依法行政的憲法背景和現(xiàn)狀分析

武友俠

內(nèi)容摘要 在我國(guó)，政府是法律實(shí)施的重要責(zé)任主體，政府行使行政權(quán)力對(duì)公民生活影響最為直接，也最為廣泛。有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)80%以上的法律法規(guī)主要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。因此，從建設(shè)法治國(guó)家的內(nèi)在邏輯看，各級(jí)政府能否嚴(yán)格依法行政，能依法全面履行職能，很大程度上影響著全面依法治國(guó)的實(shí)施進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 依法行政 憲法 煤炭過(guò)剩產(chǎn)能 行政執(zhí)法

1 全面依法治國(guó)和加強(qiáng)憲法實(shí)施語(yǔ)境下的依法行政

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第五條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”這是我國(guó)首次提出的依法行政的憲法依據(jù)。自1999年3月九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案將依法治國(guó)寫(xiě)入憲法以來(lái)，依法行政作為全面依法治國(guó)的重要一環(huán)，被擺上重要議事日程，進(jìn)入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐序列。

2004年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的要求。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告把基本建成法治政府確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。

2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，提出“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”總體目標(biāo)。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。

2018年3月，全國(guó)人大啟動(dòng)修憲程序，通過(guò)了第5次修正案，為推進(jìn)全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供根本保障。

從全面依法治國(guó)的布局看，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政是有機(jī)聯(lián)系的整體。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“要準(zhǔn)確把握全面推進(jìn)依法治國(guó)工作布局，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。因此，從加強(qiáng)憲法實(shí)施的角度看，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，在更高水平上推進(jìn)依法行政，讓國(guó)家治理全面進(jìn)入法治的軌道，是提高黨長(zhǎng)期執(zhí)政能力的題中之義。

2 推進(jìn)依法行政過(guò)程中遭遇的諸多困境

2.1 依法行政之“法”何以經(jīng)得起合憲性審查

我國(guó)違憲審查基本可以追溯到2000年，當(dāng)年全國(guó)人大制定的《中華人民共和國(guó)立法法》依據(jù)憲法，規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行違憲審查的基本程序。但在現(xiàn)實(shí)情境中，合憲性審查一直缺乏必要的制度安排。“現(xiàn)在憲法存在一個(gè)最大的不足，就是缺乏違憲審查的制度[1]”。因此，黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！?/p>

按照布坎南的公共選擇理論，在政治市場(chǎng)里，作為交換行為主體的政府同經(jīng)濟(jì)人一樣都是理性和自私的，將不可避免地追求的利益最大化，往往容易為代表特殊利益集團(tuán)的政策制定者所操縱[2]。在化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能政策演進(jìn)過(guò)程中，也不可避免地受到部門(mén)本位主義的掣肘，造成政策執(zhí)行效果大打折扣，甚至劍走偏鋒。以湖南省為例，2017年全省煤礦只生產(chǎn)了8個(gè)月，每逢安全檢查、環(huán)保督查，被檢查地市的煤礦必須停產(chǎn);個(gè)別煤礦出了安全事故，全省煤礦一律停產(chǎn)整頓，這種“一人感冒、全家吃藥”的怪象，大大降低了煤礦產(chǎn)能利用率。有個(gè)別省份急于卸下煤礦安全生產(chǎn)的包袱，借助本輪化解過(guò)剩產(chǎn)能的政策機(jī)遇，在煤炭保供方案尚未完全銜接確定的情況下，就提前退出煤炭生產(chǎn)，人為加劇了區(qū)域煤炭供應(yīng)緊張局面。

這是公共決策科學(xué)化、民主化的問(wèn)題。從這層意義上說(shuō)，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，必然要健全依法決策機(jī)制。尤為值得重視的是，無(wú)論是地方立法，抑或是部門(mén)設(shè)立規(guī)章，都應(yīng)極力避免減損公民和企業(yè)的合法權(quán)利。此外，對(duì)政府部門(mén)紅頭文件的合法性審查也不可忽視。目前來(lái)看，依法行政正遭遇行政人員法律素養(yǎng)的瓶頸制約。隨著人民群眾的法制意識(shí)和法制觀念不斷增強(qiáng)，政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人員的法治思維和行政人員的法律素養(yǎng)成了推進(jìn)依法行政過(guò)程中亟待補(bǔ)強(qiáng)的一塊短板。設(shè)區(qū)的市立法隊(duì)伍普遍薄弱。人大法制委、常委會(huì)法工委中具有較高思想政治素質(zhì)和法律素養(yǎng)的人才相對(duì)不足。市人大代表和常委會(huì)組成人員中多數(shù)長(zhǎng)期從事行政管理工作，有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)或從事過(guò)法律事務(wù)的人數(shù)比例偏低[3]。

2.2 依法行政之下的自由裁量權(quán)何以規(guī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵4]如何在法律保留的行政執(zhí)法自由裁量空間內(nèi)，有效制止政府亂作為，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題。仍以煤炭去產(chǎn)能為例，我國(guó)煤炭資源稟賦、供需關(guān)系、運(yùn)力配置地區(qū)差異性大，化解過(guò)剩產(chǎn)能既要堅(jiān)持全國(guó)“一盤(pán)棋”的思想，做好統(tǒng)籌規(guī)劃和戰(zhàn)略安排，同時(shí)也要因地制宜，做到分類(lèi)施策，否則就會(huì)出現(xiàn)“一刀切”的問(wèn)題。例如，在制定煤炭先進(jìn)產(chǎn)能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，有關(guān)部門(mén)無(wú)視資源稟賦差距，簡(jiǎn)單以產(chǎn)能規(guī)模劃界，低于2.4×106 t/a的產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)的煤礦，即使生產(chǎn)技術(shù)工藝再先進(jìn)，也無(wú)法列入先進(jìn)產(chǎn)能煤礦范圍，這對(duì)南方地區(qū)部分大中型現(xiàn)代化煤礦造成政策性歧視，擾亂了行業(yè)良性發(fā)展秩序、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督顯得尤為迫切。在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，健全依法決策機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革，深化行政執(zhí)法體制改革，完善黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的約束機(jī)制?！本唧w到技術(shù)操作層面，就要求政府部門(mén)根據(jù)法律法規(guī)，及時(shí)更新權(quán)責(zé)清單，明確行政執(zhí)法行為法律依據(jù)，真正做到“法無(wú)授權(quán)不可為”。

2.3 依法行政何以肆意越過(guò)市場(chǎng)邊界

如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在具體行政行為中，首先要界定政府和市場(chǎng)的邊界在哪里。否則，政府越俎代庖，往往容易“把酒釀成醋”，甚至出現(xiàn)“畫(huà)虎不成反類(lèi)犬”的現(xiàn)象。

以化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能為例，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題是供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配和要素配置扭曲導(dǎo)致的。這里面，很大程度上有行政過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。既然龐大過(guò)剩產(chǎn)能的形成，不是一個(gè)單純的市場(chǎng)問(wèn)題，也不是一天兩天的問(wèn)題，那么在化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中，政府的介入和干預(yù)就成了不可或缺的選項(xiàng)。但問(wèn)題核心在于，政府應(yīng)多大程度上介入去產(chǎn)能？在介入的時(shí)機(jī)選擇、干預(yù)的分寸力度上應(yīng)怎樣合理把握？事實(shí)上，在煤炭去產(chǎn)能過(guò)程中，從國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)到地方政府，都不同程度存在過(guò)多依靠行政命令強(qiáng)推的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)違背市場(chǎng)規(guī)律的行為，“按下葫蘆起來(lái)瓢”，導(dǎo)致新的市場(chǎng)扭曲。

2.4 依法行政遭遇“運(yùn)動(dòng)式”治理困境

中國(guó)石油大學(xué)李輝教授認(rèn)為，“運(yùn)動(dòng)式”治理長(zhǎng)期存在的一個(gè)重要原因在于其相對(duì)良好的績(jī)效表現(xiàn)容易獲得國(guó)家治理體系中各層次的認(rèn)可和接受。誠(chéng)然，依靠組織嚴(yán)密的官僚制，短時(shí)間內(nèi)可以充分集中行政資源，充分調(diào)動(dòng)行政力量，限期完成某項(xiàng)特殊任務(wù)，這種治理模式在創(chuàng)建衛(wèi)生城市，創(chuàng)建文明城市中屢試不爽，但這種畢其功于一役的做法猶如“雙刃劍”一般，往往是以“對(duì)規(guī)則的僭越和傷害”為代價(jià)的，造成行政倫理失范的后果，甚至“運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴可能會(huì)推遲常規(guī)治理的建設(shè)進(jìn)程”。這方面典型的例證是，由于環(huán)境主管部門(mén)和個(gè)別省市政府不切實(shí)際推行煤改氣、煤改電工程，造成2017年年底北方地區(qū)大面積出現(xiàn)天然氣供應(yīng)短缺問(wèn)題。為此，“必須正確處理社會(huì)主義集中力量辦大事和市場(chǎng)決定資源配置的關(guān)系，少一些集中力量辦大事，大幅度減少政府對(duì)資源的直接干預(yù)、直接配置，多一些市場(chǎng)說(shuō)了算”。

（作者系淮河能源控股集團(tuán)有限責(zé)任公司 政工師）

【參考文獻(xiàn)】

[1]江平.強(qiáng)化憲法需違憲審查護(hù)航[EB/OL].鳳凰網(wǎng)評(píng)，（2014-01-23）[2020-02-20].http：//www.aisixiang.com/data/80044.html.

[2]寧騷.公共政策分析[M].北京：高等教育出版社，2017.

[3]王玉友.新形勢(shì)下提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的思考[J].江淮法治，2018（23）：50-51.

[4]孟德斯鳩.論法的精神[M].南京：譯林出版社，2016.