編者按：黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確了加強和完善國家治理必須堅持的基本原則以及總體目標、工作要求，為堅定制度自信、實現(xiàn)偉大夢想提供了根本遵循、指明了正確方向?！陡母铩?019年第12期推出“研究闡釋黨的十九屆四中全會精神專題”，首發(fā)兩篇文章被復印報刊資料系列刊全文轉(zhuǎn)載，產(chǎn)生了較好的社會效應。本期繼續(xù)推出專題之二，約請來自中共中央黨校（國家行政學院）、華中科技大學的專家分別就國家應急管理體系、市域社會治理現(xiàn)代化撰文，以饗讀者。

摘 ? 要：應急管理體系是國家治理體系的重要組成部分。目前理論界和實務部門對國家應急管理體系的基本概念尚缺乏統(tǒng)一認識。從管理的基本要素出發(fā)，把國家應急管理體系看作一個由管理客體（突發(fā)事件屬性）、管理主體（應急管理組織）、管理目標（應急管理價值）、管理規(guī)范（應急管理制度）、管理保障（應急管理資源）、管理方法（應急管理技術(shù)）、管理環(huán)境（應急管理文化）七個相互聯(lián)系、相互制約的要素共同構(gòu)成的整體。新中國成立以來，我國國家應急管理體系先后經(jīng)歷了改革開放前（1.0版）、改革開放至2002年（2.0版）、2003年至2012年黨的十八大之前（3.0版）、2012年黨的十八大之后（4.0版）四個階段。新時代推進4.0版國家應急管理體系建設(shè)，要對照“主動適應、全面整合、結(jié)構(gòu)合理、目標清晰、制度完善、保障有力、技術(shù)先進”的目標，積極回應國內(nèi)外環(huán)境和公共安全形勢的變化，最大限度地發(fā)揮國家應急管理體系的制度效能，提高各類突發(fā)事件綜合應對能力。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件應對;應急管理體系;應急管理能力

中圖分類號：D63 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）06-0005-14

自2003年取得抗擊“非典”疫情勝利后，我國進入了應急管理的全面開創(chuàng)和發(fā)展階段，應急管理體系建設(shè)逐漸成為實際工作的重點和理論研究的熱點[1]。在實際工作方面，我國全面構(gòu)建以“一案三制”（即應急預案，應急管理體制、機制和法制）為主要內(nèi)容的應急管理體系[2]。在理論研究方面，應急管理體系的復雜性科學問題被認為是我國應急管理的五大核心科學問題之一[3]。部分學者研究了我國應急管理體系取得的成績和面臨的現(xiàn)實困境。例如，薛瀾、劉冰對我國國家應急管理體系架構(gòu)進行評估后認為，我國應急管理體系暴露出應急主體錯位、關(guān)系不順、機制不暢等結(jié)構(gòu)性缺陷[4]。張海波、童星研究認為，我國應急管理體系建設(shè)以“一案三制”的方式推進，在短期內(nèi)取得了成效，但因回避了我國政治社會改革的系統(tǒng)性、脫離應急管理的總體結(jié)構(gòu)“單兵突進”而陷入困境[5]。

黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標，應急管理被明確為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，“推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化”成為我國應急管理工作的總目標。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，就“健全公共安全體制機制”作出部署，強調(diào)“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設(shè)”[6]。2019年11月29日，十九屆中央政治局就我國應急管理體系和能力建設(shè)進行第十九次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調(diào)，要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化[7]。2020年1月6—7日召開的全國應急管理工作會議提出：“奮力推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，全面建設(shè)黨和人民信得過的隊伍，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)‘兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢不懈奮斗”[8]。

思想是行動的指南，理論是實踐的先導。推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，首先要構(gòu)建一個應急管理體系和能力的基礎(chǔ)理論框架，以指導和推動應急管理實踐發(fā)展。無論對理論研究還是對實踐運作來說，厘清基本概念都是取得理論共識的前提。為此，構(gòu)建應急管理體系和能力的基礎(chǔ)理論框架，首先要對“應急管理體系”這個基本概念作出清晰、準確的界定。

一、構(gòu)建國家應急管理體系基本框架的現(xiàn)實價值

目前，我國理論界和實務部門尚未對“應急管理體系”進行科學權(quán)威的界定，已有為數(shù)不多的定義對“應急管理體系”內(nèi)涵與外延的認識也不完全一致。例如，高小平認為，“應急管理體系是指應對突發(fā)公共事件時的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應急要素及要素間關(guān)系的總和?！盵9]薛瀾認為，應急管理體系“是一個由政府和其他各類社會組織構(gòu)成的一個應對突發(fā)事件的整合網(wǎng)絡(luò)”，“它包括法律法規(guī)、體制機構(gòu)（包括公共和私人的部門）、機制與規(guī)則、能力與技術(shù)、環(huán)境與文化?！盵10]肖晞、陳旭則認為：“應急管理體系現(xiàn)代化是指在國家治理體系現(xiàn)代化的原則指導下，結(jié)合國家總體安全觀的戰(zhàn)略方向，進而重新整合與之相配套的思想觀念、管理體制、管理過程以及運行機制?！盵11]

官方的不同文件以及中央領(lǐng)導在不同場合對“應急管理體系”的相關(guān)表述也不盡相同。例如，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》表述為：“構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的國家應急能力體系”;《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的表述是：“健全公共安全體系……推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應急管理體制?！秉h的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》表述為：“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設(shè)。”2019年11月29日，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第十九次集體學習時表述為：“積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化?！?020年2月3日召開的中央政治局常委會會議強調(diào)，要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上講話指出：“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系?！盵12]3月10日，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時講話強調(diào)：“要著力完善公共衛(wèi)生應急管理體系，強化公共衛(wèi)生法治保障，改革完善疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系，健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度，健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平?！盵13]4月29日召開的中央政治局常委會會議則強調(diào)：“要加強公共衛(wèi)生等應急體系建設(shè)，提高應對處置重大突發(fā)事件的能力?！?/p>

對概念內(nèi)涵和外延認識不一，導致對新中國成立以來我國應急管理體系發(fā)展階段的劃分五花八門。例如，薛瀾以2003年“非典”為界，把我國應急管理體系分為前后兩個階段：即第一代應急管理系統(tǒng)和第二代應急管理系統(tǒng)[10]。與此類似，高小平也以2003年“非典”為界，把我國應急管理體系分為單一災種防災減災和綜合應急管理體系兩個階段[14]。吳波鴻等則分為分類管理為主、臨時機構(gòu)牽頭的應急管理議事協(xié)調(diào)時期，以“一案三制”為核心的應急管理體系建設(shè)時期，以“一案三制”為核心的應急管理體系的實踐、完善與反思時期，總體國家安全觀下中國特色應急管理體系建設(shè)時期四個階段[15]。程惠霞則認為，我國政府應急管理體系建構(gòu)起源于“9·11”事件，但實質(zhì)性建構(gòu)行動開始于應對“非典”危機及其后的教訓總結(jié)，這是一種以“應急響應”為內(nèi)容的“科層式”政府應急管理體系[16]。

國際上對“國家應急管理體系”的相關(guān)研究和概念界定并不多見。“歐洲民事保護體系分析”項目把“民事保護體系”看作為了有效應對各種新型和緊急威脅、保護人民安全和/或維護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)置運作而設(shè)計的各種國家機器（包括政策、機構(gòu)和機制）。它認為，一個國家的民事保護體系重點應從該體系的文化和歷史、法律/憲法基礎(chǔ)、公眾參與、私營部門作用四個方面進行研究，并從有效性、效率、合法性三個方面進行質(zhì)量評估[17]。

本文的主要目的是界定國家應急管理體系的概念，提出國家應急管理體系的基本框架。本文從管理理論出發(fā)，從管理對象、管理主體、管理目標、管理規(guī)范、管理保障、管理方法、管理環(huán)境等基本要素出發(fā)，構(gòu)建國家應急管理體系的“四梁八柱”，提出七要素的國家應急管理體系基本框架。

二、國家應急管理體系：基于要素的基本框架

“體系”（有時也稱“系統(tǒng)”），泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是不同系統(tǒng)組成的大系統(tǒng)?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋為：“若干有關(guān)事物或某些意識互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。”[18]《辭?！穭t解釋為：“若干有關(guān)事物互相聯(lián)系、互相制約而構(gòu)成的一個整體。”[19]體系有如下特征：一是由若干事物構(gòu)成;二是事物之間相互聯(lián)系、相互制約;三是體系是一個有機的整體，而不是各事物的簡單相加和機械湊合。作為體系的一大類，國家應急管理體系也具有體系的一般特征，遵循體系的一般規(guī)律。因此，可以從要素出發(fā)，把國家應急管理體系看作一個由多個要素共同構(gòu)成的整體。

（一）應急管理體系的內(nèi)涵界定

自黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標后，“體系”常與“能力”組合，構(gòu)成國家治理相互作用、相輔相成的兩個核心要素?，F(xiàn)代西方社會學中的結(jié)構(gòu)功能主義理論認為，社會是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化手段的系統(tǒng)，社會的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對社會整體發(fā)揮必要的功能;因此，功能是事物作用于他物的能力，即系統(tǒng)作用于環(huán)境的能力。借用結(jié)構(gòu)功能主義理論的分析方法，在“體系”和“能力”這兩個互相聯(lián)系、互相制約的基本要素中，體系主要面向結(jié)構(gòu)，能力主要面向功能，兩者共同發(fā)揮作用。在這個意義上，“治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系、硬件與軟件的關(guān)系”[20]。

應急管理體系是指與突發(fā)事件應對相關(guān)的領(lǐng)導體制、價值目標、制度規(guī)范、資源保障、技術(shù)方法、運行環(huán)境等若干要素相互聯(lián)系、相互制約而構(gòu)成的一個整體。在突發(fā)事件應對工作中，應急管理體系和應急管理能力也是相互聯(lián)系和相互制約的兩個基本要素。其中，應急管理體系建設(shè)的目標是搭建“四梁八柱”，通過頂層設(shè)計和整體謀劃，為突發(fā)事件應對工作提供基礎(chǔ)性的制度框架，為突發(fā)事件應對能力提供先決條件。應急管理能力建設(shè)的目標是發(fā)揮國家應急管理體系對突發(fā)事件應對的實際功能。突發(fā)事件應對的效果，既取決于體系自身要素是否齊全、結(jié)構(gòu)是否合理，又取決于應急管理功能是否健全、作用是否顯著。

（二）應急管理體系：一個要素框架

管理是一項有組織的社會活動。任何一種管理活動都必須由以下五個基本要素構(gòu)成：管理主體（即管理者），回答“由誰管理”的問題;管理客體（即管理對象），回答“管理什么”的問題;管理目標，回答“為何管理”的問題;管理手段（即管理方法），回答“如何管理”的問題;管理環(huán)境，回答“在什么情形下管理”的問題。作為非常態(tài)管理活動，應急管理既有常態(tài)管理的共同點，又有自身的特點。

應急管理是一個應對突發(fā)事件的過程性活動。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》把突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類。根據(jù)不同標準，國家應急管理體系包括不同的組成部分。例如，從管理對象來看，包括自然災害應急管理體系、事故災難應急管理體系、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系、社會安全事件應急管理體系;從管理層級來看，包括中央應急管理體系、地方應急管理體系和基層應急管理體系;從管理階段來看，包括預防與應急準備體系、監(jiān)測與預警體系、應急處置與救援體系、事后恢復與重建體系。

本文從管理的基本要素出發(fā)，來研究國家應急管理體系的構(gòu)成問題。從要素來看，應急管理要明確“應對什么”（應急管理的客體），“誰來應對”（應急管理的主體）、“為何應對”（應急管理的目標）、“依據(jù)什么來應對”（應急管理的規(guī)范）、“利用什么來應對”（應急管理的保障）、“如何應對”（應急管理的方法）、“在什么情形下應對”（應急管理的環(huán)境）。這七個基本要素相互影響、相互作用、相互制約，共同構(gòu)成了一個完整的應急管理體系。換言之，除了常規(guī)管理的五個基本要素外，應急管理還增加了管理規(guī)范和管理保障兩個要素。

管理客體是管理主體直接作用和影響的對象，回答“管理什么”的問題。在突發(fā)事件的應對活動中，管理客體指的是各種各樣的突發(fā)事件，也就是給管理主體帶來各種沖擊、需要管理主體進行回應的各種突發(fā)事件情景[21]。管理客體主要研究的是突發(fā)事件的屬性，包括自然屬性和社會屬性兩個方面。自然屬性主要是指事件的大小、頻率、持續(xù)時間、區(qū)域范圍、起始速度、空間擴散、時間間隔重現(xiàn)期等特征參數(shù)，社會屬性主要是指事件造成或可能造成的損失和社會經(jīng)濟影響[22]。不同的突發(fā)事件具有不同的屬性，同樣的突發(fā)事件在不同時段也可能具有不同的屬性。對突發(fā)事件的研究，重點可以從事件類型和事件特點兩個方面入手。從突發(fā)事件的類型來看，它可以是穩(wěn)定單一的，各類事件之間相互獨立、互不影響;也可以是復雜多元的，各類事件相互作用、相互影響，產(chǎn)生連鎖聯(lián)動效應。在管理模式上，單一類型的事件要求采取以單災種分類管理為主的模式，即根據(jù)不同類型突發(fā)事件的不同特性，由相應的部門實行專業(yè)化管理;多元類型的事件要求采取以綜合管理為主的模式，即對不同類型突發(fā)事件由應急管理機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導，對應對工作實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從突發(fā)事件的特點來看，它可以是本地化為主的，事件的影響和后果只限于當?shù)?也可是跨域的，事件的影響和后果跨地區(qū)擴散傳播。在管理模式上，本地化事件要求以本地管理為主，即由某個行政轄區(qū)的政府獨立實行管理;跨域事件要求以跨域管理為主，即由受影響的若干行政轄區(qū)的政府實行協(xié)同管理。

管理主體是指在管理活動中承擔和實施管理職能的人或組織，回答“誰來管理”的問題。在突發(fā)事件應對中，管理主體主要表現(xiàn)為應急管理體制，其核心是應急管理組織結(jié)構(gòu)及其組成方式，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個合理的有機整體，來實現(xiàn)應急管理的任務和目標。在應急管理理論研究方面，管理主體主要研究的是應急管理組織。管理體制構(gòu)成了應急管理體系的組織基礎(chǔ)，科學合理的管理體制有利于為突發(fā)事件應對工作提供堅實的組織保障。在應急管理體系的各個要素中，應急管理體制處在核心地位，“決定了應急管理體系的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，規(guī)定了應急管理體系的潛在功能”[23]。應急管理體制是一個縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，不同的應急管理體制呈現(xiàn)不同的組織隸屬關(guān)系和管理權(quán)限。在橫向上，主要包括兩種類型：一是以分類管理為主的部門負責型，以俄羅斯緊急情況部、美國國土安全部、德國內(nèi)政部等為代表;二是以統(tǒng)籌整合為主的綜合協(xié)調(diào)型，以英國內(nèi)閣辦公室國內(nèi)緊急狀態(tài)秘書處、中國國務院應急辦為代表。在縱向上，也包括兩種類型：一是地方負責，中央只有在地方提出請求時才會介入，為地方提供必要的幫助（聯(lián)邦制國家的普遍情形）;二是中央與地方分級負責，各自承擔部分職責（單一制國家的一般情形）。根據(jù)2007年頒布施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，我國實行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。

管理目標是指管理主體開展管理活動所要達到的目的及其標準，回答“為何管理”的問題。在突發(fā)事件應對中，管理目標主要表現(xiàn)為突發(fā)事件應對活動期望的結(jié)果。在應急管理理論研究中，管理目標主要研究的是應急管理價值。應急管理目標可以分為總體發(fā)展理念和具體管理理念兩個方面。其中，發(fā)展理念是指對應急管理工作在一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用進行界定。例如，我國在2005年首次提出“安全發(fā)展”的理念，隨后納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展的基本指導原則之一;黨的十八大之后，我國又提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事”的要求，強調(diào)實現(xiàn)發(fā)展和安全兩個目標相互依存、相互促進。管理理念主要是指在開展應急管理活動過程中堅持的使命、愿景、價值觀。公共管理的“價值-能力-支持”三圈理論認為，相對于能力和支持這兩個要素，價值最為根本、最為重要，是決策的前提條件和需要優(yōu)先考慮的因素[24]。不同的應急管理活動，可能秉持不同的理念。例如，在面臨生命安全和財產(chǎn)安全等不同目標之間進行權(quán)衡和取舍時，有的強調(diào)以人為本、生命至上，把生命安全和身體健康放在第一位，有的則以國家、集體和公民的財產(chǎn)安全優(yōu)先。

管理規(guī)范是指管理主體開展管理活動所遵循的行為準則和基本依據(jù)，回答“依據(jù)什么來管理”的問題。管理規(guī)范包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性文件等不同層次。在突發(fā)事件應對中，管理規(guī)范主要研究的是應急管理相關(guān)的各種制度，包括法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃標準、應急預案等。制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性?！皯惫芾碇贫仁窃趹惫芾韺嵺`中逐漸形成和豐富的。制度化又可以保障應急管理成功實踐的穩(wěn)定性、規(guī)范性和合法性?！盵25]應急管理制度包括制度的制定和實施兩個主要方面：一方面，要制定科學合理的制度，提高制度本身的科學性、合理性和適用性;另一方面，又要確保制度能夠得到順利實施。在突發(fā)事件應對中，應急管理制度表現(xiàn)出不同的模式：有的更強調(diào)法治，建章立制，依法管理，以制度來規(guī)范約束行為;有的更強調(diào)人治，側(cè)重人的主觀能動性，以道德來規(guī)范和約束行為。

管理保障是指管理主體開展管理活動賴以實現(xiàn)目的的各種資源或工具，包括人力資源、物力資源、時空資源等，回答“利用什么來管理”的問題。在應急管理理論研究中，管理保障主要研究的是應急管理資源。在突發(fā)事件應對活動中，人力資源包括應急管理人員、應急救援隊伍、應急管理專家組等，財力資源主要包括財政資金、災害保險、社會捐贈，物力資源包括應急物資、應急裝備、應急場所等。應急資源的合理配置及其高效使用，是有效應對突發(fā)事件的基本保障?！坝捎谕话l(fā)事件的不確定性導致應急資源的需求與供給的不平衡，事件發(fā)生時的資源供給大于應急點的需求或者不能滿足救援需求的情況時有發(fā)生，為了最大限度地利用有限的資源，需要對應急資源進行合理有效的選址和配置?！盵26]在突發(fā)事件應對中，應急管理資源表現(xiàn)出不同的模式：有的資源種類和數(shù)量豐富多樣，調(diào)度配置合理，保障有序有力;有的資源種類和數(shù)量比較單一，調(diào)度配置不夠合理，保障不夠有序有力。

管理方法是指實現(xiàn)管理目標的措施與方法，回答“如何管理”的問題。在突發(fā)事件應對中，管理手段主要研究的是應急管理技術(shù)。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，電子計算機、現(xiàn)代通信技術(shù)、自動化控制技術(shù)等先進管理手段得到充分運用，大大提高了管理方法的速度和水平，使管理工作真正做到了及時準確、經(jīng)濟高效。美國管理學家彼得·德魯克曾指出，作為一種“邏輯的機器”，電腦是管理者強有力的工具，幫助管理者合理分配時間，改善決策上常犯的錯誤。他說：“電腦的問世，使今天許多只是‘奉命行事的被動的管理者，也必將轉(zhuǎn)變成真正的管理者和決策者?！薄半娔X將為潛在的決策者提供目標明確、講究效果的決策學習機會?！盵27]在突發(fā)事件應對活動中，管理手段可以是傳統(tǒng)的，也可以是現(xiàn)代的。不同國家以及同一個國家在不同歷史階段，在應急管理活動中對技術(shù)的運用程度不一：有的強調(diào)人力優(yōu)先，發(fā)揮人的主觀能動性，主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)來應對突發(fā)事件;有的強調(diào)技術(shù)優(yōu)先，強化裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技對應急管理的支撐輔助作用。

管理環(huán)境是指對管理活動產(chǎn)生影響作用的內(nèi)外各種條件的統(tǒng)稱，回答“在什么情形下管理”的問題。任何組織都是在一定環(huán)境中從事活動的，任何管理也都要在一定的環(huán)境中進行的。在突發(fā)事件應對中，管理環(huán)境主要研究的是影響應急管理行為的各個層次、各種類型、各個方面的環(huán)境，其中最典型的是應急管理文化研究。從大的方面來看，應急管理環(huán)境主要包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩方面。其中，自然環(huán)境是指各種自然條件和自然資源的總稱，包括生態(tài)環(huán)境、生物環(huán)境和地下資源環(huán)境等;社會環(huán)境是指由人與人之間的各種社會關(guān)系所形成的環(huán)境，包括政治制度、經(jīng)濟體制、文化傳統(tǒng)等。一個國家的應急管理體系往往受到環(huán)境的影響，表現(xiàn)出鮮明的時代特色。例如，與封閉條件下相比，突發(fā)事件在開放條件下更容易呈現(xiàn)跨域傳播，更需要采取跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)協(xié)同應對;與以個人主義為主的社會文化條件下相比，以集體主義為主的社會條件下更容易開展緊急社會組織動員。

管理客體（突發(fā)事件屬性）、管理主體（應急管理組織）、管理目標（應急管理價值）、管理規(guī)范（應急管理制度）、管理保障（應急管理資源）、管理方法（應急管理技術(shù)）、管理環(huán)境（應急管理文化），這七個相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的基本要素，共同構(gòu)成了一個完整的應急管理體系（見圖1，下頁）。應急管理的“事件沖擊-國家回應”理論認為，管理環(huán)境會影響事件的沖擊性和國家的回應性，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件構(gòu)成對國家的挑戰(zhàn)和沖擊，推動國家作出回應，采取措施防范化解這些挑戰(zhàn)和沖擊。在國家回應沖擊的體系中，五個要素處在三個不同的層次。其中，管理目標居于上層，理念是行動的先導，管理目標具有先導性、決定性的作用;管理主體位于中層，處在承上啟下的地位，具有實體性、能動性的作用;管理規(guī)范、保障、方法處于下層，為國家回應提供各種基礎(chǔ)條件，具有基礎(chǔ)性、保障性的作用。歸納起來，作為一個由七個要素共同構(gòu)成的整體，國家應急管理體系要回答的是：一個國家在怎樣的應急管理環(huán)境下，為有效應對哪些類型和特點的突發(fā)事件，實現(xiàn)怎樣的應急管理目標，組建怎樣的應急管理組織，依據(jù)什么應急管理制度，依托哪些應急管理資源，利用哪些應急管理技術(shù)。

三、我國國家應急管理體系的演進與發(fā)展

組織權(quán)變理論認為，在組織管理中，要根據(jù)組織所處的外部環(huán)境和內(nèi)部條件的變化而相應地進行調(diào)整變化。作為各要素共同構(gòu)成的有機整體，以應對突發(fā)事件為目標的國家應急管理體系也是不斷發(fā)展變化，而不是一成不變的。研究發(fā)現(xiàn)，受政社關(guān)系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會轉(zhuǎn)型等因素的影響，一個國家的應急管理體系往往處在不斷變動的狀態(tài)中[28]。

（一）我國國家應急管理體系演進的四個階段

新中國成立以來，隨著管理環(huán)境、公共安全形勢、國家治理模式等發(fā)生重大變化，我國的國家應急管理體系也發(fā)生了很大的變化。總體而言，新中國成立以來，我國國家應急管理體系的演變過程可以分為四個階段，形成了逐漸升級的四個版本的國家應急管理體系（見表1，下頁）。需要注意的是，有的要素（如管理主體）在四個階段都發(fā)生了重大變化，表現(xiàn)出顯著的四個階段性特點;有的要素（如管理方法、管理方法）只在其中的一兩個階段發(fā)生變化，四個階段性特點相對不太明顯。

第一階段為新中國成立至改革開放前（1.0版）。當時我國處在國家權(quán)威統(tǒng)攝一切的“總體性社會”中，整個國家和社會都比較封閉，經(jīng)濟發(fā)展水平不是很高，物質(zhì)相對比較匱乏，保護國家和集體財產(chǎn)、維護公共利益是當時主流的社會價值觀。當時，我國發(fā)生的突發(fā)事件在起因、過程、危害等方面都相對比較單一，事件的影響和后果也主要局限于當?shù)?。為此，當時建立的是以單災種分類管理為主、實行黨的一元化領(lǐng)導的管理體制，成立不同的專職部門來應對不同類型的突發(fā)事件，各個“條”自上而下具有很強的組織動員能力;同時，應急管理重點面向事中應急處置與救援階段，通過密集式的資源投入來取得搶險救援的勝利。在此階段，突發(fā)事件應對強調(diào)依托社會主義制度優(yōu)勢，突出組織紀律性，主要依托人海戰(zhàn)術(shù)。

第二階段為改革開放至2002年（2.0版）。以黨的十一屆三中全會為標志，我國開啟了改革開放歷史新征程，整個國家的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。在改革開放過程中，我國逐步從政治主導向經(jīng)濟主導轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，從封閉型國家向開放型國家轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。隨著生活水平不斷提高和全社會物質(zhì)財富大大增加，生命價值、生命安全日益受到政府和全社會的重視。在改革開放不斷推進的過程中，隨著自然環(huán)境和社會環(huán)境的變化，我國發(fā)生的突發(fā)事件類型不斷增多，造成的影響和后果不斷擴大。為有效應對日益多樣的突發(fā)事件，政府開始打破大包大攬的傳統(tǒng)模式，逐步對社會有限地放權(quán)，新興的社會力量和市場力量開始在應急管理中發(fā)揮重要的作用。中央向地方進行放權(quán)，地方在應急管理中的責任和作用不斷強化。部門間不斷強化以非常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為主的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，以協(xié)同應對各類跨界復合型突發(fā)事件。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和國家物質(zhì)財富的增加，各類應急資源保障逐步增強，但在處理急難險重任務時仍存在較大缺口。同時，科技在突發(fā)事件應對中的作用逐步強化。

第三階段為2003年至2012年黨的十八大之前（3.0版）。2003年突如其來的“非典”是對我國應急管理能力的一個重大檢驗和考驗，暴露出2.0版國家應急管理體系存在短板和不足，推動我國進入了應急管理的全面開創(chuàng)與發(fā)展階段。這一階段，我國首次提出了“應急管理體系”的概念，并以“一案三制”為主要內(nèi)容，以自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類突發(fā)事件為對象。在此階段，伴隨改革開放的不斷深化，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的階段，應急管理體系建設(shè)繼續(xù)沿著2.0版的方向前進，并在多個方面進行了改革創(chuàng)新。例如，在管理目標上，我國提出了科學發(fā)展觀，把安全發(fā)展作為一個重要理念納入現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略。2003年10月召開的黨的十六屆三中全會首次提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，強調(diào)要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展;2005年修訂出臺的《安全生產(chǎn)法》，首次提出了“安全發(fā)展”的理念，規(guī)定“安全生產(chǎn)工作應當以人為本，堅持安全發(fā)展”。同時，在管理理念上，開始突出預防為主、標本兼治，強調(diào)做好基礎(chǔ)性日常工作，夯實應急管理基礎(chǔ)。2007年施行的我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：“突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結(jié)合的原則?！痹诠芾眢w制上，我國開始推動建立以政府應急管理辦公室作為權(quán)威樞紐機構(gòu)抓總、部際聯(lián)席會議為跨部門協(xié)調(diào)機制的綜合應急管理體制，以實現(xiàn)“全災種”和“全過程”的有機統(tǒng)一[29]。在管理制度上，建立了以憲法為依據(jù)、以《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》為核心、以相關(guān)單項法律法規(guī)為配套的應急管理法律體系以及“縱向到底、橫向到邊”的全國應急預案體系，推動突發(fā)事件應對工作進入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。在管理保障上，自1998年張北地震發(fā)生后開始建立中央救災物資儲備制度以來，救災物資儲備庫點、儲備物資的品種和數(shù)量不斷增加，儲備、調(diào)撥及經(jīng)費管理更加規(guī)范。在管理方法上，在繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)舉國動員制度優(yōu)勢的同時，開始探索建立一套以科學管理、專業(yè)處置、技術(shù)支撐為特點的現(xiàn)代應急管理模式，更加注重運用科技手段來提升突發(fā)事件應對效能。

第四階段為2012年黨的十八大之后（4.0版）。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標，啟動了新一輪黨和國家機構(gòu)改革，應急管理成為國家治理體系和治理能力的重要組成部分。2005年5月29日、2019年11月29日，中共中央政治局先后就健全公共安全體系、我國應急管理體系和能力建設(shè)進行集體學習，提出了“應急管理體系和能力現(xiàn)代化”的目標，推動國家應急管理體系朝著4.0版邁進。

（二）4.0版國家應急管理體系的基本特點

黨的十八大以來，黨和國家對應急管理高度重視，推動形成了4.0版的國家應急管理體系。4.0版國家應急管理體系是在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復雜變化、全社會對保護自然環(huán)境的需求更加迫切、社會環(huán)境變得更加開放多元的背景下形成的。從自然環(huán)境來看，在付出沉重的生態(tài)環(huán)境代價后，黨的十八大以來，人民對良好生態(tài)環(huán)境、對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增長;創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境，使自然生態(tài)保持動態(tài)平衡、良性循環(huán)，實現(xiàn)人與自然和諧相處、良性循環(huán)，比以往任何時候都顯得更加迫切。從社會環(huán)境來看，黨的十八大以來，世界處于百年未有之大變局，我國處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，我國的發(fā)展正處于一個以“新的歷史特點論”為主要特點的新的歷史時期[30]。隨著改革開放的不斷深入，我們正處在一個經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的大轉(zhuǎn)型時代，社會自主空間在不斷發(fā)展壯大，社會力量和市場機制在國家治理中的作用更加凸顯，以公民為代表、以民間組織或社會組織為基礎(chǔ)的社會系統(tǒng)迅速崛起。同時，在全球化進程不斷加快、我國日益走近世界舞臺中央的過程中，積極參與全球治理、推動全球治理體系變革是中國作為負責任大國的必然選擇，應急管理由此也成為構(gòu)建普遍安全的人類命運共同體的重要組成部分。

4.0版國家應急管理體系，能更好地適應突發(fā)事件在類型上更加復雜多樣、在影響上跨界特征更加突出的特性。黨的十八大以來，在國際形勢復雜多變、國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨繁重的大環(huán)境下，我國面臨的突發(fā)事件類型更加復雜多樣，相互之間連鎖聯(lián)動，形成了錯綜復雜的事件鏈，產(chǎn)生了各種次生、衍生事件。同時，各種區(qū)域性、全球性突發(fā)事件不斷出現(xiàn)并跨地區(qū)、跨國界傳播擴散，帶來了跨越邊界的各種復合型后果。對形勢的戰(zhàn)略判斷，是開展戰(zhàn)略管理的前提。習近平總書記指出：“我們今天開放發(fā)展的大環(huán)境總體上比以往任何時候都更為有利，同時面臨的矛盾、風險、博弈也前所未有?！盵31]“未來必定會面臨這樣那樣的風險挑戰(zhàn)，甚至會遇到難以想象的驚濤駭浪?！彼€強調(diào)：“各種矛盾風險挑戰(zhàn)源、各類矛盾風險挑戰(zhàn)點是相互交織、相互作用的?！盵32]“各種風險往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體?！盵33]

管理環(huán)境和管理對象的變化，使得4.0版國家應急管理體系在管理目標、管理主體、管理規(guī)范、管理保障、管理方法方面，也與前三代國家應急管理體系呈現(xiàn)不同的特點。

在管理目標方面，4.0版國家應急管理體系以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以安全發(fā)展為理念，以人民為中心，以防范化解重大風險為重點。在發(fā)展理念上，我國提出了總體國家安全觀，作為“新形勢下維護和塑造中國特色大國安全的強大思想武器”[34]，堅持總體國家安全觀也成為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一?！斑@一時代性、系統(tǒng)性的安全理念闡述，為中國公共安全體系的建設(shè)和發(fā)展提供了新的價值指引和整體性的實踐目標?！盵35]2015年5月29日，習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學習時指出，要自覺把維護公共安全“放在貫徹落實總體國家安全觀中來思考”[36]。同時，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，始終把人的生命安全放在首位，大力實施安全發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的安全保障。黨的十九大報告指出：“統(tǒng)籌安全和發(fā)展，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則?！痹诠芾黼A段上，更加重視源頭風險和風險管控。黨的十九大報告把防范化解重大風險擺在三大攻堅戰(zhàn)的首位，并把“增強駕馭風險本領(lǐng)”作為增強執(zhí)政本領(lǐng)的八個方面之一。2019年1月12日，習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調(diào)，防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領(lǐng)導干部的政治職責。

在管理主體方面，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，組建應急管理部門，強化屬地管理為主。黨的十八屆三中全會決定設(shè)立中央國家安全委員會，“作為中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常委會負責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作”。在2018年黨和國家機構(gòu)改革中，整合了11個部門的13項職責（其中包括5個國家指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責），組建應急管理部，作為國務院組成部門。組建應急管理部的本質(zhì)，是以“全災種管理”適度的“退”，來換取“全過程管理”真正的“進”[37]。根據(jù)《應急管理部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，應急管理部負責“貫徹落實黨中央關(guān)于應急工作的方針政策和決策部署，在履行職責過程中堅持和加強黨對應急工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導”。同時，組建國家綜合性消防救援隊伍，作為我國應急救援的主力軍和國家隊。習近平總書記強調(diào)：“發(fā)揮好應急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)職責分工承擔各自責任，銜接好‘防和‘救的責任鏈條，確保責任鏈條無縫對接，形成整體合力?！痹趹惫芾頇C構(gòu)改革中，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導得到充實，“黨政同責、一崗雙責”成為應急管理工作的基本原則。例如，2020年為應對新冠肺炎疫情，由黨中央成立應對疫情工作領(lǐng)導小組，在中央政治局常委會領(lǐng)導下開展工作;同時，黨中央向湖北等疫情嚴重地區(qū)派出指導組，推動有關(guān)地方全面加強防控一線工作[38]。在縱向權(quán)責配置方面，以2013年蘆山“4·20”地震抗震救災為標志，我國開始從中央總動員轉(zhuǎn)向地方負總責，強化地方在應急管理中的主體作用、主體責任。習近平總書記在《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》中指出：“發(fā)生一般性災害時，由各級政府負責，應急管理部統(tǒng)一響應支援。發(fā)生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央組織應急處置工作?！盵39]

在管理目標和主體發(fā)生重大變化的同時，4.0版國家應急管理體系在管理規(guī)范度、保障和方法上也發(fā)生了部分調(diào)整。在管理規(guī)范上，隨著黨的十八以來全面依法治國在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的深入推進，應急管理領(lǐng)域也更加強調(diào)堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規(guī)范化水平。國家組織制定修訂了《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《安全生產(chǎn)法》《反恐怖主義法》《生產(chǎn)安全事故應急條例》等法律法規(guī)，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》等政策性文件。在管理保障上，推動人力、物力、財力等各種應急力量資源的優(yōu)化管理和統(tǒng)籌調(diào)度，包括：建設(shè)由國家綜合性消防救援隊伍、各類專業(yè)應急救援隊伍、社會應急力量以及解放軍、武警應急救援隊伍等共同組成的應急救援力量，實現(xiàn)從處置“單一災種”向應對“全災種”“大應急”轉(zhuǎn)變;健全集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送的應急物資保障體系，適應復雜條件下有效應對各種重大突發(fā)事件的需要;強化由財政資金、金融資金、保險資金和捐贈資金共同組成的財力投入保障體系，應對突發(fā)事件的物質(zhì)基礎(chǔ)更加扎實。在管理方法上，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，強化應急管理裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，依靠科技做好風險防范、監(jiān)測預警、監(jiān)管執(zhí)法、救援實戰(zhàn)和社會動員等工作，提高應急管理的科學化、智能化、精細化水平。同時，在打造共建共治共享社會治理格局的總體要求下，更加強調(diào)堅持群眾觀點和群眾路線，筑牢應急管理的人民防線。

四、推進4.0版國家應急管理體系建設(shè)的策略

國家應急管理體系既是一個科學完整的復雜系統(tǒng)，又是一個動態(tài)演進的調(diào)適過程。中國特色社會主義進入新時代，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為全面深化改革的總目標，“標志著中國治理實現(xiàn)了從政治統(tǒng)治、政治管理向國家治理的轉(zhuǎn)變，這無疑在治理理念、治理機制和治理目標上強化了治理體系現(xiàn)代化進程中國家能力的邏輯功能”[40]。在此過程中，隨著國內(nèi)外環(huán)境和突發(fā)事件特點發(fā)生深刻復雜的變化，“積極推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化”成為新時代國家應急管理事業(yè)發(fā)展的總目標。為積極適應國內(nèi)外環(huán)境和公共安全形勢的變化，有效應對各種各樣的突發(fā)事件，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅強有力的安全保障，我國逐漸進入了4.0版國家應急管理體系建設(shè)時期。

習近平總書記強調(diào)，加強應急管理體系和能力建設(shè)，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務[41]。隨著中國特色社會主義進入新時代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步入了新境界。在此背景下，積極推進4.0版國家應急管理體系建設(shè)，要按照“主動適應、全面整合、結(jié)構(gòu)合理、目標清晰、制度完善、保障有力、技術(shù)先進”的目標，積極回應國內(nèi)外環(huán)境的深刻復雜變化，從而最大限度地發(fā)揮國家應急管理體系的制度效能，提高綜合應對各類突發(fā)事件的能力，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅實的安全保障。

在管理主體上，要構(gòu)建集中統(tǒng)一、堅強有力的領(lǐng)導體制。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，做好應急管理首先必須堅持和加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，發(fā)揮中國特色社會主義制度的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢。同時，要構(gòu)建科學合理的應急管理組織架構(gòu)。在橫向上，既要發(fā)揮應急管理部門的綜合優(yōu)勢以及自然資源、氣象、水利、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、公安等相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，又要建立健全各級應急管理委員會等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，發(fā)揮其牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。在縱向上，要進一步理順中央和地方的職責關(guān)系，在繼續(xù)加強中央統(tǒng)籌指導和協(xié)調(diào)支持作用的同時，堅持“分級負責、屬地管理為主”的原則，進一步強化地方黨委和政府在突發(fā)事件應對中的主體作用、主體責任。

在管理目標上，要樹立安全發(fā)展、預防為主的理念。在發(fā)展理念上，要堅持總體國家安全觀，樹立安全發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事。在管理階段上，要健全全程管理、預防為主的運行機制。突發(fā)事件應對是包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等多個環(huán)節(jié)的全鏈條管理過程。應急管理要覆蓋突發(fā)事件全過程，做到事前“無急要應”，事中“有急能應”，事后“應后能進”。特別是，要堅持關(guān)口前移，全面做好突發(fā)事件預防工作，抓早抓小抓苗頭，把突發(fā)事件控制在基層、化解在萌芽、解決在當?shù)亍?/p>

在管理規(guī)范上，要健全系統(tǒng)完備、科學合理的法律規(guī)范體系。依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。在全面深入推進依法治國的過程中，應堅持運用法治思維和法治方式，在法治軌道上做好突發(fā)事件應對工作，提高應急管理的法治化、規(guī)范化水平。為此，要系統(tǒng)梳理和修訂應急管理相關(guān)法律制度，從法律法規(guī)、政策文件、技術(shù)標準、應急預案等不同層次構(gòu)建完善的制度體系，為應急管理提供堅實的法治框架。同時，要健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的評估和監(jiān)督，讓制度真正成為硬約束，切實管用見效。

在管理保障上，要建立立足底線、運轉(zhuǎn)高效的資源保障體系。要按照“凡事從壞處準備，努力爭取最好的結(jié)果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)”的要求，堅持底線思維，“寧可備而無用，不可用時無備”，做好較長時間應對外部環(huán)境變化的思想準備和工作準備。構(gòu)建集實物儲備、合同儲備、生產(chǎn)能力儲備等各種形式于一體，政府儲備為主、民間儲備協(xié)調(diào)互補的多樣化應急資源儲備體系，科學調(diào)整儲備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，完善應急資源緊急征用和跨區(qū)域調(diào)度機制，做到關(guān)鍵時刻應急資源“備得有、找得到、調(diào)得快、用得好”。

在管理方法上，要健全科技賦能、全民參與的方式方法。要加快遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動互聯(lián)等技術(shù)應用以及高技術(shù)成果綜合集成轉(zhuǎn)化，強化應急管理裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，依靠科技做好風險防范、監(jiān)測預警、監(jiān)管執(zhí)法、救援實戰(zhàn)和社會動員等工作，提高應急管理的科學化、智能化、精細化水平[42]。同時，要按照“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，完善社會力量和市場力量有序參與機制，提高全社會的安全意識和應急能力，筑牢應對突發(fā)事件的人民防線。

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Abstract： Emergency management system is an important part of the national governance system. There is still a lack of a unified understanding of the national emergency management system both in the theoretical and practical sectors in China. Based on the elements of management， this article regards the national emergency management system as a whole composed of seven interrelated and restricting elements： management object（emergencies）， management subject（emergency management organizations）， management purpose（emergency management values）， management norm（emergency management institutions）， management support（emergency management resources）， management method（emergency management technologies）， and management environment（emergency management cultures）. Since the founding of the PRC in 1949， the national emergency management system has experienced four stages： before reform and opening-up（version 1.0）， from reform and opening-up to 2002（version 2.0）， from 2003 to the 18th National Congress of the CPC in 2012（version 3.0）， and after the 18th National Congress of the CPC（version 4.0）. To improve the 4.0 national emergency management system， we should actively respond to the changes in the domestic and foreign environments and public emergency situations， improve the system efficiency of the national emergency management system and build the comprehensive capacity to respond to all categories of emergencies， in accordance with the standards of“active adaptation， comprehensive integration， reasonable organizational structure， clear purpose， robust legal framework， powerful functional support and advanced technology utilization”.

Key words： public emergency; emergency management system; emergency management capability