楊磊 許曉東

摘 ? 要：新時(shí)代基層社會(huì)治理呈現(xiàn)理念升華、體系完善、能力提升、工具創(chuàng)新與效能增加的總體特征，實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)穩(wěn)定性和治理有效性的統(tǒng)一。隨著國(guó)家治理的演進(jìn)和城鄉(xiāng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，基層社會(huì)治理既需適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的客觀需要，又要突破“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”等困境。市域社會(huì)治理是以設(shè)區(qū)的市為治理單元，覆蓋農(nóng)村、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的一種基層社會(huì)治理新樣態(tài)，包含縱橫協(xié)調(diào)的治理體制、以城市為依托的治理界面以及新技術(shù)支撐的治理工具等結(jié)構(gòu)，具有以城帶鄉(xiāng)和基層再組織化、驅(qū)動(dòng)“決策-執(zhí)行”統(tǒng)一、彌合治理碎片化張力的基本功能。市域社會(huì)治理應(yīng)處理好治理體系和治理能力協(xié)調(diào)、治理層級(jí)提升和治理重心下移以及黨政統(tǒng)合和多元共治等三組關(guān)系，以市的較強(qiáng)統(tǒng)籌能力建立縱向秩序貫通和橫向秩序擴(kuò)展機(jī)制，賦予基層發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，建立非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急治理機(jī)制，以法治化、智能化激發(fā)社會(huì)治理效能。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理;治理能力;多元治理

中圖分類號(hào)：D630 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2020）06-0019-11

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，這是構(gòu)建基層社會(huì)治理格局的重大創(chuàng)新?；鶎由鐣?huì)治理是國(guó)家治理的重要維度，它需要實(shí)現(xiàn)維護(hù)中央統(tǒng)一管轄和促進(jìn)地方有效治理的雙重目標(biāo)，在基層解決社會(huì)問(wèn)題、防范化解風(fēng)險(xiǎn)與滿足民生需求[1]。我國(guó)國(guó)家治理經(jīng)歷了從“總體性支配”向依托行政科層標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作并推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的“技術(shù)治理”形態(tài)的轉(zhuǎn)變[2]。隨著國(guó)家治理不斷轉(zhuǎn)型，國(guó)家和社會(huì)關(guān)系從單向控制走向雙向互動(dòng)，社會(huì)的多元屬性重塑了國(guó)家治理末端的基層社會(huì)治理體系，驅(qū)動(dòng)著治理體系、治理過(guò)程和治理手段的演進(jìn)。新時(shí)代我國(guó)基層社會(huì)治理發(fā)生了深刻變化，實(shí)現(xiàn)了由社會(huì)管理到社會(huì)治理的理念升華，建立了覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的治理體系，解決問(wèn)題的能力不斷提升，治理手段和工具日益多樣化，治理效能不斷釋放，順應(yīng)了社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)變的基本趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)秩序的基本穩(wěn)定，但也面臨著諸多亟待解決的難題。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是創(chuàng)新基層社會(huì)治理的重要舉措，其目標(biāo)是在市域?qū)用嬷厮芑鶎由鐣?huì)治理的過(guò)程和體制機(jī)制，破解基層社會(huì)治理中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步完善共建共享共治的社會(huì)治理體系。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，需要明確三個(gè)方面的理論問(wèn)題：市域社會(huì)治理的問(wèn)題導(dǎo)向是什么？市域社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)和功能是什么？如何推進(jìn)市域社會(huì)治理？

一、問(wèn)題導(dǎo)向：市域社會(huì)治理的實(shí)踐緣起

社會(huì)治理包含社會(huì)治理體制和具體社會(huì)事務(wù)治理兩層內(nèi)涵，在具體社會(huì)事務(wù)治理領(lǐng)域，社會(huì)治理與基層治理大體重合，被統(tǒng)稱為基層社會(huì)治理[3]?？h域是基層社會(huì)治理的傳統(tǒng)單元，縣域治理是國(guó)家治理的重要基石，在維護(hù)基層社會(huì)秩序中發(fā)揮著重要作用。然而，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，人民群眾的利益訴求日趨多樣，城市和農(nóng)村社會(huì)治理都面臨一些新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)[4]。在城鄉(xiāng)一體化背景下，城市和農(nóng)村兩個(gè)社會(huì)系統(tǒng)相互嵌合，人口和資本等要素在城鄉(xiāng)間頻繁流動(dòng)，大量治理問(wèn)題超越了以縣域?yàn)橹卫韱卧幕鶎由鐣?huì)治理邊界，縣域較小的治理空間、較單一的治理元素和較低的治理層級(jí)限制了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，因而需要在更大治理單元和空間范圍內(nèi)重構(gòu)基層社會(huì)治理體系，為市域作為基層社會(huì)治理的支撐點(diǎn)創(chuàng)造了客觀條件。更為重要的是，從治理對(duì)象、主體、過(guò)程和效果來(lái)看，以縣域?yàn)閱卧幕鶎由鐣?huì)治理面臨著多重內(nèi)生困境，需要在市域?qū)用嫱苿?dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

（一）“低組織化”：治理對(duì)象組織動(dòng)員困難

基層社會(huì)治理“低組織化”是指基層社會(huì)治理對(duì)象呈現(xiàn)離散化、無(wú)序化和原子化的治理現(xiàn)象。新中國(guó)成立之初，國(guó)家憑借強(qiáng)政治動(dòng)員實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的整合與改造，農(nóng)民被置于一個(gè)高度“整體性”的社會(huì)之中。國(guó)家能夠迅速動(dòng)員一切力量實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理，并對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行有效的控制和支配。然而，在經(jīng)濟(jì)體制改革、基層管理體制轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化浪潮等因素的作用下，基層社會(huì)治理出現(xiàn)了去組織化現(xiàn)象，基層群眾從單位和人民公社等組織單元中脫離出來(lái)，社會(huì)治理對(duì)象由高組織化轉(zhuǎn)向低組織化[5]?；鶎由鐣?huì)治理的“低組織化”表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)村社會(huì)加速原子化和空心化，鄉(xiāng)村社會(huì)共同體日益解體，農(nóng)民的組織化程度較低，村集體組織對(duì)農(nóng)民的影響力日益式微;另一方面，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)性和異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，國(guó)家對(duì)新的社會(huì)主體缺乏有效整合?！暗徒M織化”給基層社會(huì)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，強(qiáng)政治動(dòng)員的治理工具逐漸失效，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)治理對(duì)象的組織和動(dòng)員。

（二）“碎片化”：治理主體能力不足

基層社會(huì)治理“碎片化”是指社會(huì)治理主體缺乏協(xié)同機(jī)制、多元主體分散管理和各自為政的治理現(xiàn)象?；鶎由鐣?huì)治理“碎片化”根源于政府管理體制中的條塊關(guān)系，社會(huì)治理面臨著縱向治理層級(jí)和橫向管理部門的復(fù)雜協(xié)調(diào)，造成了基層權(quán)力執(zhí)行和運(yùn)作過(guò)程的碎片化[6]。在條塊分割的社會(huì)管理體制中，基層社會(huì)治理的職能分散在不同層級(jí)和不同管理部門之中。在基層政權(quán)空心化之后，“條塊”相互作用形成了一種“倒金字塔式”的社會(huì)治理體系，出現(xiàn)了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線的部門管理兩種分割的管理模式[7]。這種管理模式雖能將社會(huì)治理問(wèn)題整合到正式治理體系之中，但也帶來(lái)了治理“碎片化”問(wèn)題：一方面，“條塊”間彼此分割、難以協(xié)調(diào)，治理任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔(dān)了大量社會(huì)治理事務(wù)，造成了“基層治理力量薄弱”與“繁多的治理任務(wù)”間的矛盾;另一方面，“條塊”關(guān)系具有封閉性，缺乏與多元治理主體的互動(dòng)和協(xié)調(diào)，社會(huì)治理事務(wù)高度依賴于行政力量?；鶎由鐣?huì)治理“碎片化”導(dǎo)致治理體系結(jié)構(gòu)和功能的失衡，限制了基層治理主體行動(dòng)能力的提升。

（三）“懸浮化”：治理過(guò)程缺乏神經(jīng)末梢

基層社會(huì)治理“懸浮化”是指國(guó)家和社會(huì)關(guān)系相互脫嵌，正式治理主體從社會(huì)治理中退出、抽離或嵌入不足的治理現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，建立起規(guī)模龐大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理部門，形成了一種政經(jīng)合一的社會(huì)管理體制，依靠單位、人民公社等組織與基層社會(huì)建立緊密聯(lián)系[8]。在這種社會(huì)管理體制中，國(guó)家能通過(guò)依靠黨政體制的垂直化管道向基層組織延伸，并高度嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，在基層社會(huì)的末端建立感知和行動(dòng)機(jī)制。20世紀(jì)80年代以后，全能主義的社會(huì)管理體制逐漸解體，社會(huì)治理由國(guó)家高度嵌入轉(zhuǎn)向“懸浮化”?；鶎由鐣?huì)治理的“懸浮化”表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)治理中大規(guī)模退場(chǎng)，大量管理部門從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中剝離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)出現(xiàn)了“空心化”“隱性化”問(wèn)題[9];另一方面，城市社會(huì)管理部門缺乏正式管道下沉到社區(qū)，街區(qū)管理體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置不完整?；鶎由鐣?huì)治理“懸浮化”導(dǎo)致國(guó)家缺乏治理的神經(jīng)末梢，基層社會(huì)治理體系和結(jié)構(gòu)不完整，不能夠及時(shí)捕捉和回應(yīng)城鄉(xiāng)社會(huì)的變化。

（四）“內(nèi)卷化”：治理效果邊際遞減

基層社會(huì)治理“內(nèi)卷化”是指治理過(guò)程中資源投入、制度創(chuàng)新和新的治理技術(shù)并沒(méi)有顯著提升治理效果的現(xiàn)象。為了解決日益嚴(yán)重的基層社會(huì)治理問(wèn)題，重塑基層社會(huì)治理的權(quán)威和秩序，國(guó)家返場(chǎng)重新嵌入基層社會(huì)之中，采用再組織化手段彌合國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，重構(gòu)城鄉(xiāng)基層政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程和制度激勵(lì)[10]。為了保證基層政府的能動(dòng)性，國(guó)家向基層社會(huì)下沉治理資源，推動(dòng)社會(huì)治理綜合體制改革，強(qiáng)化了科層內(nèi)部自上而下的監(jiān)督和控制，“痕跡管理”“第三方評(píng)估”“一票否決”等治理技術(shù)被導(dǎo)入社會(huì)治理過(guò)程中。這些治理技術(shù)促進(jìn)了國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，卻也限制了基層社會(huì)治理主體的能動(dòng)性，造成基層治理中的形式主義和“內(nèi)卷化”。一方面，基層政府被卷入“壓力型體制”中，投入了大量的治理資源被動(dòng)地應(yīng)付基層社會(huì)治理中的矛盾和糾紛[11];另一方面，在形式主義的影響下，基層治理出現(xiàn)了由實(shí)轉(zhuǎn)虛的問(wèn)題，制度、組織和技術(shù)層面的創(chuàng)新難以突破治理結(jié)構(gòu)的束縛，社會(huì)治理領(lǐng)域出現(xiàn)了“有創(chuàng)新無(wú)效率”的現(xiàn)象。基層社會(huì)治理的“內(nèi)卷化”消解了基層政府介入的有效性，造成了治理資源的浪費(fèi)，提高了社會(huì)治理成本。

（五）小結(jié)：基層社會(huì)治理之困與市域社會(huì)治理的提出

“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”構(gòu)成了基層社會(huì)治理困境的基本維度，四重困境相互交織、相互作用，限制了基層社會(huì)治理體系的功能。在這些困境的作用下，基層社會(huì)治理甚至出現(xiàn)了“非正式化”現(xiàn)象，即基層政府策略性地采用非正式手段解決各種基層社會(huì)矛盾和糾紛。在城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)代背景下，不僅要從工具創(chuàng)新層面來(lái)提升基層治理的有效性，而且要結(jié)合基層社會(huì)治理的具體情形，突破以縣域?yàn)榛局卫韱卧纳鐣?huì)管理體系，從結(jié)構(gòu)層面完善和重構(gòu)基層社會(huì)治理功能。市域社會(huì)治理作為基層社會(huì)治理的新樣態(tài)，目的在于解決基層社會(huì)治理的多重困境，重構(gòu)基層社會(huì)治理的基本單元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)。因此，作為縣域社會(huì)治理延伸的市域社會(huì)治理就具有重要的治理意義，為化解基層治理困境建立了新的支撐點(diǎn)。

二、基本屬性：市域社會(huì)治理的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)

國(guó)家治理包括中央、省域、市域、縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等縱向?qū)蛹?jí)，基層社會(huì)治理包括農(nóng)村治理、社區(qū)治理等多種樣態(tài)，每一種社會(huì)治理樣態(tài)都具有特定的范圍、對(duì)象和主體。市域社會(huì)治理是指“市域”+“社會(huì)治理”，它包含治理層級(jí)和地理范圍兩個(gè)基本屬性，以設(shè)區(qū)的城市為基本治理單元，以城市為主要的治理空間和依托，充分發(fā)揮大中城市在社會(huì)治理中的功能，又覆蓋農(nóng)村和聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)。從基層社會(huì)治理的基本屬性看，市域社會(huì)治理延續(xù)了農(nóng)村社會(huì)治理、城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理和社區(qū)治理的基本內(nèi)容，但在治理基礎(chǔ)、治理對(duì)象和治理手段等方面又有較大不同，具有新的治理內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)特征。

（一）市域社會(huì)治理的新內(nèi)涵

第一，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷是市域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情景?？h域社會(huì)治理以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村社會(huì)為基礎(chǔ)，根植于以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主導(dǎo)的基本形態(tài);而市域社會(huì)治理以城市經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和城市型社會(huì)到來(lái)的必然結(jié)果。2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%，進(jìn)入加速城市化階段的中后期，社會(huì)形態(tài)由鄉(xiāng)村型社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄鲗?dǎo)型社會(huì)。一方面，人口、資本和其他要素不斷向城市集聚，產(chǎn)生了對(duì)城市社會(huì)治理和公共服務(wù)的更大需求;另一方面，人口聚集帶來(lái)了基層社會(huì)治理的新內(nèi)容，大量的社會(huì)問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)和矛盾向城市集中，基層社會(huì)治理面臨著更大壓力和挑戰(zhàn)。城市型社會(huì)具有開放性、流動(dòng)性和復(fù)合性等基本屬性，它與鄉(xiāng)村型社會(huì)的封閉性、靜態(tài)性和單一性形成鮮明對(duì)比，以縣域?yàn)閱卧幕鶎由鐣?huì)治理難以適應(yīng)新的治理情景和治理需要。因此，社會(huì)治理的難點(diǎn)在基層，弱點(diǎn)在基層，支撐點(diǎn)在城市。

第二，設(shè)區(qū)的市是市域社會(huì)治理的基本單元和主體。市域社會(huì)治理就是國(guó)家治理在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施，設(shè)區(qū)的市是市域社會(huì)治理的基本治理單元和承載主體[12]。在我國(guó)行政區(qū)劃管理體制中，設(shè)區(qū)的市包括地級(jí)市、計(jì)劃單列市和副省級(jí)城市等多種主體，這些設(shè)區(qū)的市因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位條件、行政層級(jí)和文化傳統(tǒng)等因素不同，社會(huì)治理的對(duì)象和內(nèi)容會(huì)有差異。然而，將市域作為社會(huì)治理的更大單元和承載主體是城市型社會(huì)到來(lái)的必然，不同地區(qū)市域社會(huì)治理也具有諸多共性，它是一個(gè)較大范圍的社會(huì)系統(tǒng)，兼具城市和農(nóng)村兩種社會(huì)形態(tài)。在市域這個(gè)大型治理單元中，既包含縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基礎(chǔ)單元，又有行政村、村民小組（自然村）和城市網(wǎng)格、社區(qū)、小區(qū)、樓棟等微型單元。大型治理單元、基礎(chǔ)治理單元和微型治理單元構(gòu)成了一個(gè)完整的、開放的治理生態(tài)系統(tǒng)，使社會(huì)治理的元素更加完整。

第三，大城市治理是市域社會(huì)治理的重點(diǎn)。大規(guī)模城市化催生出大體量的城市，大城市的社會(huì)治理已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)治理的薄弱地帶和短板。與縣域基層社會(huì)治理相比，大城市是一個(gè)超大社會(huì)系統(tǒng)，社會(huì)治理事務(wù)極為繁雜，容易衍生出敏感性強(qiáng)、非常規(guī)性的突發(fā)性事件，給社會(huì)秩序和人民生命財(cái)產(chǎn)造成較大沖擊。首先，交通擁堵、疾病控制、環(huán)境污染、治安事件頻發(fā)等是大城市治理面臨的主要問(wèn)題，已成為誘發(fā)社會(huì)矛盾和糾紛的重要根源。國(guó)家安全、社會(huì)治安防控等傳統(tǒng)安全治理任務(wù)也日益繁重。其次，大城市治理具有邊界模糊特征，多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相互交織在一起，社會(huì)治理出現(xiàn)了缺乏控制的邊緣地帶，城市治理的不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)增加，群體性事件、非常規(guī)突發(fā)事件等非傳統(tǒng)安全治理任務(wù)增多。最后，大城市治理具有主體多樣性特征，多樣化的公共服務(wù)需求疊加在一起，而區(qū)街管理體制難以承載起基層社會(huì)治理的繁重任務(wù)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理是基層社會(huì)治理的短板[13]。因此，市域社會(huì)治理既要解決以縣域?yàn)閱卧幕鶎由鐣?huì)治理困境，又要以設(shè)區(qū)的市為依托，重塑城市基層社會(huì)治理體制，將大城市治理作為重要的治理對(duì)象。

（二）市域社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)特征

從市域社會(huì)治理的內(nèi)涵來(lái)看，它不僅突破了縣域社會(huì)治理縱向管理體系，建立起多元主體共治的橫向聯(lián)結(jié)機(jī)制，而且聯(lián)結(jié)起農(nóng)村治理和城市基層治理兩種社會(huì)治理樣態(tài)，以市域作為基層社會(huì)治理的組織和空間支撐點(diǎn)。與縣域社會(huì)治理相比較，一個(gè)成熟的市域社會(huì)治理樣態(tài)具有新的結(jié)構(gòu)性特征（見(jiàn)圖1，下頁(yè)）。

第一，民生為本、服務(wù)導(dǎo)向的綜合治理理念。市域是多元社會(huì)利益進(jìn)行分配、權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的政治社會(huì)場(chǎng)域，政務(wù)服務(wù)和基本公共服務(wù)供給是城鄉(xiāng)基層社會(huì)運(yùn)行的短板，成為誘發(fā)社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的重要根源。在市域范圍內(nèi)，社會(huì)治理的核心是對(duì)人的服務(wù)，提供更好的公共產(chǎn)品和更優(yōu)的公共服務(wù)，是化解社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。市域社會(huì)治理突破了以綜治維穩(wěn)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)任務(wù)，納入了國(guó)家安全和非傳統(tǒng)安全等新內(nèi)容，更將社會(huì)治理延伸到公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)和便民服務(wù)等新領(lǐng)域，這是一種典型的“大社會(huì)管理”模式?！按笊鐣?huì)管理”模式是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型和社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)換的必然結(jié)果，市域社會(huì)治理不再是單一的專業(yè)型治理，而是以解決城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，在市域?qū)用娼⑵鹁哂懈叨日夏芰Φ木C合治理。因此，市域社會(huì)治理在承接社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等剛性任務(wù)時(shí)，又融入了以人民為中心、服務(wù)為本和民生導(dǎo)向等包容性治理任務(wù)。

第二，縱向到底、橫向到邊的社會(huì)治理體制。我國(guó)基層社會(huì)治理有兩條相互作用的主線：一方面，發(fā)展出具有高度彈性的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與分化的現(xiàn)實(shí)情景;另一方面，建立起縱橫結(jié)合的秩序整合新機(jī)制，解決縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制效能的極限問(wèn)題[14]。市域社會(huì)治理將縱向組織體系中的“市”整合到基層治理結(jié)構(gòu)之中，實(shí)現(xiàn)縱向機(jī)制性連接，建立起基層社會(huì)治理的組織支撐點(diǎn)，延伸出更大的治理權(quán)限和更豐富的治理資源。市域社會(huì)治理的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制則更具彈性，市域范圍內(nèi)市場(chǎng)和社會(huì)的力量發(fā)育更加充分，社會(huì)治理的要素和主體更加多元，以此為基礎(chǔ)擴(kuò)展出社會(huì)治理的橫向機(jī)制性聯(lián)結(jié)。因此，以市域?yàn)閱卧纳鐣?huì)治理體制建立了縱向連接通暢、橫向聯(lián)結(jié)多元和縱橫合作的新模式，兼具剛性和柔性的兩面特征，社會(huì)管理體制的延展性、開放性、適應(yīng)性和彈性不斷增強(qiáng)。

第三，以城市為依托、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)治理界面。在大規(guī)模城鎮(zhèn)化的沖擊下，基層社會(huì)治理的支撐點(diǎn)發(fā)生了顯著變化：一方面，城市社區(qū)成為基層社會(huì)治理的主陣地，而社區(qū)治理的復(fù)雜性要比農(nóng)村治理更強(qiáng);另一方面，城市和農(nóng)村之間互動(dòng)更頻繁、聯(lián)系更緊密，城鄉(xiāng)間的流動(dòng)人口、邊緣地帶和模糊性事務(wù)成為基層治理的新內(nèi)容。市域社會(huì)治理對(duì)以行政區(qū)劃為邊界的屬地管理模式進(jìn)行了功能性彌補(bǔ)，在市域范圍建立起了社會(huì)治理的空間支撐點(diǎn)，以城市為社會(huì)治理的主界面，銜接起城鄉(xiāng)社區(qū)和農(nóng)村等空間范圍。市域社會(huì)治理變革重構(gòu)了社會(huì)治理界面，從空間上將結(jié)構(gòu)、界面、功能和環(huán)境等要素組合起來(lái)，針對(duì)不同空間范圍內(nèi)的社會(huì)治理事務(wù)及其屬性，建構(gòu)嵌套、合作與多層次的多界面社會(huì)治理體系[15]。因此，以城市為依托、覆蓋城鄉(xiāng)的市域社會(huì)治理具有空間拓展性和彌合性特征，城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)共同的功能性治理系統(tǒng)被建構(gòu)起來(lái)。

第四，傳統(tǒng)手段與新技術(shù)相融合的治理工具。治理技術(shù)是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要維度，對(duì)基層社會(huì)治理效果具有直接影響?；鶎由鐣?huì)治理以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)不同治理手段的靈活性使用及創(chuàng)新。市域社會(huì)治理既有包含著德治教化、自治協(xié)建等基層社會(huì)治理的傳統(tǒng)有效辦法，以政治引領(lǐng)和法治建設(shè)為保障舉措，又引入了大數(shù)據(jù)、人工智能等新的治理技術(shù)。因此，市域社會(huì)治理以政治、法治、自治、德治和智治相融合，彈性地建構(gòu)起解決各種問(wèn)題的“工具箱”，彌合了不同治理主體間的關(guān)系張力，培育起有效的治理載體[16]。新技術(shù)嵌入基層社會(huì)治理具有賦能、賦權(quán)和賦慧的功能：一方面，改變基層社會(huì)治理的組織結(jié)構(gòu)和模式，重組社會(huì)治理的業(yè)務(wù)和流程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精細(xì)化和公共服務(wù)精準(zhǔn)化、智慧化;另一方面，彌合國(guó)家和社會(huì)之間的溝通鴻溝，擴(kuò)寬多元主體參與治理的路徑，最大限度地吸收社會(huì)力量的治理智慧。

市域社會(huì)是以市為行政區(qū)劃的地域社會(huì)，是一個(gè)具有區(qū)域性、層次性、綜合性和聚集性等特征的功能完整的社會(huì)系統(tǒng)單元[17]。市域社會(huì)治理著眼于解決基層社會(huì)治理的困境，與其他基層社會(huì)治理樣態(tài)既有聯(lián)系又有區(qū)別。市域社會(huì)治理保留了以縣域?yàn)閱卧膫鹘y(tǒng)基層社會(huì)治理體系，以城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷為現(xiàn)實(shí)背景，在市域的組織和空間層面對(duì)基層社會(huì)治理的對(duì)象、內(nèi)容、主體、結(jié)構(gòu)和手段進(jìn)行重組，構(gòu)建起一種新的基層社會(huì)治理樣態(tài)。市域社會(huì)治理著眼于理順縱向體系和橫向架構(gòu)的體制問(wèn)題，以民生導(dǎo)向、服務(wù)優(yōu)先的治理理念擺脫了社會(huì)治理的傳統(tǒng)思維，建立起綜合治理的彈性新機(jī)制。因此，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)和突破口，對(duì)提升基層社會(huì)治理能力具有重要作用。

三、功能再造：市域社會(huì)治理的作用及其邏輯關(guān)系

“市”是我國(guó)政府組織層級(jí)體系的中間環(huán)節(jié)，在國(guó)家治理體系中處于承上啟下的關(guān)鍵地位，市域社會(huì)治理體系相對(duì)系統(tǒng)和全面，治理資源和治理技術(shù)豐富多樣，具有解決重大矛盾和問(wèn)題的資源能力和統(tǒng)籌能力。從市域社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)來(lái)看，它實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理的功能再造，有助于破解基層社會(huì)治理的多重困境，治理過(guò)程遵循著特定的邏輯關(guān)系。

（一）市域社會(huì)治理的四種基本功能

第一，市域社會(huì)治理是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要支撐點(diǎn)。城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化是社會(huì)變遷的必然趨勢(shì)。市域社會(huì)治理破解了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)治理體系，整合了農(nóng)村治理、城鄉(xiāng)社區(qū)治理和城市社區(qū)治理等基層社會(huì)治理樣態(tài)，有助于建立起以城帶鄉(xiāng)、以點(diǎn)帶面和城鄉(xiāng)互動(dòng)的一體化社會(huì)治理體制。市域社會(huì)治理體系空間結(jié)構(gòu)完整，能夠在基層社會(huì)治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，鞏固基層社會(huì)治理的薄弱地帶，消除基層社會(huì)治理的盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的地區(qū)空間、資源要素和不同人群的全覆蓋，充分發(fā)揮城市輻射帶動(dòng)作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務(wù)均等化，讓社會(huì)治理成效更多、更公平地惠及城鄉(xiāng)居民，以維護(hù)社會(huì)公平和基層社會(huì)秩序。

第二，市域社會(huì)治理是基層再組織化的中堅(jiān)主體。基層再組織化依托于有效治理單元的培育，尤其是與基層群眾聯(lián)系緊密的微型治理單元，這種治理單元在組織和動(dòng)員群眾中具有重要作用，在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系間建立起了聯(lián)系橋梁。在城鄉(xiāng)一體化的市域社會(huì)治理體系中，城鄉(xiāng)基層社會(huì)再組織化有了新的載體：一方面，以網(wǎng)格、自然村、小區(qū)和樓棟等自治載體實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)再組織，在城鄉(xiāng)社區(qū)培育出有效的微自治組織和微治理單元，推動(dòng)多元主體合作共治，擴(kuò)展國(guó)家與社會(huì)的橫向聯(lián)系，破解基層社會(huì)治理中的原子化、低組織化和異質(zhì)性難題;另一方面，以城市良好的大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施為支撐，在城鄉(xiāng)社會(huì)的末端建立起社會(huì)治理平臺(tái)，將城鄉(xiāng)居民都整合到信息化治理平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的良性互動(dòng)。因此，市域社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一和均衡，形成了更為完整的、多樣的治理單元，城市和鄉(xiāng)村的治理元素被重新組織和動(dòng)員起來(lái)。

第三，市域社會(huì)治理是彌合“決策-執(zhí)行”張力的中間接點(diǎn)。從行政層級(jí)縱向關(guān)系來(lái)看，中央和省級(jí)層面是社會(huì)治理的決策主體，區(qū)、縣層級(jí)是具體的執(zhí)行者，市級(jí)層面則處于承上啟下的特殊位置，對(duì)上承擔(dān)貫徹落實(shí)中央決策部署、省級(jí)黨委和政府的任務(wù)要求，對(duì)下指導(dǎo)基層一線工作，是基層社會(huì)治理重要的組織者、協(xié)調(diào)者。在基層社會(huì)治理的實(shí)踐中，上級(jí)的統(tǒng)一決策與下級(jí)合理執(zhí)行間會(huì)產(chǎn)生沖突。在市域范圍內(nèi)建立起了上下貫通的社會(huì)治理指揮體系，中央和省的決策能夠突破“最后一公里”難題，以垂直化管理糾正基層政府的策略行為，在基層及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。這種上下貫通的指揮體系，對(duì)修正社會(huì)治理中的條塊關(guān)系也具有重要作用：在市級(jí)層面優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順社會(huì)治理的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系，增強(qiáng)層級(jí)之間的互動(dòng)，調(diào)動(dòng)各種組織力量和資源下沉，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理重心下沉，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和城鄉(xiāng)社區(qū)打造為有力的組織載體，更好地回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的訴求，賦予基層社會(huì)解決小事的能力。

第四，市域社會(huì)治理是彌合條塊治理碎片化的整合力量。在“壓力型體制”和屬地管理模式下，大量的治理事務(wù)沿著條塊分割的垂直化管道轉(zhuǎn)移到基層，市域社會(huì)治理兼具垂直化和扁平化兩種導(dǎo)向。一方面，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，重塑條塊治理體系，充分賦予“塊”的資源和權(quán)限，將基層社會(huì)治理由虛導(dǎo)向?qū)?，?qū)動(dòng)條塊之間建立聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從條塊分割到條塊協(xié)同的轉(zhuǎn)變;另一方面，在市域內(nèi)有機(jī)地履行綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、疾病防控和便民服務(wù)等職能，以新技術(shù)將政府服務(wù)中心和社會(huì)治理平臺(tái)對(duì)接，解決信息失靈和橫向部門目標(biāo)分離難題，形成社會(huì)治理齊抓共管的合力。因此，市域社會(huì)治理建立了條塊關(guān)系的平衡點(diǎn)，上下貫通和橫向協(xié)調(diào)的治理機(jī)制能夠解決基層社會(huì)治理“懸浮化”和“碎片化”問(wèn)題，資源下沉和技術(shù)嵌入激活了社會(huì)治理的動(dòng)能，避免了基層社會(huì)治理效能極限的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

（二）市域社會(huì)治理的三組邏輯關(guān)系

第一，市域社會(huì)治理涉及治理體系的改革，但以提升治理能力為首要任務(wù)，這是治理體系和治理能力的關(guān)系問(wèn)題。市域社會(huì)治理兼顧城市和農(nóng)村兩種社會(huì)形態(tài)，這就要求變革職能分割和城鄉(xiāng)二元的社會(huì)治理體系。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，更好地化解敏感性、復(fù)雜性社會(huì)難題和滿足城鄉(xiāng)居民的需求，國(guó)家必須盡快提升基層政府服務(wù)水平和能力。在人口高度集聚的城市社會(huì)，任何社會(huì)矛盾、民生問(wèn)題都可能轉(zhuǎn)化為重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，潛在的非常規(guī)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市治理構(gòu)成較大威脅。在國(guó)家治理體系擁有集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)前提下，市域社會(huì)治理的能力提升十分緊迫、至關(guān)重要，基層治理實(shí)踐中必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，既要提高市域領(lǐng)導(dǎo)者統(tǒng)籌全局、駕馭風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和能力，又要在常規(guī)性事務(wù)治理中盡快提升“及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、有效解決問(wèn)題”的能力，構(gòu)筑起防范重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的安全網(wǎng)和底線，構(gòu)筑起豐富多樣的社會(huì)治理“工具箱”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精細(xì)化、精準(zhǔn)化和高效化。

第二，市域社會(huì)治理不是簡(jiǎn)單地提升治理層級(jí)，重心依然在城鄉(xiāng)社區(qū)，這是治理層級(jí)提升和治理重心下移的關(guān)系問(wèn)題。治理層級(jí)提高意味著更大的權(quán)威資源，從市域?qū)用媲腥牖鶎又卫硎巧鐣?huì)治理體系的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。然而，這并不意味著社會(huì)治理的層級(jí)越高，治理的能力和效果就越好，并不意味著將社會(huì)治理的事權(quán)逐級(jí)集中，這是因?yàn)橹卫眢w制過(guò)度垂直化隱含著治理效率遞減的風(fēng)險(xiǎn)。市域社會(huì)治理的重心依然在基層、在城鄉(xiāng)社區(qū)，必須堅(jiān)持將矛盾糾紛化解在基層的原則，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)。在倒金字塔的治理體系下，基層缺乏解決問(wèn)題的權(quán)限和能力，常常陷入“能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、卻無(wú)法解決問(wèn)題”的困境，造成“小問(wèn)題拖成大危機(jī)”的負(fù)面后果。尤其是在“壓力型體制”的倒逼下，基層治理虛化、有責(zé)無(wú)權(quán)問(wèn)題較為嚴(yán)重，缺乏解決問(wèn)題的制度激勵(lì)[18]。社會(huì)矛盾和民生需求在基層，社會(huì)治理的薄弱地帶和短板在基層，市域社會(huì)治理必須兼顧治理層級(jí)提高和治理重心下移兩方面的關(guān)系，在治理體系上端建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，在治理體系末端建立靈活的神經(jīng)末梢。

第三，市域社會(huì)治理既強(qiáng)調(diào)政治的統(tǒng)合作用，又重視建立“五治”融合的治理機(jī)制，這是政治導(dǎo)向和“五治”融合的關(guān)系問(wèn)題。市域社會(huì)治理需要解決的問(wèn)題具有跨界性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性特征，必須構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，走“五治”融合之路。市域社會(huì)治理的合力形成依賴于黨委和政府的主體主責(zé)作用，以高度組織化的黨政力量嵌入縱向各層級(jí)和橫向各部門之中，并將黨的管道與多元治理主體聯(lián)結(jié)。然而，強(qiáng)政治統(tǒng)合作用根源于社會(huì)變遷，它只是基層社會(huì)再組織化的一種手段，且必須依靠市域的立法權(quán)將其合法化。政治統(tǒng)合作用的發(fā)揮不能排斥基層自治和德治傳統(tǒng)，基層自治和德治促進(jìn)了社會(huì)治理轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)約能動(dòng)高效。市域社會(huì)治理必須在黨政力量嵌入的同時(shí)，充分激發(fā)城鄉(xiāng)社區(qū)自治動(dòng)力和德治潛能，降低社會(huì)治理的成本。市域社會(huì)治理必須堅(jiān)持共建共治共享的理念，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的有序嵌合，推動(dòng)社會(huì)治理走向合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理的新局面，建立“五治”融合的社會(huì)治理機(jī)制。

市域社會(huì)治理樣態(tài)的產(chǎn)生具有多重根源，它不是簡(jiǎn)單地提升社會(huì)治理的層級(jí)，而是為了適應(yīng)基層社會(huì)治理的情景和任務(wù)變化，為構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理制度建立新的起承點(diǎn)。市域社會(huì)治理必須充分發(fā)揮黨政體系“自上而下”、城鄉(xiāng)社區(qū)“自下而上”和社會(huì)主體“自外而內(nèi)”三種力量的作用，這依賴于治理體系和治理能力的有機(jī)協(xié)調(diào)。市域社會(huì)治理作為一種新的社會(huì)治理樣態(tài)，必然涉及社會(huì)治理體制、機(jī)制和制度的變革，各地應(yīng)因地制宜地推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，探索出創(chuàng)新市域社會(huì)治理的切入點(diǎn)。

四、三維一體：市域社會(huì)治理的推進(jìn)路徑

市域社會(huì)治理仍處于實(shí)踐探索階段，它雖具有解決“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”的功能，但尚未形成一套完整的、成熟的治理模式，不同市域面臨的治理難題也不相同，因而實(shí)踐過(guò)程、體制機(jī)制創(chuàng)新以及治理工具選擇具有多樣性。從結(jié)構(gòu)和功能的總體角度來(lái)看，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包括治理體制現(xiàn)代化、治理任務(wù)布局現(xiàn)代化、治理方式現(xiàn)代化三個(gè)維度的內(nèi)容，立足于治理體系具有良好效能的基礎(chǔ)，以維護(hù)國(guó)家安全和防范化解社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)任務(wù)，以人民為中心做好涉及城鄉(xiāng)居民切身利益的民生工作，完善符合“五治”融合邏輯的治理技術(shù)，增強(qiáng)市域社會(huì)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。推進(jìn)市域社會(huì)治理必須堅(jiān)持治理體系、治理任務(wù)和治理方式“三維一體”，著力化解基層社會(huì)治理體系不完善、功能發(fā)揮不充分和治理能力不足等突出問(wèn)題。

（一）以治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新推進(jìn)市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化

第一，建立起剛?cè)岵?jì)、協(xié)同高效的社會(huì)治理體系。一是改善基層社會(huì)治理的組織架構(gòu)，發(fā)揮縱向秩序的整合作用。增強(qiáng)黨委在市域社會(huì)治理中統(tǒng)合和協(xié)調(diào)的地位，發(fā)揮黨委在維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定中的作用。按照市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的垂直化治理體系，建立起高效聯(lián)動(dòng)、上下貫通的指揮體系和逐級(jí)應(yīng)對(duì)-反饋的執(zhí)行體系。二是完善橫向業(yè)務(wù)架構(gòu)，建立部門協(xié)作的社會(huì)治理體系。理順承擔(dān)國(guó)家安全維護(hù)、公共安全保障、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范、社會(huì)治安防控和社會(huì)矛盾化解、公共服務(wù)和民生供給等職能的部門間關(guān)系，著力解決政府部門橫向的專業(yè)分工與縱向的權(quán)力配置導(dǎo)致的社會(huì)治理“碎片化”問(wèn)題，建立起“塊塊合作”“條條協(xié)同”“條塊銜接”的區(qū)域一體、動(dòng)態(tài)治理的問(wèn)題解決機(jī)制[19]。三是豐富基層社會(huì)治理的主體，建立橫向秩序的擴(kuò)展機(jī)制，形成“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的社會(huì)治理模式。市域社會(huì)治理應(yīng)融入社會(huì)組織和社會(huì)公眾等廣泛力量，打造一個(gè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的市域社會(huì)治理共同體，將社會(huì)組織公益服務(wù)、社會(huì)公眾的信息分享、需求意見(jiàn)表達(dá)和社會(huì)參與等內(nèi)容納入市域社會(huì)治理的總體架構(gòu)中，構(gòu)建多元共治的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，整合治理資源，推動(dòng)社會(huì)治理重心下移到城鄉(xiāng)社區(qū)，在結(jié)構(gòu)層面為基層減負(fù)、提升基層治理自主性?；鶎由鐣?huì)治理的重心要下移，需要更加有力的決策統(tǒng)籌、資源整合和組織實(shí)施的主體，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的簡(jiǎn)約能動(dòng)高效。一是構(gòu)建簡(jiǎn)約型基層社會(huì)治理。按照社會(huì)治理事務(wù)的屬性，制定不同治理層級(jí)的社會(huì)治理事權(quán)清單，按照事權(quán)清單提供必備的治理資源，解決基層社會(huì)治理缺乏資源、行動(dòng)能力不足和權(quán)責(zé)不對(duì)稱等問(wèn)題。從結(jié)構(gòu)層面為基層社會(huì)治理減負(fù)，以事權(quán)清單為基礎(chǔ)破解形式主義問(wèn)題。二是構(gòu)建能動(dòng)型基層社會(huì)治理。解決基層社會(huì)治理“空殼化”問(wèn)題，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理體制改革，充實(shí)基層社會(huì)治理的組織機(jī)構(gòu)與人員、優(yōu)化職能配置，保證基層擁有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力。在城鄉(xiāng)社區(qū)培育有效治理單元，利用城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格管理服務(wù)中心將微型治理單元串聯(lián)起來(lái)，推動(dòng)治理資源下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)，增加社會(huì)治理領(lǐng)域的政府公共服務(wù)購(gòu)買事項(xiàng)，提升城鄉(xiāng)社區(qū)想做事、能做事的自主性和能動(dòng)性。三是構(gòu)建高效型基層社會(huì)治理。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)督、檢查和考核體系，減少對(duì)基層社會(huì)治理過(guò)程的干預(yù)，以事權(quán)清單為基礎(chǔ)推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理由虛轉(zhuǎn)實(shí)，將基層社會(huì)治理從“痕跡管理”“應(yīng)付檢查”中解脫出來(lái)。

（二）以突出問(wèn)題為導(dǎo)向推進(jìn)市域社會(huì)治理工作布局現(xiàn)代化

聚焦市域突出問(wèn)題，建立應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的常態(tài)機(jī)制，推動(dòng)市域社會(huì)治理專業(yè)化、法治化?！敖鉀Q問(wèn)題、滿足需求”已成為驅(qū)動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?，市域社?huì)治理必須回應(yīng)社會(huì)變遷與城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的新問(wèn)題。一是解決基層社會(huì)治理的城鄉(xiāng)二元問(wèn)題，建立覆蓋流動(dòng)人口的公共服務(wù)體系，推進(jìn)市域公共服務(wù)供給均衡化。二是推動(dòng)基層社會(huì)管理體制改革，建立統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動(dòng)和運(yùn)行高效的“大社會(huì)管理體制”，統(tǒng)籌解決“農(nóng)村空心化”和“大城市病”等問(wèn)題，構(gòu)建多元主體參與的矛盾糾紛調(diào)解和社會(huì)治安防控機(jī)制。三是建立流動(dòng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)和輿情引導(dǎo)機(jī)制，探索應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的關(guān)鍵技術(shù)和有效方法，推動(dòng)非常規(guī)突發(fā)事件治理的常態(tài)化。在解決市域社會(huì)治理的突出問(wèn)題時(shí)，應(yīng)充分利用專業(yè)化和法治化兩種工具：一方面，要充分發(fā)揮專業(yè)權(quán)威的作用，賦予專業(yè)機(jī)構(gòu)解決社會(huì)治理難題的權(quán)威，建立專業(yè)權(quán)和行政權(quán)相配合的制度，增強(qiáng)社會(huì)治理過(guò)程的透明度和回應(yīng)性，推動(dòng)市域社會(huì)治理社會(huì)化、專業(yè)化;另一方面，科學(xué)利用部分“市”擁有的立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，因地制宜地完善社會(huì)治理的地方法規(guī)，運(yùn)用法治思維推動(dòng)社會(huì)治理體制改革，以法治方式解決基層社會(huì)的矛盾糾紛，推動(dòng)市域社會(huì)治理法治化[20]。

（三）以科技支撐為關(guān)鍵手段推進(jìn)市域社會(huì)治理方式現(xiàn)代化

創(chuàng)新市域社會(huì)治理工具，以智能技術(shù)提升治理效能，構(gòu)建市域社會(huì)智能治理新模式。在“社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)增大、治理事務(wù)增加、公共服務(wù)需求增多和節(jié)約治理成本”的條件約束下，“智治”是提升市域社會(huì)治理效率的最佳選擇，也是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要趨勢(shì)。它能夠及時(shí)地捕捉風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，促進(jìn)公共服務(wù)供給便捷化、精準(zhǔn)化和高效化，更好地滿足人民群眾的需要。借助市級(jí)層面完備的人、組織、物和網(wǎng)等基本要素，構(gòu)建系統(tǒng)、全面、智能的市域社會(huì)治理體系，以智慧城市建設(shè)匯聚城鄉(xiāng)公共服務(wù)信息和資源，及時(shí)回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的利益訴求。要因地制宜地探索市域社會(huì)治理智治新模式，將“智治”融入市域社會(huì)治理的流程、業(yè)務(wù)和機(jī)制中，利用大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、城市網(wǎng)格的管理服務(wù)中心和縣（區(qū)）、市的社會(huì)治理信息系統(tǒng)和行政服務(wù)中心進(jìn)行智能化改造并實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，建立數(shù)據(jù)匯集整合、開放共享的大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，推動(dòng)市域社會(huì)治理數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型。加快推進(jìn)市域社會(huì)治理智能化，既要立足于市域社會(huì)治理實(shí)際情況，充分發(fā)揮“智治”的技術(shù)理性和效率提升功能;又要著眼于政治、法治、自治、德治和智治的融合，通過(guò)“智治”支撐提高市域社會(huì)治理效率和現(xiàn)代化水平。

五、結(jié)語(yǔ)

市域社會(huì)治理是基層社會(huì)治理的新樣態(tài)，以城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷為背景，以基層社會(huì)治理的“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”等困境為問(wèn)題導(dǎo)向，重塑基層社會(huì)治理的基本單元和主體，建立起縱向秩序和橫向秩序協(xié)調(diào)新機(jī)制，突破基層社會(huì)治理的傳統(tǒng)內(nèi)容，以“五治”融合邏輯創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式。市域社會(huì)治理具有開放性、協(xié)同性、包容性和智能性等基本特征，兼顧治理體系和治理能力協(xié)調(diào)、治理層級(jí)提升和治理資源下沉以及黨政嵌入和自治活力等基本關(guān)系。市域社會(huì)治理以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化包括治理體制現(xiàn)代化、治理任務(wù)布局現(xiàn)代化和治理方式現(xiàn)代化三個(gè)維度。

隨著城市型主導(dǎo)社會(huì)的到來(lái)，城鄉(xiāng)基層治理面臨著更多挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)的流動(dòng)性、異質(zhì)性和多元性特征更加凸顯，尤其是城市社會(huì)進(jìn)入社會(huì)矛盾增多和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的新階段，大城市、超大城市的治理潛藏著非常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理中極為緊迫、至關(guān)重要，應(yīng)在充分發(fā)揮黨政體制的制度優(yōu)勢(shì)、動(dòng)員能力和治理效能的基礎(chǔ)上，以提升市域社會(huì)治理能力為直接目標(biāo)，以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為社會(huì)治理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)日常事務(wù)有效治理的工具，優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控和群防群治的新機(jī)制和途徑，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。

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Abstract： In the new era， grass-roots social governance presents the overall characteristics of sublimation of the concept， improvement of the system， enhancement of capabilities， innovation of tools， and increase of efficiency， and has achieved the unity of the stability of the grassroots regime and the effectiveness of governance. With the evolution of national governance and the transformation of urban and rural society， grassroots social governance should not only adapt to the objective needs of urban-rural integration， but also break through the dilemmas of “l(fā)ow systematization”， “fragmentation”， “suspension” and “involution”. Municipal social governance is a new form of grassroots social governance that covers the rural areas and connects the urban and rural areas with the city set up as the governance unit. It includes a structure of a vertically and horizontally coordinated governance system， a city - based governance interface， and governance tools supported by new technologies. It has the basic function of promoting the countryside by cities， reorganizing the grass-roots level， driving the unity of “decision-execution” and bridging the fragmentation of governance. Municipal social governance should deal with the three groups of relationships： governance system and governance capacity coordination， governance hierarchy promotion and downward shift of governance focus， and party-government integration and pluralistic co-governance. Besides， with the city's stronger overall planning capacity， a vertical order continuity and horizontal order expansion mechanism should be established to give the grassroots the ability to find and solve problems， establish an emergency response mechanism for unconventional emergencies， and stimulate the effectiveness of social governance through rule of law and intelligence.

Key words： municipal social governance; governance capacity; multiple governance