〔摘要〕 近年來，我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”發(fā)展迅速，電子政務已成為提升公共服務治理水平的重要抓手和引擎。全國36座典型城市電子政務實踐證明，我國電子政務已經(jīng)取得的成績在政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級、移動政務服務平臺發(fā)展迅速、政務服務群眾滿意度不斷提升等三個方面比較突出。與此同時，也存在政務服務軟硬件供給水平有差距、社會公眾深度參與不足、電子政務向智慧政務轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)等方面的問題。應通過以下三個策略優(yōu)化電子政務發(fā)展，從而持續(xù)提升我國政務服務水平：統(tǒng)籌推進，打造一體化智慧政務發(fā)展新格局;優(yōu)化管理，持續(xù)提升政務服務的能力和水平;完善服務，提升公眾參與的深度和廣度。

〔關(guān)鍵詞〕 政務服務，電子政務，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”

〔中圖分類號〕D630 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）03-0086-10

“十三五”規(guī)劃實施以來，黨中央和國務院高度重視數(shù)字政府建設。2016年4月有關(guān)部門發(fā)布的《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案的通知》提出，將按照“兩年兩步走”的思路，完善“一號一窗一網(wǎng)”服務模式，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，逐步向全國推行;同年9月國務院發(fā)布的《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》決定優(yōu)化再造網(wǎng)上政務服務，推動政務平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，打造一站式、全流程、全覆蓋的服務體系;同年12月國務院辦公廳發(fā)布的《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設指南的通知》提出，要加強全國一體化的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)和服務體系整體設計，提升各地區(qū)各部門網(wǎng)上政務服務規(guī)范化水平;2018年6月國務院辦公廳發(fā)布的《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》深入論述了線上和線下如何推進一網(wǎng)通辦、最多跑一次、只進一扇門等改革;同年7月國務院發(fā)布的《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》提出，要推進全國一體化在線政務服務平臺建設。這些文件的出臺推動了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的發(fā)展。從實踐看，我國電子政務發(fā)展已取得長足進展，筆者擬通過對36座典型城市電子政務的調(diào)查研究，分析我國電子政務發(fā)展的總體情況，以期推進電子政務向縱深發(fā)展。

一、我國電子政務的顯著成就

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是智慧城市體系的有機組成部分，但智慧政務并非一種全新的政務形式，而是電子政務發(fā)展到一定程度以后的高級階段 〔1 〕，是智慧城市理念對電子政務提出的更高要求，旨在為民眾提供更便捷、更高效的服務，實現(xiàn)群眾辦事“零跑腿”的新目標。當前，智慧城市建設已經(jīng)成為我國重要的戰(zhàn)略目標，智慧城市試點數(shù)量由2012年初的90多個發(fā)展到2019年9月的700多個?！蛾P(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》（2014年）提出，“到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市，聚集和輻射帶動作用大幅增強，綜合競爭優(yōu)勢明顯提高，在保障和改善民生服務、創(chuàng)新社會管理、維護網(wǎng)絡安全等方面取得顯著成效” 〔2 〕。在試點新的政策時，一般會選取具有代表性的城市進行試點，它們往往能反映各自省份的接受程度，具有較好的政策輻射作用和示范作用 〔3 〕。本文主要選取2016-2018年度我國36座典型城市（見表1）政府網(wǎng)站公布的《政府工作報告》《信息公開工作年度報告》等資料作為數(shù)據(jù)源。這些數(shù)據(jù)是根據(jù)《政府信息公開條例》和地方的信息公開規(guī)定等文件，匯總各區(qū)、縣人民政府和市政府各部門公開信息后編制而成，具有非常高的可信度和準確度。

《省級政府和典型城市網(wǎng)上政務服務能力調(diào)查評估報告（2019）》（以下簡稱《評估報告》），是中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心總結(jié)我國各地區(qū)電子政務發(fā)展現(xiàn)狀的重要理論成果。2019年度報告通過服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度、在線辦理成熟度、在線服務成效度等五項關(guān)鍵指標對典型城市進行了調(diào)查評估。與2017年的調(diào)查報告相比較，本年度新增在線服務成效度指標，該指標重點從“效能可評”角度，衡量政務服務平臺的用戶使用、網(wǎng)辦效率、服務質(zhì)量等方面的實施效果。調(diào)查報告結(jié)果充分顯示了“十三五”規(guī)劃實施以來我國地方政府電子政務的數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢。在36座城市中，有8座城市評價達到“非常高”水平（90分及其以上），占比22%;17座城市評價達到“高”水平（80～90分），占比47%。報告反映出2018年省級政府網(wǎng)上政務服務能力指數(shù)平均值為82.02，該值較2016年指數(shù)平均值77.70有了很大提高 〔4 〕（見圖1）。報告同時也反映出我國地方政府電子政務存在“縱強橫弱”的發(fā)展不平衡趨勢，特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，各地區(qū)經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展水平差距拉大，中西部城市電子政務發(fā)展水平有很多仍在平均水準之下。

高德納咨詢公司從關(guān)鍵指標（在線服務率、開放數(shù)據(jù)率、數(shù)據(jù)驅(qū)動的服務數(shù)量等）、采購戰(zhàn)略、技術(shù)焦點、領(lǐng)導力、渠道戰(zhàn)略和價值焦點六個層面進行考察，把數(shù)字政府成熟度分成五個級別，提出了五階段成熟度模型：電子政務、開放、以數(shù)據(jù)為中心、完全數(shù)字化和智能化，依次被稱為起始階段、發(fā)展階段、鞏固階段、應用階段和優(yōu)化階段 〔5 〕。數(shù)字政府五級成熟度理論為我國電子政務的未來發(fā)展戰(zhàn)略指明了目標和方向，為研究我國政府電子政務演進邏輯提供了參考依據(jù)。事實上，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會治理模式正從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。為了順應這一趨勢，地方政府也積極加強移動政務建設，實施一系列信息惠民工程，“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”。“十三五”規(guī)劃提出將大力實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，促進互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟社會融合發(fā)展。黨的十九大也明確提出要加快推進信息化，建設“數(shù)字中國”“智慧社會”。在此背景下，36座典型城市電子政務建設成效顯著。

（一）政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級

目前我國數(shù)字政府建設已處于電子政務階段，本階段側(cè)重于將工作方式由線下服務轉(zhuǎn)移到線上服務，提高在線服務率，提升工作效率，加強政府與群眾的溝通，打造服務型政府。

1.政務在線服務率大幅提升。首先，為了深入落實“放管服”改革要求，改變職能交叉、政出多門的弊端，地方政府主動在管理體制、運行機制等方面進行調(diào)整，就相關(guān)政務服務事項開通網(wǎng)絡辦理渠道。截至2018年底，36座典型城市在其省級政務服務平臺上，已有1611個市直部門進駐并提供相關(guān)服務，平均進駐部門為45個，其中，太原、濟南、青島3個城市的進駐數(shù)量已超過60個。其次，省級政府開始統(tǒng)籌一體化網(wǎng)上服務平臺建設，采用“數(shù)據(jù)+業(yè)務”的管理模式，解決實際運行中的痛點、堵點。我國省一級政府已經(jīng)全部開通了政務服務網(wǎng)站，涵蓋全部36座典型城市，其中19個省級行政區(qū)還專門成立了數(shù)據(jù)管理的專業(yè)運營機構(gòu)。例如，北京市組建政務服務管理局，整合政府信息、便民服務等多項內(nèi)容，政府網(wǎng)站精簡比例達到90%以上;上海市組建大數(shù)據(jù)中心并建成“上海政務一網(wǎng)通辦”的總門戶，99%的民生服務事項已經(jīng)實現(xiàn)全市通辦;天津市組建市政府直屬機構(gòu)——天津市人民政府政務服務辦公室，旨在推動整合政務服務信息，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺。截至2020年3月，36座典型城市政府門戶網(wǎng)站均在首頁重點區(qū)域或者二級頁面，通過鏈接、圖片、文字等方式設置網(wǎng)上政務服務入口，為“全國一張網(wǎng)”目標的實現(xiàn)奠定了基礎，有利于實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，破解群眾“辦事難”難題。

2.政務服務效率大幅提高。為了提高電子政務服務效率，地方政府著力提升審批服務效率，大幅壓縮行政許可類事項辦理時限。如圖2所示，西安、深圳等24座城市承諾，未來會將市本級提供的行政許可類事項辦理時限在法定時限基礎上壓縮50%及其以上，而福州、南昌等12座城市將這一時限壓縮到60%及其以上，只有少部分城市把這一比例定在40%以下。此舉提高了政務服務辦事效率，提升了群眾對政府工作的認可度、滿意度。

圖2 典型城市承諾壓縮行政許可類事項辦理時限壓縮情況

3.政務信息安全法律法規(guī)逐步完善。電子政務向縱深發(fā)展的同時必須構(gòu)建網(wǎng)絡信息安全體系，以便在確保國家數(shù)據(jù)安全的同時，為社會公眾提供信息安全保障。各級政府越來越重視政務信息安全，并陸續(xù)出臺了相關(guān)法律法規(guī)。國家層面，2010年2月實施《基于互聯(lián)網(wǎng)電子政務信息安全實施指南》國家標準;2017年6月開始施行《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》;2019年5月《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》公開向社會征集意見。地方層面，南寧市早在2005年就發(fā)布了《南寧市電子政務信息及網(wǎng)絡安全管理辦法（試行）》，之后， 36座典型城市中除西寧、拉薩、銀川、烏魯木齊以外，均已出臺并實施相關(guān)法律法規(guī)。

（二）移動政務服務平臺發(fā)展迅速

中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的第45次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示：截至2020年3月，我國網(wǎng)民規(guī)模為9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達64.5%。我國在線政務服務用戶規(guī)模達6.94億，較2018年底增長76.3%，占網(wǎng)民整體的76.8% 〔6 〕。顯然，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，人們獲取公共服務的途徑也正在發(fā)生改變，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展以及公眾網(wǎng)絡參政、問政、議政、督政意識的不斷提高，催化了政務微信、政務APP的發(fā)展，越來越多的公民可以通過不同渠道參與進來。移動端“智慧政務”的發(fā)展已是大勢所趨?！爸腔壅铡弊屔罹毣?、智能化、網(wǎng)絡化，同時也在重構(gòu)人們的生活方式，促進中國社會治理進程的變革。移動政務服務平臺的發(fā)展主要表現(xiàn)為以下兩點：

1.移動政務服務平臺基本普及。移動互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的發(fā)展為公共服務提供了更加多樣化的選擇，除了傳統(tǒng)的政府網(wǎng)上辦事大廳和電子郵件或網(wǎng)上留言等在線服務方式，各地政府均先后開通了政務微博和政務微信，并且多個城市還上線了政務APP供公眾下載使用。截至2019年7月，除海南省外，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設兵團均已開通省級政務服務移動端平臺，如北京通APP、天津政務APP、隨申辦市民云APP、重慶市政府APP等。政務公眾號和政務APP已經(jīng)具有在線辦理政務服務的功能，可以隨時查看辦理事項的進度、在線預約、在線提交信息等功能，大大拉近了政府和公眾之間的距離，有效地解決了最后一公里的問題。

2.在線服務內(nèi)容和方式多樣化。新媒體以新穎、靈活、吸引力強等優(yōu)勢而逐漸興起，政府部門也借此機會建立了豐富多樣的政務、政策發(fā)布渠道，如政務微博、微信公眾號、短視頻APP等。《國務院辦公廳關(guān)于推進政務新媒體健康有序發(fā)展的意見》（2018年）提出，到2022年全國要建成以中國政府網(wǎng)政務新媒體為龍頭，整體協(xié)同、響應迅速的政務新媒體矩陣體系，全面提升政務新媒體傳播力、引導力、影響力、公信力，打造一批優(yōu)質(zhì)精品賬號，建設更加權(quán)威的信息發(fā)布和解讀回應平臺、更加便捷的政民互動和辦事服務平臺，形成全國政務新媒體規(guī)范發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、融合發(fā)展新格局 〔7 〕。各城市都結(jié)合本地實際開展了各種特色服務，如上海、深圳、杭州均采用多種新媒體開展政務服務，不再局限于政府網(wǎng)站，這也是各級政府在政務服務方面的一大創(chuàng)新。新媒體不僅滿足了群眾對政務服務不同層次的偏好，吸引了更多人的關(guān)注，還提高了政務宣傳力度，增強了政務公開的時效性，提高了政務服務水平和質(zhì)量。地方政府在線服務覆蓋的領(lǐng)域以及在線辦事事項數(shù)量都得到了較大幅度的提升，與民生緊密相關(guān)的不同領(lǐng)域間在線服務差距在逐漸縮小。與此同時，基于互聯(lián)網(wǎng)的在線公共服務內(nèi)容不再僅限于信息公開、信息查詢等基本的在線服務功能，能夠?qū)崿F(xiàn)在線服務全流程辦理，達到整體政府階段已經(jīng)成為數(shù)字政府追求的新目標和新要求，主要項目包括在線申請、預約、提交、審核、繳費、進度查詢等。這就在拓寬在線服務廣度的基礎上，挖掘了在線服務的深度，進一步提高了政府公共服務的質(zhì)量。

（三）政務服務群眾滿意度不斷提升

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和民眾受教育程度的不斷提升，越來越多的公民開始主動關(guān)注政府政務信息，并嘗試著通過多種渠道發(fā)表自己的意愿和看法。隨著政府新媒體平臺的廣泛使用，居民越來越方便地了解政務信息，參政議政的熱情逐漸高漲，通過留言、在線互動、信箱等方式使得群眾與政府的關(guān)系變得越來越融洽，政務服務的群眾滿意度大幅提升。

1.群眾信息需求得到保障。近年來，黨中央、國務院高度重視政務公開工作。2008年5月起施行的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）對于推進我國政務公開、保障人民群眾知情權(quán)發(fā)揮了積極作用。2019年修訂后的《條例》擴大了政府主動公開的范圍和深度，明確了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則。政務信息包括規(guī)范性文件、動態(tài)類信息、重點領(lǐng)域信息等，這些信息以公報、網(wǎng)站、政務微博、政務微信等方式進行公開 〔8 〕。2016年31座城市主動公開政府信息量均值為504204.61件，2017年較2016年同比增長26%，2018年較2017年同比增長14%?？傮w來看，政務公開已經(jīng)成為電子政務建設中越來越重要的一環(huán)。政府主動公開政務信息的意識在不斷提高，這在提高政府工作透明度的同時也滿足了群眾的知情權(quán)。

2.個性化信息需求得到重視。依申請公開是人民群眾獲取與其生產(chǎn)、生活和科研相關(guān)政務信息的重要手段。按照“以公開為原則，不公開為例外”的原則，政府部門更加強調(diào)滿足公民依申請公開信息的要求。同時，依申請公開相關(guān)費用全部在行政經(jīng)費中列支，均未向申請人收費。如圖3所示，截至2018年底，36個典型城市在其省級政務服務平臺上，可以提供具有依申請公開特征的40957項政務服務事項的網(wǎng)上服務，平均提供1138項服務，上海、北京等城市均位于平均水平之上，占比53%。

3.群眾辦事體驗感明顯改善。2016年底，“最多跑一次”改革在浙江省首次提出，并開創(chuàng)“在線咨詢、網(wǎng)上申請、快遞送達”模式，為全國提供了寶貴經(jīng)驗。為了進一步響應中央號召，典型城市已經(jīng)陸續(xù)建成全市統(tǒng)一身份認證體系，實現(xiàn)部門互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)與市網(wǎng)上政務服務大廳的事項接入認證和單點登錄對接，克服了過去辦事需要登錄多個網(wǎng)站注冊并重復錄入信息的缺點。36座城市目前已全部實現(xiàn)辦理事件在線查詢，開通了支付寶、微信、網(wǎng)銀等多種網(wǎng)上支付收費渠道，18座城市還開通“一號對外”政務服務專業(yè)咨詢熱線，并提供智能問答服務，為企業(yè)和群眾辦事提供便利。例如，2018年天津市推行“五減四辦”改革，共取消343個事項，下放94個事項;取消3842件申請材料、減少了188個辦理環(huán)節(jié)、取消106個證照;將事項辦理時限由法定平均時限21.2天壓減至5.4天，減少74.37% 〔9 〕?！罢找痪W(wǎng)通”平臺歸集240余萬條政務數(shù)據(jù)信息，自上線以來，網(wǎng)站總訪問量突破752萬，累計注冊用戶52.6萬個?！疤旖蛘铡盇PP著力打造40個“指尖查”特色辦事事項，并已實現(xiàn)在移動端辦理483項高頻服務事項。便民服務專線的知識庫從5萬條擴容到8.7萬條，可滿足560個用戶同時在線使用，全年回訪群眾共計957995人次，進一步實現(xiàn)了“信息多跑路、居民少跑腿”。與此同時，各城市還將普及政務服務資源共享平臺和電子證照庫的建設，實現(xiàn)群眾辦事免登記、免證件。如青島市已建成并啟用電子證照共享管理系統(tǒng)，通過與“愛山東”APP對接，市民可以實現(xiàn)在線領(lǐng)取電子身份證、電子社?？ǖ?類證照，實現(xiàn)證照信息的便捷管理 〔10 〕。

二、我國電子政務建設中存在的問題

目前我國政務網(wǎng)站的普及率很高，移動政務服務迅猛發(fā)展，智慧城市、數(shù)字政府時代已經(jīng)來臨，電子政務建設也在逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，朝著智能化方向大幅邁進。但一個不可忽視的事實是，各省市之間的電子政務建設水平差距較大，地區(qū)之間的不均衡非常明顯，政務網(wǎng)站和政府服務尚未實現(xiàn)標準化建設與運營，數(shù)字政府建設還有較大的發(fā)展空間。

（一）政務服務軟硬件供給水平有差距

我國政務服務和在線服務水平雖然整體提升，但發(fā)展不平衡現(xiàn)象顯著，從實際運行來看，行政級別較高的城市整體水平高于行政級別低的城市，東部和南部城市整體水平高于西部和北部城市，信息化基礎好的服務領(lǐng)域整體水平高于傳統(tǒng)線下服務領(lǐng)域。

1.政務網(wǎng)站和平臺建設水平參差不齊。2018年第二季度，國務院辦公廳隨機抽查各地區(qū)和國務院部門政府網(wǎng)站441個，總體合格率96%。其中，北京、天津、江蘇、浙江、山東、湖南、海南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海連續(xù)四個季度抽查合格率達100% 〔11 〕。但與此同時，也存在網(wǎng)站服務分類設置不科學、有欄目無內(nèi)容、搜索不準確、不實用的情況，甚至還存在沒有搜索功能的情況。從城市大數(shù)據(jù)平臺來看，截至2019年5月，36座典型城市中僅有北京、上海、杭州、貴陽、南寧、福州、?？?、廣州、寧波、深圳等少數(shù)城市初步建成“城市級大數(shù)據(jù)平臺”，只有25個已建成面向社會公眾開放的政府數(shù)據(jù)開放平臺 〔12 〕。從新媒體政務平臺建設來看，高水平城市已實現(xiàn)政務服務APP集成運作，較低水平城市的政務APP僅有一些基礎性功能。如“i深圳”APP通過“一屏一賬號”線上服務統(tǒng)一入口已經(jīng)實現(xiàn)“一號走遍深圳”，但有些城市不同政府部門分別開發(fā)獨立的政務APP，導致重復交叉和碎片化問題普遍存在，網(wǎng)絡卡頓不穩(wěn)、字符亂碼等情況較多。有些政務App的界面、流程很難做到標準化，用戶體驗差、個人信息存在較大安全隱患。

2.地域間在線服務水平高低不一。電子政務建設覆蓋面積廣、工程龐大，且受基礎設施、地理位置、經(jīng)濟水平等多種因素的影響，呈現(xiàn)出較為嚴重的發(fā)展不平衡問題，而且這一差距在擴大。《評估報告》顯示，典型城市評估總體指數(shù)排名總體呈現(xiàn)出“縱強橫弱”的格局?？傮w指數(shù)位于前3位的全部屬于東部沿海城市，而排名后3位的均為西部欠發(fā)達地區(qū)。如長三角地區(qū)已推動實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享與互聯(lián)互通，滬蘇浙皖一市三省已經(jīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，成為全國政務服務的領(lǐng)跑者。長三角地區(qū)14個城市的30項企業(yè)事項和21項個人事項以及9類電子證照共享已通過“一網(wǎng)通辦”平臺實現(xiàn)異地就近辦理。相比之下，西部和東北部的一些城市電子政務仍處于比較初級的階段，有的城市2019年才開始部署在線政務服務平臺一體化建設，啟動“最多跑一次”等相關(guān)改革。

3.政務信息標準化差距明顯。對于同一類別數(shù)據(jù)的處理，一些城市很早便采用中央政府統(tǒng)一規(guī)范的形式進行主動及時公開，但有些城市仍然存在數(shù)據(jù)更新不同步、不規(guī)范的現(xiàn)象。如上海市已經(jīng)對就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、綜合執(zhí)法、養(yǎng)老服務等八個領(lǐng)域涉及的眾多政務服務事項進行了全面梳理，建立了包含公開事項的名稱、內(nèi)容、時限、依據(jù)等十個要素的政務公開標準模板，形成了一套政務公開標準目錄 〔13 〕;廣州市基本形成了分類科學、標準細化、流程規(guī)范、平臺多元的基層政務公開標準規(guī)范。對比之下，仍有部分城市沒有對照國務院基層政務公開標準梳理細化相關(guān)領(lǐng)域的政務公開事項。各級政務服務平臺質(zhì)量水平參差不齊、界面不統(tǒng)一，存在功能不完善、對接不通暢、缺少辦事流程和模板表格等問題。

（二）社會公眾深度參與不足

按照電子政務階段的發(fā)展目標，電子政務除了要向社會提供規(guī)范、透明、優(yōu)質(zhì)的公共服務以外，還要納入公眾參與以促進政務服務質(zhì)量的提升。從典型城市的實踐來看，社會公眾仍然是信息的被動獲取者，通過政務網(wǎng)站和各類新媒體政務平臺進行深度參與的機會較少，互動性和影響力都有待提升。

1.電子政務網(wǎng)站缺乏互動性欄目，交互性差。通過對政務服務網(wǎng)站公眾互動相關(guān)欄目的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分網(wǎng)站都是以單向的信息發(fā)布為主，以公眾參與和互動為主題的欄目較少。幾乎所有政務網(wǎng)都有投訴欄目，但普遍存在一定的形式主義，存在回復不及時、公開回復不足和“程式化”“機械化”回復的現(xiàn)象，個性化有針對性解決問題的較少。以某省政務服務網(wǎng)為例，從互動性來看，該網(wǎng)站可以說是走在全國前列，它專門設置了互動交流欄目，下設“我要咨詢、我要預約、我要投訴、我要建議、我要評價、領(lǐng)導信箱、智能問答、調(diào)查互動、用戶申訴”等9個項目，每個項目下面又設有二級互動主題。即便如此，該網(wǎng)站的“我要咨詢”和“領(lǐng)導信箱”欄目內(nèi)的咨詢回復仍具有“程式化”和“機械化”特點，交互性明顯不足。

2.政務微博、政務APP具有互動性，但公眾很難做到深度參與。與政務網(wǎng)站相比，政務微博以及政務APP的互動性明顯增強。一方面，從各典型城市政務微博的互動性來看，發(fā)布議題的主動型互動占有主導地位。但從社會公眾參與的類別來看，突發(fā)事件最容易引起社會公眾的參與性和互動性，其次是對于社會熱點新聞的參與和互動，而以公共政策征詢意見為內(nèi)容的深度參與和互動較少。另一方面，由于政務微博和政務APP的操作更適合年輕人，對中老年群體來說存在操作不親民、不便捷的問題，這不僅導致公眾知曉率低，也會降低社會公眾的參與熱情。

（三）電子政務向智慧政務轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)

從電子政務發(fā)展的實踐來看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”已經(jīng)成為我國公共服務提供的重要方式，電子政務發(fā)展到下一階段就是智慧政務，其價值焦點在于透明度與開放性，技術(shù)焦點在于數(shù)據(jù)開放與服務開放，關(guān)鍵指標是數(shù)據(jù)開放率，這就意味著，一體化的數(shù)字政府建設已經(jīng)提上日程。如何消除信息孤島，構(gòu)建整體協(xié)同、公開透明的數(shù)字政府是下一階段智慧政務發(fā)展面臨的難題。

1.國家層面還缺乏統(tǒng)一的政務云和大數(shù)據(jù)平臺。智慧政務以政務信息數(shù)字化為基礎，要實現(xiàn)電子政務向智慧政務的轉(zhuǎn)型，必然要求在國家層面建立一個開放的一體化政務大數(shù)據(jù)中心，以實現(xiàn)跨地域、跨領(lǐng)域、跨層級的數(shù)據(jù)共享，進而實現(xiàn)數(shù)字協(xié)同治理。如前所述，36個城市中只有10個城市建成具有本地特色的“城市級大數(shù)據(jù)平臺”，25個城市建成向社會開放的政府數(shù)據(jù)開放平臺，但全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺還沒有建立起來。另外，從全國來看，目前的電子政務具有明顯的行政區(qū)劃和行業(yè)性特征。雖然長三角地區(qū)已在部分城市實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，但從全國來看，跨部門、跨地域事項辦理難問題尚未有效解決，不同部門之間溝通、轉(zhuǎn)接還存在很多壁壘，信息孤島是一種常態(tài)。目前電子政務實際運行中普遍存在的難題主要體現(xiàn)在“業(yè)務協(xié)同難、數(shù)據(jù)共享難、互聯(lián)互通難”等三個方面。加之各地公共服務事項差異性很大且存在明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，短時間內(nèi)很難完成智慧政務要求的標準化、規(guī)范化的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺的建設與運行。

2.政務信息管理和協(xié)調(diào)機制不健全。政務數(shù)據(jù)的歸集和管理是智慧政務建設過程中必須解決好的關(guān)鍵問題之一，這其中涉及的問題包括政務數(shù)據(jù)的歸集權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)的配置問題。目前，全國已有19個省級政府成立了政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，但各地的做法卻有很大差異，從機構(gòu)名稱到機構(gòu)級別，從隸屬關(guān)系到人員編制都各不相同，規(guī)范化的政務信息管理和協(xié)調(diào)機制還沒有建立起來。如2015年率先成立的廣州市大數(shù)據(jù)管理局是隸屬于工信委的正處級單位，承擔9項大數(shù)據(jù)相關(guān)職責;2019年成立的濟南市大數(shù)據(jù)局是正局級的政府工作部門，承擔10項大數(shù)據(jù)相關(guān)職能。另外，政務信息管理和協(xié)調(diào)模式仍傾向于以往的單一集權(quán)管理，與智慧政務相適應的全方位、多形式、多層次的扁平化管理模式還沒有建立起來，政務信息管理的協(xié)調(diào)機制仍在摸索之中。

3.政務信息安全存在隱患。數(shù)據(jù)安全是電子政務運行和開放的核心要素。雖然國家層面和地方層面都出臺了相關(guān)法律法規(guī)，但從典型城市電子政務發(fā)展實踐來看，我們的數(shù)據(jù)安全體系不健全，部分網(wǎng)站安全防護能力薄弱，發(fā)生過病毒感染、惡意攻擊和網(wǎng)頁篡改等安全事件 〔14 〕，部分政府網(wǎng)站曾遭遇黑客攻擊導致部分政務功能無法使用 〔15 〕。如2018年山東省網(wǎng)絡安全報告顯示，青島受木馬和僵尸程序等方面的攻擊數(shù)量居全省首位 〔16 〕。2019年1月，360企業(yè)相關(guān)負責人透露，北京因具有特殊的政治經(jīng)濟地位，其市屬重要單位已經(jīng)成為網(wǎng)絡攻擊的重要目標 〔17 〕。

三、我國電子政務發(fā)展與優(yōu)化策略

綜上所述，我國電子政務建設雖然取得了明顯成效，但距離新形勢下的任務要求和社會公眾的期望仍存在很大差距。這就要求我們適應社會發(fā)展需要，統(tǒng)籌規(guī)劃“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的相關(guān)工作，不斷完善具有中國特色的電子政務發(fā)展模式。

（一）統(tǒng)籌推進，打造一體化智慧政務發(fā)展新格局

城市公共服務水平的提高需要進一步發(fā)揮電子政務的力量，而智慧政務已經(jīng)成為我國公共服務水平提升的新引擎。為此，我們要實現(xiàn)從以“平臺政府、信息政府”為核心的信息化向以“數(shù)據(jù)開放，交互服務”為理念的信息化轉(zhuǎn)變，打造一體化智慧政務發(fā)展新格局，以促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.搭建全國統(tǒng)一的政務云和大數(shù)據(jù)平臺，盡早實現(xiàn)全國“一網(wǎng)通辦”、深度共享。目前，雖然全國4300多個政務服務中心通過大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，創(chuàng)造了很多新的服務方式，部分城市搭建了城市級大數(shù)據(jù)平臺，部分發(fā)達省份已實現(xiàn)省級行政區(qū)內(nèi)“一網(wǎng)通辦”和部分跨省“一網(wǎng)通辦”，但與智慧城市、智慧政務的要求還有很大差距。下一步的工作目標應該是在全國打通跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨層級的數(shù)據(jù)壁壘，把電子政務的“信息孤島”變?yōu)椤皹I(yè)務通、數(shù)據(jù)通、網(wǎng)絡通”的全國共享與協(xié)同統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺。建設全國性開放共享的大數(shù)據(jù)平臺不僅可以提升政務服務的質(zhì)量與水平，實現(xiàn)城市管理的精細化，也將最大限度地提升數(shù)據(jù)資源的價值和利用率，進而促進城市治理和國家治理的現(xiàn)代化。與此同時，國家相關(guān)部門要進行頂層設計，按照《“十三五”國家信息化規(guī)劃》中提出的數(shù)字中國建設目標和標準出臺統(tǒng)一的政務大數(shù)據(jù)平臺建設標準，并設計一整套細致、安全、便捷的流程規(guī)范，為一體化智慧政務發(fā)展奠定基礎。

2.切實做好政務數(shù)據(jù)信息安全保護工作。如前所述，盡管典型城市已出臺數(shù)據(jù)安全保護方面的法律法規(guī)，但大數(shù)據(jù)時代的信息安全工作仍面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。因此，國家層面和地方各級政府層面都要做好全方位的信息安全防護與信息監(jiān)測預警機制，最大限度地防止電腦黑客和病毒引發(fā)的信息泄露。（1）要盡快出臺全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集、傳送、存儲和使用的政務信息安全標準，并根據(jù)標準加強數(shù)據(jù)安全的評估與監(jiān)測。（2）建立健全政務信息披露制度，進一步規(guī)范政務信息公開的標準與流程。對政務大數(shù)據(jù)進行分類管理，為不同類型的數(shù)據(jù)制定符合各自特點的數(shù)據(jù)保護措施。（3）加強數(shù)據(jù)安全保護的技術(shù)開發(fā)與推廣應用，加強相關(guān)工作人員的培訓以提升數(shù)據(jù)信息安全識別與管理能力。（4）加強信息安全保護力度，隨時進行數(shù)據(jù)安全檢查，及時處理安全漏洞，避免安全風險。

3.完善政務信息管理和協(xié)調(diào)機制。政務信息資源管理是行政部門的基本職能之一。如前所述，全國已有19個省級政府成立的政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)對政務數(shù)據(jù)信息進行集中統(tǒng)一管理，但由于職責范圍、機構(gòu)級別各不相同，目前各機構(gòu)間仍是各自為政的局面，尚未形成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源管理機構(gòu)體系。這就要求全國和其他未成立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的盡快組建新政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，并進行統(tǒng)一規(guī)范的管理。（1）建立自上而下的垂直政務數(shù)據(jù)信息管理體系，從中央到地方分層級成立政務數(shù)據(jù)資源管理機構(gòu)，明確各自職責邊界的同時實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范的管理。確保每一級數(shù)據(jù)資源管理機關(guān)都能按照《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》和《數(shù)據(jù)安全管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)對政務數(shù)據(jù)進行管理。（2）建立橫向的政務數(shù)據(jù)信息協(xié)調(diào)處置機制，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)全方位、全領(lǐng)域?qū)?，從管理機制上徹底打破“信息孤島”存在的管理機制障礙，進而實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)信息實時共享。

（二）優(yōu)化管理，持續(xù)提升政務服務的能力和水平

要實現(xiàn)電子政務向智慧政務的跨越，建設更加科學有效的服務型政府，就要堅持以人民為中心，對接民眾需求，切實提升各級政府的政務服務能力和水平。

1.堅持用戶導向，規(guī)范和完善政務APP管理。如前所述，省級政務APP基本建立的同時也存在政務APP雜亂叢生的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的標準，服務內(nèi)容和服務水平參差不齊。因此，今后一段時期要加強對政務APP的監(jiān)管，促使政務APP規(guī)范化運作，切實提升移動政務服務的質(zhì)量和水平。（1）以民生問題為核心優(yōu)化政務APP的功能，在保留以往政務新聞發(fā)布功能的同時，完善社會公眾經(jīng)常化需求功能，以提供更加便捷高效的公共服務。如社會公眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、就業(yè)、交通、環(huán)境、文化等國計民生問題中經(jīng)常發(fā)生的項目應優(yōu)先進行完善和規(guī)范，使之更加貼近民眾生活，以提升政務APP整體水平和社會公眾滿意度。（2）以數(shù)據(jù)共享和流程再造為手段提升政務APP用戶體驗，盡最大可能實現(xiàn)政務APP之間的對接。這一方面有助于協(xié)調(diào)和整合政務數(shù)據(jù)資源，另一方面也有助于遏制政務APP無序發(fā)展，真正體現(xiàn)以用戶為中心的思想。（3）建立統(tǒng)一規(guī)范的政務APP識別標志和下載平臺，以提高政務APP的公信力。統(tǒng)一的標識和下載平臺可以最大限度地保障政務數(shù)據(jù)和社會公眾個人信息的安全，防止數(shù)據(jù)泄露和黑客盜取數(shù)據(jù)，最大程度地保護社會公眾的利益 〔18 〕。

2.以標準化建設為抓手，優(yōu)化政務服務流程。2018年國務院辦公廳印發(fā)的《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務分工方案》提出，要實現(xiàn)政務服務同一事項、同一標準、同一編碼，五年內(nèi)政務服務事項全面實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦” 〔19 〕。為此，各級政府要全面梳理各級各類政務信息，逐步實現(xiàn)政務公開事項的標準化和精細化，逐步實現(xiàn)同類事項辦事流程的標準化和一體化，不斷提高用戶友好性，最大限度地實現(xiàn)全流程電子化辦理。如天津市濱海新區(qū)率先建立了第一個全流程自動化管理制證中心，實現(xiàn)了行政審批服務“車間式流水線”作業(yè)模式的閉環(huán)管理 〔20 〕。其精細化分類審批流程和識別管理的智能化不僅實現(xiàn)了服務流程的優(yōu)化，還極大提高了辦事效率，為社會公眾和企業(yè)提供了高效、便利、安全的在線服務，這種管理理念和經(jīng)驗值得推廣和學習。

（三）完善服務，提升公眾參與的深度和廣度

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的深入開展，社會公眾參與的需求與熱情也將不斷提升，因此，改進現(xiàn)有的網(wǎng)站與平臺，完善搜索引擎與在線服務窗口，增強網(wǎng)站和平臺的交互性是未來智慧政務的必然要求。

1.樹立服務理念，增強平臺的實用性，逐步實現(xiàn)從“給公眾端菜”向“由公眾點菜”的轉(zhuǎn)變，為社會公眾和企業(yè)提供更具個性化的、互動性便民政務服務。鑒于現(xiàn)有政務服務平臺的互動性與參與性較差，各層級政府和各個部門要轉(zhuǎn)變觀念，從方便社會公眾和企業(yè)的便民利民角度出發(fā)，不斷完善各種各類平臺的功能，不斷拓寬在線服務的深度和廣度，進一步提高在線服務的質(zhì)量和水平。如上海市創(chuàng)新個性化服務和主動服務，推動政務服務從政府部門“端菜”到企業(yè)和群眾“點菜”，同時重點推動100項量大面廣的政務服務事項實現(xiàn)主題式套餐服務 〔21 〕。杭州市上城區(qū)首推企業(yè)營商服務“一件事”自主點餐式辦理政務服務，通過開發(fā)企業(yè)營商服務“一件事”自主點餐式導辦系統(tǒng)和配套一個咨詢導辦平臺，實現(xiàn)企業(yè)辦事“一件事”自主定制 〔22 〕。所有的政務平臺都應借鑒其他平臺好的做法和經(jīng)驗，積極推動個性化、互動性強的政務服務，不斷提升公眾的參與性和互動性，滿足其個性化公共服務需求。

2.強化公眾參與意識，通過設計參與話題有意識引導公眾參與的熱情，提高公眾參與能力。社會公眾積極有效的參與和反饋將有助于進一步改進政務服務質(zhì)量和水平，從而形成良性循環(huán)以實現(xiàn)政務服務持續(xù)改進。（1）優(yōu)化各類政務服務平臺現(xiàn)有的參與渠道與互動欄目。如某省政務網(wǎng)的“我要建議”“我要評價”“調(diào)查互動”等欄目的設計具有比較優(yōu)勢，但也有進一步完善空間，需要采取措施進一步提高公眾參與的可能性。（2）建立公眾評價與反饋激勵機制。公眾參與完成后進行及時反饋將大大提升公眾參與熱情。針對目前各政務平臺普遍存在“程式化”和“機械化”回復以及無反饋的評價現(xiàn)狀，各級政府應通過制度規(guī)范建立公眾參與激勵機制。如深圳出臺了《深圳市政務服務“好差評”實施辦法（試行）》，要求辦事企業(yè)和群眾的評分和評價內(nèi)容也像在電商平臺上一樣進行公開，對不滿意評價進行100%回訪，這將有助于倒逼政務服務提質(zhì)增效，提高群眾辦事獲得感 〔23 〕。

3.加強信息素養(yǎng)教育，不斷提升全社會的信息處理能力。當今世界的信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，時代的迅速變遷和全球性數(shù)字化轉(zhuǎn)型都對全社會的信息處理能力提出更高要求。一方面，各級政府和相關(guān)部門要通過宣傳與培訓強化全社會的信息素養(yǎng)教育，提升社會公眾的信息處理能力以適應未來社會和智慧政務的發(fā)展。另一方面，各級政府部門要通過培訓不斷提升各網(wǎng)站與各類平臺網(wǎng)絡技術(shù)人員和工作人員的政務服務能力與數(shù)字處理能力，使其具備智能化、數(shù)字化政務服務提供的技能，輕松應對社會公眾提出的互動性需求。

《2018年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》顯示我國電子政務發(fā)展指數(shù)（EGDI）排名第65位，處于全球中等偏上水平。但我國的在線服務指數(shù)分值較高，基本達到領(lǐng)先國家的水平 〔24 〕。由此可見，我國的電子政務發(fā)展還有很大上升空間，未來應進一步加強信息技術(shù)與電子政務的深度融合，通過技術(shù)改進全方位加強網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全，充分發(fā)揮移動政務、掌上政務的便捷優(yōu)勢，搭建全國一體化政務信息大數(shù)據(jù)平臺，建立與信息化社會相匹配的政務服務創(chuàng)新體系，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2019-11-29

〔基金項目〕天津市哲學社會科學基金項目“天津市城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革研究”（TJGL17-003），主持人楊書文。

〔作者簡介〕楊書文（1977-），女，河北淶源人，天津財經(jīng)大學財稅與公共管理學院副院長，副教授、碩士生導師、法學博士，主要研究方向為城市管理、公共政策分析等。