(長(zhǎng)治學(xué)院 歷史文化與旅游管理系，山西 長(zhǎng)治 046011)

清末地方政治改革盛極一時(shí)，此風(fēng)一直延續(xù)至民國(guó)，并在各地形成了各具特色的改革實(shí)踐。1917-1928 年間，由閻錫山主持領(lǐng)導(dǎo)的山西省地方行政改革和鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，是一場(chǎng)內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、教育、治安，以村為單位，層級(jí)跨越省、道、縣、村的村莊建設(shè)運(yùn)動(dòng)。村治改革在內(nèi)容與組織實(shí)施方面既借鑒了傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)里自治傳統(tǒng)，同時(shí)也吸收了西方民主法治精神，是民國(guó)時(shí)期國(guó)家政權(quán)向下擴(kuò)張的具體實(shí)踐，也是中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家建立的一次積極探索。

目前學(xué)界對(duì)于山西村治的研究主要涉及兩個(gè)方面:其一，史學(xué)意義上，聚焦國(guó)家近代化轉(zhuǎn)型與山西社會(huì)變革，梳理分析民國(guó)時(shí)期山西村治運(yùn)動(dòng)中存在的問(wèn)題，分析其建設(shè)思想及具體實(shí)踐;其二，政治意義上，重點(diǎn)對(duì)山西村治與傳統(tǒng)鄉(xiāng)里制度、現(xiàn)代地方自治進(jìn)行比較研究，分析其具有的傳統(tǒng)與現(xiàn)代色彩，探討作為一種制度化安排，山西村治與現(xiàn)代化政治體制間的密切聯(lián)系①祖秋紅:《“山西村治”:國(guó)家行政與鄉(xiāng)村自治的整合(1917——1928)》，博士學(xué)位論文，首都師范大學(xué)，2007 年。孟令梅:《民國(guó)初期山西村治評(píng)述》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》，2000 年第5 期。李德芳:《閻錫山與民初山西鄉(xiāng)村制度的變革》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》，2000 年6 月。李德芳:《閻錫山與山西村制變革》《晉陽(yáng)學(xué)刊》，2000 年第5 期。劉娟:《民國(guó)山西村治研究》，博士學(xué)位論文，西南政法大學(xué)2017 年。。

作為一項(xiàng)自上而下的國(guó)家建設(shè)，山西村治“推動(dòng)力在省，改革重心在縣，著力點(diǎn)在村”［1］，圍繞建設(shè)目標(biāo)，閻錫山政府一方面進(jìn)行政策規(guī)劃與制度設(shè)計(jì)，另一方面又會(huì)隨著改革的推進(jìn)不斷進(jìn)行著政策的調(diào)整與制度的改進(jìn)。而在此期間負(fù)責(zé)溝通上下，聯(lián)系政策與實(shí)踐的重要環(huán)節(jié)與方式正是實(shí)察員及其實(shí)察制度。

一、政治實(shí)察所與實(shí)察員

民國(guó)時(shí)期山西村治改革的動(dòng)力點(diǎn)在省府，監(jiān)察動(dòng)力點(diǎn)也來(lái)自省府。為了將省府的政策措施真正貫徹至地方，同時(shí)有效監(jiān)督村治的實(shí)施，閻錫山所領(lǐng)導(dǎo)的省級(jí)政府進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì)，并成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，頒布了相關(guān)條例對(duì)村治改革實(shí)踐進(jìn)行監(jiān)督檢查。

1917 年9 月3 日，閻錫山被北洋政府正式任命兼任山西省長(zhǎng)。1917 年10 月1 日，山西省宣布將以前設(shè)立的考核禁煙成績(jī)處改組歸并，創(chuàng)設(shè)六政考核處。10 月20 日頒布《六政考核處成立宣言》，宣言提出，考慮到村治改革中“凡此興利除害之六端，實(shí)為生眾食寡之要政，如期望人民自行舉辦，則如河清難俟，非以官力積極提倡，不足以樹(shù)風(fēng)聲而資振作。而欲官吏之實(shí)心從事，尤非嚴(yán)加考核，不足以定獎(jiǎng)罰而促進(jìn)行”［2］18。于是，閻錫山“邀約紳耆寅僚，集會(huì)研究，質(zhì)以六事，僉謂簡(jiǎn)要可行。爰將前設(shè)之考核禁煙成績(jī)處，改組歸并，名曰‘六政考核處’，專(zhuān)司成績(jī)之高下，以定辦事之考成，已于十月一日成立。事屬本公署內(nèi)部組織，并非對(duì)外另設(shè)機(jī)關(guān)，自與各廳、道、局、處之權(quán)限無(wú)涉。其處中所需經(jīng)費(fèi)，即以錫山兼職之薪俸公費(fèi)，悉數(shù)撥充，亦與國(guó)家行政預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出無(wú)礙”［2］18。六政考核處成立即開(kāi)始籌劃設(shè)計(jì)六政具體實(shí)施辦法，上報(bào)北京政府后，獲得認(rèn)可，并著令按照地方情形，循序漸進(jìn)地推進(jìn)實(shí)施。

為“免各知事空文搪塞之弊”，保證六政的切實(shí)推行，山西省府將之前的政治研究所改為政治實(shí)察所，委任候補(bǔ)學(xué)習(xí)人員四十名，專(zhuān)充政治實(shí)察員，分赴各縣，實(shí)地調(diào)查。同時(shí)，其他庶政，亦各有專(zhuān)司如山西洗心總社、山西省天足總會(huì)等負(fù)責(zé)，實(shí)力并進(jìn)，“并非謂六政考核，而他政即不注重焉”［2］18。

隨著實(shí)察工作的展開(kāi)，為使實(shí)察工作真正起到研求之用、表率之職的作用，避免實(shí)察所“所長(zhǎng)猥以庸才、滯膺要職”，對(duì)實(shí)察人員進(jìn)行更有效的管理。1918 年，山西省政府政治實(shí)察所頒布吏字第五百九十八號(hào)令，對(duì)于實(shí)察規(guī)章意義及實(shí)察員會(huì)議規(guī)則進(jìn)行完善。該指令重申了實(shí)察所之作用，“斷非僅于臨時(shí)派遣實(shí)察員而已。是必將與平日有以啟發(fā)其識(shí)解，振作其精神，以為屆時(shí)實(shí)察之儲(chǔ)備?！敝噶顚?duì)于實(shí)察員的組織及運(yùn)行方式進(jìn)行了明確:

1.實(shí)察所之性質(zhì)及主要職能:實(shí)察員會(huì)議為實(shí)察所長(zhǎng)及全體實(shí)察員之組織;為實(shí)察員討論方案，交換知識(shí)，召開(kāi)實(shí)察員會(huì)議的場(chǎng)所;

2.實(shí)察員會(huì)議的內(nèi)容及基本流程:實(shí)察會(huì)議包括實(shí)察前會(huì)議和實(shí)察后會(huì)議。實(shí)察前會(huì)議主要就本屆頒發(fā)各種規(guī)章內(nèi)條例分別提出討論之務(wù);實(shí)察后會(huì)議，除秘密事項(xiàng)以外，各實(shí)察員應(yīng)以經(jīng)驗(yàn)之所得，互相質(zhì)證。對(duì)于為難有懷疑者，需提交理由書(shū)，并交由所長(zhǎng)討論，提出救濟(jì)之法。實(shí)察員會(huì)議討論結(jié)果對(duì)于政治之實(shí)行有益的，由所長(zhǎng)呈明省長(zhǎng)。

3.實(shí)察員會(huì)議要求:由所長(zhǎng)任主席。會(huì)議不限人數(shù)，但差竣返省不得無(wú)故缺席。實(shí)察員會(huì)議開(kāi)會(huì)之次數(shù)由討論事件之多寡決定。實(shí)察員會(huì)議之記錄從實(shí)察員中選任。會(huì)議記錄內(nèi)容包括開(kāi)會(huì)時(shí)間、到會(huì)人數(shù)、提議案件，決議清新記錄在冊(cè)。每一星期匯集一冊(cè)，并由所長(zhǎng)呈報(bào)省長(zhǎng)［3］。

二、村政處與村政實(shí)察員

1922 年8 月山西省公署成立村政處，陳敬棠任副處長(zhǎng)，后升任正處長(zhǎng)。1923 年春“六政考核處”裁撤歸并入村政處。村政處專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)考核各縣村自治工作。村政實(shí)察員工作以查報(bào)各縣村政成績(jī)優(yōu)劣及所定辦法是否適合，能否實(shí)行，并辦理人員有無(wú)操切敷衍及一切舞弊情事為主。工作過(guò)程中要求村政實(shí)察員對(duì)實(shí)察事項(xiàng)應(yīng)詳切考察，據(jù)實(shí)道陳。工作中做到關(guān)于村政各項(xiàng)事務(wù)均應(yīng)隨時(shí)查察，其定有專(zhuān)表者，應(yīng)按期填報(bào);各項(xiàng)表件由委員自帶者，必須親身查填，由本部發(fā)給各縣者，先由縣填就，送交委員查報(bào);實(shí)察員報(bào)告所用公文，均以函件行之，但須編訂號(hào)數(shù)，以便稽查。村政實(shí)察員將所檢查村莊分為主村與附村。每年主村須查二分之一以上，附村應(yīng)按照實(shí)察須知內(nèi)表列數(shù)目查宗。各員到縣之日起，須將逐日經(jīng)過(guò)事件登入村政實(shí)察員日記薄內(nèi)，每月月終郵寄村政處，以備核閱;村政實(shí)察員領(lǐng)有薪旅等費(fèi)，所至各縣除來(lái)往發(fā)有車(chē)票，照章支用，不得籍端需索或收受饋贈(zèng);實(shí)察員在服務(wù)縣分不得攜帶眷屬;不得向縣區(qū)開(kāi)說(shuō)詞訟;發(fā)覺(jué)煙賭案件不得提使賞金。

村政實(shí)察員的具體工作內(nèi)容包括:在服務(wù)縣分，得商問(wèn)知事召集縣區(qū)人員宣布村政進(jìn)行方針，于考察所至村莊并得召集人民隨時(shí)講演;村政實(shí)察員于考察所至村莊與村長(zhǎng)副閭、鄰長(zhǎng)接洽時(shí)，務(wù)和平詢(xún)問(wèn)，即有辦理不善者或偶有誤會(huì)答復(fù)不周者，亦應(yīng)開(kāi)誠(chéng)指導(dǎo)，不得傲慢凌辱致招反感。對(duì)于違反規(guī)則徇隱或不當(dāng)行為者，經(jīng)委查或舉發(fā)屬實(shí)者，按查案委員處分辦理?xiàng)l例辦理，如系觸犯刑律，依法嚴(yán)處［4］。

實(shí)察員的考核采用分期考核的辦法。由村政處負(fù)責(zé)各股及省秘書(shū)處各科負(fù)責(zé)?？己酥?，被考訊之實(shí)察員齊集于總部自省堂，由陳芷莊主持。就各縣之吏治、政事、民眾之批評(píng)、物產(chǎn)、風(fēng)俗、教育、實(shí)業(yè)等情形逐一詢(xún)問(wèn)，實(shí)察員以實(shí)例回答。隨后，進(jìn)一步就地方自治辦法、各縣盜匪、煙丹、國(guó)民教育、天足等問(wèn)題進(jìn)行討論［5］。

實(shí)察員到地方之后的工作流程，在《山西省公署實(shí)察員服務(wù)暫行規(guī)則》(二十九年九月五日第六八次省政會(huì)議通過(guò))中進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

公署實(shí)察員奉派赴各縣考察其范圍，以實(shí)察區(qū)城為限，凡屬區(qū)城內(nèi)之行政、司法、社會(huì)狀況以及行政人員之優(yōu)劣等，均應(yīng)詳加考察。從中可以看到，實(shí)察員考察范圍十分廣泛，凡公職人員都在其考察范圍之內(nèi)。出行時(shí)間的安排:實(shí)察員赴各縣考察每年分兩期出發(fā)，上半年出發(fā)一次，下半年出發(fā)一次。

實(shí)察員到達(dá)后，除完成每日工作記錄外，每日須有報(bào)告到署，如無(wú)重要事項(xiàng)，至少每星期報(bào)告一次，每屆月終總報(bào)一次;實(shí)察員對(duì)于調(diào)查事項(xiàng)須躬親辦理，不得托縣區(qū)人員代查，及向縣區(qū)指派人員供其差遣，如有赴鄉(xiāng)需用警察之必要時(shí)，得由縣區(qū)酌派長(zhǎng)警以資保護(hù);查報(bào)事項(xiàng)務(wù)須公正直確，不得以私人感情作用致有出入，亦不得以傳聞無(wú)緣之;實(shí)察員到縣應(yīng)適宜公共處所居住，非萬(wàn)不得已，不得住用民房;書(shū)寫(xiě)函表等件不得調(diào)用縣區(qū)書(shū)記;密件應(yīng)親自書(shū)寫(xiě)以防泄露;查辦專(zhuān)案應(yīng)直接報(bào)告主管官署核辦，惟報(bào)告、稿底應(yīng)抄呈本署，實(shí)察室一份以備考核;極重要之事件，慮有泄露不能函報(bào)時(shí)，應(yīng)呈請(qǐng)回省面稟，但在未呈準(zhǔn)之先不得擅回;實(shí)察員在區(qū)服務(wù)，非經(jīng)呈準(zhǔn)不得擅離;實(shí)察員考察事務(wù)，應(yīng)遵守期限，非經(jīng)呈準(zhǔn)不得早離獲滯留;實(shí)察員于考察限期屆滿回省時(shí)，應(yīng)將各項(xiàng)表報(bào)填完畢;實(shí)察員為明了真相，向各機(jī)關(guān)或商號(hào)調(diào)閱卷宗或賑薄，應(yīng)妥慎保管不得污穢或損壞;實(shí)察員服務(wù)無(wú)論在內(nèi)在外，對(duì)于職務(wù)上，應(yīng)守之秘密不得泄露，倘有宣泄，經(jīng)查明屬實(shí)者，應(yīng)受最重之處分;實(shí)察員對(duì)于實(shí)察事項(xiàng)，如有改進(jìn)意見(jiàn)應(yīng)陳明;奉派查辦事件務(wù)須嚴(yán)守秘密;實(shí)察員執(zhí)行職務(wù)不得受地方供應(yīng)及饋贈(zèng)。

三、實(shí)察重點(diǎn)與實(shí)察人員構(gòu)成

(一)村治改革初期，山西省建立了以編村為單位的基層行政體制，并在鄉(xiāng)村積極推行以“六政三事”為中心的改革。這一階段，按照《村制通行簡(jiǎn)章》規(guī)定，各行政編村普遍設(shè)立了村民會(huì)議，村公所，監(jiān)察委員會(huì)，建立息訴會(huì)和保衛(wèi)團(tuán)等，同時(shí)由省政府開(kāi)始派出實(shí)察員就地方村治改革進(jìn)行檢查考核。

這一階段，實(shí)察員主要查辦各縣辦理六政情形。閻錫山提出，實(shí)察工作要“打倒空文政治，務(wù)必持平報(bào)告，好壞必須本諸事實(shí)”。閻錫山要求實(shí)察員到地方后第一應(yīng)“集合人民宣布政治宗旨”，注意“以簡(jiǎn)截了當(dāng)之宗旨”向民眾進(jìn)行宣講六政含義;第二，將社會(huì)矛盾最集中，反映最集中的問(wèn)題與地方知事溝通，敦促其嚴(yán)格執(zhí)行。第三，考察地方實(shí)情，結(jié)合地方實(shí)際對(duì)六政的實(shí)施進(jìn)行考察與調(diào)整;第四，監(jiān)督檢查地方官吏村治改革的實(shí)際效果，“如有不守本分或不能盡職者，亦須由知事嚴(yán)切考查，分別撤懲”［6］。每一屆實(shí)察工作歷時(shí)三個(gè)月，所需旅費(fèi)由省公署承擔(dān)。實(shí)察結(jié)束后，按照實(shí)察員成績(jī)優(yōu)劣列表成冊(cè)，并送交國(guó)務(wù)院及各部查照在案。

1918 年(民國(guó)七年)第二屆實(shí)察員分駐各縣地點(diǎn)及姓名名單［7］

此次視察，共涉及山西全省3 個(gè)道38 個(gè)縣。這一批實(shí)察員中仇元琛，民國(guó)八年二月六日被閻錫山委任為寧武縣知事;李鳳翔，五臺(tái)人，民國(guó)七年九月閻錫山委任為蒲縣知事，十二年在任。民國(guó)十三年任趙城縣知事，十四年春任沁縣知事，二十一年任文水縣知事;龐士林，代縣人，民國(guó)二年任太谷縣知事;張第才，河北滿城人，民國(guó)九年九月任永和縣知事;李舒甲，民國(guó)七年七月十八日閻錫山委任，民國(guó)九年、十一年任絳縣知事;柳蓉，民國(guó)十二年七月在任離石縣知事;朱鑒徽，民國(guó)七年代理洪洞縣知事;苗膏郇，河曲人，民國(guó)十六年十月任平順縣知事;劉士端，民國(guó)十二年至十四年任壺關(guān)縣知事;閻鏡光，民國(guó)十一年和十三年在任太原縣知事。他們中有的在此次實(shí)察之前就擔(dān)任過(guò)知事，也有的在實(shí)察之后也成為地方知事，可謂是山西村治的中堅(jiān)力量。

(二)隨著村治改革的推進(jìn)，閻錫山認(rèn)為想要實(shí)現(xiàn)村治改革的目標(biāo)，“不但非普通之官治所能及，亦非形式之自治所能成”，發(fā)動(dòng)村民參加村治改革。為此，閻錫山制定了改進(jìn)村治辦法:即整理村范，召開(kāi)村民會(huì)議，制定村禁約，建立息訴會(huì)和保衛(wèi)團(tuán)等。并通過(guò)逐步試點(diǎn)，向縣委委派協(xié)助委員等方式，進(jìn)一步推進(jìn)村治改革的深入。進(jìn)行這一階段的實(shí)察員工作要求也發(fā)生變化。省府要求“實(shí)察員除查報(bào)六政外，其余則注重精神”。重點(diǎn)關(guān)注知事能否主張公道，據(jù)事實(shí)報(bào);署衙中之署吏有無(wú)詐索民財(cái)情事;劣紳土棍之姓名及事實(shí);民眾冤枉不平之事;家庭殘忍之事;省道官員擾民之事。要求將長(zhǎng)于畜牧者，善于音樂(lè)者，熱心公益者列名具報(bào)，以備榮獎(jiǎng)［8］。

四、實(shí)察員對(duì)村治工作的反饋與處理

(一)傳達(dá)上級(jí)命令，完成上級(jí)任務(wù)

由省府派往各地的實(shí)察員，由省長(zhǎng)及各負(fù)責(zé)廳長(zhǎng)直接任命。在具體的督察工作中，作為省里派往地方的監(jiān)察員，身份特殊，但并不具備轄制地方官吏的權(quán)利。主要的任務(wù)是調(diào)查各村的村治建設(shè)情況，考察縣區(qū)政府的具體工作。

深入地方之前，政府會(huì)將實(shí)察重點(diǎn)及相應(yīng)要求告知實(shí)察員。如推行“六政三事”期間，為提倡水利建設(shè)，由六政考核處制定專(zhuān)門(mén)表式，“委實(shí)察員攜往各縣，會(huì)同知事依式填列。翌年，取其所報(bào)，令實(shí)察員一一復(fù)勘，誤者更，遺者補(bǔ)。并稽其源流之所自，水量之余絀，附諸表末，以供參考?！?/p>

即便實(shí)察員到地方后，省府也可以通過(guò)提前告知或電令等方式對(duì)其工作內(nèi)容進(jìn)行指導(dǎo)。如電令晉城村政實(shí)察員查報(bào)山蠶場(chǎng)災(zāi)情;電令定襄縣實(shí)察員查報(bào)第一、第二植棉場(chǎng)苗木凍死情形;電令太谷縣村政實(shí)察員查報(bào)第一植棉場(chǎng)棉苗被霜打傷情形［9］。同時(shí)吏治的考核，積蓄人才的挖掘，集中問(wèn)題的處理等，也會(huì)作為實(shí)察員工作的重點(diǎn)予以完成。閻錫山在對(duì)地方的考察中對(duì)于鄉(xiāng)人提到的“官吏多事，敷衍為辭”的現(xiàn)象甚為擔(dān)憂，因此著民政廳加以考核。實(shí)察員實(shí)察地方時(shí)，需填寫(xiě)由民政廳發(fā)給的表格，以便為民政廳之后的考核提供依據(jù)。如要求實(shí)察員調(diào)查各縣富有商業(yè)才能之人的姓名、年歲、籍貫、操行及商業(yè)經(jīng)營(yíng)情況。轉(zhuǎn)達(dá)省政府意見(jiàn)。如針對(duì)地方離婚案件增多的情況，省政府要求實(shí)察員到縣后轉(zhuǎn)告縣長(zhǎng)，具體處理方法［10］。此外，結(jié)合某一時(shí)期某一部門(mén)的特別需要完成某一項(xiàng)特殊任務(wù)也是實(shí)察員的重要工作之一。在派出過(guò)程中，山西省政府會(huì)根據(jù)時(shí)局的需要和相關(guān)部門(mén)的申請(qǐng)，通過(guò)實(shí)察員來(lái)統(tǒng)一執(zhí)行某一項(xiàng)具體工作任務(wù)。1920 年，山西省平糶局成立。平糶局成立伊始“亟須調(diào)查各縣糧食多寡及價(jià)值漲落、運(yùn)輸難易各情形”。因此，省署將即將出發(fā)之實(shí)察員全部委充為平糶局調(diào)查員，分赴各地“按照該局所呈各節(jié)主義查明具報(bào)云”［11］。

(二)搜集基層信息，匯報(bào)基層問(wèn)題

深入鄉(xiāng)村訪問(wèn)民風(fēng)民情，搜集第一手資料，反饋基層工作信息，為上層工作計(jì)劃制定與改進(jìn)提供參考依據(jù)是實(shí)察員的另一項(xiàng)重要任務(wù)。一方面，實(shí)察員會(huì)將所在縣村治中表現(xiàn)突出的地方賢達(dá)事跡進(jìn)行上報(bào)，并代表地方申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)。1919 年，屯留縣知事與實(shí)察員呈請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)姜世隆等種樹(shù)植桑成績(jī)。“發(fā)功同樹(shù)人匾字二付，褒狀三紙”［12］。1920 年，武鄉(xiāng)縣知事與實(shí)察員呈請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)勸天足出力員紳及各女學(xué)生?！敖?jīng)復(fù)查，該縣天足成績(jī)尚憂，應(yīng)準(zhǔn)給獎(jiǎng)”［13］。另一方面，實(shí)察員會(huì)對(duì)所在縣的基本情況，諸如區(qū)域面積，農(nóng)業(yè)，氣候情況，人口數(shù)量，民風(fēng)民情進(jìn)行詳細(xì)了解。重點(diǎn)就縣政情況，風(fēng)俗禮教改進(jìn)實(shí)效，軍隊(duì)治安，教育教化進(jìn)行考察。特別是對(duì)于受到自然災(zāi)害的地區(qū)，其受災(zāi)情況，賑災(zāi)辦法實(shí)施進(jìn)行資料的收集，甚至代表地方向省府申請(qǐng)支援。

村政處實(shí)察員工作的重點(diǎn)是對(duì)地方村治實(shí)施情況的檢查。1929 年全省各地實(shí)察員對(duì)息訴會(huì)實(shí)施情況進(jìn)行了整體檢查。息訴會(huì)的設(shè)立源于閻錫山“無(wú)訟”的思想。閻錫山認(rèn)為在鄉(xiāng)村社會(huì)，經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，司法制度的不健全，打官司不但耗費(fèi)金錢(qián)，而且費(fèi)時(shí)費(fèi)力，即便贏得官司的人家，也是為子孫結(jié)怨，輸了官司更難以拔出糾紛的困擾。因此，為了減少訴訟，閻錫山在村自治機(jī)構(gòu)中設(shè)置了糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)——息訴會(huì)。而息訴會(huì)職能發(fā)揮的如何，是否得到民眾認(rèn)可，運(yùn)行中存在哪些弊端，圍繞這些問(wèn)題，實(shí)察員還進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查匯編。

關(guān)于息訟會(huì)的實(shí)施效果，據(jù)和順縣實(shí)察員反映，查該縣縣署受理民事案件七十七起，息訴會(huì)受理案件一百八十九起，調(diào)息案件一百六十起，不服案件七期，息訴會(huì)辦理公道，縣署案件即逐漸減少。臨縣城南一帶之居民，向稱(chēng)好訴，自辦理息訴會(huì)以來(lái)，村民因省錢(qián)省事，關(guān)系頗感便利，爭(zhēng)執(zhí)之起，咸不愿赴縣署起訴，即先請(qǐng)息訴會(huì)公斷焉。也有一些地方，息訟會(huì)形同虛設(shè)，興縣調(diào)查顯示，“一般村民之信仰力糾葛事件遂多，直接起訴，不愿請(qǐng)求息訴會(huì)處理”，致使息訟會(huì)調(diào)息事件小事居多，大事較少，統(tǒng)計(jì)成效甚微。究其原因，實(shí)察員認(rèn)為在于“該縣各村息訴會(huì)之會(huì)長(zhǎng)會(huì)員，對(duì)于村人請(qǐng)求，調(diào)處事件往往發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制專(zhuān)橫不公厭煩等情事，就中厭煩最甚者則致減少，”“知事丞審，審理案件時(shí)，僅詢(xún)問(wèn)其否經(jīng)過(guò)息訴會(huì)，所有經(jīng)過(guò)之情形及其不經(jīng)過(guò)之原因，概不注意，以后應(yīng)如何改良錯(cuò)誤，如何糾正之處，亦概不過(guò)問(wèn)?！币虼耍瑢?shí)察員建議對(duì)該縣極力改良整頓。高平息訟會(huì)成績(jī)不佳，實(shí)察員考其原因，認(rèn)為主要在于“村長(zhǎng)副不負(fù)責(zé)任，多將職務(wù)委托社首代辦，一由于公斷員主張公道不力，以致減少人民之信仰力，且各村息訴會(huì)受理案件多不登記薄冊(cè)，稽查為難，手續(xù)上亦嫌雜亂無(wú)章”。針對(duì)地方息訟會(huì)設(shè)立后爭(zhēng)執(zhí)增多，實(shí)察員給出了自己的分析:“其原因非各村村長(zhǎng)及公斷員專(zhuān)橫強(qiáng)制厭煩所至，實(shí)因官?gòu)d未能提倡鼓舞十三年告知辦法前二條，均未能認(rèn)真辦理，故各村雖有息訟會(huì)調(diào)處公道，減少訟端者，絕無(wú)因調(diào)息公道以至于無(wú)訟者”［14］27。

實(shí)察中實(shí)察員也發(fā)現(xiàn)，一些地方息訟會(huì)收效較大，但也存在不少問(wèn)題，最普遍的是違章收費(fèi)問(wèn)題。諸如沁縣“有村莊收鳴鐘費(fèi)一千者”，黎城縣息訟會(huì)“東柏峪、東黃須、西黃須等村有令理曲者預(yù)備酒席之舉，費(fèi)在五六千以上”，河津縣張村息訴會(huì)處理“岳祿子拖欠岳玉海債務(wù)”案時(shí)，就無(wú)故罰洋二元，這類(lèi)的亂罰款收費(fèi)行為，在后期實(shí)察員反饋中，已經(jīng)明顯改善［14］22-27。實(shí)察員對(duì)各縣區(qū)的報(bào)告中，調(diào)查的機(jī)構(gòu)除了息訴會(huì)外，還有村民會(huì)議，村公所，村監(jiān)察委員會(huì)等自治機(jī)關(guān)。

(三)總結(jié)實(shí)察情況，形成評(píng)定依據(jù)

村政實(shí)察員的實(shí)察任務(wù)完成之后，其匯報(bào)結(jié)果就成為省府考核各縣村政成績(jī)的重要依據(jù)。1918 年以山西省政府六政處實(shí)察員報(bào)內(nèi)容為基礎(chǔ)，按照六政次第編列，對(duì)各縣六政分別進(jìn)行了優(yōu)劣等次排定。

“考核水利 以本年興辦水利灌田多寡為準(zhǔn)其本年開(kāi)渠鑿井灌田五萬(wàn)畝以上者列甲等 一萬(wàn)畝以上者列乙等 未及一萬(wàn)畝者列丙等 在籌辦尚未進(jìn)行或只鑿井而灌田不僅百畝者列丁等 因限于地勢(shì)不能興水利者免予列等?！?/p>

“考核蠶桑以種桑成績(jī)?yōu)橹?，并參酌農(nóng)桑分局進(jìn)行程度及提倡民間蠶桑情形分別列等。但本省蠶桑之業(yè)尚在萌芽時(shí)代，此次考核未列甲等，其種桑得苗最多而成活分?jǐn)?shù)優(yōu)者列乙等種桑未足原定畝數(shù)及成活少者列丁等捏報(bào)種桑地畝跡涉欺飾者列戊等，余均列丙等若氣候寒冷不宜蠶桑者免予列等”。

“考核種樹(shù)，以人民種樹(shù)成績(jī)?yōu)橹?。其成活?shù)超過(guò)該縣人口數(shù)者列甲等;成活數(shù)與人口數(shù)相符者列乙等;成活數(shù)不足十分之三者列丁等;樹(shù)政廢弛并未實(shí)力提倡者列戊等;余均列丙等”。

“考核禁煙，因禁種已不成問(wèn)題，故注重運(yùn)、吸、售三項(xiàng)。其查禁出力有肅清之望者列乙等;逐漸減少者列丙等;仍涉疏忽成效尚未顯著者列丁等;廢弛禁煙或處置乖方致乏成效并有種煙情事，疏于察覺(jué)者列戊等?！?/p>

“考核剪發(fā)，凡剪清者列甲等;查有長(zhǎng)辮在數(shù)十人以上者列丁等”。

“考核天足，以十歲及十五歲以下全行解放，十六歲以上全行改放者列甲等;十歲以下全行解放，十六歲以上全行改放，十五歲以下勸禁十分之九以上者列乙等;綜合勻計(jì)不及十分之五者列丁等;余均列丙等”。

最終，陽(yáng)城、榆社、交城等縣被評(píng)為上等;陽(yáng)高、五臺(tái)、石樓等縣被評(píng)為中等;大同、神池、河曲等縣被評(píng)為下等［15］。而這些考核成績(jī)將成為省府考核各縣縣長(zhǎng)業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容。

山西村治本質(zhì)上是國(guó)家政權(quán)向地方的延伸。實(shí)察員作為村治改革的重要輔助手段，本身也是國(guó)家政權(quán)向基層擴(kuò)張的一種途徑。作為村治改革的組成部分，通過(guò)實(shí)察員制度的實(shí)施及實(shí)察員在地方村治改革工作的巡視、監(jiān)督、反饋，閻錫山政府不僅可以有效把控地方村治建設(shè)的實(shí)際，而且可以通過(guò)對(duì)地方官員及政府工作的監(jiān)督檢查以強(qiáng)化其政治領(lǐng)導(dǎo)地位，從而為其政府合法性提供更有力的證明。

山西村治中實(shí)察員體系的建立，體現(xiàn)了村治改革中雙線并舉，權(quán)力制衡與平衡原則，對(duì)于保障村治各項(xiàng)制度的實(shí)施具有積極意義:一方面，通過(guò)實(shí)察員的派出及工作開(kāi)展，將村治精神及政策措施進(jìn)行的再次的、深度的傳達(dá)，不僅保障了政策傳達(dá)的準(zhǔn)確及時(shí)，更進(jìn)一步強(qiáng)化了上層政權(quán)在基層管理中的權(quán)威地位;另一方面，通過(guò)實(shí)察員職權(quán)專(zhuān)職專(zhuān)責(zé)、垂直管理模式的實(shí)施，避免了村治運(yùn)行中上層對(duì)地方管理的脫節(jié)，實(shí)察員作為政府代表深入鄉(xiāng)村，對(duì)基層資源與政治生態(tài)的直接接觸和深度檢查具有直接性與及時(shí)性，有助于省府有效地掌握地方事權(quán)。

山西省村治實(shí)察員在培養(yǎng)路徑和監(jiān)察措施上具有強(qiáng)烈的行政色彩，體現(xiàn)了山西村治自上而下的改革趨勢(shì)。一方面，村治實(shí)察員職權(quán)設(shè)置上直接對(duì)省府及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，不受地方政府及其他行政官員制約，具有一定的權(quán)威性;另一方面，在履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，實(shí)察制度也注意對(duì)實(shí)察員監(jiān)察權(quán)實(shí)行控制和約束。1919 年12 月，山西省公署頒布的《修正政治實(shí)察員服務(wù)規(guī)則》規(guī)定，縣知事對(duì)于省派實(shí)察員的不法行為有舉報(bào)的權(quán)責(zé)，政治實(shí)察員“如有賭博押妓及其他不正當(dāng)之行為”，縣知事得知后可以“隨時(shí)密報(bào)”，制度設(shè)計(jì)上具有一定的嚴(yán)密性。

山西省村治實(shí)察員在工作內(nèi)容上兼顧效能與教化，重點(diǎn)追求對(duì)人，特別是對(duì)官員的監(jiān)察。閻錫山認(rèn)為，“山西今日政治上所欠缺者維何?其各種章程未完備乎?抑奉行尚有未盡善者乎?吾以為皆非也。各種章程非不完備，惟無(wú)實(shí)力奉行之人，則章程亦幾等于虛設(shè)?！币虼?，村治實(shí)察員實(shí)察過(guò)程中，各級(jí)地方政府、工作人員在“六政三事”中的行為、能力、實(shí)施效果、效率就成為實(shí)察的重點(diǎn)。其次，實(shí)察員又承擔(dān)著整肅風(fēng)氣，消弭上下隔閡的作用。1918 年8 月閻錫山對(duì)實(shí)察員講話時(shí)指出:“前者委員出省，余均囑令到鄉(xiāng)，集合人民，宣布政治宗旨。因言之不當(dāng)，致人民諸多誤會(huì)，政治進(jìn)行，亦受多大之障礙?！痹陂愬a山的要求下，社會(huì)風(fēng)氣之好壞、地方治安之治亂、鄉(xiāng)紳之優(yōu)劣、民眾之精神逐漸成為實(shí)察的重點(diǎn)，其工作重點(diǎn)與閻錫山村治步驟相統(tǒng)一，呈現(xiàn)出層層推進(jìn)、步步深入的特點(diǎn)。

實(shí)察員的設(shè)置是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督體制思想的沿用與拓展。在山西村治一系列制度設(shè)計(jì)與建設(shè)實(shí)踐中，實(shí)察員及其相應(yīng)的制度設(shè)置，起到了溝通上下，聯(lián)系各方的作用。然而，山西村治作為一項(xiàng)由上層組織構(gòu)筑的鄉(xiāng)村社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)，不論是其制度的設(shè)置還是其政策的實(shí)施，都不是建立在真正有效的自治體制基礎(chǔ)之上的。實(shí)察員也好，村治改革中的縣、村官吏也好，都是站在上層的立場(chǎng)與角度在審視、執(zhí)行、彌補(bǔ)相應(yīng)的政策措施，所謂的“用民政治”“地方自治”，始終是由少部分人在倡導(dǎo)、在推進(jìn)，而未能形成真正的民間潮流。因此，在上層意見(jiàn)統(tǒng)一、政局穩(wěn)定的情況下雖然可以產(chǎn)生一些積極的，顯著的成效，而一旦上層權(quán)力發(fā)生更迭，時(shí)局發(fā)生變化，既缺少上層領(lǐng)導(dǎo)，也缺乏底層動(dòng)力的情況下，相應(yīng)的成果便煙消云散。1930 年9 月，中原大戰(zhàn)結(jié)束，閻錫山敗逃至大連，新任三十二軍軍長(zhǎng)商震以籌措軍餉為由，經(jīng)山西省府委員會(huì)議通過(guò)，最終裁撤村政處，實(shí)察員及其相關(guān)制度也隨之廢止。