“十四五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對

摘 要：農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展是推動鄉(xiāng)村全面振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路?！笆奈濉睍r期，要推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，必須在把握其內(nèi)涵要義的基礎(chǔ)上，充分正視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中諸多雙重疊加的突出問題，并深入探尋導(dǎo)致問題凸顯并可能持續(xù)影響高質(zhì)量發(fā)展的深層動因，積極創(chuàng)新市場導(dǎo)向思維、城鄉(xiāng)融合思維、全面振興思維、貧困治理思維，持續(xù)“固根基、育優(yōu)勢、補短板、強弱項、激活力”，不斷鞏固提升農(nóng)村全面小康成果，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：“十四五”時期;農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。作為高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)和重點領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展既是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路，也是破解“三農(nóng)”發(fā)展系列難題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。尤其是當(dāng)前正處于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)交匯過渡、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵歷史節(jié)點，科學(xué)謀劃、順利推進“十四五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，具有特殊的重要意義。近年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得重大進展，但鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的短板依然突出，“十四五”時期必須強化問題導(dǎo)向，著力克難攻堅補短板、強弱項，鞏固脫貧攻堅成果并推動其與鄉(xiāng)村振興有效銜接，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

與黨的十九大報告首次提出的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相似，農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一的界定，但由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化本質(zhì)上是交織在一起的，所以，農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展也不是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的簡單加總，而應(yīng)是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)下的發(fā)展理念、發(fā)展導(dǎo)向、發(fā)展動力、發(fā)展路徑等全方位的根本性轉(zhuǎn)變，與鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)、總方針和總要求等一脈相承，是產(chǎn)品提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)增效、生態(tài)改善、要素培優(yōu)、制度創(chuàng)新等多維度的高質(zhì)量發(fā)展，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村生態(tài)、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民生活“五位一體”的有機整體。所以，農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展是系統(tǒng)的、動態(tài)的，要以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強農(nóng)，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村融合、一二三產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合，在供需匹配、要素配置、投入產(chǎn)出、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理等方面加快質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。相對于鄉(xiāng)村振興而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展既是方向、路徑和手段，也是引領(lǐng)、支撐和推動力量。

一、“十四五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題

盡管近年來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已取得舉世矚目的成就，但仍存在城鄉(xiāng)及農(nóng)村內(nèi)部雙重不平衡加劇、鄉(xiāng)村人口與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)雙重“空心化”交織、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)雙重短板疊加、龍頭企業(yè)經(jīng)營與農(nóng)民持續(xù)增收雙重困難凸顯等諸多問題。這既是當(dāng)前需要著力破解的重點任務(wù)，也是在“十四五”時期需要持續(xù)加大力度重點攻克的時代命題。

1.城鄉(xiāng)及農(nóng)村內(nèi)部雙重不平衡加劇

一方面，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距絕對值仍在拉大，二者比值在2002年突破3.0（3.026）之后，直到2010年才重新回落到3.0以下（2.994），其間雖有起伏，但均在3.1上下波動，2007年達到3.144的最高值后才呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，但縮減幅度呈震蕩走勢，2015年以來每年縮減幅度維持在0.01—0.04。如果分別按年均0.02和0.03的縮減速度，城鄉(xiāng)收入比要從2019年的2.644降至2.0，也分別需要32年和21年。①另一方面，農(nóng)村內(nèi)部的發(fā)展不平衡也在強化。根據(jù)2013—2018年的農(nóng)村居民收入五等份分組結(jié)果，處于最底層20%的低收入戶人均可支配收入近兩年年增勢強勁，但整體上看，2013—2018年低收入戶年均增速僅在4.96%，遠低于9.81%的同期高收入戶增速，即便2016—2018年低收入戶年均增速達到10.43%，但其他組別仍總體呈現(xiàn)馬太效應(yīng)的格局，且低收入戶增速波動較大，2014、2016年均在其他組別保持較高增速的情況下負增長，說明低收入戶增收相對緩慢且基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固（見表1），這與農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的要求相悖。

2.鄉(xiāng)村人口和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)雙重“空心化”交織

人和產(chǎn)業(yè)是區(qū)域發(fā)展的兩大核心因素。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，鄉(xiāng)村人口大量非農(nóng)化、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)乃至市民化，這本身是改革開放的發(fā)展成果，也符合經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律和趨勢，但如果對鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移后的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏及時有效的跟進，便極易形成鄉(xiāng)村人口“空心化”與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“空心化”交織的現(xiàn)象，并成為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的集中體現(xiàn)。這一問題在欠發(fā)達鄉(xiāng)村尤為突出，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展活力不足，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。一是鄉(xiāng)村人口外流加劇村落銳減。由于農(nóng)業(yè)比較收益偏低、城鄉(xiāng)居民收入差距明顯，鄉(xiāng)村人口持續(xù)外流，并帶來自然村落的加速消失。作為農(nóng)村勞動力輸出大省，河南、安徽兩省2019年人口凈流出分別為1312萬人、753.5萬人，分別占戶籍人口的12.0%、10.6%。②同時，2005—2016年，全國自然村由313.7萬個銳減至261.7萬個，10多年間減少了52萬個，平均每天消失約130個。③二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“空心化”漸顯。在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，盡管農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高、占比大，但優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品少，農(nóng)業(yè)大而不強、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、品牌優(yōu)勢不突出，現(xiàn)代科技應(yīng)用整體落后，智能化、綠色化發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)價值鏈發(fā)掘不足，產(chǎn)業(yè)融合度低，市場競爭力、抵御市場風(fēng)險能力不強。特別是受經(jīng)濟下行、成本上升、非洲豬瘟等因素影響，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端化、邊緣化，面臨困難增多。三是鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)性不足。農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題依然比較突出，化肥、農(nóng)藥施用量雖然已實現(xiàn)負增長，但農(nóng)業(yè)面源污染、耕地質(zhì)量下降、地下水超采等問題仍然凸顯，一些缺水地區(qū)還是大水漫灌，秸稈、糞便、農(nóng)膜、生活污水還沒有得到有效治理和利用，部分地區(qū)垃圾圍村現(xiàn)象仍比較嚴重。這些情況表面上是人居環(huán)境和污染治理的問題，實則是社會轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)村治理重構(gòu)、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)不足的問題，解決不好都會影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

3.鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)雙重短板疊加

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板和農(nóng)村基本公共服務(wù)欠賬，一直是困擾鄉(xiāng)村發(fā)展的重要問題。經(jīng)過近年來推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的努力，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施已普遍有較大改觀，但在這些設(shè)施尤其是公共服務(wù)設(shè)施的利用效率上以及農(nóng)村基本公共服務(wù)供給上，還有較大的提升空間，面臨補齊短板與提檔升級的雙重任務(wù)。如何在落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則中彌補農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的歷史欠賬，是“十四五”時期的重要任務(wù)。一是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上，一些農(nóng)村供水、供電、供氣條件差，道路、網(wǎng)絡(luò)通訊等設(shè)施未實現(xiàn)全覆蓋，在烘干設(shè)備、預(yù)冷設(shè)施、冷鏈貯運等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施方面配套不足，在生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、綠色高效技術(shù)應(yīng)用等方面更為欠缺，一些產(chǎn)地批發(fā)市場、產(chǎn)銷對接、鮮活農(nóng)產(chǎn)品直銷網(wǎng)點等設(shè)施相對落后，物流經(jīng)營成本高，嚴重制約優(yōu)質(zhì)蔬菜、優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)林果等優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。二是在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施上，文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)依然參差不齊，一些地方標(biāo)準(zhǔn)不高、配套不足、利用率低。農(nóng)村垃圾集中處理和污水處理能力有限，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境保護設(shè)備配套和運行能力較弱，工業(yè)“三廢”和城市生活垃圾等污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴散的防范應(yīng)對能力仍然薄弱。三是在農(nóng)村公共服務(wù)上，勞動就業(yè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的短板明顯，與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求相比，尚有相當(dāng)距離。僅以醫(yī)療衛(wèi)生為例，2018年全國鄉(xiāng)村每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)和床位數(shù)分別只有4.63人、4.56張，僅相當(dāng)于城市的42.4%、52.4%。④

4.龍頭企業(yè)經(jīng)營與農(nóng)民持續(xù)增收雙重困難凸顯

當(dāng)前，宏觀經(jīng)濟下行壓力傳導(dǎo)效應(yīng)逐漸凸顯。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢依然復(fù)雜嚴峻，全球經(jīng)濟增長放緩，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，尤其是新冠肺炎疫情將對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、龍頭企業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民就業(yè)增收等增加困難和挑戰(zhàn)。穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增收，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，將是“十四五”時期的重要任務(wù)。一方面，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營困境凸顯。作為帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，當(dāng)前經(jīng)營困境呈現(xiàn)三重疊加的態(tài)勢，紓危解困的不確定性增強。一是周期性因素和非周期性因素疊加。除了經(jīng)濟下行和行業(yè)發(fā)展的周期性因素外，行業(yè)和企業(yè)轉(zhuǎn)型以及一些偶發(fā)因素如非洲豬瘟等，都從不同層面促使國內(nèi)外、企業(yè)內(nèi)外、行業(yè)內(nèi)外等復(fù)雜因素交織，使農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營困難不再是某一地域或某一行業(yè)的個別現(xiàn)象，而在一定程度上成為共性的問題。二是傳導(dǎo)性因素與內(nèi)源性因素疊加。本輪農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營困難，既有金融去杠桿的外部因素，也有企業(yè)自身盲目擴張的經(jīng)營策略失誤導(dǎo)致積重難返，還有因陷入互保漩渦而難以自拔，加之近年來原材料及人工等成本上升，尤其豬肉價格飛漲在為生豬養(yǎng)殖企業(yè)帶來利好的同時，也帶動相關(guān)環(huán)節(jié)生產(chǎn)成本的激增，以及環(huán)保限產(chǎn)等導(dǎo)致企業(yè)直接成本和融資成本的增加，都加劇企業(yè)經(jīng)營困難。三是系統(tǒng)性影響與根本性影響疊加。龍頭企業(yè)成長非一日之功，對于從事農(nóng)業(yè)這一周期長、風(fēng)險大、慣性強的行業(yè)龍頭企業(yè)尤其如此，而其命運翻轉(zhuǎn)可能僅在一夜之間。一旦企業(yè)經(jīng)營困難，往往會因業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)、信貸互保、債務(wù)關(guān)系等而在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，并在經(jīng)濟下行和銀根收縮的大背景下而往往回天乏術(shù)，對區(qū)域內(nèi)的行業(yè)發(fā)展、社會就業(yè)等產(chǎn)生傷筋動骨的影響，需要數(shù)年乃至數(shù)十年培育才可能形成新的龍頭。與此同時，農(nóng)民增收渠道拓展難度加大。在經(jīng)濟下行壓力加大和糧食價格持續(xù)低迷的背景下，工資性收入和經(jīng)營性收入作為農(nóng)民增收的傳統(tǒng)動能在逐漸減弱，而農(nóng)村新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展又很難在短時期內(nèi)形成帶動廣大農(nóng)民增收的強勁動力，財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入雖然因農(nóng)村改革的全面深化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的推進，仍將呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，但難以發(fā)揮農(nóng)民增收主渠道的支撐作用。

二、“十四五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展面臨問題的深層動因分析

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中之所以存在上述諸多突出問題，原因固然是多方面的，但歸根結(jié)底有以下三方面的原因，既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的突出制約，也是“十四五”時期需要傾力破解的關(guān)鍵難題。

1.市場化不足與市場化過度并存

如何處理政府與市場的關(guān)系，貫穿著改革開放40多年來的進程。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面，從整體上呈現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)域市場化不足而社會領(lǐng)域市場化過度，但在具體的某一領(lǐng)域則存在市場化不足與市場化過度并存的情形。這種資源配置的錯位，極易出現(xiàn)公共服務(wù)缺位、公共決策失位、公共權(quán)力越位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展諸領(lǐng)域諸環(huán)節(jié)間選擇性地推進，并將最終行走在各自的軌道而難以有效統(tǒng)籌，從而加劇發(fā)展失衡。一是市場化不足。主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)資源要素配置的市場化機制發(fā)育尚不充分，尤其是在農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革等方面的滯后，直接影響到城鄉(xiāng)資源要素的自由流動、平等交換和優(yōu)化配置，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力不足。二是市場化過度。主要體現(xiàn)在醫(yī)療、教育等農(nóng)村公共服務(wù)的整體性滯后，如“看病難、看病貴”成為長期困擾鄉(xiāng)村乃至全社會的一道難題，進而造成因病致貧、因病返貧，成為農(nóng)村醫(yī)療飽受詬病之所在。三是市場化過度與市場化不足可能并存于特定領(lǐng)域。如同是在農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域，由于醫(yī)保等制度設(shè)計導(dǎo)致醫(yī)療市場高度壟斷，又存在競爭性、市場化不足的另一面，在醫(yī)療保險市場，雖為貧困群體所急需，但因缺乏特定產(chǎn)品和服務(wù)也亟待培育。

2.新動能不足與舊動能乏力并存

近年來，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展迅速，尤其是隨著新消費的崛起，順應(yīng)綠色、安全、生態(tài)食品的需求，在消費細分領(lǐng)域的涉農(nóng)獨角獸公司發(fā)展勢頭迅猛，與頹勢漸顯的同行業(yè)曾經(jīng)的龍頭形成鮮明對比。在新產(chǎn)業(yè)方面，以休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游為例，已由原來的單純休閑旅游，逐步拓展到文化傳承、生態(tài)涵養(yǎng)、農(nóng)業(yè)科普等多個方面，在空間布局上也從零星分布向集群分布轉(zhuǎn)變、從城市郊區(qū)和景區(qū)周邊向更多適宜發(fā)展的區(qū)域拓展，休閑農(nóng)業(yè)成為城市居民休閑、旅游和旅居的重要目的地，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的新亮點。2012—2018年，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待量從7.2億人次增至30億人次，年均增長26.9%，營業(yè)收入從2400億元增長到8000億元，年均增長22.2%。⑤但從整體上來說，農(nóng)村“三新”尚未形成能夠有效支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的強勁動能。而與此同時，以投資拉動為主要驅(qū)動力的傳統(tǒng)動能呈現(xiàn)乏力態(tài)勢。全國第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）月度累計增速自2019年以來持續(xù)下滑乃至持續(xù)負增長，在鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略框架下，農(nóng)業(yè)投資尤其是新項目、大項目投資的持續(xù)下滑，將導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)面臨發(fā)達地區(qū)的高端打壓和欠發(fā)達地區(qū)中低端擠出的雙重擠壓，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨青黃不接、新舊產(chǎn)業(yè)斷檔的風(fēng)險考驗。

3.數(shù)字化拉平效應(yīng)與傳統(tǒng)發(fā)展方式、治理方式的固化效應(yīng)并存

以大數(shù)據(jù)、云計算等科技進步為主要支撐的數(shù)字化和數(shù)字經(jīng)濟，盡管作為信息產(chǎn)業(yè)，但并不像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)那樣對現(xiàn)有基礎(chǔ)有著較高的要求，也沒有太多的地域限制。因此，數(shù)字化是拉平區(qū)域差距、推動欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)后發(fā)趕超的重要契機，近年來農(nóng)村電子商務(wù)的飛速發(fā)展和對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的爆發(fā)力，已在一定程度上為此作出了有力的注腳，并將在推動流通模式變革創(chuàng)新、提升消費者參與度和體驗感、促進供給側(cè)和需求側(cè)對接等方面，為鄉(xiāng)村振興持續(xù)注入新動力。但與此同時，來自傳統(tǒng)發(fā)展方式和治理方式的思維定式和行為慣性仍然根深蒂固，在很大程度上對城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距產(chǎn)生固化效應(yīng)，抑制城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的進展。例如，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，政府通過規(guī)范性文件等方式對農(nóng)民“種（養(yǎng)）什么、不種（養(yǎng)）什么、種（養(yǎng)）多少”進行強制性要求，盡管可能是出于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)民增收的初衷，但在農(nóng)業(yè)自然、市場等多重風(fēng)險的交織下導(dǎo)致難以達成預(yù)期的案例屢見不鮮;同樣，在產(chǎn)業(yè)扶貧上，在特定時期采用超常規(guī)支持措施扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以夯實脫貧的產(chǎn)業(yè)支撐、壯大鄉(xiāng)村自我發(fā)展的能力，這是必要的也是必需的，但其前提是必須遵循市場規(guī)律，尊重市場主體的行為選擇，并對資源稟賦、市場前景等進行全方位的科學(xué)論證，對生產(chǎn)、加工、銷售、儲運、品牌等全產(chǎn)業(yè)鏈布局進行積極引導(dǎo)，否則只會造成同質(zhì)化、低端化的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩，削弱脫貧的可持續(xù)性，也會助長“等靠要”思想。

三、“十四五”時期推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展必須強化思維創(chuàng)新

“十四五”時期推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，必須突出問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和市場導(dǎo)向，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)律，創(chuàng)新市場導(dǎo)向思維、城鄉(xiāng)融合思維、全面振興思維、貧困治理思維，為進一步實現(xiàn)從農(nóng)村全面小康向鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過渡奠定堅實基礎(chǔ)。

1.市場導(dǎo)向思維：科學(xué)統(tǒng)籌政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)

推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，必須科學(xué)把握政府和市場的二元關(guān)系，避免二者職能錯位、資源錯配，并進一步厘清政府、市場和社會的關(guān)系，樹立市場導(dǎo)向思維，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府作用，規(guī)范并發(fā)揮好社會組織的作用，實現(xiàn)市場有效、政府有為和社會有序的有機統(tǒng)一。一是充分發(fā)揮市場決定性作用和市場供給靈活性優(yōu)勢。加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，深化農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)領(lǐng)域市場化改革，尤其是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，注重以市場的力量匯流資金、人才、技術(shù)、信息等資源要素，推動農(nóng)業(yè)全面升級。二是更好發(fā)揮政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、法治保障等方面的積極作用。積極健全農(nóng)村公共服務(wù)體系和社會保障體系，深化產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置改革，激發(fā)各類主體活力，讓農(nóng)村資源要素活化起來，讓廣大農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性迸發(fā)出來，讓鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)在動力活力激發(fā)出來，讓全社會支農(nóng)助農(nóng)力量匯聚起來。三是引導(dǎo)并規(guī)范農(nóng)村社會組織發(fā)展。健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵支持社會力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)。

2.城鄉(xiāng)融合思維：協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化

當(dāng)前，大城市面臨有機更新、城市迭代，城鄉(xiāng)人口已然呈現(xiàn)雙向流動傾向，因而無論是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，還是推進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，都必須在城鄉(xiāng)融合的大框架下，通過協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略空間。一是持續(xù)推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。引導(dǎo)和支持有條件有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)、落戶定居，全面融入城市社會，并通過完善配套制度引導(dǎo)農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)地承包權(quán)。二是持續(xù)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。暢通城鄉(xiāng)要素流動渠道，在著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，積極推進要素下鄉(xiāng)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，形成雙向流動機制，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系。三是持續(xù)推進縣域發(fā)展?？h域是連接工農(nóng)城鄉(xiāng)的重要樞紐，隨著城鄉(xiāng)融合的深入推進，縣域?qū)⒊蔀槌青l(xiāng)融合的主陣地。因此，需要充分依托特色資源優(yōu)勢，發(fā)展縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)鏈空間布局，推進農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合，盡可能把產(chǎn)業(yè)鏈留在縣里，改變農(nóng)村賣原料、城市搞加工的格局，打造以農(nóng)業(yè)為起點的全產(chǎn)業(yè)鏈，形成“縣有龍頭企業(yè)、鄉(xiāng)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、村有扶貧基地、戶有增收門路”的發(fā)展格局。

3.全面振興思維：有效銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興

農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展不是單一向度的目標(biāo)要求，而是包含經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多維度的全面高質(zhì)量，與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵維度高度契合。所以，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，必須樹立全面振興思維，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，這既是對“三農(nóng)”工作在目標(biāo)任務(wù)上的過渡，是基于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國總體奮斗目標(biāo)而在關(guān)鍵歷史交匯點上推進歷史任務(wù)交替銜接的必然要求，也是在打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)上乘勢而上，順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)交匯過渡的戰(zhàn)略選擇。要著眼脫貧攻堅進程的變化，將打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，著力提升脫貧質(zhì)量，通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固提升脫貧成果，實現(xiàn)從注重重點發(fā)力向更加注重統(tǒng)籌兼顧轉(zhuǎn)變，接續(xù)推動經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活改善。

4.貧困治理思維：從絕對貧困治理到相對貧困治理

黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行系統(tǒng)部署，并強調(diào)要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。反貧困是人類社會至今永恒的主題，創(chuàng)新貧困治理、開創(chuàng)人類歷史上最波瀾壯闊的減貧篇章，是我國對全球減貧事業(yè)的重大貢獻。但同時也要看到，反貧困是一項動態(tài)的長期的艱巨任務(wù)，當(dāng)前的脫貧攻堅只是消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的溫飽型、收入型的絕對貧困，并非意味著貧困的終結(jié)。即便2020年后除了要對之前的脫貧攻堅成果進行鞏固提升外，還勢必涉及對貧困標(biāo)準(zhǔn)的重新認定，即如何進一步解決相對貧困的問題。作為國家治理的重要組成部分，貧困治理尤其是相對貧困治理也面臨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。為此，著眼制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的癥結(jié)，順應(yīng)脫貧攻堅形勢的歷史性變化，必須從理念、思維和行動上積極創(chuàng)新相對貧困治理機制，推進減貧由特惠型幫扶向普惠性民生、由消除短期絕對貧困向解決長期相對貧困、由定向式幫扶向系統(tǒng)性治理的全方位轉(zhuǎn)型，并強化對各種風(fēng)險的研判和治理，更好鞏固提升脫貧攻堅成果。

四、“十四五”時期推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的路徑

“十四五”時期，我國將在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍將是重中之重。因此，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，要著眼鞏固提升農(nóng)村全面小康成果，扎扎實實固根基、育優(yōu)勢、補短板、強弱項、激活力，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的第一階段目標(biāo)即基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化開好局、起好步。

1.固根基：牢牢堅持優(yōu)先發(fā)展

推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，需要持續(xù)堅持重農(nóng)固本，始終把解決好“三農(nóng)”問題作為工作重中之重，深刻認識農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對于推進鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的全局性戰(zhàn)略意義。一是切實把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展置于優(yōu)先位置，在干部配備、要素配置、資金投入、公共服務(wù)等方面將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念和原則真正落到實處，做到發(fā)展優(yōu)先規(guī)劃、項目優(yōu)先布局、財政投入優(yōu)先保障、政策措施優(yōu)先落實。尤其在資金投入、土地使用規(guī)劃、金融創(chuàng)新等方面，要強化問題意識，自覺主動地將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念貫穿于有關(guān)政策制定及落實的各環(huán)節(jié)和全過程，加大政策和投入整合力度，提升支持效能。二是強化底線意識和風(fēng)險防范，針對脫貧攻堅和鄉(xiāng)村發(fā)展中可能潛藏的財政負擔(dān)加重和金融信貸增加的財政金融風(fēng)險、產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)化和產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險、“懸崖效應(yīng)”與“福利陷阱”并存及脫貧人口返貧的社會風(fēng)險等矛盾源和風(fēng)險點，加強系統(tǒng)研判、動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警，及時防范化解。三是持續(xù)加強基層組織建設(shè)，落實基層職級并行等具體舉措，強化黨建引領(lǐng)作用，完善考核激勵機制，積極營造干事創(chuàng)業(yè)氛圍和條件，著力提升基層組織執(zhí)行力、凝聚力。

2.育優(yōu)勢：積極推進“三鏈同構(gòu)”

推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，需要強化產(chǎn)業(yè)支撐，堅持以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應(yīng)鏈，著力培育發(fā)展新優(yōu)勢。一是延伸整合產(chǎn)業(yè)鏈，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流、研發(fā)和服務(wù)相互融合，培育一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體和創(chuàng)新能力強、示范帶動好的綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)一批產(chǎn)加銷一體、產(chǎn)業(yè)鏈條完整的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合先導(dǎo)區(qū)。二是塑造提升價值鏈，鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工領(lǐng)軍企業(yè)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和關(guān)鍵節(jié)點集聚，開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、綜合利用技術(shù)研究與示范，強化農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量控制體系建設(shè)，加快品牌培育和推廣，加快形成一批百億級、千億級農(nóng)產(chǎn)品加工優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。三是優(yōu)化融合供應(yīng)鏈，支持企業(yè)面向市場開發(fā)符合不同消費層次的個性化、定制化產(chǎn)品，建立融合現(xiàn)代倉儲、物流、配送、質(zhì)量保障等環(huán)節(jié)的完善的市場供應(yīng)鏈體系。

3.補短板：加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，需要持續(xù)補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，積極統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)，加強科學(xué)規(guī)劃建設(shè)和后續(xù)維護監(jiān)管，建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并在補齊短板的基礎(chǔ)上著力推動提檔升級。一是加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出縣域、鎮(zhèn)域及中心村，推動以縣為單位編制或修編村莊布局規(guī)劃，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的科學(xué)合理布局，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模經(jīng)濟和效率。加快推進農(nóng)村交通運輸、農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水、鄉(xiāng)村物流、寬帶網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)推進農(nóng)村“廁所革命”，加快推進農(nóng)村生活垃圾處理、生活污水處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。二是加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進鄉(xiāng)村文化、娛樂、便民服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，加快推進寬帶網(wǎng)絡(luò)進村入戶，大力發(fā)展農(nóng)村物流網(wǎng)點，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)產(chǎn)品出村進城，大力發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村。三是創(chuàng)新設(shè)施運行管護機制，破解農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施無人管理、無錢管理、無序管理等突出問題，實現(xiàn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施運行管護規(guī)模化、專業(yè)化、社會化，確保各類設(shè)施建成后長期穩(wěn)定運行、充分發(fā)揮應(yīng)有效能。

4.強弱項：完善公共服務(wù)體系

推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要強化與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給，而且需要提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)效率，健全鄉(xiāng)村社會化服務(wù)體系。一是進一步增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給。建立完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)投入機制，加快提升農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、文化體育等公共服務(wù)水平，尤其要吸取因病致貧這一主要致貧因素的歷史教訓(xùn)，全面推進健康衛(wèi)生進村行動，加強農(nóng)村臨床醫(yī)師和全科醫(yī)生的培育力度，提升農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平。進一步完善農(nóng)村醫(yī)保制度和基本養(yǎng)老保險制度，在鞏固社會保障扶貧成果的基礎(chǔ)上，拓展“兩不愁三保障”在社會保障層面的覆蓋面和保障層次，適當(dāng)提高保障標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建全覆蓋、兜底線、可持續(xù)的社會保障網(wǎng)，尤其要改革醫(yī)療保障制度，提高保障效率和水平，破除“看病難、看病貴”痼疾，構(gòu)筑因病致貧、因病返貧阻斷機制。二是構(gòu)建鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系。推動社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并軌，推動縣一級的公共服務(wù)下鄉(xiāng)，推動縣鄉(xiāng)一級的行政服務(wù)向行政村延伸，盡量做到讓群眾辦事不出鄉(xiāng)、少出村。三是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會化服務(wù)體系。推廣土地半托管、全托管模式，帶動小農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，健全社會化服務(wù)體系專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化運營機制，推動科技、信息、資金、人才等現(xiàn)代生產(chǎn)要素有效賦能鄉(xiāng)村振興，尤其要強化大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等現(xiàn)代技術(shù)在鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)用，搶占發(fā)展制高點。

5.激活力：全面深化農(nóng)村改革

改革是推進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉，必須用好這個法寶，促進鄉(xiāng)村發(fā)展活力的充分釋放。一是強化城鄉(xiāng)改革聯(lián)動。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)要素市場化配置改革，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場，暢通城鄉(xiāng)要素流動渠道，提升要素配置效率。二是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理。大力培育新鄉(xiāng)賢，積極創(chuàng)新治理模式，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在具體實現(xiàn)模式上，可結(jié)合實際，創(chuàng)新實現(xiàn)形式，如把自治組織下沉到自然村（組），組建村民理事會，使其在利益共同體下發(fā)揮自治作用，提升治理效能。三是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村“放管服”改革。破除以管理城市思維建設(shè)農(nóng)村項目，強化技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，推進政策支持與農(nóng)民訴求有效對接，避免“一刀切”“千村一面”和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，并通過簡政、放權(quán)、減稅、降費，創(chuàng)新基層小微權(quán)力“負面清單”管理，釋放改革紅利，優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境。

注釋

①此處數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》和《2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》計算所得。②此處數(shù)據(jù)根據(jù)河南、安徽兩省的2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報計算所得。③此處數(shù)據(jù)根據(jù)《2005年村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計公報》和《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》計算所得。④此處數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》計算所得。⑤農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室：《發(fā)展休閑農(nóng)業(yè) 助力鄉(xiāng)村振興——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展司有關(guān)負責(zé)人就促進休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展答記者問》，《湖南畜牧獸醫(yī)》2019年第1期。

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