賀璇

一、問題提出

空氣重污染集中爆發(fā)期的應(yīng)急處置是對(duì)空氣質(zhì)量的“兜底”管理，是政府履行環(huán)境職責(zé)的底線要求。 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出建立大氣污染監(jiān)測(cè)預(yù)警應(yīng)急體系，以妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣。 生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)《城市大氣重污染預(yù)案編制指南》，對(duì)各地的空氣重污染天氣的應(yīng)急管理工作進(jìn)行指導(dǎo)。 為了提升空氣重污染期的應(yīng)急管理效果，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域相繼修訂大氣污染應(yīng)急預(yù)案，依托專業(yè)的氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，建立空氣重污染預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，試圖通過一系列減排措施和健康防護(hù)措施，在污染極為嚴(yán)重的時(shí)候?qū)崿F(xiàn)快速“削峰降速”。 然而，空氣重污染的應(yīng)急決策和響應(yīng)始終需要解決兩個(gè)方面的難題：一方面，應(yīng)急管理的啟動(dòng)時(shí)間與預(yù)警決策科學(xué)化、規(guī)范化問題，即如何為應(yīng)急管理啟動(dòng)的時(shí)機(jī)與范圍控制、預(yù)警發(fā)布與調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)；另一方面，應(yīng)急決策和響應(yīng)的工具有效性和合理性問題，即如何避免使用“限號(hào)”“停工”等運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理工具而引起社會(huì)公眾爭(zhēng)議。 那么，在環(huán)境應(yīng)急管理的實(shí)踐中，如何規(guī)范和完善空氣重污染的應(yīng)急管理過程，提高預(yù)警啟動(dòng)的科學(xué)性和決策-響應(yīng)體系的有效性，提升政府環(huán)境綜合治理能力與效果，成為亟待解決的問題。

以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新興技術(shù)為政府治理轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來全新的機(jī)遇，“以信息化驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化”的技術(shù)賦能推動(dòng)了智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧家居等領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展，為政府管理革新提供了新的發(fā)展思路與可能[1]。 從“最多跑一次”到“一次也不跑”，政府流程再造理論借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在中國(guó)煥發(fā)出新的活力，浙江省、深圳市、湖南省等地區(qū)也成為新興技術(shù)驅(qū)動(dòng)地方政府治理創(chuàng)新的范本。 那么，在空氣重污染應(yīng)急管理過程中，應(yīng)急預(yù)案體系存在什么問題，新技術(shù)又如何嵌入應(yīng)急決策和響應(yīng)過程中呢? 本文對(duì)京津冀地區(qū)環(huán)境應(yīng)急管理過程進(jìn)行內(nèi)容分析，總結(jié)出空氣重污染應(yīng)急管理的啟動(dòng)特征及存在的問題，由此探討在環(huán)境應(yīng)急管理演進(jìn)過程中的一種技術(shù)支撐的智慧化路徑。

二、研究現(xiàn)狀

從環(huán)境治理和應(yīng)急管理理論角度看，空氣重污染應(yīng)急管理機(jī)制的建立需要充分了解傳統(tǒng)應(yīng)急管理的不足，明確空氣重污染的特征和治理的內(nèi)在要求，在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)技術(shù)嵌入環(huán)境應(yīng)急管理的理論依據(jù)和可行路徑。

(一)環(huán)境應(yīng)急管理的主體責(zé)任困境與效率悖論

在環(huán)境治理實(shí)踐中，分級(jí)運(yùn)作的政府管理機(jī)制將包括環(huán)境治理在內(nèi)的諸多公共職責(zé)逐級(jí)發(fā)包給地方政府，再配以“壓力型體制”“晉升錦標(biāo)賽”“項(xiàng)目制”等嚴(yán)密控制與激勵(lì)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府環(huán)境治理的方向和行為的導(dǎo)引，從而達(dá)到中央層面特定的公共事務(wù)管理目標(biāo)，并在事實(shí)上形成了人事、資源供給、確定重要政策目標(biāo)的中央集權(quán)，以及治理責(zé)任、手段、方法與工具的地方分權(quán)[2][3]。 地方政府為了完成中央政府下達(dá)的各項(xiàng)環(huán)境治理目標(biāo)，不得不制定出超強(qiáng)度的環(huán)境規(guī)制政策，對(duì)污染型企業(yè)采取巨額罰款、限制生產(chǎn)或者直接關(guān)停。 然而，實(shí)證研究表明，環(huán)境規(guī)制能夠在一定程度上改善環(huán)境質(zhì)量，但如果加入隱性經(jīng)濟(jì)規(guī)模的交互作用，環(huán)境規(guī)制反而導(dǎo)致了環(huán)境質(zhì)量的惡化，高強(qiáng)度環(huán)境規(guī)制也會(huì)損害實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來新的社會(huì)問題[4][5]。 在空氣重度污染的情況下，地方政府發(fā)起的大規(guī)模、強(qiáng)制性環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)被認(rèn)為是治理工具匱乏的無奈之舉，治污運(yùn)動(dòng)的有效性恰恰證明了政府常規(guī)環(huán)境治理過程中動(dòng)員能力、制度建設(shè)、工具技能的不足，隱含著治理的內(nèi)在脆弱性[6]。

新型霧霾污染能夠流動(dòng)和區(qū)域疊加，良好的空氣質(zhì)量具有了“區(qū)域性公共產(chǎn)品”的特征，對(duì)跨地區(qū)、跨部門協(xié)同治理提出了要求。 因此，屬地為主的環(huán)境管理體制、部門職能分割的科層體制遭遇治理困局，事權(quán)與事責(zé)在上下級(jí)之間、部門之間分配的不統(tǒng)一、不匹配常常導(dǎo)致環(huán)境治理主體責(zé)任錯(cuò)位、移位或缺失[7]。 尤其在重污染時(shí)期，地方政府面臨著自上而下的監(jiān)管壓力和自下而上的社會(huì)壓力，為了提高空氣重度污染治理的效率，各級(jí)政府在環(huán)境應(yīng)急管理過程中都試圖在政府內(nèi)部的縱向治理體系之外，將社會(huì)公眾、環(huán)保組織、企業(yè)廠商等主體納入治理框架，通過契約、協(xié)議、兼并等方式建立起多主體合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多主體積極參與、共同決策、共同執(zhí)行，推動(dòng)自主治理能力的提升[8][9]。 然而，在環(huán)境應(yīng)急管理過程中參與主體雖然眾多，但其影響作用的大小和方式卻大不相同，主要體現(xiàn)在政治資本、行動(dòng)能力、觀念、組織程度等方面的差異[10]。 跨地區(qū)、跨部門和多主體參與為核心的多元協(xié)同治理框架始終面臨著合作平臺(tái)缺乏、信息銜接不暢和主體間回應(yīng)度不夠等難題，甚至存在著不同主體間的利益張力：污染企業(yè)就常常試圖通過強(qiáng)調(diào)利益共存，并進(jìn)行復(fù)雜的人際關(guān)系的滲透，與地方政府建立某種合謀，以期降低環(huán)境監(jiān)管力度[11]。 社會(huì)公眾參與治理仍處在“接受型的參與”階段，有時(shí)會(huì)有極端化、盲目化等弊端，導(dǎo)致這種多主體合作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出明顯的復(fù)雜多變、不穩(wěn)定特征[12][13]。

(二)技術(shù)賦能何以能

新技術(shù)革命能夠顯著降低信息收集成本，提高信息傳輸速度，通過信息收集與共享，提高公共服務(wù)的效率，打破地理空間的分割，推動(dòng)跨界聯(lián)合與聯(lián)動(dòng)[14]。 通過引入大數(shù)據(jù)及社會(huì)計(jì)算思維，精準(zhǔn)刻畫復(fù)雜的公共問題，有效降低公共管理的不確定性，提高決策預(yù)測(cè)能力，提升公共服務(wù)水平，推動(dòng)政府管理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、智慧化[15]。 隨著數(shù)字信息技術(shù)在政府治理中的大范圍滲透，信息技術(shù)的作用不局限在技術(shù)層面的管理和服務(wù)水平的提升上，還撬動(dòng)了傳統(tǒng)政府治理的根基，推動(dòng)了分權(quán)化、民主參與，催生了智慧治理的概念。 這種治理轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于技術(shù)驅(qū)動(dòng)的制度優(yōu)化與政策方案創(chuàng)新，同時(shí)還暗含著一種價(jià)值理性[16]。

環(huán)境污染和應(yīng)急管理相結(jié)合的研究起始于地方環(huán)保部門的工作實(shí)踐總結(jié)，北京、天津等地方環(huán)保部門分析并總結(jié)了當(dāng)?shù)乜諝庵匚廴绢A(yù)警的發(fā)布特征及應(yīng)急響應(yīng)工作，基于技術(shù)平臺(tái)精準(zhǔn)地提供空氣重污染預(yù)警公共服務(wù)，推動(dòng)環(huán)境應(yīng)急管理模式的演進(jìn)[17][18]。 空氣重污染和一般突發(fā)事件在成因、可預(yù)測(cè)性、啟動(dòng)程序、實(shí)施主體和處置措施等方面有很大區(qū)別[19]，傳統(tǒng)的環(huán)境應(yīng)急管理在某種情況下還會(huì)帶來補(bǔ)償效應(yīng)，加劇污染排放[20]。 機(jī)動(dòng)車限行政策就被證實(shí)政策成本高昂，限行之后，乘坐公共交通的乘客數(shù)量并沒有顯著增加，反而推動(dòng)了買二手車、駕駛污染更嚴(yán)重的舊車、非限行日替代出行，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[21]。 因此，空氣重污染應(yīng)急管理需要考慮地區(qū)間的污染監(jiān)測(cè)、預(yù)警、發(fā)布程序的差異，建立跨區(qū)域的信息網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)平臺(tái)，增強(qiáng)不同地區(qū)、不同部門的應(yīng)急響應(yīng)體系的協(xié)調(diào)性[22]。

綜上所述，地方政府在環(huán)境應(yīng)急管理過程中承擔(dān)著屬地管理的主體責(zé)任，盡管已經(jīng)建立起跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，但治理效果有限，同時(shí)面臨著治理工具匱乏的“技能恐慌”和跨域協(xié)調(diào)難的“機(jī)制性障礙”。 在京津冀空氣重污染的治理實(shí)踐中，應(yīng)急管理的觸發(fā)機(jī)制和啟動(dòng)流程呈現(xiàn)什么樣的特征? 跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同措施如何實(shí)施，有哪些現(xiàn)實(shí)困境? 本文將采用內(nèi)容分析法，對(duì)京津冀地區(qū)的環(huán)境應(yīng)急管理實(shí)踐加以分析，揭示空氣重污染在應(yīng)急管理過程中的主要特征及困境，并提出解決方案。

三、研究設(shè)計(jì)與方法

(一)研究設(shè)計(jì)

本文以京津冀地區(qū)的空氣重污染應(yīng)急管理過程為分析對(duì)象，梳理應(yīng)急管理的階段性特征，討論環(huán)境應(yīng)急管理過程中出現(xiàn)的主要問題，在此基礎(chǔ)上，探討技術(shù)革新如何與環(huán)境應(yīng)急管理相結(jié)合，如何針對(duì)性地提升政府環(huán)境應(yīng)急管理能力。 在研究方法和研究范疇上，這是一個(gè)有益的嘗試。

北京地區(qū)制定空氣重污染應(yīng)急管理相關(guān)政策起步較早，并在全國(guó)范圍內(nèi)率先啟動(dòng)空氣重污染預(yù)警，此后在中央政府的支持之下，開展了多輪政策試點(diǎn)，具有較強(qiáng)的代表性和典型性。 本研究以北京市為中心的周邊區(qū)域作為分析考察的對(duì)象范圍，但學(xué)者們?cè)趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域發(fā)展一體化等相關(guān)研究中，對(duì)該地區(qū)的稱呼和范圍界定不統(tǒng)一，有“北京地區(qū)”“京津冀地區(qū)”“華北地區(qū)”等說法，在原環(huán)保部出臺(tái)的區(qū)域性大氣污染治理文件中通常稱之為“京津冀地區(qū)”。 2017 年環(huán)保部等十部委、六省市共同下發(fā)的大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃方案，將北京市、天津市及河北省、山西省、山東省、河南省的26 個(gè)城市列為京津冀大氣污染傳輸通道城市(簡(jiǎn)稱為“2+26”)。 因此，本研究擬以北京市、天津市以及河北省、山西省、山東省、河南省為本研究的對(duì)象范圍，文中統(tǒng)稱為“京津冀地區(qū)”。 利用互聯(lián)網(wǎng)的資料數(shù)據(jù)可獲得性，從中國(guó)氣象局、北京市氣象局、北京市應(yīng)急管理局、河北省人民政府、天津市環(huán)保局、河南省環(huán)保廳等政府網(wǎng)站收集六省市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案、重污染預(yù)警發(fā)布情況及應(yīng)急響應(yīng)措施的文件及新聞報(bào)道，保證了數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性、可靠性(表1)。 采用文本內(nèi)容分析法，對(duì)這六省市空氣重污染應(yīng)急管理如何啟動(dòng)、預(yù)警發(fā)布特征和應(yīng)急響應(yīng)舉措進(jìn)行多維度量化分析和深入解讀，實(shí)現(xiàn)對(duì)文本內(nèi)容的深層次理解，發(fā)現(xiàn)其應(yīng)急管理過程的重要特質(zhì)，繪制空氣重污染應(yīng)急處置的實(shí)踐面相，為預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的建立提供借鑒。

表1 文本內(nèi)容分析資料

(二)抽樣與文本編碼

空氣重污染應(yīng)急管理開啟的標(biāo)志是啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布污染預(yù)警，并實(shí)施相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)舉措來促進(jìn)污染減排，降低危害，因此本研究基于各地區(qū)空氣重污染應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)要求和預(yù)警啟動(dòng)-響應(yīng)的實(shí)際狀況進(jìn)行分析。 為了提高案例分析過程的規(guī)范性與科學(xué)性，文章運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)2013—2018 年京津冀地區(qū)的空氣重污染預(yù)警發(fā)布信息進(jìn)行搜集和編碼。 首先，搜集國(guó)家環(huán)保部及六省市《空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，然后通過網(wǎng)絡(luò)資料查找，整理了六省市霧霾預(yù)警的發(fā)布信息以及相關(guān)的應(yīng)急響應(yīng)舉措，通過逐級(jí)編碼的方式對(duì)預(yù)警啟動(dòng)、信息發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行分析，以及進(jìn)行抽象化、范疇化處理，并對(duì)其特征進(jìn)行量化分析。

表2 文本內(nèi)容編碼示例

在表2 中，根據(jù)北京市環(huán)保局在2015 年首次發(fā)布空氣重污染紅色預(yù)警的報(bào)道，經(jīng)過一級(jí)編碼，對(duì)報(bào)道的內(nèi)容進(jìn)行分析，再經(jīng)過二次編碼，提煉出應(yīng)急管理的目的、預(yù)警發(fā)布時(shí)間及主體、范圍、應(yīng)急舉措等信息，以開展進(jìn)一步的理論分析。

(三)分析維度及指標(biāo)體系構(gòu)建

空氣重污染應(yīng)急管理的分析必須借鑒其他類型突發(fā)事件的應(yīng)急管理過程，但區(qū)別于常規(guī)應(yīng)急管理的準(zhǔn)備、預(yù)警、處置、善后的四個(gè)階段，空氣重污染應(yīng)急管理側(cè)重于空氣污染事前的監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)、事中的污染預(yù)警啟動(dòng)和應(yīng)急響應(yīng)，事后恢復(fù)則涉及較少。 因此，結(jié)合空氣重污染應(yīng)急管理的流程和相關(guān)研究，本文將內(nèi)容分析分為應(yīng)急管理的觸發(fā)條件、預(yù)警啟動(dòng)特征和應(yīng)急響應(yīng)措施三個(gè)維度，經(jīng)過分解，構(gòu)建了包括污染程度、持續(xù)時(shí)間、外部環(huán)境、預(yù)警級(jí)別等10 個(gè)指標(biāo)體系(表3)。 通過對(duì)10 個(gè)指標(biāo)體系的特征解讀，理解與認(rèn)識(shí)空氣重污染應(yīng)急管理過程。

表3 分析維度與指標(biāo)體系

四、空氣重污染應(yīng)急管理過程的特征解讀與存在問題

(一)空氣重污染預(yù)警啟動(dòng)的觸發(fā)條件不統(tǒng)一、不規(guī)范，造成預(yù)警時(shí)滯和階梯差

京津冀地區(qū)六省市的《空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》對(duì)不同級(jí)別的重污染應(yīng)急管理的觸發(fā)條件進(jìn)行了規(guī)定。 以重污染天氣紅色預(yù)警為例，北京市曾規(guī)定在重度污染三天或嚴(yán)重污染一天時(shí)啟動(dòng)紅色預(yù)警，而天津市則要求只有在空氣污染“極重”的情況下，即AQI≥500 以上才能啟動(dòng)紅色預(yù)警[23]。 這種對(duì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的差別性要求，造成了預(yù)警啟動(dòng)階梯差，被認(rèn)為有可能會(huì)對(duì)工業(yè)企業(yè)、施工工地選址產(chǎn)生一定的影響。 因而，環(huán)保部在2017 年對(duì)京津冀地區(qū)“2+26”城市的空氣重污染預(yù)警啟動(dòng)條件進(jìn)行了統(tǒng)一，六省市分別對(duì)重污染預(yù)警的要求進(jìn)行了修訂，如表4 所示，整體上降低了重污染預(yù)警啟動(dòng)的門檻。

除了空氣污染指數(shù)AQI、污染持續(xù)時(shí)間(包括預(yù)測(cè)持續(xù)時(shí)間)外，一些重要的外部事件也是重污染預(yù)警啟動(dòng)的重要觸發(fā)因素。 北京市在2016 年2 月19 日啟動(dòng)重污染黃色預(yù)警公告中就明確提出是為了“兩會(huì)”期間的空氣質(zhì)量考慮；“APEC 藍(lán)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)也是因?yàn)锳PEC 等重大外部事件產(chǎn)生影響的結(jié)果。 此外，鄰近區(qū)域污染預(yù)警的同步啟動(dòng)也會(huì)引發(fā)更大范圍乃至全省的預(yù)警聯(lián)動(dòng)。 河南省還規(guī)定當(dāng)全省6 個(gè)以上相鄰區(qū)域的省轄市同時(shí)達(dá)到橙色或紅色預(yù)警條件時(shí)，應(yīng)啟動(dòng)該級(jí)別的省級(jí)預(yù)警。 河北省根據(jù)城市區(qū)域地理位置關(guān)系，將全省劃分為中南部的區(qū)域一、中東部的區(qū)域二、北部的區(qū)域三，當(dāng)區(qū)域內(nèi)部有兩到三個(gè)相鄰城市啟動(dòng)預(yù)警，則該區(qū)域統(tǒng)一啟動(dòng)預(yù)警；當(dāng)每個(gè)區(qū)域有兩個(gè)以上城市出現(xiàn)預(yù)警，則全省統(tǒng)一啟動(dòng)預(yù)警。 在實(shí)踐中，地區(qū)之間因?yàn)轭A(yù)警啟動(dòng)觸發(fā)條件的復(fù)雜與不統(tǒng)一，常常導(dǎo)致預(yù)警啟動(dòng)的滯后、延遲，并帶來不同地區(qū)之間的應(yīng)急階梯差。

2019 年生態(tài)環(huán)境部下發(fā)特急函，將空氣重污染預(yù)警級(jí)別從紅橙黃藍(lán)四級(jí)預(yù)警調(diào)整為紅橙黃三級(jí)預(yù)警，隨后，天津市、河南省修訂省級(jí)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，山西省太原市、山東省濟(jì)南市、河北省石家莊市等城市修訂地市級(jí)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，對(duì)預(yù)警級(jí)別進(jìn)行調(diào)整，藍(lán)色預(yù)警不再保留，但當(dāng)預(yù)測(cè)AQI 大于200 且持續(xù)一天，仍會(huì)發(fā)布健康防護(hù)提示信息。 除此之外，生態(tài)環(huán)境部還新增了一個(gè)規(guī)定，當(dāng)一個(gè)地區(qū)接到生態(tài)環(huán)境部或其他上級(jí)的預(yù)警提示信息時(shí)，當(dāng)?shù)貞?yīng)啟動(dòng)該級(jí)別預(yù)警，這成為引發(fā)預(yù)警啟動(dòng)的又一個(gè)重要的外部事件。

(二)空氣重污染預(yù)警發(fā)布的特征及問題

京津冀地區(qū)大氣污染具有較強(qiáng)的同步性，因而空氣重污染預(yù)警發(fā)布時(shí)間、級(jí)別都具有較強(qiáng)的相似性。 河南省、河北省、山東省、山西省在預(yù)警發(fā)布過程中會(huì)根據(jù)省內(nèi)區(qū)域的不同情況而在不同城市啟動(dòng)不同預(yù)警級(jí)別，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，這對(duì)統(tǒng)計(jì)分析造成很大困難。 因此，本文在對(duì)預(yù)警級(jí)別、時(shí)間及主體特征的分析中選取北京市作為代表，基本能夠較好反映近年來空氣重污染預(yù)警發(fā)布的主要特征。

1.預(yù)警審批、發(fā)布流程復(fù)雜，依賴人力決策，應(yīng)急管理具有主觀性和隨意性

京津冀六省市都成立了省級(jí)重污染天氣應(yīng)急指揮部，由多個(gè)政府職能部門及相關(guān)企業(yè)擔(dān)任指揮部成員，并由分管副省(市)長(zhǎng)或常務(wù)副省(市)長(zhǎng)任總指揮，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)及決策。 污染預(yù)警的發(fā)布通常由環(huán)境氣象部門依據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果提出預(yù)警建議，并向指揮部門報(bào)送，由指揮部領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后才能對(duì)外發(fā)布預(yù)警信息。 但六省市的報(bào)送、審批、發(fā)布程序又有區(qū)別，如表5 所示，北京市、天津市根據(jù)預(yù)警級(jí)別不同設(shè)置了不同的審批發(fā)布程序，河北省、山東省根據(jù)預(yù)警范圍的不同加以區(qū)分。 總體來說，預(yù)警級(jí)別越高、范圍越廣，預(yù)警發(fā)布的報(bào)送、審批、發(fā)布程序越復(fù)雜。 而應(yīng)急管理是否啟動(dòng)、如何啟動(dòng)的決策權(quán)力主要依靠人為判斷，應(yīng)急管理的過程具有一定的主觀性和隨意性。

表4 京津冀地區(qū)空氣重污染預(yù)警的啟動(dòng)條件

表5 預(yù)警發(fā)布的指揮體制和程序

2.預(yù)警啟動(dòng)以低級(jí)別預(yù)警為主，限制了應(yīng)急管理效能發(fā)揮，影響基層治污決心

北京市早在2012 年就制定了《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案(暫行)》，并在2013 年進(jìn)行修訂，然而直到2014 年2 月20 日才啟動(dòng)了第一次重污染應(yīng)急預(yù)警，預(yù)警級(jí)別為黃色；2015 年12 月8 日，第一次啟動(dòng)了重污染紅色預(yù)警。 截至2018 年10 月，北京市共發(fā)布了64 次重污染預(yù)警，其中37.5%為藍(lán)色預(yù)警，39%為黃色預(yù)警，18.8%為橙色預(yù)警，紅色預(yù)警只有3 次，占全部污染預(yù)警的4.7%。 紅色預(yù)警的啟動(dòng)，除了能夠通過各種強(qiáng)制性減排措施降低污染外，還具有比較顯著的政治意義和政策意義。 北京市2015 年12 月8 日第一次啟動(dòng)空氣污染紅色預(yù)警，就被國(guó)內(nèi)外媒體廣泛報(bào)道。 雖然之前也出現(xiàn)過嚴(yán)重污染乃至“爆表”的情況，但首次紅色預(yù)警的啟動(dòng)傳達(dá)出北京市及中央政府對(duì)霧霾污染的重視程度提高，也對(duì)其他省市產(chǎn)生了示范效應(yīng)。 然而，因?yàn)閷?shí)踐中的空氣重污染預(yù)警啟動(dòng)多數(shù)是藍(lán)色、黃色低級(jí)別預(yù)警，橙色、紅色的高級(jí)別預(yù)警啟動(dòng)次數(shù)有限，限制了環(huán)境應(yīng)急管理效能的發(fā)揮，重污染時(shí)期“當(dāng)啟未啟”情況甚至可能會(huì)傳遞出一種“政府不夠重視”的信號(hào)，對(duì)基層環(huán)境治理決心和行動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

圖1 北京市空氣重污染預(yù)警月份分布圖

3.預(yù)警啟動(dòng)受自然因素影響較大，具有明顯的季節(jié)性特征，加大了政策效果評(píng)估的難度

統(tǒng)計(jì)2013—2018 年空氣重污染預(yù)警發(fā)布的時(shí)間，北京市空氣重污染預(yù)警發(fā)布具有較強(qiáng)的季節(jié)性特征，主要分布在春季和秋冬季節(jié)，其中十月、十一月、十二月最為頻繁(圖1)。 這與北京地形特征及大陸性季風(fēng)氣候密切相關(guān)。 除了明顯的季節(jié)性特征外，空氣質(zhì)量會(huì)受到實(shí)時(shí)自然因素變動(dòng)的較大影響，這會(huì)混淆減污努力中人為因素與自然因素的作用，導(dǎo)致環(huán)境治理中政策評(píng)估的困難加大。

4.預(yù)警啟動(dòng)呈現(xiàn)出區(qū)域差異性和消極性，帶來央地權(quán)責(zé)重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求

霧霾污染具有很強(qiáng)的區(qū)域性特征，因而空氣重污染預(yù)警啟動(dòng)也呈現(xiàn)出臨近區(qū)域同步性特征。 河北省將預(yù)警分為城市預(yù)警、區(qū)域預(yù)警和省級(jí)預(yù)警三類，河南省也將省級(jí)預(yù)警和一般預(yù)警區(qū)分開。 一般而言，多個(gè)臨近城市或區(qū)域的空氣重污染預(yù)警啟動(dòng)會(huì)引起更大范圍、更高級(jí)別的預(yù)警啟動(dòng)，區(qū)域同步程度也成為預(yù)警啟動(dòng)的重要外部觸發(fā)因子。

然而，因?yàn)椴煌鞘械牡乩砦恢?、地形、工業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的不同，京津冀地區(qū)在霧霾重污染預(yù)警啟動(dòng)的范圍上又呈現(xiàn)出明顯的階梯型特征。 以最高級(jí)別紅色預(yù)警為例，2015 年冬季，京津冀六省市多次爆發(fā)空氣重度污染，北京市最早于2015 年12 月8 日啟動(dòng)重污染紅色預(yù)警，這也是全國(guó)范圍內(nèi)第一次啟動(dòng)最高級(jí)別的紅色預(yù)警。 而與此同時(shí)天津市、河北省啟動(dòng)了第二等級(jí)的橙色預(yù)警。 2015 年12月19 日，北京市第二次啟動(dòng)重污染紅色預(yù)警，直到12 月22 日，天津市、河北省、河南省、山東省才首次啟動(dòng)紅色預(yù)警；山西省首次啟動(dòng)紅色預(yù)警的時(shí)間更晚。 預(yù)警啟動(dòng)具有明顯的層次性、滯后性。 因?yàn)榧t色預(yù)警不僅代表著減排要求，更是一種治污決心的體現(xiàn)，這與地方政府的發(fā)展觀、區(qū)域間治污協(xié)同及責(zé)任分解密切相關(guān)。 河北省就曾表達(dá)出因?yàn)閰^(qū)別于北京的發(fā)展階段，因而要采取有差別的預(yù)警，以降低污染減排對(duì)工業(yè)企業(yè)的沖擊。 因?yàn)殪F霾污染特有的流動(dòng)性、地區(qū)疊加性等特征，鄰近區(qū)域在霧霾應(yīng)急中的協(xié)同努力就顯得尤為重要。 為了應(yīng)對(duì)地方政府在霧霾應(yīng)急啟動(dòng)上的消極性和主觀隨意性，生態(tài)環(huán)境部也在不斷加強(qiáng)協(xié)調(diào)與控制，通過預(yù)警提示、發(fā)函等方式規(guī)范預(yù)警啟動(dòng)范圍。 2016 年12 月16 日，京津冀地區(qū)23 個(gè)城市同時(shí)啟動(dòng)重污染紅色預(yù)警、7 個(gè)城市同步啟動(dòng)橙色預(yù)警就是環(huán)保部向六省市發(fā)函要求的結(jié)果。 2019 年生態(tài)環(huán)境部對(duì)北京、天津、河北、山西、山東、河南、陜西7 市(省)發(fā)函，規(guī)范預(yù)警啟動(dòng)程序。此后，天津市、河南省對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂，加入了對(duì)區(qū)域聯(lián)動(dòng)預(yù)警發(fā)布程序的規(guī)定，當(dāng)有區(qū)域聯(lián)動(dòng)預(yù)警需求時(shí)，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部或區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)中心提示，當(dāng)?shù)貐^(qū)域與周邊區(qū)域同步啟動(dòng)預(yù)警。 這在本質(zhì)上是環(huán)境應(yīng)急權(quán)從地方政府向中央政府聚攏的體現(xiàn)，是央地權(quán)責(zé)在環(huán)境領(lǐng)域的調(diào)整過程。

(三)空氣重污染應(yīng)急響應(yīng)措施的特征及存在的問題

1.應(yīng)急措施以行政命令為主，政策工具陳舊，缺乏針對(duì)性評(píng)估，作用機(jī)理模糊

重污染預(yù)警啟動(dòng)的本質(zhì)目的在于降低污染量，減少污染持續(xù)時(shí)間，從而減輕污染傷害，因此，根據(jù)各地應(yīng)急預(yù)案要求，預(yù)警啟動(dòng)之后，需要從強(qiáng)制性減排措施、建議性減排措施和健康防護(hù)引導(dǎo)措施三個(gè)方面采取行動(dòng)(表6)。 強(qiáng)制性減排措施又按照污染源的類別分為工業(yè)減排措施、機(jī)動(dòng)車減排措施、揚(yáng)塵污染控制措施及禁止燃放煙花爆竹等減排措施。 具體來說，采用污染企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)的方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)減排，用機(jī)動(dòng)車限行、減少公務(wù)用車的方式實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車減排，用施工工地停產(chǎn)、灑水降塵的方式控制揚(yáng)塵污染，并通過禁止秸稈焚燒、垃圾焚燒、露天燒烤、禁燃禁放等要求來減少其他污染。 這些做法歸納起來，基本都屬于強(qiáng)制命令型政策工具的范疇。 而建議性減排措施和健康防護(hù)引導(dǎo)措施主要依靠于發(fā)布預(yù)警信息之后的相關(guān)主體的自覺行動(dòng)，屬于信息型和自愿型政策工具。 不過，對(duì)于幼兒園及中小學(xué)停課、醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)值班安排主要通過行政性手段實(shí)現(xiàn)。 行政手段的較多使用保障了政策的權(quán)威性，政策見效快，便于及時(shí)調(diào)整，但也面臨著政府執(zhí)法權(quán)限與公民財(cái)權(quán)等方面沖突的質(zhì)疑。 信息型和自愿型政策工具覆蓋面廣、成本較低，但政策效果具有較大的個(gè)性差異，不能有效保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 在一線執(zhí)法過程中，執(zhí)法方式的簡(jiǎn)單化、執(zhí)法尺度的自由化也會(huì)引起執(zhí)法對(duì)象的抗拒，或因自由裁量權(quán)帶來腐敗問題。 整體來說，重污染預(yù)警啟動(dòng)后，為了實(shí)現(xiàn)快速減污，使用了多樣化的政策工具，但應(yīng)急措施是以行政命令為主，政策工具創(chuàng)新度有限，每種政策工具的效果缺乏針對(duì)性評(píng)估，導(dǎo)致每種政策工具作用方式與機(jī)理模糊，環(huán)境應(yīng)急管理的過程對(duì)常規(guī)的環(huán)境治理帶來的政策啟示作用有限。

表6 預(yù)警啟動(dòng)的應(yīng)急措施分類

2.多部門合作面臨體制性障礙，社會(huì)參與被動(dòng)

空氣重污染的應(yīng)急管理過程分為預(yù)警啟動(dòng)、實(shí)施、終止等步驟，但是從啟動(dòng)到終止并不是一個(gè)自動(dòng)的過程，而是基于各種信息做出人為判斷，經(jīng)過協(xié)商后決策并行動(dòng)的過程，因此，參與決策及行動(dòng)的主體間達(dá)成共識(shí)至關(guān)重要。 如表7 所示，在空氣重污染應(yīng)急過程中，十幾個(gè)職能部門分別從上傳下達(dá)及對(duì)外宣傳、污染減排、健康防護(hù)、物資保障等諸多具體措施上對(duì)職責(zé)加以分解，實(shí)現(xiàn)科層內(nèi)部的責(zé)任分工及跨部門協(xié)作；同時(shí)，這種明確分工為考核獎(jiǎng)懲提供了依據(jù)。 除了相關(guān)政府職能部門外，在京津冀地區(qū)統(tǒng)一減排規(guī)劃中，中國(guó)石油、中國(guó)石化、華電集團(tuán)、中國(guó)鐵路總公司等重要減排企業(yè)也被納入應(yīng)急成員單位中。 河南省2019 年修訂的空氣重污染應(yīng)急預(yù)案中賦予河南省電力公司保障電力供應(yīng)、用電量調(diào)度乃至企業(yè)管控、強(qiáng)制減排的權(quán)限。 在具體應(yīng)急減排行動(dòng)中，多部門的聯(lián)合執(zhí)法成為主要的執(zhí)法方式，如公安部門與交通部門在機(jī)動(dòng)車限行、排污方面的聯(lián)合執(zhí)法，環(huán)保部門與司法部門合作成立聯(lián)絡(luò)員制度。 此外，在跨區(qū)域的空氣重污染應(yīng)急響應(yīng)過程中，區(qū)域性領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部在分析判斷及應(yīng)急決策中起核心作用，能夠促進(jìn)信息溝通、責(zé)任分解、監(jiān)督檢查及協(xié)同合作。 但這種跨界合作面臨較強(qiáng)的體制性障礙，區(qū)域部門分割嚴(yán)重，缺乏靈活、高效的溝通平臺(tái)，社會(huì)參與以被動(dòng)配合為主，其積極性和主觀能動(dòng)性得不到充分的發(fā)揮。

表7 霧霾重污染預(yù)警響應(yīng)職能分工

五、空氣重污染應(yīng)急管理的智慧化路徑：一個(gè)技術(shù)化演進(jìn)方案

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·庫(kù)茲涅茨說，政府常常在問題發(fā)生之前的“政府最小化”狀態(tài)和問題發(fā)生之后的“政府最大化狀態(tài)”之間波動(dòng)，這種寬嚴(yán)失當(dāng)?shù)脑綑?quán)管理本質(zhì)上是一種暴風(fēng)驟雨的運(yùn)動(dòng)式管理，造成了巨大的資源浪費(fèi)[24]。 空氣重污染應(yīng)急管理的短期目標(biāo)是及時(shí)、有效降低污染，減少污染危害，而長(zhǎng)期目標(biāo)則是將應(yīng)急管理過程及其經(jīng)驗(yàn)制度化，最好的應(yīng)急管理就是防范于未然，通過動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)判斷、及時(shí)有效干預(yù)污染積累，讓突發(fā)重污染不發(fā)生。 因此，空氣重污染應(yīng)急管理不應(yīng)停留在“以應(yīng)急代替治理”或“以應(yīng)急補(bǔ)充治理”，它有著更為廣闊的發(fā)展演進(jìn)空間。 政府通過新興技術(shù)手段的使用，推動(dòng)智慧化應(yīng)急管理，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)“以應(yīng)急推動(dòng)治理”的作用。 當(dāng)新技術(shù)嵌入空氣重度污染應(yīng)急管理過程中，“新技術(shù)+應(yīng)急”的智慧化方案能夠通過賦能、賦權(quán)、賦慧、賦威從多個(gè)層面為應(yīng)急管理過程提供信息支持、決策支持和多樣化治理工具，技術(shù)的分權(quán)傾向有利于化解多主體協(xié)同困境，提高環(huán)境應(yīng)急管理的效能，推動(dòng)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。

第一，通過技術(shù)賦能，增強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與綜合處理能力，提升應(yīng)急決策科學(xué)化水平。 通過傳感技術(shù)、信息傳輸、機(jī)器學(xué)習(xí)等新興技術(shù)手段，生態(tài)環(huán)境、氣象和應(yīng)急管理部門可以建立起覆蓋范圍更廣泛的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站、衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、可視化雷達(dá)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)立體化、可視化、網(wǎng)格化的精準(zhǔn)污染監(jiān)測(cè)，同時(shí)能夠根據(jù)污染數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)變化情況開展在線污染源解析，追溯污染成因，鎖定污染源頭，大大提高應(yīng)急決策的針對(duì)性。 此外，這種信息收集與智能匯總處理有利于構(gòu)建重污染預(yù)警啟動(dòng)的自發(fā)機(jī)制，通過建立地區(qū)性或跨區(qū)域的數(shù)據(jù)收集匯總中心，在精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，設(shè)置警戒線，能夠?qū)崿F(xiàn)空氣重污染預(yù)警的自啟動(dòng)，減少人為研判、審批可能出現(xiàn)的滯后、失誤，提高應(yīng)急管理的啟動(dòng)效率，提升應(yīng)急決策的科學(xué)化、智能化水平。

第二，通過技術(shù)賦權(quán)，提高多元參與能力，推動(dòng)跨界合作治理。 在空氣重污染的應(yīng)急管理過程中，盡管各省市都成立了地區(qū)性或跨區(qū)域應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組(辦公室)，并將數(shù)十個(gè)職能部門納為成員單位，但由于各地區(qū)和職能部門的利益訴求不盡相同，可能會(huì)隱瞞信息，造成應(yīng)急決策的時(shí)滯。 不斷革新的信息技術(shù)通過提升信息交互速度，提高信息透明度，將不同主體納入統(tǒng)一的應(yīng)急管理模塊和鏈條之中，能夠有效降低多主體合作治理中的溝通成本。 技術(shù)化應(yīng)急管理決策平臺(tái)打破了科層體系的封閉性，通過標(biāo)準(zhǔn)化的信息收集、信息處理、信息共享，數(shù)據(jù)集成，甚至可以通過模擬仿真等形式將不同決策的影響和結(jié)果可視化呈現(xiàn)，為減少?zèng)Q策沖突、減少因信息不對(duì)稱帶來的部門分割弊端提供了化解之道。 此外，信息的多向無障礙流通賦予社會(huì)力量參與環(huán)境治理更大的能力與空間，改變傳統(tǒng)環(huán)境治理中政府體系對(duì)數(shù)據(jù)采集和分析的壟斷、政策精英的知識(shí)壟斷、權(quán)威媒體對(duì)公共話語(yǔ)權(quán)的壟斷、專業(yè)職能部門對(duì)自由裁量的壟斷，政府-社會(huì)-市場(chǎng)的三方力量對(duì)比形成了新的治理格局，對(duì)政府環(huán)境治理體系和治理能力提出了更高的要求[25]。

第三，通過技術(shù)賦慧，精準(zhǔn)選擇政策工具，促進(jìn)政策創(chuàng)新。 政府在環(huán)境治理中常常面臨著“不夠努力”或“用力過猛”的兩難境地——當(dāng)政府試圖通過長(zhǎng)期的宣傳、教育、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改善環(huán)境質(zhì)量，會(huì)遭遇“政府不作為”的猜測(cè)；當(dāng)政府通過強(qiáng)制性“限行”“停產(chǎn)”乃至治理運(yùn)動(dòng)來改善環(huán)境質(zhì)量，會(huì)被認(rèn)為是政府權(quán)力的濫用，乃至引起政策工具合法性危機(jī)。 “今天我們正面對(duì)不斷增加的管制疲勞問題。 公眾需要更高水平的管制保護(hù)，但是政府似乎越來越無力以快速有效的方式提供這些保護(hù)”[26]。 事實(shí)上，社會(huì)公眾對(duì)政府環(huán)境治理作用及能力的質(zhì)疑，歸根到底是對(duì)政策工具選擇有效性的質(zhì)疑。 智能新興技術(shù)的物聯(lián)網(wǎng)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)分析匯總及預(yù)測(cè)為鎖定污染源頭、厘清污染構(gòu)成提供可能，識(shí)別并建立區(qū)域排放清單企業(yè)，形成污染排放熱點(diǎn)網(wǎng)格監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，通過模型計(jì)算和模擬仿真提高污染源解析和污染預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力，提前識(shí)別環(huán)境隱患，結(jié)合地理氣象資料，對(duì)污染源大戶、污染累加重點(diǎn)區(qū)域及時(shí)干預(yù)；針對(duì)不同的污染方式、污染程度，精準(zhǔn)選擇治理工具，降低治理成本與影響范圍，提高政策工具的針對(duì)性、有效性。

第四，通過技術(shù)賦威，破解信息不對(duì)稱困局，強(qiáng)化全方位監(jiān)督體系。 在央地分權(quán)、屬地為主的管理體制中，地方政府掌握著更加充分的信息，在信息呈現(xiàn)和傳遞時(shí)，地方政府會(huì)對(duì)信息進(jìn)行篩選、隱瞞甚至造假，從而逃避處罰，維護(hù)自身利益。 這被稱為央地關(guān)系中的“委托-代理”問題。 而社會(huì)對(duì)政府治理的監(jiān)督也面臨著類似的“委托-代理”問題。 新技術(shù)打破了信息和數(shù)據(jù)壟斷，實(shí)現(xiàn)了信息多向自由流通，對(duì)政府的信息公開透明也形成了倒逼壓力。 擁有海量信息和知識(shí)的“委托”一方，能夠打破信息不對(duì)稱的桎梏，中央政府通過建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)采集點(diǎn)、數(shù)據(jù)信息決策過程的同步調(diào)取或存檔等方式，掌握了數(shù)據(jù)權(quán)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)地方政府的有效監(jiān)督。 社會(huì)公眾借助其廣泛的專業(yè)能力對(duì)政府治理及裁決進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)環(huán)境司法公正提出了更高的要求。 信息不對(duì)稱的打破，提升了委托方的監(jiān)督能力，強(qiáng)化了委托權(quán)威。

技術(shù)革新通過賦能、賦權(quán)、賦慧、賦威為政府環(huán)境治理帶來全新的可能，但這種技術(shù)推動(dòng)治理的過程能否進(jìn)一步引導(dǎo)政府管理體制的變革，重構(gòu)新形勢(shì)下政府的角色與定位，提升政府治理能力值得更多的觀察與研究。 此外，技術(shù)進(jìn)步的效度與限度和技術(shù)型治理方案可能導(dǎo)致的資源壟斷及其負(fù)面效應(yīng)同樣值得關(guān)注。