)推動(dòng)在外人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè);同時(shí)，發(fā)揮各居住點(diǎn)靠城、靠鎮(zhèn)、靠園區(qū)“三靠近”優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，鼓勵(lì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民群眾就近就地就業(yè)，確保集中居住點(diǎn)的村民都能住得好、有事干。

（五）強(qiáng)化配套功能，讓集中居住區(qū)生態(tài)環(huán)保

政府要強(qiáng)化對(duì)集中居住地各項(xiàng)配套社會(huì)的資金投人，完善集中居住區(qū)的道路、水電建設(shè)，建設(shè)文化活動(dòng)中心，提檔升級(jí)配套設(shè)施，拓展規(guī)模強(qiáng)服務(wù)，豐富農(nóng)民的文化生活。如：新集鎮(zhèn)周莊社區(qū)內(nèi)建設(shè)了好人廣場(chǎng)、游園小品，融入更多文化內(nèi)涵，在提升人居環(huán)境的基礎(chǔ)上，提升文明程度。為了營(yíng)造更好的社區(qū)居住環(huán)境，還要積極整合扶貧、黨建、民政、教育、衛(wèi)計(jì)等各部門資源，統(tǒng)籌建設(shè)扶貧產(chǎn)業(yè)園、黨群綜合服務(wù)中心、幼兒園、衛(wèi)生室、養(yǎng)老服務(wù)中心等村級(jí)公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)群眾辦事、就醫(yī)、上學(xué)、養(yǎng)老等便民服務(wù)“不出村”，解除農(nóng)民“搬新居”后顧之憂。

（六）完善各類保障措施，讓農(nóng)民無(wú)后顧之憂

農(nóng)民集中居住是目前蘇北地區(qū)要大力開(kāi)展的一項(xiàng)重要工作，我們要充分考慮廣大農(nóng)民的所思所想，因?yàn)檗r(nóng)民是集中居住的主體，所以只有農(nóng)民有購(gòu)買集中居住區(qū)房屋的愿望和能力，這項(xiàng)工作才能順利開(kāi)展。因此，政府要想方設(shè)法增加低收入農(nóng)民家庭的收入。首先，政府要為農(nóng)民提供職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技能，增加非農(nóng)收入，從而使農(nóng)民集中居住有更好的物質(zhì)保障。其次，政府要為農(nóng)民提供更好的社會(huì)保障，尤其是最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)解決農(nóng)民的后顧之憂，給農(nóng)民足夠的安全感。