劉桂蓮，房連泉

相對公共養(yǎng)老金制度下的繳費型養(yǎng)老保險制度而言，非繳費型養(yǎng)老金計劃是政府定期向老年人提供的無需個人繳費的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移[1]，其受益資格往往基于年齡、居住時間或家計調(diào)查，與個人過去繳費沒有必然聯(lián)系[2]。 非繳費型養(yǎng)老金通常又被稱為社會養(yǎng)老金，主要面向不具備持續(xù)繳費能力和終生面臨貧困風險的老年人，是發(fā)揮減貧和收入再分配功能的有效政策工具。

按照世界銀行多支柱養(yǎng)老保障體系的基本分類標準，1994 年非繳費型養(yǎng)老金與社會保險一起被劃為第一支柱，2005 年擴展為五支柱時，非繳費型養(yǎng)老金則單獨列出歸為零支柱[3]。 非繳費型養(yǎng)老金在多支柱養(yǎng)老保障體系中地位的變化，突顯其在老年收入保障體系中的重要作用。 與此同時，如何厘清繳費型與非繳費型養(yǎng)老金計劃的關(guān)系和制度邊界，實現(xiàn)不同層次養(yǎng)老金制度的整合，逐漸成為各國制度設(shè)計關(guān)注的重點。 20 世紀80 年代末開始，學界關(guān)于非繳費型和繳費型養(yǎng)老金制度地位和關(guān)系的研究越來越多。 Barrientos 和Mǜller 指出，因非繳費型養(yǎng)老金制度以減貧為主要目標，養(yǎng)老金待遇水平較低，應(yīng)同時運行繳費型和非繳費型制度[4][5]，實現(xiàn)普惠式非繳費型養(yǎng)老金制度與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險制度的良好整合有助于弱勢群體擺脫貧困[6]。 部分學者也發(fā)現(xiàn)，繳費型與非繳費型制度之間的差異使其在融合過程中面臨一些問題：非繳費型養(yǎng)老金待遇水平的設(shè)定可能會影響人們參與繳費型制度的積極性[7]。此外，Charlton 認為因非繳費型和繳費型養(yǎng)老金制度在組織管理和制度理念上存在的差異，兩者在融合過程中會遇到一些政治問題，需要大量外部力量的支持[8]。

伴隨全球經(jīng)濟增速趨緩、人口老齡化和勞動力市場的變化，各國養(yǎng)老保障體系改革需要平衡多重目標：預(yù)防老年貧困、待遇充足性、擴大覆蓋面、實現(xiàn)一定收入替代、勞動激勵和財務(wù)可持續(xù)性。 不同改革目標的實現(xiàn)需要不同的政策組合，任何單一制度均無法承受多重目標之重，應(yīng)在考慮現(xiàn)實約束條件下實行組合式改革策略，因此，國際養(yǎng)老金制度改革逐漸走向融合式發(fā)展。 中國老年人口數(shù)量的絕對規(guī)模大，蘊含著巨大的老年經(jīng)濟保障需求，加上我國養(yǎng)老保障制度體系的整合不夠、發(fā)展不均衡及大量非正規(guī)就業(yè)者的存在，老年人因收入保障不足陷入貧困的風險很大，研究不同制度的融合發(fā)展有助于建立功能清晰、結(jié)構(gòu)合理的老年收入保障體系。 中國建設(shè)和完善非繳費型養(yǎng)老金制度需要重視國際經(jīng)驗，因此，本文選取部分實行制度融合式設(shè)計的國家為研究對象，重點探討制度融合式設(shè)計在改進制度效率上發(fā)揮的作用，從而為我國養(yǎng)老保險制度的完善提供有益借鑒。

一、繳費型與非繳費型養(yǎng)老金計劃發(fā)展歷程的基本概述

繳費型與非繳費型養(yǎng)老金制度的建立均可追溯到19 世紀末期。 在這一百多年的時間里，根據(jù)與繳費型養(yǎng)老金制度的發(fā)展對比，非繳費型養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了與繳費型制度并行發(fā)展、處于邊緣從屬地位和快速崛起的發(fā)展歷程。

(一)與繳費型制度并行發(fā)展階段：1889 年到20 世紀40 年代

繳費型與非繳費型養(yǎng)老金計劃的誕生前后相差兩年時間，1889 年德國率先建立繳費型養(yǎng)老保險制度，隨后1891 年丹麥正式推出由稅收融資的針對60 歲以上貧困人口的非繳費型養(yǎng)老金計劃。 該計劃基于家計調(diào)查確定受益資格，由地方政府管理。 1897 年，四分之一的丹麥老年人領(lǐng)取了相當于當?shù)仄骄べY收入20%的養(yǎng)老金[9]。 新西蘭于1898 年引入非繳費型養(yǎng)老金制度，很快部分北歐國家和英聯(lián)邦國家紛紛建立非繳費型養(yǎng)老金計劃，比如1908 年澳大利亞、1909 年英國和愛爾蘭、1913 年瑞典推出第一個普惠型社會養(yǎng)老金、1919 年烏拉圭、1927 年南非、1936 年挪威和1937 年芬蘭等。 同期，俾斯麥式的繳費型養(yǎng)老保險制度從德國迅速傳播到奧地利、法國、西班牙和葡萄牙等國，并于20 世紀上半葉陸續(xù)擴散到其他OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織， Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD)國家，該時期繳費型和非繳費型養(yǎng)老金計劃并行發(fā)展。

(二)處于邊緣從屬地位的緩慢發(fā)展階段：20 世紀40 年代到20 世紀80 年代末期

二戰(zhàn)結(jié)束后，發(fā)展中國家開始大力發(fā)展本國的養(yǎng)老金制度，因養(yǎng)老金政策擴散效應(yīng)和世界銀行、國際勞工組織等國際機構(gòu)的積極推動，拉丁美洲、非洲、中東和亞洲各國引入繳費型社會養(yǎng)老保險制度。該時期在最早一批建立非繳費型養(yǎng)老金制度的國家中非繳費型養(yǎng)老金占主導，輔之以繳費型計劃，比如新西蘭、澳大利亞和部分北歐國家；而在其他中低收入國家養(yǎng)老保障體系中，非繳費型養(yǎng)老金制度發(fā)展相對滯后，一直處于邊緣地位。 究其原因主要有三點：一是人口年齡結(jié)構(gòu)較輕，老年人口在總?cè)丝谥械谋壤鄬^低；二是多代同堂的家庭占主導地位，家庭支持是老年收入的重要來源；三是政府用于減貧的財政資源有限。

(三)非繳費型養(yǎng)老金制度快速發(fā)展時期：20 世紀90 年代以來

雖然非繳費型養(yǎng)老金計劃發(fā)展歷史悠久，但直到近30 年才開始嶄露頭角，原因在于繳費型制度的參保者往往是那些收入水平較高、擁有穩(wěn)定職業(yè)的勞動者，其在擴大制度覆蓋面上受限。 因此，非繳費型養(yǎng)老金制度的重要性逐漸凸顯，根據(jù)國際助老會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，近20 年共有60 個國家引入社會養(yǎng)老金[10]。 全球范圍內(nèi)引入或強化社會養(yǎng)老金制度的速度在加快：發(fā)達國家正面臨著人口老齡化加速帶來的日益增長的社會保障待遇支出壓力，養(yǎng)老金制度的改革需要在削減支出和保障最弱勢群體之間取得平衡。 發(fā)展中國家正經(jīng)歷著快速變化的宏觀人口結(jié)構(gòu)，面臨著建立綜合退休收入保障的艱巨任務(wù)，技術(shù)變革、貿(mào)易開放和非正規(guī)就業(yè)勞動者大量涌入勞動力市場使得繳費型養(yǎng)老保險制度管理難度加大，而且勞動力區(qū)域流動的加快正在持續(xù)弱化傳統(tǒng)家庭保障，如果沒有公共部門的干預(yù)，老年人陷入貧困的風險加大。 雖然繳費型養(yǎng)老金計劃建立時間較久，但覆蓋面一直停滯不前。 據(jù)估計，全球范圍內(nèi)僅有25%的勞動人口被強制性繳費型養(yǎng)老金制度覆蓋，尤其是撒哈拉以南的非洲和南亞等較貧困地區(qū)，僅有10%左右勞動者被繳費型養(yǎng)老金制度覆蓋。 即使是在中等收入國家，繳費型養(yǎng)老金制度覆蓋面也很少超過50%[11]。 為有效實現(xiàn)減貧和擴大制度覆蓋面，需要重新考慮養(yǎng)老金制度設(shè)計。 在世界銀行、國際勞工組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際機構(gòu)的積極推動下，部分國家在引入非繳費型計劃時更加注重一體化設(shè)計，通過對資格條件和待遇水平的合理設(shè)計實現(xiàn)與繳費型制度的融合發(fā)展，滿足老年人多元化的經(jīng)濟保障需求。

二、繳費型與非繳費型養(yǎng)老金計劃融合設(shè)計考慮的關(guān)鍵因素與基本類型

傳統(tǒng)上一般將非繳費型制度定義為零支柱，繳費型制度定義為第一或第二支柱，二者之間不是簡單的相互替代或非此即彼的關(guān)系，為實現(xiàn)制度一體化和促進公共養(yǎng)老金多元化改革目標的實現(xiàn)，非繳費型與繳費型制度相互融合、互相促進。

(一)制度融合設(shè)計考慮的關(guān)鍵因素

融合是具有異質(zhì)性的物體或事物相互接觸、成為一體的過程[12]。 各國引入非繳費型養(yǎng)老金制度的目標主要有兩個：一是減貧，確保老年人獲得保障基本生活需要的養(yǎng)老金收入；二是擴大制度覆蓋面，彌補繳費型養(yǎng)老保險制度的不足。 實現(xiàn)繳費型與非繳費型制度的融合設(shè)計實質(zhì)上是尋求減貧、擴大制度覆蓋面和控制財政成本三者之間的最優(yōu)平衡。 其具體設(shè)計時需要考慮幾個關(guān)鍵因素：一是制度目標群體的定位。 部分國家社會養(yǎng)老金覆蓋人口與繳費型制度覆蓋對象不同，一般而言，社會養(yǎng)老金制度的受益對象來自養(yǎng)老金調(diào)查或家計調(diào)查，目標群體明確且透明，獲得一定標準繳費型養(yǎng)老金待遇的參保者將失去獲取社會養(yǎng)老金的資格。 二是待遇水平的設(shè)定要處理好保障性和激勵性的關(guān)系。 非繳費型養(yǎng)老金制度減貧目標的實現(xiàn)要求待遇水平能夠滿足老年人的最低消費需求，較高的待遇水平會對勞動力供給和儲蓄產(chǎn)生負面影響。 三是為有效避免繳費型養(yǎng)老金制度中參保者逃費，制度設(shè)計時需要合理控制有效邊際稅率(effective marginal tax rates，簡稱EMTRs)，實現(xiàn)財政成本和勞動激勵性的基本平衡。 所謂的有效邊際稅率是指非繳費型養(yǎng)老金收入隨著收入(比如繳費型養(yǎng)老金待遇)或資產(chǎn)增加而相應(yīng)減少的程度，其取值介于0%～100%。 當有效邊際稅率為100%時，意味著每增加1 單位收入，非繳費型養(yǎng)老金收入相應(yīng)下降1 單位，有助于控制財政成本，但會對勞動者行為產(chǎn)生嚴重扭曲；當有效邊際稅率低于100%時，意味著每增加1 單位收入，非繳費型養(yǎng)老金收入下降小于1 單位，可以產(chǎn)生一定的勞動激勵，但會增加財政成本。 因此，繳費型與非繳費型制度融合時應(yīng)合理設(shè)計有效邊際稅率，兼顧合理控制財政成本和促進勞動激勵目標的實現(xiàn)。

(二)兩種制度融合設(shè)計的基本類型

因不同養(yǎng)老金制度的籌資模式、待遇領(lǐng)取的資格條件、目標定位和待遇水平設(shè)置的不同，兩種制度會出現(xiàn)不同的融合狀態(tài)，根據(jù)非繳費型與繳費型養(yǎng)老金制度的關(guān)系大體可分為最低擔保型、補缺型和托底援助型三類。

第一種融合類型是最低擔保型。 該類型在部分實行名義賬戶制改革的國家實施。 一般而言，非繳費型養(yǎng)老金計劃與繳費型養(yǎng)老金計劃覆蓋人口會存在重疊，但在制度設(shè)計上建立了平滑銜接的融合機制。 收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險制度強調(diào)精算公平，養(yǎng)老金待遇與個人繳費年限和繳費總額密切相關(guān)，而對那些沒有養(yǎng)老金收入或養(yǎng)老金收入不足以達到可接受的最低養(yǎng)老金水平者引入非繳費型養(yǎng)老金計劃，通過待遇設(shè)計上的“補足”(top-up)，實現(xiàn)具有不同繳費能力的勞動者均能獲得最低擔保型養(yǎng)老金待遇。 非繳費型養(yǎng)老金受益資格主要基于養(yǎng)老金收入調(diào)查，沒有任何養(yǎng)老金收入的符合資格條件者將獲得全額養(yǎng)老金擔保待遇，養(yǎng)老金收入低于最低擔保水平者，將獲得差額補助。 制度設(shè)計上采取分階段平滑過渡機制，實現(xiàn)不同支柱養(yǎng)老金的融合：制度設(shè)置全額最低擔保養(yǎng)老金待遇，隨著繳費型養(yǎng)老金收入的提高，非繳費型養(yǎng)老金補貼額漸進下降。 具體而言，所有繳費型養(yǎng)老金收入低于特定水平的符合資格條件者，可通過非繳費型養(yǎng)老金補貼使得個人最終獲得的養(yǎng)老金總收入達到全額最低擔保待遇水平。 超出特定收入水平者，養(yǎng)老金總水平增加與自我積累儲蓄額呈遞增關(guān)系，非繳費型養(yǎng)老金補貼隨之下降。 待遇分階段平滑設(shè)計有助于實現(xiàn)制度對弱勢群體強有力的保障和勞動激勵的統(tǒng)一。 最低擔保型養(yǎng)老金通常作為繳費型養(yǎng)老金制度改革的配套措施推出，其提供的保障水平相對較高，通常占到平均工資收入的20%～30%，比如瑞典和波蘭等國的實踐。

第二種融合類型是補缺型養(yǎng)老金。 繳費型與非繳費型養(yǎng)老金制度在擴大制度整體覆蓋面上互為補充，通常實行完全積累賬戶制改革的中低收入國家會采取該方式。 繳費型養(yǎng)老金收入的獲得基于繳費義務(wù)的履行，對繳費年限要求較為嚴格，主要覆蓋在正規(guī)部門就業(yè)、有持續(xù)繳費能力的勞動者，而那些沒有就業(yè)或雖就業(yè)但繳費不足的人群則排除在繳費型制度之外，尤其在非正規(guī)就業(yè)勞動者占比較高的國家，引入非繳費型制度將大量非正規(guī)就業(yè)者、流動人口或繳費能力不足的女性勞動者納入保障范圍，通過制度的一體化設(shè)計，有助于防止個人轉(zhuǎn)換身份時出現(xiàn)的保障空缺。 制度設(shè)計上采取互斥的待遇銜接機制：針對完全沒有賬戶養(yǎng)老金收入的符合資格條件者提供救濟式基本養(yǎng)老金；對于賬戶養(yǎng)老金積累不足者，提供補差式養(yǎng)老金補貼。 制度規(guī)定了非繳費型養(yǎng)老金的上限額，如果個人養(yǎng)老金收入超出上限額，其最終獲得的養(yǎng)老金收入完全取決于個人自我積累額；如果個人養(yǎng)老金收入介于0 和上限額之間，將獲得非繳費型養(yǎng)老金補貼，補貼額會隨著賬戶養(yǎng)老金收入的增加而相應(yīng)減少。 當自我繳費額增加1單位，養(yǎng)老金總水平增加少于1 單位，即相當于對增加的養(yǎng)老金收入隱性征稅。 如果制度有效邊際稅率較高，部分勞動者可能會選擇通過非正規(guī)就業(yè)避稅，在一定程度上降低部分勞動者繳費的積極性。 該類型通過整合設(shè)計實現(xiàn)繳費型與非繳費型制度之間缺口的平滑，確保繳費型制度覆蓋范圍內(nèi)外的參保者享有同樣的資格獲得非繳費型養(yǎng)老金待遇。 待遇設(shè)計上與最低擔保型養(yǎng)老金總體思路類似，但在低收入者待遇設(shè)計上存在差異：最低擔保型養(yǎng)老金能夠確保繳費型養(yǎng)老金收入低于某一水平的所有申請者，通過非繳費型養(yǎng)老金待遇補齊其與全額最低擔保型養(yǎng)老金收入的差額，確保最終獲得的養(yǎng)老金總收入相同。 補缺型養(yǎng)老金隨著賬戶養(yǎng)老金收入的增加，補貼額相應(yīng)下降，不同賬戶養(yǎng)老金收入者獲得的最終待遇總水平不同。 該類型以拉美部分國家為典型。

第三種融合類型是托底保障型。 部分實行DB①DB 型，即給付確定型(defined benefit)?，F(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度的國家采取這一形式。 繳費型養(yǎng)老金計劃退休待遇水平根據(jù)退休前工資收入的一定比例設(shè)定，與個人過去繳費歷史和工資水平相關(guān)，收入較低者或繳費年限不足者因繳費型待遇較低，很容易陷入貧困，需要引入非繳費型制度筑牢社會安全網(wǎng)。 繳費型和非繳費型制度覆蓋人口不同，繳費型計劃主要覆蓋工薪勞動者，低收入者或部分特殊群體(殘疾人、盲人或遺屬)納入非繳費型制度的保障范圍。 制度設(shè)計上，非繳費型養(yǎng)老金待遇資格條件除了滿足年齡、居住要求條件外，還需要進行嚴格的收入和財產(chǎn)調(diào)查，其中收入調(diào)查不僅包括繳費型養(yǎng)老金收入，還包括家庭或個人的其他收入，較為嚴格的收入排除規(guī)則有助于瞄準目標群體。 非繳費型養(yǎng)老金待遇參照貧困線或最低生活保障標準設(shè)置，保障水平較低，主要發(fā)揮兜底功能，屬于救助型養(yǎng)老金范疇。

(三)兩種制度融合設(shè)計的基本特征

從目的上看，制度融合設(shè)計主要基于三個考慮：一是減貧的需要；二是控制成本的需要，通過制度整合創(chuàng)新，有效利用公共資源；三是勞動參保激勵的需要。 從設(shè)計機制上看，最低擔保型養(yǎng)老金和補缺型社會養(yǎng)老金均設(shè)置了養(yǎng)老金待遇的平滑過渡機制，但非繳費型補貼額隨著繳費型養(yǎng)老金收入增加而相應(yīng)下降的幅度不同。 救助型養(yǎng)老金屬于事后救助，需要通過嚴格家計調(diào)查篩選目標群體。 從激勵相容性上看，最低擔保型養(yǎng)老金和補缺型社會養(yǎng)老金的待遇享有以其是否有養(yǎng)老金收入為前提，待遇設(shè)計上因有效邊際稅率選擇的不同，勞動激勵程度不同。 最低擔保型的待遇設(shè)計趨于平緩，低收入者能夠獲得更高的補助額，高收入者補助額逐漸降低，勞動激勵性強，對參保繳費激勵扭曲較小。 補缺型養(yǎng)老金補貼額隨著個人籌資能力的增強相應(yīng)減少，較高的有效邊際稅率會對部分低收入勞動者產(chǎn)生負激勵。 救助型養(yǎng)老金的勞動激勵效果取決于待遇的慷慨程度和受益資格條件。 從運行成本上看，最低擔保型和救助型養(yǎng)老金因其覆蓋人口相對偏少，制度成本較低，補缺型養(yǎng)老金因其覆蓋的非正規(guī)勞動者和老年貧困人口多，制度成本相對較高。

三、典型國家繳費型與非繳費型養(yǎng)老金制度融合設(shè)計的具體應(yīng)用

20 世紀90 年代以來，因人口老齡化持續(xù)加劇、較高的老年貧困率和部分群體缺乏社會保障待遇或傳統(tǒng)經(jīng)濟支持，越來越多的國家引入非繳費型養(yǎng)老金計劃實現(xiàn)與整個養(yǎng)老保障體系的融合設(shè)計。 本部分根據(jù)前文劃分的三種融合式類型，分別選擇部分典型國家展開具體分析。

(一)配套改革型的最低擔保養(yǎng)老金

最低擔保型養(yǎng)老金以實行名義賬戶制改革的瑞典為典型。 瑞典于1998 年改革公共養(yǎng)老金制度時，創(chuàng)新性地將第一支柱改革成名義賬戶制和完全積累制相結(jié)合，同時引入資金完全來源于一般稅收收入的零支柱保障養(yǎng)老金，作為制度配套改革措施推出。 保障養(yǎng)老金旨在為那些沒有資格獲取養(yǎng)老金收入或繳費型養(yǎng)老保險待遇不足以保障基本生活的貧困老年人提供基本消費需求。 申領(lǐng)保障養(yǎng)老金需要滿足三個基本條件：一是年滿65 周歲，預(yù)計2023 年待遇領(lǐng)取年齡從66 周歲開始①瑞典規(guī)定從2026 年開始，領(lǐng)取年齡實現(xiàn)與預(yù)期壽命延長掛鉤。。 二是居住年限要求，該制度要求在瑞典至少居住滿3 年，歐盟國家或歐洲經(jīng)濟共同體地區(qū)的居民也可獲得保障養(yǎng)老金。 要想獲得全額保障養(yǎng)老金需要國民在16～64 歲之間至少居住40 年，居住年限每少一年，養(yǎng)老金待遇相應(yīng)下降1/40。 三是養(yǎng)老金調(diào)查，僅考慮是否享有繳費型養(yǎng)老金收入，不考慮工資、私人養(yǎng)老金等其他待遇。 如果收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金待遇水平超過特定水平，將不提供任何保障養(yǎng)老金。

圖1 2018 年瑞典保障養(yǎng)老金待遇計算方法 單位：瑞典克朗

待遇設(shè)置上，瑞典全額保障養(yǎng)老金待遇水平每年根據(jù)價格相關(guān)指數(shù)的基準待遇確定，并分別考慮單身者和已婚者這兩種家庭形態(tài)。 以2018 年為例，瑞典價格關(guān)聯(lián)基數(shù)額(price -related base amount)為45500 瑞典克朗/年，未婚單身者每月領(lǐng)取的最高保障養(yǎng)老金待遇為8076.25 瑞典克朗(2.13 倍價格關(guān)聯(lián)基數(shù))，已婚者待遇水平減少約11%，每月領(lǐng)取的最高待遇水平為7204.16 瑞典克朗(1.90 倍價格關(guān)聯(lián)基數(shù))。 沒有任何養(yǎng)老金收入者獲得全額保障養(yǎng)老金，養(yǎng)老金收入較低者，保障養(yǎng)老金將進行補貼。 為促進瑞典公共養(yǎng)老金制度改革時提出的充分發(fā)揮制度透明的收入再分配和勞動激勵功能，保障養(yǎng)老金和收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金在待遇設(shè)計上采取收入分階段平滑方式：對于收入低于特定水平者(單身者為1.26 倍價格關(guān)聯(lián)基數(shù))，根據(jù)其收入與全額保障養(yǎng)老金水平的差額補齊待遇，個人收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金每多1 瑞典克朗，保障養(yǎng)老金相應(yīng)降低1 瑞典克朗，實現(xiàn)完全替代；對于收入介于1.26 倍價格關(guān)聯(lián)基數(shù)(單身者)和最高待遇上限的部分，保障養(yǎng)老金數(shù)額只減少48%，實現(xiàn)部分替代(圖1)。 這種扣除設(shè)計是為了激勵勞動者工作，以獲得更高的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金。 瑞典保障養(yǎng)老金與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金高度協(xié)調(diào)，90%以上勞動者參加繳費型制度，兩個制度的覆蓋人口會有重疊，待遇平滑設(shè)計機制實現(xiàn)保障性和激勵性的有機結(jié)合。

(二)補缺型社會養(yǎng)老金

補缺型社會養(yǎng)老金的引入在擴大覆蓋面上與繳費型制度相互補充，智利是這一類型的典型。 1980年智利實行完全積累制改革，其養(yǎng)老金待遇的享有需要以履行繳費義務(wù)和滿足最低繳費年限要求為前提，通常覆蓋正規(guī)就業(yè)勞動者，大量非正規(guī)就業(yè)勞動者或流動人口被排除在制度之外，擴大繳費型養(yǎng)老金制度覆蓋面存在很大困難，為此，智利于2008 年改革公共養(yǎng)老金，引入社會團結(jié)養(yǎng)老金。 社會團結(jié)養(yǎng)老金計劃由基礎(chǔ)團結(jié)養(yǎng)老金(pensión básica solidaria，簡稱PBS)和老年團結(jié)養(yǎng)老金(aporte previsional solidario，簡稱APS)構(gòu)成。 基礎(chǔ)團結(jié)養(yǎng)老金主要為那些無力繳費且沒有其他養(yǎng)老金收入來源的老年人提供待遇，具體資格條件包括四個：(1)年齡條件，需要年滿65 周歲；(2)收入限制，家庭成員收入屬于最貧窮的60%的人口；(3)居住年限，20 歲之后至少在智利居住滿20 年的國民，且在申請前5 年內(nèi)須在智利連續(xù)居住；(4)無其他任何養(yǎng)老金收入。 基礎(chǔ)團結(jié)養(yǎng)老金水平每年按照100%的物價指數(shù)(CPI)調(diào)整。 此外，享有基礎(chǔ)團結(jié)養(yǎng)老金的退休者在死亡時，家庭還可領(lǐng)取一筆喪葬費支出，標準為3 個月的社會最低工資②根據(jù)智利養(yǎng)老金監(jiān)管局(SP)網(wǎng)站公開資料顯示，網(wǎng)址：www.safp.cl.。 老年團結(jié)養(yǎng)老金為有繳費記錄但賬戶積累額不足以達到最低養(yǎng)老金水平者提供養(yǎng)老金待遇補助。

圖2 智利社會團結(jié)養(yǎng)老金待遇構(gòu)成

待遇設(shè)置上，個人總養(yǎng)老金水平會隨著儲蓄增加而增長，但當養(yǎng)老金增加時，政府補貼會下降。 團結(jié)養(yǎng)老金是繳費型養(yǎng)老金收入的遞減函數(shù)，適用于養(yǎng)老金總待遇低于制度規(guī)定的上限額的所有個人。 老年團結(jié)養(yǎng)老金的具體補貼額根據(jù)個人賬戶養(yǎng)老金積累額而定，隨著個人籌資能力的增強，補貼金額相應(yīng)減少，與繳費型養(yǎng)老金待遇存在一定替代關(guān)系，即個人儲蓄每多增加一單位，對應(yīng)的政府補貼額會減少，下降幅度為PBS/PMAS，相當于隱性征稅。 當賬戶養(yǎng)老金水平達到“團結(jié)養(yǎng)老金上限”(maximum pension with solidarity contribution，簡稱PMAS)時，補助額下降到零，申請者最終獲得的養(yǎng)老金待遇為賬戶積累養(yǎng)老金和團結(jié)養(yǎng)老金補助額之和(圖2)。 智利引入社會團結(jié)養(yǎng)老金有兩個鮮明特征：一是實現(xiàn)與繳費型養(yǎng)老金計劃的高度整合；二是整合后實現(xiàn)了較高的繳費激勵，擴大了制度覆蓋面。 2013 年，智利繳費型與非繳費型養(yǎng)老金計劃老年人口覆蓋率高達86.5%。 然而，由于智利非正規(guī)就業(yè)者較多，部分低收入者為避稅會選擇不參加繳費型制度，領(lǐng)取社會團結(jié)養(yǎng)老金。 研究發(fā)現(xiàn)，團結(jié)養(yǎng)老金在一定程度上鼓勵部分勞動者不參加勞動，尤其對女性有較大負激勵[13]。 智利團結(jié)養(yǎng)老金與繳費型制度的融合設(shè)計有效減少了制度的覆蓋面缺口，這一點對于非正規(guī)和正規(guī)勞動力市場一體化程度較高的智利很重要，但因制度設(shè)計上有效邊際稅率的影響，部分勞動者會轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)。

(三)托底型救助養(yǎng)老金

托底型救助養(yǎng)老金在保障對象、保障水平上與繳費型養(yǎng)老金制度相互配合，筑牢養(yǎng)老保障最后安全網(wǎng)，救助型養(yǎng)老金的資格條件基于養(yǎng)老金調(diào)查和嚴格的家計調(diào)查，將有限資源分配給最需要的群體，除了老年貧困者外，部分國家也將殘疾人、遺屬等特殊群體包括在內(nèi)，主要發(fā)揮減貧功能，管理較為復雜。該類型以美國的補充收入保障計劃和韓國的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為典型。

1.美國綜合援助型補充收入保障計劃

補充收入保障計劃是基于家計調(diào)查的非繳費型現(xiàn)金救助制度，為低收入老年人、殘疾人和盲人提供現(xiàn)金救助，資金來源于政府一般稅收收入。 美國社會保障署對其制定了非常具體的資格條件：一是年滿65 周歲；二是公民資格和居住條件規(guī)定，申請人必須是美國50 個州、哥倫比亞地區(qū)或北馬里亞納群島的居民，雖然沒有具體居住年限的規(guī)定，但要求不能連續(xù)30 天不在美國境內(nèi)；三是嚴格的收入和資產(chǎn)限制。 美國社會保障法案明確將收入界定為勞動收入、非勞動收入、實物收入和視同收入及對應(yīng)的收入扣除額[14]，收入調(diào)查時不僅考慮繳費型養(yǎng)老金收入，還包括其他家庭收入。 同樣，申請者還需要滿足可計算的資產(chǎn)限制。 當個人資產(chǎn)不超過2000 美元、夫妻資產(chǎn)不超過3000 美元時，申請人才有資格領(lǐng)取補充收入保障待遇[15]。 自1974 年正式實施以來，補充收入保障計劃規(guī)定的資產(chǎn)限制額(以及收入扣除額)并未根據(jù)物價指數(shù)進行調(diào)整，一直保持在制度初建時期的水平。

待遇設(shè)置上，補充收入保障計劃受益人待遇水平根據(jù)聯(lián)邦擔保收入減去可計算收入(即全部收入減去收入扣除額)得出，即如果申請者可計算收入為零，那么每月獲得的補充收入保障待遇為聯(lián)邦擔保收入(或聯(lián)邦擔保收入與州補充待遇之和)。 補充收入保障待遇隨著個人可計算收入的增加而減少，聯(lián)邦政府規(guī)定收入扣減的具體方法為：每月勞動收入的前65 美元全部扣除，65 美元以上部分扣除50%。對于非勞動收入，比如社會保障待遇、養(yǎng)老金、失業(yè)津貼等，可扣除每月非勞動收入的前20 美元，如果申請人每月只有勞動收入、沒有任何非勞動收入，其可計算收入為勞動收入扣除85 美元之后的50%[16]。聯(lián)邦擔保待遇水平設(shè)置偏低，2020 年個人聯(lián)邦擔保收入是783 美元/月、夫妻為1175 美元/月。 單身者待遇水平約為貧困閾值的75%，已婚夫婦待遇水平約為貧困線的90%，聯(lián)邦擔保收入每年根據(jù)生活成本指數(shù)進行調(diào)整。 除了聯(lián)邦擔保收入外，美國大部分州為受益人提供數(shù)額不等的補充待遇。 符合條件的單身者獲得的補充收入保障待遇占全國平均工資收入的18%(配偶為28%)[17]。 實際運行中，補充收入保障計劃覆蓋人口占全國總?cè)丝诘谋壤坏?%。 由于補充收入保障計劃是覆蓋老年人、殘疾人和盲人的綜合援助計劃，針對老年人支出占總支出的比重逐年下降，從1974 年占總支出的47.36%下降到2018 年的10.03%[18]。 補充收入保障待遇發(fā)揮著重要的減貧功能，老年貧困率從1974 年的15%下降到2006 年的9.4%[19]。

與其他國家非繳費型養(yǎng)老金計劃主要覆蓋老年群體不同的是，補充收入保障計劃實現(xiàn)了在單一框架體系下對完全不同的三類人群進行保障，制度設(shè)計上實現(xiàn)了與繳費型制度、其他社會救助項目的有效銜接，避免出現(xiàn)“漏保”和“待遇疊加”等問題。

2.韓國救助型基礎(chǔ)養(yǎng)老金

韓國國民養(yǎng)老金制度建于1988 年，要求勞動者繳費滿20 年才可獲得全額養(yǎng)老金，制度覆蓋率僅為50%左右。 因較遲引入公共養(yǎng)老金制度和較為嚴苛的社會救助條件，大量老年人口因繳費年限不足排除在制度之外，韓國老年貧困率是OECD 國家中最高的。 2008 年韓國正式引入基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為繳費型養(yǎng)老金制度的有力補充。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格條件為：一是年滿65 周歲及以上；二是家計調(diào)查，受益對象的選取以老年人自身收入和財產(chǎn)作為認定依據(jù)，不考慮子女的收入和財產(chǎn)。 待遇設(shè)置上，政府將收入位居下游70%的老人納入保障范圍，第70%位的老年人收入認定額為待遇核算標準。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入認定額的具體計算方法為：收入認定額=月收入評價額+財產(chǎn)的月收入換算額；其中，財產(chǎn)的月收入換算額=(財產(chǎn)-負債)×收入換算率(5%)÷12。 當老年人收入水平低于選擇標準額時，達到獲取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格條件。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金最高待遇水平根據(jù)“A-Value”的10%確定(從2014 年開始)，所謂的“A-Value”是指近三年期間經(jīng)過消費者價格指數(shù)調(diào)整后的國民養(yǎng)老金參保者標準月平均收入的平均值①標準月平均工資收入根據(jù)國民年金參保者標準月基本收入總額除以參保者總?cè)藬?shù)計算而來。。 對于無資格領(lǐng)取公共養(yǎng)老金待遇者、領(lǐng)取殘疾或遺屬養(yǎng)老金者可獲得統(tǒng)一的定額待遇，2017 年為20.61 萬韓元。 其他情況下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平取決于國民養(yǎng)老金待遇的多少和家庭狀況(已婚、單身或獨居)。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平偏低，僅相當于最低生活保障水平的35%[20]，接近于對貧困老人提供救助型養(yǎng)老金。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的有限目標定位實現(xiàn)了將公共資源最大限度給予最需要幫助的貧困老年人口，尤其對緩解高齡女性老年人和獨居老人的貧困有突出作用，強化了社會安全網(wǎng)。

(四)四國制度融合設(shè)計的比較分析

四國繳費型與非繳費型養(yǎng)老金計劃融合設(shè)計各有特點，通過對比制度設(shè)計框架和具體運行實踐，主要的異同點有以下五點：一是受益資格條件上，四國均考慮了年齡、居住條件和是否享有繳費型養(yǎng)老金收入。 智利和瑞典實行基于養(yǎng)老金收入調(diào)查，不對家庭收入做限制，美國和韓國還需要嚴格的收入和財產(chǎn)調(diào)查。 二是待遇水平設(shè)定以減貧為目標，基本參照貧困線或社會救助標準。 以2018 年非繳費型養(yǎng)老金待遇占社會平均工資收入比例來衡量，瑞典保障水平最高，為21.4%，智利和美國分別為13.3%和16.4%[21]，韓國僅為6%。 三是制度成本上，各國因受益資格條件、覆蓋范圍和待遇水平的不同存在差異，智利和韓國因其排除在繳費型制度外的老年人較多，制度運行成本較高，智利社會團結(jié)養(yǎng)老金計劃占GDP 的比重將從2010 年的0.65%上升到2025 年的1.2%[22]，韓國基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出占GDP 比重約為0.3%～0.4%[23]，瑞典和美國繳費型制度覆蓋率較高，制度外人口相對較少，制度運行成本基本穩(wěn)定在0.3%左右。 2017 年瑞典保障養(yǎng)老金待遇總支出占GDP 的比重為0.28%②根據(jù)OECD 網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)計算得出，2017 年保障養(yǎng)老金總支出為130 億瑞典克朗，GDP 為46210.46 億瑞典克朗。，2018 年美國補充收入保障計劃總成本支出占GDP 的比重為0.27%。 四是減貧效果上，四國均有效降低了老年人貧困，瑞典較高的保障養(yǎng)老金水平緩解了老年貧困，老年貧困率低于OECD 平均水平。 智利引入社會團結(jié)養(yǎng)老金后老年人貧困率從14.1%下降到5.9%，減貧效果顯著。 補充收入保障待遇的提供使得美國65 歲及以上老年人口的絕對貧困率從1996 年的28.5%下降到2008 年的9.7%[24]，韓國基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇降低了赤貧者的貧困風險，但因保障水平低，老年貧困問題依然突出。 五是激勵相容性上，智利和瑞典非繳費型養(yǎng)老金待遇受益資格緊盯收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金，制度設(shè)計上通過收入平滑過渡和包含一些鼓勵工作更長時間的激勵措施，鼓勵勞動者長繳多得，激勵效果良好，但因二者在待遇平滑機制具體設(shè)置上的差異，智利待遇設(shè)計對部分低收入者產(chǎn)生負激勵。 實行救助養(yǎng)老金的美國和韓國的勞動激勵取決于待遇水平的慷慨程度，美國部分州較為慷慨地補充收入保障養(yǎng)老金會對臨近退休的勞動力供給產(chǎn)生負激勵。

四、啟示

如何以公平、可持續(xù)的方式滿足老年人多層次收入保障需求是我國面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，瑞典、智利、美國和韓國四國經(jīng)驗表明，通過不同受益資格條件規(guī)定和待遇互斥設(shè)計等方式，實現(xiàn)繳費型與非繳費型制度的有效銜接，可對弱勢群體形成社會保護。 引入非繳費型制度有利于提高制度覆蓋面和確保政府財政成本控制在合理范圍；在待遇保障水平和勞動激勵等方面與繳費型制度相互補充，實現(xiàn)制度公平和效率的統(tǒng)一。 結(jié)合中國情況，可得出以下三點啟示。

(一)實現(xiàn)非繳費型與繳費型制度的融合設(shè)計

養(yǎng)老保障制度是多層次保障體系，繳費型與非繳費型制度因性質(zhì)、功能和資金來源的不同，在養(yǎng)老保障體系中的地位和作用不同。 國外案例表明，制度融合式發(fā)展要求在制度結(jié)構(gòu)、資格條件、待遇確定和調(diào)整上進行良好設(shè)計，具體而言，制度體系結(jié)構(gòu)上，堅持統(tǒng)一性原則，強化頂層設(shè)計，明晰不同層次養(yǎng)老保障制度的改革目標和方向，防止制度發(fā)展過程中出現(xiàn)明顯的“碎片化”和交叉重疊現(xiàn)象。 四國非繳費型養(yǎng)老金制度在建設(shè)過程中均實現(xiàn)將原有多項分散的現(xiàn)金收入轉(zhuǎn)移計劃整合成統(tǒng)一的非繳費型養(yǎng)老金支柱，同時，兼顧與其他保障計劃的協(xié)調(diào)，確保改革后不同支柱養(yǎng)老金功能明確、政府財政責任清晰。資格條件上，除了需要滿足年齡和居住要求外，還需要看其是否加入繳費型制度，未加入者獲得保底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加入者則根據(jù)繳費型待遇情況獲得補助。 雖然我國建立了覆蓋非正規(guī)就業(yè)者的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金保險制度，基本實現(xiàn)全覆蓋，但在實際運行中，制度屬性不清晰，透明性和激勵性不佳，抑制了參保者的繳費積極性，大多數(shù)參保者選擇低檔繳費，隨著條件和時機的成熟，考慮將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為普惠型社會養(yǎng)老金，以年齡為主要受益條件，逐漸松開現(xiàn)行子女捆綁繳費的規(guī)定，同時與社會救助制度、繳費型計劃等有效銜接，對于個人賬戶養(yǎng)老金應(yīng)逐步完善根據(jù)繳費水平實施補助的機制，增強繳費激勵性。

(二)處理好非繳費型養(yǎng)老金模式選擇與制度成本、勞動激勵的關(guān)系

國際上對非繳費型養(yǎng)老金計劃最常見的分類是普惠型和選擇型，其中選擇型可進一步細分為基于養(yǎng)老金調(diào)查和基于家計調(diào)查。 首先，普惠型養(yǎng)老金計劃有助于擴大社會保障覆蓋面，可以確保特定年齡上的所有老年人獲得最低水平的保障，容易獲得支持和加強社會團結(jié)。 在選擇型養(yǎng)老金計劃下，家計調(diào)查或養(yǎng)老金調(diào)查是確定受益人資格條件的管理工具，將有限資源分配給最需要的低收入者或貧困老年人。 該計劃力求精準性，從而會導致高成本和復雜的甄別目標群體的過程。 不精確的經(jīng)濟調(diào)查可能帶來的結(jié)果：一是養(yǎng)老金待遇發(fā)放給不符合資格條件的受益人，二是出現(xiàn)應(yīng)保未保的情況。 可見，普惠型計劃運行成本并不必然高于選擇型計劃，政府應(yīng)科學評估財務(wù)成本和管理成本，結(jié)合實際選擇合適的計劃模式。 其次，考慮人口老齡化的持續(xù)加劇和較高的老年貧困率，應(yīng)合理設(shè)置非繳費型養(yǎng)老金待遇，過低的待遇水平難以發(fā)揮減貧作用，而過高的待遇水平可能會帶來更高的財政成本或?qū)趧恿κ袌霎a(chǎn)生負激勵。 最后，繳費型與非繳費型養(yǎng)老金制度整合設(shè)計時，要注意一體化設(shè)計對就業(yè)激勵的影響，將就業(yè)負激勵降到最低。 因此，非繳費養(yǎng)老金制度的改革需要綜合考慮減貧和激勵目標，在公平和效率之間保持有效平衡。

(三)提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金待遇水平，建立待遇指數(shù)化調(diào)整機制

從全球范圍看，減貧是引入非繳費型養(yǎng)老金計劃的最基本目標，因此，待遇水平的設(shè)置應(yīng)以保障老年人基本消費水平為出發(fā)點。 大部分中國城鄉(xiāng)居民的個人賬戶制度養(yǎng)老金繳費水平很低，具有非繳費型性質(zhì)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)揮著主要作用。 我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險平均養(yǎng)老金待遇水平從2011 年的58 元/月上升到2017 年的152 元/月，2018 年基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平為88 元/月，僅為貧困線(3535 元/年)的29.87%、農(nóng)村居民人均可支配收入的7.22%①筆者根據(jù)人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)以及國家統(tǒng)計局《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》公布的農(nóng)村貧困標準數(shù)據(jù)計算得出。，待遇水平總體偏低，提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金待遇水平具有現(xiàn)實緊迫性：一是設(shè)置待遇替代率水平的總目標，將其與社會平均收入或貧困線的一定比例動態(tài)掛鉤；二是建立明確、合理的養(yǎng)老金待遇動態(tài)增長機制，綜合考慮物價水平和居民可支配收入，并以制度實際運行成本為硬約束條件，實現(xiàn)待遇的指數(shù)化調(diào)整。