社區(qū)養(yǎng)老的行政、社區(qū)監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制研究

彭帆

摘要：隨著國內(nèi)老齡化問題的提議凸顯，人口紅利逐漸消失，隨之帶來的卻是養(yǎng)老問題的亟待解決。1982年將“計劃生育”寫入《憲法》，提倡優(yōu)生優(yōu)育、晚生晚育，從而有計劃的控制人口，這幾年我國總?cè)丝谡鸩骄徛脑黾?，可見計劃生育成效顯著。但是帶來的問題也同樣不容忽視。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù);人口老齡化; 養(yǎng)老服務(wù)

一、核心概念及其界定

“社區(qū)養(yǎng)老，養(yǎng)老方式之一，是指以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人日間照料、生活護理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門服務(wù)和社區(qū)日托為主要形式，并引入養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化服務(wù)方式的居家養(yǎng)老服務(wù)體系?！盵8]

目前社會養(yǎng)老主要包含以下幾方面內(nèi)容：1，家政服務(wù)：將家庭負擔(dān)較重的、老年人不便處理的事務(wù)納入家政服務(wù)范疇;2，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)：和當(dāng)?shù)蒯t(yī)院聯(lián)動，實現(xiàn)小病能夠直接在社區(qū)治療，大病重病就轉(zhuǎn)到醫(yī)院治療;3文娛活動：為了實現(xiàn)老年人物質(zhì)和精神的雙重豐富，因地制宜地開展恰當(dāng)?shù)幕顒?4，志愿者“心連心”服務(wù)：形成志愿隊伍，利用空閑時間，有針對性地對社區(qū)老人進行走訪，實現(xiàn)一對一幫扶活動。

二、國內(nèi)外養(yǎng)老模式發(fā)展

（一）我國社區(qū)養(yǎng)老的形成

1.改革開放前中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

新中國成立初期，經(jīng)過開國前的長時間戰(zhàn)亂，民不聊生，為了休養(yǎng)生息促進社會的穩(wěn)定發(fā)展，團結(jié)社會一切能團結(jié)的力量發(fā)展社會福利事業(yè)。針對殘疾人，流浪的，沒有任何保障的人員等特殊困難群體開展福利保障，使得城鄉(xiāng)都獲得不同程度的社會福利待遇。

而農(nóng)村的養(yǎng)老模式是以萌芽于農(nóng)村合作社的“五?！保ū３?、保穿、保燒、保教、保葬）制度為基礎(chǔ)，與城鎮(zhèn)的企事業(yè)職工養(yǎng)老保險制度共同構(gòu)成了有中國特色的社會主義養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。國家對農(nóng)村的養(yǎng)老也極大關(guān)注，投入了較大的資金。而“五?！敝饕增姽压陋殮垶閷ο螅诙兰o(jì)七十年代生產(chǎn)方式遭到及打破的時候，此福利保障方式也成“一紙空文”。

2.改革開放以后的養(yǎng)老模式發(fā)展

改革開放之后主要分為三個階段：（1）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)恢復(fù)階段（1978-1999），經(jīng)過幾年的恢復(fù)，我國養(yǎng)老規(guī)模得到一定的發(fā)展。但總的來說，我國社區(qū)的還是以政府為主導(dǎo)，社會參與還是極少。（2）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)改革階段（2000-2011），根據(jù)第五次人口普查，預(yù)示我國老齡化社會程度加劇，于是開始提倡社會福利社會化。（3）產(chǎn)業(yè)的呃呃發(fā)展階段（從2012至今），2013年《老年人權(quán)益保障法》得以修訂，從制度層面為老年人權(quán)益提供了保障。

（二）西方社區(qū)養(yǎng)老制度研究

1.養(yǎng)老模式

隨著歐洲工業(yè)革命的興起，經(jīng)濟的極大發(fā)展帶來世界上第二次人口的蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了“低出生，低死亡”的局面。歐洲各國開始探索一種新的養(yǎng)老模式，由養(yǎng)老的家庭模式向養(yǎng)老的市場化過渡?！熬宛B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式而言，在歐盟，有以英國、芬蘭、愛爾蘭、丹麥、瑞典為代表的北歐模式;以法國、奧地利、盧森堡和德國為代表的大陸歐洲模式;以意大利、葡萄牙、西班牙和希臘為代表的地中海模式;以波蘭、匈牙利和保加利亞為代表的東歐模式。在北美，有美國模式和高福利的加拿大模式。在亞洲，有日本和韓國模式等?！盵9]

2.養(yǎng)老基金繳納形式

目前世界上實行養(yǎng)老保險金制度的國家，一般所采用的方式是個人，企業(yè)，政府三方共同繳納。德國是世界上最早建立養(yǎng)老保障體系的國家，其繳納方式包括：個人自愿、職業(yè)要求、國家強制等三種保險。而第三項國家強制保險所占比重是最大的，實行現(xiàn)收現(xiàn)支;而后兩項比例很小。大力發(fā)展商業(yè)性保險，并給予政策優(yōu)惠，有效減緩了政府的壓力。

3.養(yǎng)老機構(gòu)

養(yǎng)老機構(gòu)是養(yǎng)老模式中必不可少的一項內(nèi)容。[9]在1987 年，美國政府一部專門法律《護理院整頓法案》，其具體規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)所應(yīng)該具有服務(wù)內(nèi)容并需要設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)，此后為老年人的權(quán)益保護奠定了法律基礎(chǔ)?！懊绹酿B(yǎng)老機構(gòu)整體采用的是地產(chǎn)+服務(wù)模式，構(gòu)成了一個完整的養(yǎng)老地產(chǎn)金融生態(tài)?！盵10]據(jù)此可知，其三大主體權(quán)責(zé)分明，定位清楚。相比之下，我國則存在較大問題，還沒有形成完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，權(quán)責(zé)不清，主體不明，監(jiān)管缺位，難以形成有效的服務(wù)機制。

我國多地出現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)空置的狀況。一方面是因為養(yǎng)老院的設(shè)備陳舊不夠吸引人，另一方面則是由于人們養(yǎng)老觀念還沒及時轉(zhuǎn)變，對養(yǎng)老機構(gòu)不夠信任。此外，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，監(jiān)管缺位等原因?qū)е?，至今我國的社區(qū)養(yǎng)老模式不完善，無法全面普及。

（三）國內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老模式監(jiān)管機制的問題

1.法律法規(guī)不健全。

制度要落實，法律應(yīng)先行。而我國目前存在一個較大的問題便是專項法律的缺乏。養(yǎng)老轉(zhuǎn)向法律在我國還是處于貧乏階段。當(dāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)一旦發(fā)生致老年人權(quán)益受損的法律糾紛時，很難維權(quán)。一是因為相關(guān)法律法規(guī)不構(gòu)全面，二是政府部門未能較好的下放權(quán)力，社區(qū)的主體地位未能得到認同，糾紛的解決費時費力。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏監(jiān)管和監(jiān)督評估機制

政府在進行社會管理的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，這一點毋庸置疑。在推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的進程中，政府做了大量的前期調(diào)研、專家座談等準(zhǔn)備工作，宣傳廣泛，使得絕大部分社區(qū)都能夠推廣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。問題在于：一方面，政府一旦將此項服務(wù)交付給社區(qū)和企業(yè)之后，關(guān)注度極低;另一方面，政府對于企業(yè)、社區(qū)的加盟并沒有明確的發(fā)展目標(biāo)和管理規(guī)劃。除了監(jiān)管的缺失，更是缺乏一套系統(tǒng)的監(jiān)督評估機制。缺乏對參與服務(wù)人員的績效考核機制，服務(wù)人員的準(zhǔn)入門檻和約束機制，導(dǎo)致各方參與主體積極性減退。

3. 主體之間缺乏協(xié)同治理機制

政府，企業(yè)，社區(qū)，非營利性組織是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要參與主體，多方協(xié)同治理才能最優(yōu)的推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而目前很顯然各方主體處于“各自為政”的狀態(tài)。企業(yè)、非營利性組織參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來，很大程度上是為了打響企業(yè)知名度。本來社區(qū)應(yīng)該是連接政府企業(yè)與本區(qū)居民老年人的一個有效橋梁，社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的降低將根本性影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果。若不盡快打破目前的發(fā)展困境，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將難以得到可持續(xù)性發(fā)展。

三、社區(qū)養(yǎng)老的行政、社會監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制研究

雖然目前我國的社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)取得了一定的成就，各項社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)逐年提高，老人的政策幸福感與獲得感也與日俱增，但是我們不能只看到進步，而忽視了目前所存在的問題。監(jiān)督、協(xié)調(diào)、保障三者其實是互聯(lián)互通，密不可分的，他們都是對于一個具體措施在前期策劃，中期實施，后期保持的重要舉措和保證。尤其對于社區(qū)養(yǎng)老這樣的覆蓋面廣，影響力大，切實影響居民生活的重大民生工程來說，建立一個完善的監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制是具有重要意義的。因此針對目前現(xiàn)行的社區(qū)養(yǎng)老的監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機制，我們認為建立一個“政府——社會組織——第三方監(jiān)督”這樣的三方結(jié)構(gòu)，來保證我們的社區(qū)養(yǎng)老能夠有序有效建立與運行。

（一）政府：法律與制度的雙發(fā)力

目前我國對于養(yǎng)老的專項法律還沒有出臺，現(xiàn)行的《老年人權(quán)益保障法》對于養(yǎng)老社會服務(wù)做出了一些規(guī)定，但是法律是概括性，總括性的，所以導(dǎo)致對于養(yǎng)老服務(wù)的各方主體的權(quán)利義務(wù)也沒有一個明確的規(guī)定，導(dǎo)致目前的養(yǎng)老服務(wù)整體處于一個較為混亂的狀況，雖然目前國務(wù)院頒布了國家老齡事業(yè)發(fā)展的“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”等一系列規(guī)劃，有關(guān)部委也在國務(wù)院的規(guī)劃下，相繼頒布了一系列的有關(guān)規(guī)范居家養(yǎng)老發(fā)展的“意見”和“通知”。任何措施的推進，都需要有監(jiān)管措施的存在，沒有監(jiān)管，都會進入一種混亂發(fā)展，野蠻生長的狀態(tài)，不僅無異于養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，更可能劣幣驅(qū)逐良幣，使得一些認真提供養(yǎng)老服務(wù)的組織難以生存。由法律與制度進行養(yǎng)老服務(wù)的框架搭建，也可以借助法律與制度，對社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展進行有效監(jiān)管，建立評估體系。

1.法律層面：專項法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件建設(shè)

目前我國現(xiàn)行的《老年人權(quán)益保障法》中有提到對于養(yǎng)老服務(wù)的總括性規(guī)定，但是，只依賴于該法中的簡單規(guī)定，是遠遠達不到實際需求的，需要輔以行政法規(guī)的形式來規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)該從以下兩點進行規(guī)定：1. 明確老年人權(quán)益保障工作的具體管理體制。2. 明確社區(qū)、養(yǎng)老企業(yè)、老年人等在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)。明確提供養(yǎng)老服務(wù)的主體的權(quán)利、職責(zé)及法律責(zé)任，社區(qū)、企業(yè)應(yīng)各司其職、取長補短、各盡其能，協(xié)調(diào)合作為老人提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

2.制度層面：完善監(jiān)管制度

監(jiān)管從兩個角度出發(fā)，一個是法律監(jiān)管，另一個是行政監(jiān)管。

法律是正義最后的準(zhǔn)繩，根據(jù)現(xiàn)行的《老年人權(quán)益保障法》，對于在服務(wù)中怠于履行職責(zé)、甚至侵害老年人權(quán)益的養(yǎng)老服務(wù)主體進行了法律層面的罰則，應(yīng)依法追究其責(zé)任，在法律之外，配合相應(yīng)的行政法規(guī)，對于沒有妥善履行義務(wù)的主體，應(yīng)該對其進行行政處罰。

行政監(jiān)管，需要有關(guān)部門、街道、社區(qū)確立和完善居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評估體系，貫徹國務(wù)院的指導(dǎo)文件，根據(jù)各地的不同情況細化、完善居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門，街道建立常態(tài)化的監(jiān)督巡查制度，以保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需的有效匹配和公平評估。

（二）社會組織： 社區(qū)、企業(yè)自律自管

社會組織作為提供社區(qū)服務(wù)的主體，自身的發(fā)展與監(jiān)管，是社區(qū)養(yǎng)老最為重要的一環(huán)，也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)真正能夠服務(wù)普羅大眾的實際提供服務(wù)的一方。

1.社區(qū)

社區(qū)是與社區(qū)居民接觸最緊密的組織，同時也是對社區(qū)范圍內(nèi)老人情況最了解的組織，并且對于社區(qū)的具體情況非常了解，可以因事因地制宜的提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為社區(qū)內(nèi)老人打造家門口的養(yǎng)老院。因此社區(qū)需要建立完善的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機制，定期進行社區(qū)范圍內(nèi)的老人情況摸底，對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意見反饋，以及對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求進行跟蹤搜集。真正將社區(qū)養(yǎng)老作為一項重點工作來狠抓落實。

2.企業(yè)

企業(yè)作為提供社區(qū)養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)的一方，需要在社區(qū)的配合下，提供專業(yè)的服務(wù)人員，醫(yī)療隊伍，養(yǎng)老設(shè)施等。因此企業(yè)應(yīng)該對自身的服務(wù)進行品質(zhì)把控，而不是簡單的提供食宿起居，醫(yī)療等這些最基本，也是最模式化服務(wù)，只是這種層面的服務(wù)，并不能照顧好老年人的身心健康，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在解決老年人的物質(zhì)需求之外，也要重視老年人的精神需求，讓老年生活過的豐富多彩。這類個性化特色化的養(yǎng)老服務(wù)，就要求企業(yè)與社區(qū)做好銜接，對于本社區(qū)內(nèi)的老人們的具體情況有清晰的了解，例如年齡，身體狀況，興趣愛好，收入情況等等。依據(jù)具體情況設(shè)計出的養(yǎng)老服務(wù)項目，可以最大程度上保障老人們的醫(yī)療保健、文娛活動，精神慰藉，知識拓展等需求。

（三）第三方評估：社會公眾與行業(yè)自律性組織

第三方監(jiān)督往往更加的客觀真實，也更好的避免了利益的糾葛，包括社會公眾與行業(yè)自律性組織。

1.社會公眾

群眾的眼睛是雪亮的，社會公眾往往扮演著懸在政府機關(guān)頭上的達摩克利斯之劍，是重要的外部監(jiān)督力量，監(jiān)督對象包括政府的行政部門，以及提供服務(wù)的第三方組織。對于政府部門的監(jiān)督，監(jiān)督的重點往往在于一些政府權(quán)力尋租空間，例如招投標(biāo)等等都是監(jiān)管的重點。對于公平性與合理性進行監(jiān)督。針對服務(wù)提供者的監(jiān)督，主要是對其提供的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度，服務(wù)效果進行監(jiān)督。老人與老人的親屬子女，對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有最權(quán)威的發(fā)言權(quán)，也能夠提供最切實的意見。

2.行業(yè)自律性組織

目前我國存在非常多的行業(yè)內(nèi)自律性組織，例如律師協(xié)會，會計師協(xié)會等等，這些行業(yè)自律性組織富有其行業(yè)特性與專業(yè)性，往往能夠?qū)Ρ拘袠I(yè)內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀以及所存在的問題有最清晰的認識，所以由行業(yè)自律性組織帶頭牽手專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)評估團隊，建立起常態(tài)化的監(jiān)督評估機制，最大程度上的服務(wù)大眾。由行業(yè)自律性組織與評估團隊對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進行作為第三人的評估工作，可以及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，而對于優(yōu)秀的模式，優(yōu)秀的服務(wù)項目，也可以通過他們進行傳播傳導(dǎo)，并與有關(guān)政府部門進行銜接，形成合力，助力發(fā)展。

四、結(jié)束語

社區(qū)養(yǎng)老的方案提出很好的解決了“養(yǎng)老難，養(yǎng)老貴，養(yǎng)老遠”的問題，實現(xiàn)了在家養(yǎng)老，既滿足了養(yǎng)老的需求，而且也沒有增加老人與親屬的距離，具有不可替代的便利性。但是一個措施的落地，需要很多配套措施的同步跟進，并且需要多方合力共同協(xié)作，對于事關(guān)老人晚年生活品質(zhì)，生活幸福的大事，更少不了監(jiān)管措施的配套實施，來共同保障社區(qū)養(yǎng)老的穩(wěn)步推進，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，滿足人民群眾日益豐富的生活需求。

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