李昕蕾

【關(guān)鍵詞】全球氣候治理;氣候變化;氣候危機(jī);《巴黎協(xié)定》

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.06.009

2019年11月，英國(guó)?？巳卮髮W(xué)全球系統(tǒng)研究所蒂姆·萊頓（Tim Lenton）研究小組發(fā)表在《自然》上的《氣候臨界點(diǎn)——風(fēng)險(xiǎn)太大，不可心存僥幸》一文指出，“地球的九大環(huán)境系統(tǒng)證據(jù)已表明，氣候比人們最初認(rèn)為的要敏感得多，我們現(xiàn)在正處于‘地球緊急狀態(tài)……如果全球變暖繼續(xù)以目前的趨勢(shì)發(fā)展下去，全球氣候?qū)⒆呦蛳到y(tǒng)性崩潰的不可逆臨界點(diǎn)?！盵1]2019 年以來(lái)，極端天氣似乎更加肆無(wú)忌憚：1月底美國(guó)中西部多個(gè)州遭遇了25年來(lái)最強(qiáng)寒潮襲擊;3月中旬強(qiáng)熱帶氣旋“伊代”登陸非洲莫桑比克;6月歐洲氣溫達(dá)到有史以來(lái)最高值;11月開(kāi)始澳大利亞遭到長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月的山火侵?jǐn)_。日益增多的氣候危急時(shí)刻提醒人們，“后巴黎時(shí)代”的全球氣候治理正步入“新危機(jī)時(shí)代”，地球的穩(wěn)定性和恢復(fù)力正在日益迫近臨界點(diǎn)。各國(guó)所提出的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)中所包括的減排力度與全球2℃溫控目標(biāo)仍存在明顯差距，離1.5℃溫控目標(biāo)更加遙遠(yuǎn)。而溫控1.5℃與溫控2℃的閾值，日漸成為世界公認(rèn)的全球氣候變化處在“危險(xiǎn)”和“極端危險(xiǎn)”之間的分界線。各國(guó)亟需提升在“后巴黎時(shí)代”的氣候危機(jī)治理能力。

全球氣候危機(jī)治理發(fā)展的新態(tài)勢(shì)

地球正在以前所未有的速度快速升溫，氣候變化的短期影響疊加最終將造成全球性的重大緊急狀況?！昂蟀屠钑r(shí)代”的世界呈現(xiàn)出愈發(fā)強(qiáng)烈的不確定性，各國(guó)政府不得不面對(duì)氣候變化加劇的風(fēng)險(xiǎn)，全球氣候危機(jī)治理呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一、氣候變化逐步被框定為影響深遠(yuǎn)的全球主要風(fēng)險(xiǎn)

2020年1月，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布了《2020年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)就長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)而言，未來(lái)10年的全球前五大風(fēng)險(xiǎn)首次全部與環(huán)境相關(guān)。按照發(fā)生概率排序的前五位風(fēng)險(xiǎn)分別為：極端天氣事件（如洪災(zāi)、暴風(fēng)雨等）、減緩與適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的失敗、重大自然災(zāi)害（如地震、海嘯、火山爆發(fā)等）、生物多樣性損失、人為環(huán)境損害及災(zāi)難。按影響力排序的前五位全球風(fēng)險(xiǎn)分別為：減緩與適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的失敗、大規(guī)模殺傷性武器、生物多樣性損失、極端天氣事件和水資源危機(jī)。該報(bào)告指出全球在重大氣候變化問(wèn)題上的合作已經(jīng)陷入“危機(jī)狀態(tài)”，呼吁各國(guó)盡快協(xié)同合作，降低可能加劇的經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險(xiǎn)，共同應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。

2019年3月由中國(guó)國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)和英國(guó)氣候變化委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《中英合作氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——?dú)夂蝻L(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)研究》指出，如果繼續(xù)推行現(xiàn)行政策并停滯不前，全球?qū)?huì)陷入高排放路徑，由此所帶來(lái)的直接風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)影響國(guó)家安全。在目前路徑上，到2100年全球平均溫度升高和全球平均海平面上升的中心估計(jì)值分別約為5℃和80厘米?？紤]到“最壞情況”，溫度和海平面的升幅可能達(dá)7℃和100厘米。這種上升速度將會(huì)給人類和自然系統(tǒng)帶來(lái)嚴(yán)重威脅：到2100年時(shí)，目前每年發(fā)生概率不足5%的熱浪將幾乎每年都會(huì)發(fā)生;洪澇發(fā)生率將提高10倍;干旱的發(fā)生頻率將以近10倍的速度增長(zhǎng)，并將導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的糧食危機(jī)。[2]因此，各國(guó)必須立足未來(lái)氣候風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)情景，考慮“最壞”結(jié)果，將對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)和韌性的分析納入決策，使其最終能夠抵御氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。

二、危機(jī)應(yīng)對(duì)在全球氣候治理議題中的關(guān)注度不斷提升

氣候政治的發(fā)展及其談判議程的啟動(dòng)最初源于科學(xué)與政治的互動(dòng)。成立于1988年的聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC） 的主要作用是匯總、篩選以及評(píng)估既有關(guān)于氣候變化影響、未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)、氣候適應(yīng)和減緩的相關(guān)科學(xué)、技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的文獻(xiàn)，通過(guò)發(fā)布報(bào)告為國(guó)際氣候談判提供重要的智力支持。2018年10月IPCC發(fā)布的《全球1.5℃增暖特別報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，溫控1.5℃是氣候變化風(fēng)險(xiǎn)劇烈擴(kuò)散的臨界點(diǎn)，額外升溫 0.5 ℃ 具有巨大的邊際風(fēng)險(xiǎn)，所帶來(lái)的自然生態(tài)損失和社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失在一定程度上具有不可逆性。[3] IPCC第六次綜合報(bào)告將于2022年發(fā)布，為將于2023年進(jìn)行的《巴黎協(xié)定》框架下的第一次全球盤(pán)點(diǎn)提供數(shù)據(jù)和信息支撐。屆時(shí)，氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)議題無(wú)疑將成為“后巴黎時(shí)代”氣候治理的重要議程。[4]

2019年9月在紐約開(kāi)幕的聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)，也基于氣候治理的最新態(tài)勢(shì)強(qiáng)調(diào)了氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要性。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在會(huì)上指出，曾經(jīng)的“氣候變化”現(xiàn)在已成為“氣候危機(jī)”。氣候變化的進(jìn)度和嚴(yán)重程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)10年前的預(yù)測(cè)和評(píng)估，對(duì)“氣候緊急狀況”的應(yīng)對(duì)如同一場(chǎng)賽跑，需要盡快改變目前的應(yīng)對(duì)方式，尋找新的合適的應(yīng)對(duì)舉措。隨著氣候危機(jī)議題的不斷升溫，2019年12月召開(kāi)的馬德里氣候變化大會(huì)（COP25）也進(jìn)一步將危機(jī)應(yīng)對(duì)納入氣候談判進(jìn)程中。為應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)造成的損失和損害尋找資金、技術(shù)以及提升發(fā)展中國(guó)家的氣候危機(jī)適應(yīng)能力，成為此次氣候變化大會(huì)的關(guān)鍵議程。以華沙損失和損害國(guó)際機(jī)制（WIM）為例，其正式提出可以追溯到2013年華沙氣候變化大會(huì)（COP19），但因缺乏相應(yīng)的支撐一直難以落實(shí)。為完善WIM所推進(jìn)的減災(zāi)體系，2016年馬拉喀什氣候變化大會(huì)決定于2019年的COP25上對(duì)WIM進(jìn)行審評(píng)，此舉得到了遭受氣候變化嚴(yán)重不利影響的發(fā)展中國(guó)家的支持，他們希望通過(guò)審評(píng)進(jìn)一步完善WIM，從而獲取應(yīng)對(duì)損失和損害的資金、技術(shù)和能力建設(shè)援助。經(jīng)過(guò)馬德里氣候變化大會(huì)上的激烈討論，會(huì)議最終決定由WIM執(zhí)行委員會(huì)（Excom）建立關(guān)于緩發(fā)事件、非經(jīng)濟(jì)損失的專家組，就WIM相關(guān)工作起草工作計(jì)劃;視情況擴(kuò)大對(duì)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)損失和損害的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。

全球氣候危機(jī)治理中的三重困境

當(dāng)前全球碳排放量已經(jīng)超出現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，生態(tài)赤字不斷積累，加劇了生態(tài)系統(tǒng)的不穩(wěn)定性，使得氣候變化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)明顯提高，需要各國(guó)聯(lián)合應(yīng)對(duì)。然而，在全球氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)進(jìn)程中仍面臨如下三重嚴(yán)重困境。

一、全球氣候危機(jī)漸進(jìn)長(zhǎng)期性與國(guó)內(nèi)短期政治利益訴求之間的矛盾

以氣候變化為代表的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，因影響具有長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性以及彌散性等特點(diǎn)，往往給人以“溫水煮青蛙”的感覺(jué)。在傳統(tǒng)地緣安全博弈中，氣候議題未能被“安全化”并納入國(guó)家核心安全戰(zhàn)略中。國(guó)際氣候談判主要是圍繞碳排放空間而進(jìn)行的國(guó)家利益博弈過(guò)程。盡管各國(guó)已經(jīng)就氣候應(yīng)對(duì)和可持續(xù)發(fā)展等議題逐步達(dá)成共識(shí)，但都不愿意因?yàn)橄拗茰厥覛怏w排放而壓縮本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，往往希望別國(guó)可以承擔(dān)更多的減排責(zé)任。

盡管全球經(jīng)濟(jì)論壇《2020年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，極端天氣事件以及減緩和適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的失敗成為全球最可能發(fā)生和影響最為嚴(yán)重的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，但論壇側(cè)重點(diǎn)仍是各國(guó)最為關(guān)心的短期風(fēng)險(xiǎn)，位居前兩位的是經(jīng)濟(jì)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)內(nèi)政治極化的風(fēng)險(xiǎn)。[5]各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的政治連任訴求決定其國(guó)內(nèi)政策仍側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等短期核心利益。尤其是西方國(guó)家，政黨競(jìng)選博弈通常著重圍繞經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題等選民聚焦議題來(lái)進(jìn)行，而將具有長(zhǎng)期性影響的氣候風(fēng)險(xiǎn)議題后置。較為典型的是，美國(guó)兩黨制博弈導(dǎo)致其氣候外交出現(xiàn)多次波折。例如，小布什政府退出了克林頓政府簽署的《京都議定書(shū)》，特朗普政府退出奧巴馬政府簽署的《巴黎協(xié)定》。如果2020年特朗普獲得連任，則美國(guó)的氣候政策很有可能延續(xù)至2024年，那么在其任期內(nèi)（2016—2024年）美國(guó)的二氧化碳累積排放量將比其履約情形下高出 34 億噸，年均增加 4 億噸左右。[6]美國(guó)的“退群”行為導(dǎo)致全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力赤字?jǐn)U大，增加了其他國(guó)家的碳減排負(fù)擔(dān)，加大了實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》減排目標(biāo)的難度并加速了氣候變化系統(tǒng)性危機(jī)臨界點(diǎn)的到來(lái)。

二、氣候危機(jī)紐帶傳導(dǎo)性與全球氣候治理碎片化之間的矛盾

全球變暖加速帶來(lái)的是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的危機(jī)，具有傳導(dǎo)性。目前全球氣候危機(jī)有如下三個(gè)主要特點(diǎn)。一是全面性，危機(jī)不會(huì)局限于某一行業(yè)或某一區(qū)域。全球變暖會(huì)引發(fā)海平面上升、干旱、山火、洪澇、地震海嘯等諸多問(wèn)題，不僅威脅著發(fā)展中國(guó)家的利益與安全，也威脅著發(fā)達(dá)國(guó)家的穩(wěn)定與繁榮。二是與其他系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)類似，誘發(fā)因素眾多，現(xiàn)有的技術(shù)條件難以有效預(yù)測(cè)。因此，單純的技術(shù)樂(lè)觀主義，如地球工程（Geoengineering）并不能對(duì)氣候變化形成根本性遏制。[7]三是具有內(nèi)生關(guān)聯(lián)性和傳導(dǎo)性。這意味著由氣候變化所引起的某種或幾種直接風(fēng)險(xiǎn)首先觸發(fā)危機(jī)，然后通過(guò)內(nèi)生的相互關(guān)聯(lián)形成傳導(dǎo)途徑，從而會(huì)導(dǎo)致危機(jī)的“級(jí)聯(lián)”惡化，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)和政治等各個(gè)層面發(fā)生連鎖反應(yīng)。這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是難以預(yù)測(cè)和防控的，并且不斷挑戰(zhàn)人類既有的大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力。[8]隨著未來(lái)各系統(tǒng)變得更加復(fù)雜、相互聯(lián)系更加緊密，各國(guó)之間需要通過(guò)開(kāi)展合作和采取新的治理措施來(lái)管理跨界風(fēng)險(xiǎn)。[9]

然而，與氣候危機(jī)的系統(tǒng)性威脅相對(duì)應(yīng)的是，隨著全球氣候治理中各類治理機(jī)制和參與行為體的增多，全球氣候治理呈現(xiàn)出一種碎片化的機(jī)制復(fù)合體發(fā)展態(tài)勢(shì)。盡管弗蘭克·貝爾曼（Frank Biermann）等學(xué)者指出，全球氣候治理制度碎片化并不一定意味全球氣候治理的失靈，[10]但是治理的有效性取決于核心制度同其他制度和規(guī)范的互動(dòng)程度，以及制度之間的協(xié)調(diào)整合能力。在當(dāng)前的氣候治理格局中，“自下而上”的巴黎模式進(jìn)一步弱化了聯(lián)合國(guó)架構(gòu)在全球氣候治理中的中心作用。除此之外，氣候議題的復(fù)雜性、政治權(quán)力的博弈和國(guó)內(nèi)政治的干擾都成為影響機(jī)制間良性互動(dòng)的負(fù)面因素。同時(shí)在碎片化格局的機(jī)制協(xié)調(diào)中，全球氣候系統(tǒng)性治理所需要的核心領(lǐng)導(dǎo)力也出現(xiàn)了空前赤字。美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》后造成的減排力度下降和資金支持缺口是其他國(guó)家難以彌補(bǔ)的。歐盟作為“京都時(shí)代”的氣候領(lǐng)袖，雖然一直沒(méi)有放棄領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的雄心，但目前被經(jīng)濟(jì)、難民問(wèn)題以及內(nèi)部矛盾掣肘。中國(guó)雖然被寄予發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的國(guó)際期望，但不能被苛求做出超越國(guó)情和自身能力的貢獻(xiàn)，更不能額外分擔(dān)美國(guó)所放棄的責(zé)任義務(wù)。[11]中國(guó)參與的“基礎(chǔ)四國(guó)”聯(lián)盟也因?yàn)楦鲊?guó)的政治經(jīng)濟(jì)背景和訴求不盡相同，在關(guān)鍵問(wèn)題上凝聚力不足。在此背景下，2019年的馬德里氣候大會(huì)未能就加強(qiáng)《巴黎協(xié)定》執(zhí)行的具體計(jì)劃達(dá)成任何共識(shí)。從長(zhǎng)期來(lái)看，全球氣候治理的碎片化趨勢(shì)成為阻礙系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的機(jī)制性弱點(diǎn)。

三、氣候危機(jī)影響的非均質(zhì)性與南北分割中的應(yīng)對(duì)能力困境

全球變暖的影響效應(yīng)是非均質(zhì)性的，氣候變化尤其是極端天氣事件的發(fā)生對(duì)低緯度國(guó)家（特別是撒哈拉以南非洲地區(qū)）生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度更高。[12]一直被貧困問(wèn)題困擾的低緯度發(fā)展中國(guó)家由于氣候適應(yīng)能力低而面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，甚至可能會(huì)陷入氣候致貧且無(wú)力應(yīng)對(duì)的“持續(xù)貧困”的惡性循環(huán)中。與之相比，原本比較發(fā)達(dá)的較高緯度地區(qū)的國(guó)家受氣候變化的影響較小，而且它們擁有更雄厚的財(cái)力和更先進(jìn)的技術(shù)，具有更好的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和氣候?yàn)?zāi)難處理能力，可以較大程度減少氣候變化所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。從地緣經(jīng)濟(jì)維度看，大部分熱帶和亞熱帶地區(qū)低緯度國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就較為落后，且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，主要依靠農(nóng)業(yè)和原材料的出口，更容易受到氣候極端天氣的影響。如溫度上升和洪水泛濫引發(fā)的疾病和糧食減產(chǎn)會(huì)更多地發(fā)生在低緯度國(guó)家，增加了這些國(guó)家的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。2018年聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《1998—2017 年經(jīng)濟(jì)損失、貧困和災(zāi)害》報(bào)告指出，“雖然高收入國(guó)家也遭受了經(jīng)濟(jì)損失，但災(zāi)難事件對(duì)低收入和中等收入國(guó)家造成的影響卻是不可估量的，低收入國(guó)家的人民在災(zāi)難中失去財(cái)產(chǎn)或遭受傷害的可能性是高收入國(guó)家人民的6倍?！盵13]

目前，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)能力滯后的現(xiàn)狀并沒(méi)有得到根本改善。當(dāng)氣候?yàn)?zāi)難來(lái)臨時(shí)，其脆弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)會(huì)遭受更為嚴(yán)重的損害，進(jìn)而會(huì)引發(fā)一系列后續(xù)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等的系統(tǒng)性衰退。[14]要解決危機(jī)應(yīng)對(duì)中的氣候公平問(wèn)題，需要進(jìn)一步減少“南北分割”中的差距，通過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的資金支持和技術(shù)援助來(lái)提高發(fā)展中國(guó)家的應(yīng)對(duì)能力。盡管《巴黎協(xié)定》第九條第一款明確提出，“發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)為協(xié)助發(fā)展中國(guó)家締約方減緩和適應(yīng)氣候變化提供資金”，但執(zhí)行情況并不樂(lè)觀。此前發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的年均1000億美元的資助方案僅出現(xiàn)在主席提案部分，并未在《巴黎協(xié)定》正式文本中出現(xiàn)，因而并不具有法律約束力。為實(shí)現(xiàn)全球2℃溫控目標(biāo)，發(fā)展中國(guó)家每年需要 3000—10000 億美元的資金支持，但2019年的馬德里氣候大會(huì)仍未就2020年以后的援助資金規(guī)模達(dá)成一致意見(jiàn)。根據(jù)歷史指標(biāo)核算，美國(guó)應(yīng)是全球氣候治理最大的資金來(lái)源國(guó)，但其退出《巴黎協(xié)定》后終止履行出資義務(wù)，同時(shí)也影響了其他發(fā)達(dá)國(guó)家出資的意愿和力度，這使得《巴黎協(xié)定》規(guī)定的到2025年前發(fā)達(dá)國(guó)家每年負(fù)責(zé)籌集 1000 億美元資助發(fā)展中國(guó)家減緩和適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，雖然有全球環(huán)境基金（GEF）、綠色氣候基金（GCF）等融資機(jī)制，但由于其資金規(guī)模有限，無(wú)法提供有力的資金支持，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)行動(dòng)也出現(xiàn)了延緩。更糟的是，現(xiàn)行框架下的國(guó)家自主貢獻(xiàn)機(jī)制并不具備“硬法”約束力，即使某一締約方拒絕履行承諾，國(guó)際社會(huì)也不可能對(duì)其實(shí)施制裁。[15]

全球氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的提升路徑

中國(guó)國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)名譽(yù)主任杜祥琬院士曾指出，“我們不能簡(jiǎn)單地假設(shè)人類可以適應(yīng)氣候變化，未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模取決于今天我們采取的減排行動(dòng)和增強(qiáng)抗御能力的力度。”[16]只有不斷提升氣候危機(jī)治理能力，才能在有限時(shí)間內(nèi)盡量避免氣候危機(jī)的嚴(yán)重影響。

一、強(qiáng)化國(guó)內(nèi)氣候立法是危機(jī)應(yīng)對(duì)的制度性保障

目前國(guó)家仍然是國(guó)際氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)以及各種資源調(diào)動(dòng)的核心行為體。國(guó)內(nèi)氣候變化立法是各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)并且保障相關(guān)政策長(zhǎng)期穩(wěn)定開(kāi)展的制度性基礎(chǔ)，碳交易中排放權(quán)等確權(quán)問(wèn)題也需要?dú)夂蜃兓⒎ǖ闹?。盡管2019年底的馬德里氣候變化大會(huì)未能就國(guó)際碳市場(chǎng)啟動(dòng)達(dá)成一致意見(jiàn)，但是一些國(guó)家和地區(qū)，如英國(guó)、日本、墨西哥、韓國(guó)、菲律賓及美國(guó)加州等已經(jīng)通過(guò)了應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)法律，為其在法律體系下開(kāi)展氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)工作提供了根本保障。[17]隨著氣候危機(jī)威脅的不斷加劇，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)啟動(dòng)了氣候立法的進(jìn)程，將氣候法律保障、制度安排以及公眾參與統(tǒng)一納入到整體行動(dòng)之中。2019年12月歐盟推出了“歐洲綠色協(xié)議”（European Green Deal），將其2030年溫室氣體減排目標(biāo)上調(diào)，相對(duì)于1990 年排放水平減少50%—55%。為保障這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，歐盟委員會(huì)在2020年3月提交了《歐洲氣候法》，以立法的形式確立 2050 年碳中和的目標(biāo)。這些政策變革有助于在整個(gè)歐盟經(jīng)濟(jì)體中實(shí)現(xiàn)有效的碳定價(jià)，也將鼓勵(lì)消費(fèi)者和企業(yè)做出改變，并推動(dòng)公共和私人部門(mén)增加對(duì)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的投資。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)2018年報(bào)告，遭受氣候危機(jī)經(jīng)濟(jì)損失最大的前五名國(guó)家和地區(qū)依次為美國(guó)、中國(guó)、日本、印度和波多黎各。[18]面對(duì)氣候威脅，中國(guó)要在世界生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，需進(jìn)一步加強(qiáng)氣候立法保障，特別是需要盡快完善極端天氣事件和氣候?yàn)?zāi)害防御立法體系。當(dāng)然，早在2012年中國(guó)就已經(jīng)著手推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法工作。中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)政法大學(xué)等機(jī)構(gòu)一起研究提出了《應(yīng)對(duì)氣候變化法》建議稿，相關(guān)部委也在嚴(yán)謹(jǐn)論證和審慎推進(jìn)?？紤]到氣候變化立法的重要性和緊迫性，可以在省市層面先行開(kāi)展地方立法探索為國(guó)家立法提供有益經(jīng)驗(yàn)，如上海、深圳等地已經(jīng)針對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化工作出臺(tái)了專項(xiàng)地方法規(guī)。[19]

二、提升氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)與整體性安全供給能力

基于氣候危機(jī)的紐帶傳導(dǎo)性，人類應(yīng)對(duì)危機(jī)策略應(yīng)當(dāng)從局部風(fēng)險(xiǎn)防控向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控轉(zhuǎn)變。從技術(shù)層面來(lái)看，人工智能、超級(jí)計(jì)算機(jī)、大規(guī)模分布式計(jì)算等現(xiàn)代科技相繼出現(xiàn)，在天氣預(yù)報(bào)、氣候與環(huán)境監(jiān)測(cè)、現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用。通過(guò)現(xiàn)代科技對(duì)氣候領(lǐng)域的高頻數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，或者模擬可能的氣候系統(tǒng)，對(duì)于揭示潛在的氣候風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性具有重要意義。2019 年3月，瑞士在聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)（ UNEA） 上首次提出地球工程治理方案，推動(dòng)全球氣候治理進(jìn)程加速。盡管地球工程仍存在著很大的爭(zhēng)議，但還是引發(fā)各國(guó)的高度關(guān)注，標(biāo)志著氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)的技術(shù)系統(tǒng)性協(xié)調(diào)逐步被納入政治議程。從制度層面來(lái)看，相較于資金支持，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)為發(fā)展中國(guó)家提供更多的決策信息和政策工具，以改變發(fā)展中國(guó)家對(duì)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的特征認(rèn)識(shí)，降低發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的成本。值得注意的是，2019年12月10日，12個(gè)國(guó)際組織在馬德里氣候大會(huì)上聯(lián)合成立了“水文氣象發(fā)展聯(lián)盟”，旨在幫助發(fā)展中國(guó)家提高開(kāi)展高質(zhì)量天氣預(yù)報(bào)、建立預(yù)警系統(tǒng)以及開(kāi)展水文和氣候服務(wù)的能力，特別是通過(guò)建立多災(zāi)種國(guó)家預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)早期預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，改善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。

隨著氣候威脅的不斷擴(kuò)大，整體性氣候安全供給策略也將逐步被納入氣候治理議程中。2019年1月25日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就氣候相關(guān)的威脅舉行了公開(kāi)辯論，聯(lián)合國(guó)氣象組織（WMO）首次在此類辯論會(huì)上發(fā)聲。[20]區(qū)別于2007年以來(lái)的前三次辯論，本次會(huì)議沒(méi)有局限在“能源與安全”同氣候變化的關(guān)系上，而是涉及了全球與地區(qū)國(guó)際安全、人民福祉及全球穩(wěn)定等更大的范圍。WMO首席科學(xué)家卡巴特（Pavel Kabat）強(qiáng)調(diào)氣候變化應(yīng)被視為重要國(guó)家安全威脅，各國(guó)應(yīng)努力建設(shè)關(guān)系國(guó)家安全的極端天氣氣候事件預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急反應(yīng)體系，研究自然災(zāi)害的預(yù)測(cè)、預(yù)警、災(zāi)情分析、救援、調(diào)查處置和指揮決策等關(guān)鍵技術(shù)，加大對(duì)防御自然災(zāi)害、維護(hù)公共安全的支持力度。鑒此，有些國(guó)家主張聯(lián)合國(guó)安理會(huì)也應(yīng)成為討論和決策氣候變化問(wèn)題的重要機(jī)構(gòu)之一。隨著氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)中整體性安全供給的需求上升，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有可能成為與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》并行的氣候談判與決策機(jī)制，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)國(guó)際社會(huì)形成合力，建設(shè)多部門(mén)預(yù)警防御協(xié)調(diào)體系。[21]

三、增強(qiáng)危機(jī)彈性治理的組織學(xué)習(xí)與聯(lián)合治理能力

公共危機(jī)的彈性治理（Resilience Governance）是一種具有前瞻性的危機(jī)管理手段，強(qiáng)調(diào)在不確定情景下的彈性適應(yīng)路徑，[22]其適應(yīng)措施能夠幫助系統(tǒng)及其組成部分應(yīng)對(duì)危機(jī)影響并盡快恢復(fù)。這意味著在危機(jī)發(fā)生之前就需要系統(tǒng)考慮到應(yīng)對(duì)危機(jī)的各種措施（包括物理環(huán)境、社會(huì)系統(tǒng)、管理網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)），從一種系統(tǒng)適應(yīng)性維度來(lái)保障危機(jī)發(fā)生后的靈活應(yīng)對(duì)。面對(duì)具有不確定性的多種氣候風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)決策者希望確保各項(xiàng)戰(zhàn)略或投資不僅在預(yù)期條件下可行，而且還要在更多極端情況下仍具有彈性（或恢復(fù)力）時(shí)，可能需要通過(guò)對(duì)“最壞情況”的預(yù)估來(lái)決定采取哪些行動(dòng)才能降低這些極端情況發(fā)生的可能性。目前，氣候危機(jī)頻發(fā)要求各國(guó)提高彈性治理的能力。面對(duì)氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)的彈性治理不能一蹴而就，而是需要基于“最壞情況”對(duì)多次氣候危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、資源調(diào)動(dòng)、危機(jī)應(yīng)對(duì)、危機(jī)恢復(fù)等危機(jī)管理過(guò)程進(jìn)行彈性調(diào)整。因此，切實(shí)提升危機(jī)場(chǎng)景中的組織學(xué)習(xí)能力也成為提升國(guó)家治理彈性的長(zhǎng)效舉措。[23]這表明氣候危機(jī)管理需要從全球危機(jī)復(fù)合體的不確定狀態(tài)中進(jìn)行跨學(xué)科研究與反復(fù)組織學(xué)習(xí)，從而探索出一種系統(tǒng)性動(dòng)態(tài)適應(yīng)的氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)解決方案。

現(xiàn)有防控氣候變化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，必須突破一元化的治理模式，在最大限度的包容性和參與性基礎(chǔ)上，構(gòu)建一種具有前瞻性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。根據(jù)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)不僅需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、專家、民眾等所有氣候變化風(fēng)險(xiǎn)治理主體的共同參與，還要改變治理模式，從政府科層制主導(dǎo)的單極治理模式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化的跨越部門(mén)邊界的多元主體聯(lián)合治理模式。[24]這種彈性治理需要將氣候危機(jī)教育嵌入學(xué)校正式教育和政府、公眾與社區(qū)居民的非正式教育中，以推進(jìn)政府、企業(yè)和社會(huì)公眾共同參與到應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)中來(lái)。在完善氣候變化立法適應(yīng)制度的基礎(chǔ)上，明確各個(gè)主體的責(zé)任，不斷完善組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，不但要強(qiáng)化政府氣候應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和權(quán)威性，還要鼓勵(lì)公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的決策制定并拓寬公眾參與渠道，進(jìn)而從根本上推動(dòng)構(gòu)建氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)的全社會(huì)彈性治理模式。