縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的幾點(diǎn)建議

黃昌文

【摘要】國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大部署。為建立縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，本文提出了縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的主要任務(wù)、主要內(nèi)容、注意的主要問(wèn)題，以期對(duì)當(dāng)前各地開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制有所啟示。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間;規(guī)劃編制;建議

當(dāng)前，各級(jí)自然資源和規(guī)劃部門為貫徹落實(shí)黨的十九大精神和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的有關(guān)要求，全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，承上啟下，它不僅要對(duì)縣級(jí)轄區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用保護(hù)等內(nèi)容做出總體安排和統(tǒng)籌部署，還要受到省市兩級(jí)規(guī)劃戰(zhàn)略指標(biāo)具體落實(shí)等諸多因素約束。本人根據(jù)中央文件規(guī)定，結(jié)合基層工作實(shí)踐，對(duì)實(shí)施縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制提出如下一些建議，僅供同行參考。

1、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的主要任務(wù)

根據(jù)自然資源部和省自然資源廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作方案的通知對(duì)縣（市）國(guó)土空間規(guī)劃的要求，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制主要有五大任務(wù)：

1.1評(píng)估現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施成效

開(kāi)展深入調(diào)研和現(xiàn)狀分析，對(duì)現(xiàn)行各類規(guī)劃實(shí)施以來(lái)本縣在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、土地利用方式、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局、用地產(chǎn)出效益、多規(guī)融合等方面進(jìn)行評(píng)估，分析取得的主要成效和面臨的突出問(wèn)題，并有針對(duì)性地為本縣國(guó)土空間規(guī)劃提出目標(biāo)建議。

1.2開(kāi)展重點(diǎn)專題研究

針對(duì)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的核心內(nèi)容，突出重點(diǎn)問(wèn)題、重大布局導(dǎo)向、圍繞資源環(huán)境承載力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化、縣域發(fā)展戰(zhàn)略主要控制指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境與耕地保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)調(diào)等多項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容開(kāi)展專題研究。

1.3編制縣域國(guó)土空間總體規(guī)劃

在縣域國(guó)土面積范圍內(nèi)落實(shí)省、市上位規(guī)劃確定的主體功能和自然資源利用控制指標(biāo)，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線（以下簡(jiǎn)稱三條控制線）。研究?jī)?yōu)化產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)空間布局，注重基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，做好存量土地開(kāi)發(fā)利用和空間品質(zhì)提升。

1.4編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為責(zé)任主體，先行啟動(dòng)縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃工作，重點(diǎn)深化“三條控制線”指標(biāo)控制與具體位置，落實(shí)土地整治與生態(tài)修復(fù)的實(shí)施范圍、內(nèi)容和要求，細(xì)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局，落實(shí)城鎮(zhèn)、村莊等建設(shè)用地內(nèi)部布局及構(gòu)成，為全省其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃編制提供經(jīng)驗(yàn)。

1.5建立國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)

按國(guó)家、省自然資源主管部門要求，已形成第三次國(guó)土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖，建立國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，并納入縣政府政務(wù)信息平臺(tái)。

2、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的主要內(nèi)容

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)省和設(shè)區(qū)的市國(guó)土空間規(guī)劃的細(xì)化和落實(shí)，是編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，側(cè)重實(shí)施性，主要內(nèi)容：

戰(zhàn)略方面：落實(shí)省、市總體定位和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，針對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)存在的重大問(wèn)題及面臨的形勢(shì)，結(jié)合自然資源稟賦與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，制定縣域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)的總體戰(zhàn)略。

目標(biāo)方面：落實(shí)省、市規(guī)劃下達(dá)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)主要目標(biāo)，從資源環(huán)境約束、國(guó)土空間保護(hù)、空間利用效率、國(guó)土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)等方面提出分階段規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)，并將主要指標(biāo)分解下達(dá)下級(jí)行政區(qū)。

格局方面：立足縣域自然資源情況，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、歷史文化等重要保護(hù)區(qū)域和廊道，形成保護(hù)格局;分析人、地、產(chǎn)、城、交通關(guān)系，確定城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的軸帶和重要節(jié)點(diǎn)，依托基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，形成國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

分區(qū)方面：依據(jù)國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)和開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，結(jié)合地域特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等，劃分城鎮(zhèn)發(fā)展功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)功能區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等。

要素方面：堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌各類自然資源的保護(hù)與利用，確定自然資源利用上限，提出自然資源供給總量、結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整的重點(diǎn)方向及時(shí)序安排等。

其他方面：合理配置各類基礎(chǔ)設(shè)施布局，建立審查備案、績(jī)效考核、督查監(jiān)管、信息平臺(tái)建設(shè)等實(shí)施保障制度。

3、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制注意的主要問(wèn)題

自然資源部全面啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，并明確要求2019年底前全面完成省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，2020年底前全面完成市、縣兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制。由于過(guò)去的各級(jí)各類規(guī)劃存在類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題，所以實(shí)施新的國(guó)土空間規(guī)劃并非一項(xiàng)容易的工作，關(guān)系到國(guó)土空間資源和布局的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和統(tǒng)籌安排，涉及到空間治理、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間用途管制、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等諸多方面，對(duì)今后實(shí)施國(guó)土空間有效管控和科學(xué)治理起到引領(lǐng)作用?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，承上啟下，地位和作用也不容小覷。它不僅要對(duì)縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用保護(hù)等方面內(nèi)容做出總體安排和統(tǒng)籌部署，還要受到承接省市兩級(jí)規(guī)劃戰(zhàn)略指標(biāo)具體落實(shí)等諸多因素約束。為此，編制好縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

3.1加快開(kāi)展前期評(píng)估，全面掌握“多規(guī)”的差異

從統(tǒng)籌山水林田湖草的角度出發(fā)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，加快開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制系統(tǒng)性分析評(píng)估，對(duì)現(xiàn)行主體功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性評(píng)估，科學(xué)分析“多規(guī)”差異，全面掌握現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃之間存在的突出矛盾和問(wèn)題并進(jìn)行協(xié)調(diào)性、一致性處理，保證營(yíng)商環(huán)境順暢銜接，協(xié)調(diào)解決劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的沖突和矛盾，為加快推進(jìn)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.2注重“多規(guī)”有效銜接，摸清縣級(jí)國(guó)土空間底數(shù)

在科學(xué)分析“多規(guī)”差異的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市發(fā)展的全新定位，充分利用農(nóng)村地籍調(diào)查、第三次國(guó)土調(diào)查等調(diào)查成果數(shù)據(jù)，全面摸清縣級(jí)國(guó)土空間的底數(shù)，切實(shí)做好現(xiàn)行主體功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃之間的有效銜接，突破自然資源領(lǐng)域各類國(guó)土性規(guī)劃的“壁壘”，形成“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃格局。

同時(shí)，充分運(yùn)用數(shù)字地理框架信息平臺(tái)和規(guī)劃信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)成果，整合成為與上級(jí)系統(tǒng)有效對(duì)接的縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”成果信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃全域覆蓋、精準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一。

3.3優(yōu)化“三條控制線”綜合評(píng)估，保障“三條控制線”精準(zhǔn)管控

基于城市總體規(guī)劃提升城市目標(biāo)定位、全域謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展格局的原則，結(jié)合開(kāi)展永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估，各地加快組織優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線綜合評(píng)估，以第三次國(guó)土調(diào)查、農(nóng)村地籍調(diào)查、地質(zhì)量等級(jí)等別調(diào)查與評(píng)價(jià)等成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步核準(zhǔn)和優(yōu)化調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線，實(shí)現(xiàn)“三條控制線”精準(zhǔn)落地管控的目標(biāo)。

3.4遵循各類約束指標(biāo)，完善空間規(guī)劃編制成果

在編制過(guò)程中，以滿足縣級(jí)地方未來(lái)發(fā)展需求為目標(biāo)，嚴(yán)格遵循省市明確縣級(jí)各類規(guī)劃戰(zhàn)略指標(biāo)等約束性指標(biāo)，突出城市發(fā)展定位，提前收集縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的相關(guān)數(shù)據(jù)及材料，為加快推進(jìn)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制進(jìn)度、完善空間規(guī)劃編制成果夯實(shí)基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，新的空間規(guī)劃體系首先是更加注重落實(shí)新發(fā)展理念，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，更加注重堅(jiān)持以人民為中心，滿足人民對(duì)高質(zhì)量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自然資源部門將繼續(xù)堅(jiān)持黨對(duì)規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照確定目標(biāo)，堅(jiān)定不移推進(jìn)和實(shí)施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成全縣國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”，落實(shí)好中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的各項(xiàng)部署，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃按照各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)，明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求和提出指導(dǎo)性要求。同時(shí)制定實(shí)施規(guī)劃的政策措施，提出下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實(shí)要求，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

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