◆秦思露 黃 寰

一、引言

黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)定推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，遵循最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。在此基礎(chǔ)上，礦業(yè)發(fā)展要堅(jiān)持礦產(chǎn)資源集約節(jié)約與綜合利用原則，落實(shí)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工作，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)章。

生態(tài)文明建設(shè)以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為導(dǎo)向，在理念與政策層面促進(jìn)各行業(yè)綠色發(fā)展。學(xué)界普遍認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)理念有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，尤其是一些資源型產(chǎn)業(yè)。王富林等人認(rèn)為生態(tài)文明對(duì)礦業(yè)綠色發(fā)展具有啟示和理念引導(dǎo)作用[1]。劉敬等指出生態(tài)文明建設(shè)促使礦產(chǎn)資源管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)礦業(yè)綠色發(fā)展提出更高要求[2]。陰燕云等人認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)變了粗放式發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境重要性[3]。司薌等人認(rèn)為生態(tài)文明是當(dāng)今時(shí)代發(fā)展主題，礦業(yè)發(fā)展須在生態(tài)文明的指導(dǎo)下牢固樹立綠色發(fā)展理念，堅(jiān)定踐行綠色發(fā)展道路[4]。楊曉波等提出將生態(tài)文明理念融入礦業(yè)領(lǐng)域[5]。

近年來四川省礦業(yè)快速發(fā)展，礦業(yè)集中度不斷提高[6]。2019年采礦業(yè)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)7.9%，同年第二產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)7.5%，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值逐年增長(zhǎng)，占工業(yè)產(chǎn)值比例穩(wěn)步提升，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)在城市發(fā)展中的地位愈發(fā)重要。然而在礦業(yè)發(fā)展過程中，伴隨礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用過程產(chǎn)生的環(huán)境污染，資源利用效率低下、環(huán)境污染嚴(yán)重以及科技創(chuàng)新能力不足的問題愈發(fā)突出。在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)和綠色經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，四川省礦業(yè)發(fā)展應(yīng)尋求一條綠色環(huán)保之路。

二、四川省綠色礦業(yè)發(fā)展總體情況

（一）政策支持總體情況

《四川省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2016-2020）》強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)礦業(yè)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)綠色勘查工作落實(shí)，持續(xù)加強(qiáng)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。加快轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源利用方式，推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展進(jìn)程，推動(dòng)建設(shè)綠色礦業(yè)發(fā)展模式，全面提升礦業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益。目標(biāo)到2020年進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源保障結(jié)構(gòu)，確保礦產(chǎn)資源的安全穩(wěn)定供應(yīng)，資源節(jié)約和高效利用水平顯著提升，礦業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力全面提升。

2017年四川省自然資源廳發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》表示，要緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)總體要求，將綠色發(fā)展理念貫穿于礦產(chǎn)資源生產(chǎn)全過程。積極推動(dòng)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，有效優(yōu)化礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效能。逐步構(gòu)建部門協(xié)同、四級(jí)聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，加大優(yōu)惠政策，增加綠色礦山建設(shè)數(shù)量。目標(biāo)到2020年完成100個(gè)綠色勘查示范項(xiàng)目，建成50個(gè)以上綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。

（二）綠色礦山和發(fā)展示范區(qū)建設(shè)總體情況

四川以建設(shè)國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)綠色礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展[7]。到2019年底，在自然資源部公開的國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位中，四川共有12家國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位（見表1）。按礦種類別來看，分別有頁巖氣、稀土礦、銅礦、鈦磁鐵礦、鉛銅礦、銀礦、鉛鋅礦、鐵礦、金礦、磷礦、煤礦、石灰石礦；從開采方式來看，有地下開采、露天開采、露天地下聯(lián)合開采；從公布批次來看，第二批共有7家入選、第三批共有2家入選、第四批共有3家入選。

選擇開發(fā)秩序良好的資源富集區(qū)打造綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，有利于探索構(gòu)建綠色礦山建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展[8]。截至2019年底，四川省建成綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)6個(gè)，分別為攀枝花綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、樂山綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、自貢綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、成都綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、德陽綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)以及達(dá)州綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。

（三）推進(jìn)綠色勘查總體情況

近年來四川省政策大力扶持綠色勘察工作，截至2019年底，四川省共確定了9個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)勘查區(qū)、5個(gè)省級(jí)重點(diǎn)勘查區(qū)、6個(gè)限制勘查區(qū)，落實(shí)了8個(gè)國(guó)家級(jí)規(guī)劃礦區(qū)、7個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)、1個(gè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和17個(gè)資源保護(hù)與儲(chǔ)備礦區(qū)。劃定了11個(gè)省級(jí)限制開采區(qū)以及4個(gè)具有資源保護(hù)功能的省級(jí)禁止開采區(qū)。

三、四川省綠色礦業(yè)發(fā)展問題分析

（一）頂層設(shè)計(jì)不完善，政策法規(guī)亟需配套

綠色礦業(yè)的政策法規(guī)分為兩個(gè)部分，一部分針對(duì)資源勘查和開發(fā)，為礦產(chǎn)資源集約節(jié)約與綜合利用政策；另一部分針對(duì)礦山后期修復(fù)，為礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。自1997年《四川省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》頒布，到2018年，四川省共發(fā)布礦產(chǎn)資源集約節(jié)約與綜合利用政策26條、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策27條，礦業(yè)綠色發(fā)展逐步規(guī)范，但總體來說相關(guān)政策法規(guī)數(shù)量較少，仍存在一些不完善的地方。第一，政策覆蓋不全面。一些資源配置和財(cái)稅支持政策只覆蓋礦產(chǎn)資源生命周期的中期和后期，即資源的開采以及復(fù)墾環(huán)節(jié)，較少提及資源勘查環(huán)節(jié)，缺乏源頭引導(dǎo)。截至2018年底，四川省共發(fā)布綠色礦業(yè)相關(guān)政策53篇，其中覆蓋中期和后期的政策有48篇，占比90.6%，涉及前期的政策不到10%。第二，優(yōu)惠政策不完善。首先是優(yōu)惠政策數(shù)量較少，綠色礦業(yè)的優(yōu)惠政策包括稅收、金融、財(cái)政、保險(xiǎn)、用地用礦等內(nèi)容，包含優(yōu)惠政策的僅占總體政策的26%，政策總體偏向約束型；其次是優(yōu)惠幅度較小，現(xiàn)行企業(yè)所得稅僅對(duì)符合高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件的企業(yè)減征15%，在節(jié)能、降耗、環(huán)保等領(lǐng)域優(yōu)惠范圍不大。第三，尚未發(fā)布明確關(guān)于綠色礦業(yè)的法律規(guī)定，使得部分專項(xiàng)政策，容易因缺乏認(rèn)證程序和標(biāo)準(zhǔn)而難以落實(shí)。

（二）科技創(chuàng)新弱，技術(shù)支撐有待加強(qiáng)

四川省礦產(chǎn)資源豐富，勘查開采任務(wù)重，在技術(shù)創(chuàng)新方面仍需加強(qiáng)（表2）。體現(xiàn)在：第一，礦產(chǎn)品產(chǎn)產(chǎn)量增速降低。以原油為例，2010～2014年四川省原油產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)，由2010的15.1萬噸增長(zhǎng)到2014年的19.2萬噸，增幅達(dá)27.2%，而在2014～2018年期間，原油產(chǎn)量逐年減少，至2018年僅為8.13萬噸，較2014年降幅達(dá)57.7%。第二，企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)不夠。首先是創(chuàng)新自主性較低，2017年，采礦業(yè)開展創(chuàng)新活動(dòng)企業(yè)在全部企業(yè)中占比僅為23.3%，全行業(yè)平均數(shù)據(jù)為38.9%。低于平均水平15.6%；其次創(chuàng)新能力不夠，2017年，采礦業(yè)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新企業(yè)在全部企業(yè)中占比21.4%，全行業(yè)平均水平為37.3%，低于平均水平5.9%。第三，產(chǎn)研融合不完善。目前技術(shù)研發(fā)和投入應(yīng)用之間仍較割裂，許多新進(jìn)技術(shù)因成本、專利或技術(shù)人員等問題不能實(shí)際應(yīng)用。2017年，采礦業(yè)開展產(chǎn)品工藝創(chuàng)新活動(dòng)企業(yè)占總體企業(yè)比為10.2%，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品工藝創(chuàng)新企業(yè)占全部企業(yè)比7.5%，僅有73.5%的企業(yè)實(shí)現(xiàn)從研發(fā)到生產(chǎn)，而全行業(yè)平均水平為85.0%，低于行業(yè)平均水平11.5%。第四，創(chuàng)新合作不緊密。企業(yè)間的技術(shù)創(chuàng)新交流能夠有效促進(jìn)技術(shù)研發(fā)，2017年，采礦業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新合作企業(yè)占全部企業(yè)的比重為7.1%，而全行業(yè)平均水平達(dá)16.3%，低于平均水平9.2%。

表1 四川省國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位名單

表2 四川省2017年企業(yè)創(chuàng)新情況

（三）固定資產(chǎn)投資減緩，企業(yè)動(dòng)力不足

至2017年，四川省仍是小型礦山企業(yè)居多，如表3所示，各礦種采選業(yè)小型企業(yè)數(shù)量都明顯高于大中型企業(yè)數(shù)量，其中非金屬礦采選業(yè)小型企業(yè)所占比例最高，達(dá)89.71%，黑色金屬礦和煤炭采選業(yè)緊臨其后，分別達(dá)83.18%和69.71%，小型企業(yè)占比最低的石油和天然氣開采業(yè)也達(dá)半數(shù)，總體來說，采選業(yè)仍是以小型企業(yè)為主力軍。小型企業(yè)通常更加重視企業(yè)的個(gè)體效益，履行社會(huì)責(zé)任的觀念和能力缺乏，濫采亂挖、無證越界開發(fā)，忽視周邊的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)綜合效益，不利于礦業(yè)綠色發(fā)展。

表3 2017年四川省采礦業(yè)各類型企業(yè)數(shù)

受國(guó)內(nèi)外礦業(yè)市場(chǎng)發(fā)展放緩影響，礦山效益持續(xù)下跌，由于2012年后行業(yè)采用新的分類標(biāo)準(zhǔn)，這里探討2012-2017年的情況（圖1）。煤炭開采及洗選業(yè)資產(chǎn)投資呈現(xiàn)明顯下降走勢(shì)，由2012年261.05億元降至2017年92.69億元，降幅達(dá)64.49%。結(jié)合表1可以發(fā)現(xiàn)，采選業(yè)企業(yè)數(shù)中，以煤炭開采和洗選業(yè)企業(yè)數(shù)量為最高，為373家，占總數(shù)的48.76%，可以發(fā)現(xiàn)煤炭在四川省礦業(yè)資源中處于較為重要的位置。煤炭類企業(yè)投資積極性不高，則會(huì)影響整體礦業(yè)投資增長(zhǎng)。

四、推進(jìn)四川省綠色礦業(yè)發(fā)展路徑分析

（一）踐行生態(tài)文明，優(yōu)化資源利用方式

圖1 近年來四川省煤炭采選業(yè)投資趨勢(shì)

生態(tài)文明建設(shè)提出一條環(huán)境友好、資源節(jié)約、高效發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。礦產(chǎn)資源作為一種耗竭性、稀缺性以及不可再生性資源，從勘查、開采、加工到閉坑復(fù)墾的生命周期，也須充分踐行生態(tài)文明建設(shè)綠色可持續(xù)發(fā)展理念，嚴(yán)格注重礦產(chǎn)資源的利用效率。因此要不斷強(qiáng)化礦產(chǎn)資源的節(jié)約與綜合利用。在政府行政方面，推動(dòng)勘查、開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源過程的環(huán)保化和高效化，鼓勵(lì)主要礦產(chǎn)開采的同時(shí)強(qiáng)化礦產(chǎn)資源的集約節(jié)約管理。建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)機(jī)制，實(shí)施調(diào)查評(píng)估和管理礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平。在企業(yè)管理方面，推動(dòng)礦山企業(yè)適應(yīng)采取高效的選礦工藝和開采技術(shù)，減少固體的產(chǎn)生和貯存。當(dāng)貯存設(shè)施停止使用后，監(jiān)督礦山企業(yè)按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行封場(chǎng)工作，防止造成環(huán)境二次污染和生態(tài)破壞。在公共管理方面，嚴(yán)格監(jiān)督管理，進(jìn)一步健全礦山企業(yè)高效和綜合利用信息公示制度。健全準(zhǔn)入、激勵(lì)、監(jiān)管、考核等機(jī)制和辦法，形成覆蓋勘查、評(píng)價(jià)、開發(fā)、閉坑全過程的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用制度體系[9]。

（二）精準(zhǔn)政策引導(dǎo)，完善管理體制機(jī)制

在資源規(guī)劃方面，統(tǒng)籌區(qū)域劃分，做好宏觀調(diào)控，制定勘查開采標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于不同類型、各個(gè)區(qū)域的礦產(chǎn)資源實(shí)行差別化政策制定和管理措施。在礦業(yè)權(quán)方面，推進(jìn)權(quán)力清單制度，進(jìn)一步簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)審批的程序和流程[10]，充分利用互聯(lián)網(wǎng)的信息透明化，將礦業(yè)權(quán)出讓競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)納入公共資源交易平臺(tái)[11]。在服務(wù)方式方面，標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化審批管理改革，降低行政審批成本，靈活利用政府網(wǎng)站、公眾號(hào)等公眾平臺(tái)。在資金優(yōu)惠政策方面，采用動(dòng)態(tài)稅費(fèi)適應(yīng)機(jī)制，跟隨國(guó)家動(dòng)態(tài)，實(shí)施從價(jià)計(jì)征。在信息管理方面，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策落地的管理，規(guī)范辦事流程，確保信息的公開可詢。在資金分配方面，對(duì)于達(dá)到或高于礦產(chǎn)資源“三率”標(biāo)準(zhǔn)的，以及對(duì)低品位、共伴生、難選冶及尾礦資源達(dá)到高效利用標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和礦山優(yōu)先分配。在監(jiān)督管理方面，強(qiáng)化監(jiān)管，配套制定約束激勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)和礦山優(yōu)化內(nèi)部資金流管理、綠色礦山和綠色礦業(yè)示范區(qū)的建設(shè)工作以及自然資源廳規(guī)劃的重點(diǎn)工程。

（三）加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)揮技術(shù)先進(jìn)優(yōu)勢(shì)

打造地質(zhì)礦產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)。首先是人才交流平臺(tái)，建設(shè)覆蓋礦產(chǎn)資源開發(fā)利用全生命周期的地質(zhì)礦產(chǎn)研究平臺(tái)；其次是企業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)，鼓勵(lì)建立科技投入體系，推動(dòng)科技成果投入應(yīng)用，增強(qiáng)效能；最后是政府管理平臺(tái)，構(gòu)建聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，針對(duì)重點(diǎn)創(chuàng)新科技做好技術(shù)示范推廣和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的銜接工作。

開發(fā)和應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)。首先統(tǒng)籌工作，首先明確各礦種和各技術(shù)的優(yōu)先等級(jí)，指揮各組織重點(diǎn)開展研究；其次完成信息公開，公布目前四川省在勘查開采、綜合利用以及循環(huán)利用方面的先進(jìn)技術(shù)；最后統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)從新興技術(shù)創(chuàng)新到能夠形成產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的過程形成詳細(xì)的執(zhí)行規(guī)范，平衡科研院所和礦山企業(yè)的利益和責(zé)任。