國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題研究

許少周 河南省國(guó)有資產(chǎn)控股運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司

一、公司法人治理結(jié)構(gòu)研究的立論依據(jù)

正如博登海默所說(shuō)“概念乃是解決問(wèn)題所必需的和必不可少的工具，沒(méi)有限定的專(zhuān)門(mén)概念，我們便不能清楚地知道和理智的思考法律問(wèn)題?！崩迩迤髽I(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵，對(duì)于我們更好地認(rèn)識(shí)和解決當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)中的問(wèn)題起著基礎(chǔ)性前提作用。

（一）公司法人治理的內(nèi)涵

“公司法人治理”概念對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)最初是個(gè)舶來(lái)品，公司治理浪潮最早起源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，最初的稱(chēng)謂多是“公司治理”，后逐漸演變?yōu)椤肮痉ㄈ酥卫怼被颉肮痉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)”等稱(chēng)謂。后來(lái)隨著全球經(jīng)濟(jì)信息化、一體化進(jìn)程的不斷加快，世界各國(guó)都在或主動(dòng)或被動(dòng)地調(diào)整適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深入推進(jìn)公司法人治理水平的穩(wěn)步提升，以更好的處理所有者、董事會(huì)、總經(jīng)理及其他各相關(guān)主體間的相互關(guān)系。為積極適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國(guó)理論界關(guān)于“公司法人治理”的認(rèn)識(shí)和研究也不可避免的受到了西方諸多理論學(xué)說(shuō)的影響。在此過(guò)程中，仍有不少專(zhuān)家學(xué)者從不同的角度和立場(chǎng)，結(jié)合公司法人治理中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，做出了各具特點(diǎn)的界定。本文選取了幾個(gè)在業(yè)界具有代表性的觀(guān)點(diǎn)，對(duì)他們“公司法人治理”概念的界定從本質(zhì)和目的兩方面予以分析，其他觀(guān)點(diǎn)不再累述。

牛津大學(xué)管理學(xué)院院長(zhǎng)柯林·梅耶認(rèn)為公司治理的本質(zhì)是種組織安排，目的是服務(wù)投資者利益。

吳敬璉傾向于認(rèn)為公司治理的本質(zhì)應(yīng)是更為注重其靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)，目的在于公司治理結(jié)構(gòu)三個(gè)主要力量（所有者、董事會(huì)和高級(jí)經(jīng)理人員）間的關(guān)系制衡。

錢(qián)穎一將公司治理視為內(nèi)部制度安排，從而將其本質(zhì)屬性歸之于制度，目的在于降低代理人的代理成本。

有了前人的認(rèn)知基礎(chǔ)，張維迎對(duì)于公司治理的認(rèn)知更為全面，其認(rèn)為狹義上公司治理結(jié)構(gòu)是種制度安排，廣義上其本質(zhì)則是一整套法律、文化和制度性安排；公司治理結(jié)構(gòu)的目的在于控制。

（二）企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)研究的理論基礎(chǔ)

1.所有權(quán)與控制權(quán)兩權(quán)分離理論和委托代理理論

（1）所有權(quán)與控制權(quán)兩權(quán)分離理論

所有權(quán)與控制權(quán)兩權(quán)分離理論既是20世紀(jì)以來(lái)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是“市場(chǎng)看不見(jiàn)的手”調(diào)控模式的理論總結(jié)。18世紀(jì)中后期至20世紀(jì)90年代中期，公司治理主流認(rèn)識(shí)都強(qiáng)調(diào)對(duì)股東利益的直接保護(hù)，原有的個(gè)人業(yè)主制企業(yè)和合伙制企業(yè)，是在所有者的直接管控下，并無(wú)不當(dāng)。隨后由于世界大戰(zhàn)的數(shù)次侵?jǐn)_和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷沖擊，股份制大型企業(yè)例如摩根銀行、標(biāo)準(zhǔn)石油公司、美國(guó)鋼鐵公司等企業(yè)的規(guī)模與實(shí)力都得以迅猛發(fā)展，大規(guī)模的公司制企業(yè)的所有者距離企業(yè)的管理層面越來(lái)越遠(yuǎn)，且控制份額被分散化，呈現(xiàn)出所有者的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)的兩權(quán)分離現(xiàn)象。

（2）委托代理理論

所有權(quán)與控制權(quán)兩權(quán)分離情況下，公司制企業(yè)出現(xiàn)的新的問(wèn)題需要用新的理論予以解決。關(guān)于公司經(jīng)營(yíng)者與資本所有者之間利益不一致而引起的代理必要性問(wèn)題，亞當(dāng)·斯密早在1776年的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》中就曾指出股份公司的董事和合伙公司的伙員工作目的的差異性，前者可為他人或有其他異于公司經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)的想法，后者純?yōu)樽约?；股份公司的董事很難像私人合伙伙員那樣全心全意的監(jiān)督公司錢(qián)財(cái)用途，并且必然會(huì)給股份公司造成各種各樣的浪費(fèi)，并使股份公司表現(xiàn)出諸多的弊端。所以，在所有權(quán)與控制權(quán)兩權(quán)分離的情況下所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的委托——代理關(guān)系也就應(yīng)運(yùn)而生。原來(lái)企業(yè)的所有者，將其所擁有的企業(yè)委托于企業(yè)所有者之外的第三人或群體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，所有者為委托人，經(jīng)營(yíng)管理人為受托人，雙方就有關(guān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面的受托事項(xiàng)達(dá)成相關(guān)契約予以共同遵守，既能保證企業(yè)所有者的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，也能同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人目標(biāo)。

2.經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論和利益相關(guān)者理論

（1）經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論

經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論被稱(chēng)為現(xiàn)代管理理論的基石，其固有的局限性本文不做關(guān)注，但是其對(duì)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題的借鑒意義不容忽視。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論源于古典管理理論，其強(qiáng)調(diào)個(gè)體在組織或公司中的功利性和利己性。該理論認(rèn)為，公司中每個(gè)個(gè)體的首要目的就是像經(jīng)濟(jì)動(dòng)物一樣追求自身利益的最大化，而且這也是個(gè)體所有個(gè)體行為的基本動(dòng)機(jī)。

（2）利益相關(guān)者理論

基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，每個(gè)組織或公司中的個(gè)體都極為關(guān)注個(gè)體利益在該組織中的利益實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。1995年，布萊爾在《所有權(quán)與控制：面向21世紀(jì)的公司治理探索》一書(shū)中系統(tǒng)的提出了她的利益相關(guān)者價(jià)值觀(guān)（利益相關(guān)者模型），即公司需要負(fù)責(zé)的對(duì)象不僅僅只限于股東自身，其還要對(duì)經(jīng)理、債權(quán)人、雇員、顧客、社區(qū)和政府等其他更多利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，使這眾多利益相關(guān)者之間保持動(dòng)態(tài)的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。此前的大多數(shù)有關(guān)公司治理理論都較為一致的集中在股東權(quán)益的維護(hù)方面，認(rèn)為這樣基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而產(chǎn)生的治理控制模式既有正當(dāng)性，又具重要性。與傳統(tǒng)的股東至上主義相異，利益相關(guān)者理論并不否認(rèn)股東的所有者地位，也不否認(rèn)股東基于控股所應(yīng)有的股權(quán)收益，其更為強(qiáng)調(diào)在公司治理過(guò)程中參與或關(guān)注企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理全過(guò)程的各方個(gè)體的利益，該各相關(guān)利益?zhèn)€體當(dāng)然的包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理內(nèi)部各人力資源主體，也包括企業(yè)對(duì)外活動(dòng)中的各相關(guān)利益主體。通過(guò)在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者、所有者（股東）和其他各相關(guān)利益主體之間合理的進(jìn)行權(quán)力配置，能夠在不違背或兼顧各方主體利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

二、我國(guó)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的演變歷程

（一）放權(quán)讓利時(shí)期

在黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前半個(gè)月，1978年11月25日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批了財(cái)政部《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》（國(guó)發(fā)[1978] 246號(hào)文件）。企業(yè)基金的確立是“文化大革命”結(jié)束之后黨的工作中心轉(zhuǎn)移的重要一步，也拉開(kāi)了黨中央擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的序幕。從1978年起下半年起，全國(guó)各省都開(kāi)始了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試點(diǎn)，這種權(quán)利首先是關(guān)于內(nèi)部管理及對(duì)職工進(jìn)行獎(jiǎng)懲的權(quán)力。1979年7月13日，國(guó)務(wù)院就經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)、利潤(rùn)留成、折舊費(fèi)率、固定資產(chǎn)稅和流動(dòng)資金信貸等內(nèi)容頒發(fā)了五個(gè)給企業(yè)擴(kuò)權(quán)的文件，責(zé)成各省各部委從工業(yè)、交通系統(tǒng)中選擇部分企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。1981年10月29日，國(guó)務(wù)院又轉(zhuǎn)批了《關(guān)于實(shí)行工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，首次就企業(yè)主管部門(mén)、企業(yè)、車(chē)間、班組和職工的內(nèi)外部關(guān)系及崗位職責(zé)進(jìn)行規(guī)范。隨后，自1983年起，我國(guó)針對(duì)放權(quán)讓利過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，啟動(dòng)了兩步利改稅改革。

（二）承租改制時(shí)期

上述利稅改革并未取得預(yù)期成效，國(guó)營(yíng)企業(yè)改革又進(jìn)入到了承租改制時(shí)期。肇始于1982年的承包制，最早被首鋼和吉林的企業(yè)所采用，后中共中央、國(guó)務(wù)院于1987年6月決定在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行承包制。1987年底，全民所有制大中型企業(yè)已有80%實(shí)行了承包制。1988年2月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》。到1988年底，85%的預(yù)算內(nèi)工業(yè)企業(yè)和93%的大中型全民所有制企業(yè)都簽訂了承包合同。承包制主要的實(shí)施對(duì)象是國(guó)有大中型企業(yè)，而租賃制的實(shí)施對(duì)象主要是國(guó)有小型企業(yè)和集體所有制企業(yè)。1984年6月，當(dāng)時(shí)的沈陽(yáng)汽車(chē)工業(yè)公司將其下屬的沈陽(yáng)汽車(chē)油泵廠(chǎng)和汽車(chē)軸承廠(chǎng)租賃給個(gè)人承包，到1985年，已有6萬(wàn)多小型國(guó)有企業(yè)出租給集體或個(gè)人經(jīng)營(yíng)。1988年6月5日，國(guó)務(wù)院在總結(jié)全國(guó)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)布了《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)暫行條例》，自1988年7月1日施行，既成事實(shí)的租賃行為被文件確認(rèn)并在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推廣。

（三）轉(zhuǎn)換機(jī)制建立現(xiàn)代企業(yè)制度時(shí)期

1992年，鄧小平南巡講話(huà)后，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)治理改革進(jìn)程以前所未有的速度推進(jìn)。1993年12月，新中國(guó)第一部公司法誕生了，首次明確了公司設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從立法層面明確了我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)治理的總體架構(gòu)。面對(duì)國(guó)有企業(yè)虧損面不斷擴(kuò)大，中國(guó)又于20世紀(jì)90年代末在構(gòu)建“現(xiàn)代企業(yè)制度”的同時(shí)，實(shí)施“抓大放小”和“戰(zhàn)略性重組”改革，中央也進(jìn)而推出了包括兼并重組、主輔分離等在內(nèi)的一系列政策措施。

（四）全面改革探索新時(shí)期

得益于轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制建立現(xiàn)代企業(yè)制度時(shí)期的實(shí)踐積累和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民就國(guó)有企業(yè)改革的法人治理結(jié)構(gòu)、國(guó)有股結(jié)構(gòu)、國(guó)資監(jiān)管體制、新公司法修訂和分類(lèi)改革等內(nèi)容進(jìn)行了全面探索，我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司法人治理得以深入全面推進(jìn)。

1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)提出，把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是深化國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。2003年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《暫行條例》。2017年5月3日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式實(shí)施，這也是迄今為止我國(guó)關(guān)于國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)最為全面的一部政府法規(guī)。

三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

（一）取得的成就

我國(guó)國(guó)有企業(yè)已逐步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式這兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變和擴(kuò)大改革開(kāi)放的要求，在全國(guó)范圍內(nèi)基本上完成了戰(zhàn)略性調(diào)整和改組，一批大型國(guó)有企業(yè)和國(guó)有企業(yè)集團(tuán)深入重組；初步形成了產(chǎn)權(quán)主體多元化、多種經(jīng)濟(jì)成分共存的新格局，合理的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)得到極大調(diào)整，現(xiàn)代企業(yè)制度已經(jīng)內(nèi)化為各層級(jí)國(guó)有企業(yè)改革的主動(dòng)需求，并得以逐步完善；股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間分權(quán)制衡的機(jī)構(gòu)建制得以廣泛推廣，各機(jī)構(gòu)間人員的選拔任用、任職要求、職責(zé)分工等逐漸趨于明確和具體；國(guó)有資產(chǎn)出資人制度逐步完善，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出資人身份明確，監(jiān)督管理職能強(qiáng)化；一大批大中型國(guó)有企業(yè)成功實(shí)行股份制、公司化改造后，企業(yè)科研開(kāi)發(fā)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力顯著增強(qiáng)，并繼續(xù)在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用。國(guó)資委成立以來(lái)，中央企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入從3.36萬(wàn)億元增加到22.5萬(wàn)億元，平均每年增長(zhǎng)20.9%；實(shí)現(xiàn)的凈利潤(rùn)從1622億元增加到9247億元，平均每年增長(zhǎng)19%；上交的稅金從2927億元增加到1.9萬(wàn)億元，平均每年增長(zhǎng)20.6%。關(guān)于國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)改革的成效，管中可見(jiàn)一斑。

（二）存在的問(wèn)題

1.內(nèi)部問(wèn)題

（1）內(nèi)部人控制下的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)

基于所有權(quán)和控制權(quán)的兩權(quán)分離要求，國(guó)有企業(yè)股東——國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)代全國(guó)人民履行出資人身份和所有者職責(zé)，因其并不直接參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，屬于國(guó)有企業(yè)的“外部人”；國(guó)有企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)分別履行決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，三者相對(duì)于被擬制為國(guó)有企業(yè)股東的國(guó)資委來(lái)講，屬于國(guó)有企業(yè)的“內(nèi)部人”?！巴獠咳恕迸c“內(nèi)部人”為追逐各自利益的最大化達(dá)成委托代理的契約關(guān)系，但是，由于國(guó)資委出資人身份的“虛擬性”，且距離國(guó)有企業(yè)直接的管理決策圈較遠(yuǎn)，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人基于直接的管理原因形成近水樓臺(tái)的天然信息優(yōu)勢(shì)，當(dāng)二者存在的利益沖突不斷加大時(shí)，作為直接代理人的“內(nèi)部人”逐漸產(chǎn)生偏離委托人的意圖，進(jìn)而產(chǎn)生代理人損害委托人利益的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，內(nèi)部管理人為了自己的利益存在損害國(guó)有企業(yè)利益的風(fēng)險(xiǎn)，其作為理性經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)個(gè)人利益、小團(tuán)體利益與作為所有者的全體人民的利益不一致時(shí)，內(nèi)部管理者就可能利用手中的權(quán)利優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)在追求自身利益最大化的過(guò)程中背棄對(duì)所有者的信托義務(wù)，甚至為滿(mǎn)足其自身利益，不惜損害作為代行出資人的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的利益，進(jìn)而實(shí)際損害國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際所有者的全體人民的利益。云南紅塔集團(tuán)褚時(shí)健、中國(guó)移動(dòng)沈長(zhǎng)富和中國(guó)石油蔣潔敏、廖永遠(yuǎn)等人先后案發(fā)入獄都一定程度上反映了內(nèi)部人控制下的極端個(gè)案。

（2）監(jiān)事會(huì)內(nèi)部監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮

2000年《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》創(chuàng)建了外派監(jiān)事會(huì)，與《公司法》共同構(gòu)建起了我國(guó)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)行監(jiān)事制度，一般國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)多由股東代表、職工代表和外派監(jiān)事組成。然而，現(xiàn)實(shí)情況往往是，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)成員構(gòu)成大部分由公司紀(jì)委書(shū)記、工會(huì)主席、內(nèi)部審計(jì)人員及少量職工代表組成，且公司的紀(jì)委書(shū)記或工會(huì)主席又會(huì)出任監(jiān)事會(huì)主席，同時(shí)，兼任監(jiān)事會(huì)主席的公司紀(jì)委書(shū)記或工會(huì)主席又有各自大量日常的本職工作需要處理，其監(jiān)事會(huì)成員職責(zé)的履行更多形式化為程序性或階段性需求。再加之，外派監(jiān)事任選或由并不全面了解企業(yè)自身情況的各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)經(jīng)行政組織遴選，或由該國(guó)有企業(yè)董事會(huì)或經(jīng)理層基于各自利益考慮任意選任部分業(yè)內(nèi)專(zhuān)家或離任前官員擔(dān)任，這種通過(guò)不同途徑進(jìn)入企業(yè)監(jiān)事會(huì)的所謂外派監(jiān)事，因?yàn)槠髽I(yè)原有決策程序固化和其與所任職企業(yè)間缺乏應(yīng)有的利益動(dòng)遷及怠職懲戒機(jī)制，國(guó)有企業(yè)監(jiān)事或不能去“監(jiān)事”，或不愿去“監(jiān)事”，或“監(jiān)事”不如意進(jìn)而放棄“監(jiān)事”。

（3）經(jīng)理與董事會(huì)、黨委會(huì)之間的職權(quán)邊界模糊

一般說(shuō)來(lái)，根據(jù)現(xiàn)行公司法人治理結(jié)構(gòu)衡平機(jī)制要求，經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)與董事會(huì)的重大決策、經(jīng)理選任權(quán)，以及其與黨委會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心職能是相對(duì)較為明確的；《公司法》第四十九條也明確規(guī)定了經(jīng)理有關(guān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能的八項(xiàng)職權(quán)；《公司法》第四十六條規(guī)定了董事的十一項(xiàng)職權(quán)；黨委會(huì)雖并非公司法人治理層面的環(huán)節(jié)因素，但是其政治領(lǐng)導(dǎo)核心的地位是任何人都不能否認(rèn)的。但是，由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)傳統(tǒng)管理模式的長(zhǎng)期沿襲以及現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建的先天不足，經(jīng)理與董事會(huì)、黨委會(huì)之間的職權(quán)邊界不清，諸多國(guó)有企業(yè)存在三者爭(zhēng)權(quán)內(nèi)耗的現(xiàn)象。董事會(huì)成為企業(yè)治理的核心，也是企業(yè)治理中最重要的層次，其基本功能是經(jīng)營(yíng)管理和控制監(jiān)督。董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的控制監(jiān)督自不待言，但是，董事會(huì)基于國(guó)有資產(chǎn)出資人的委托而代理履行的經(jīng)營(yíng)管理決策權(quán)往往與經(jīng)理層基于董事會(huì)委托而代理履行的日常經(jīng)營(yíng)管理權(quán)沖突不斷，其中很重要的原因就是在國(guó)有企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中二者的職責(zé)權(quán)限邊界不清。

2.外部問(wèn)題

（1）國(guó)有企業(yè)傳統(tǒng)管理理念和慣性思維等社會(huì)因素的不利影響

脫胎于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式下的國(guó)有企業(yè)，雖然歷經(jīng)近三十年的改革，現(xiàn)代企業(yè)制度業(yè)已基本建立，但有關(guān)國(guó)有企業(yè)的治理方式及其運(yùn)作模式的選定仍舊受到傳統(tǒng)管理理念和思維定式等社會(huì)因素的深刻影響。首先，“一把手”慣性思維牢固。這種一把手的“慣性”管理思維已經(jīng)被國(guó)有企業(yè)內(nèi)外乃至整個(gè)社會(huì)所接受并逐步深化，其特定歷史作用不容否認(rèn)，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，企業(yè)興亡寄托于“一把手”的管理模式與公司法人治理結(jié)構(gòu)的制衡機(jī)制的建立越發(fā)顯得格格不入。其次，“人性化”管理的弊端不斷顯現(xiàn)。一直以來(lái)，人際關(guān)系、企業(yè)資歷、群體意識(shí)、忠誠(chéng)奉獻(xiàn)等人性化社會(huì)管理因素被國(guó)有企業(yè)改革的倡導(dǎo)者、實(shí)施者及親歷者都推崇備至，而規(guī)章制度、操作流程、組織制衡、契約競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)代化企業(yè)理性管理因素很難被自覺(jué)內(nèi)化，“歪嘴和尚念經(jīng)”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，公司法人治理模式被形式化、外套化。再次，社會(huì)對(duì)管理的短期投機(jī)行為認(rèn)知失當(dāng)。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理層基于企業(yè)業(yè)績(jī)的外部考評(píng)壓力和個(gè)人職務(wù)升遷的利譽(yù)考慮，對(duì)于企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的長(zhǎng)期性有所顧忌，而對(duì)于傳統(tǒng)的管理方式的短期投機(jī)行為更為偏好。

（2）國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革治理導(dǎo)向跟進(jìn)不及時(shí)

一直以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革是在不分行業(yè)性質(zhì)、不分區(qū)域特征、不分產(chǎn)品特點(diǎn)的情況下打包整體進(jìn)行的，這種改革力度之大，涉及范圍之廣，其推進(jìn)難度可以想象。但是正是由于國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革治理的思路并未被重視，甚或說(shuō)并未被認(rèn)知、認(rèn)可，即使是現(xiàn)代化企業(yè)制度改造成效明顯，也掩蓋不了不同行業(yè)國(guó)有企業(yè)間公司法人治理進(jìn)度不一致、成效不平衡的問(wèn)題，正所謂“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”，若寄希望一把萬(wàn)能鑰匙開(kāi)更多的鎖，要么鑰匙出問(wèn)題，要么鎖會(huì)出問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革、分類(lèi)治理的思路也是在最近幾年才逐漸得到明確的。2015年的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》把商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制股份制改革，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股；而公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)則采取國(guó)有獨(dú)資形式，但允許非國(guó)有企業(yè)參與。三十多年的國(guó)有企業(yè)改革之路，直到最近幾年才意識(shí)到國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革分類(lèi)治理的重要性，不能不說(shuō)這種認(rèn)知確實(shí)有點(diǎn)漫長(zhǎng)而滯后；雖然這種認(rèn)識(shí)也是在多年實(shí)踐基礎(chǔ)上的不易總結(jié)，但這也恰恰從側(cè)面反映出我國(guó)當(dāng)前正在努力糾正之前國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的一刀切的苗頭傾向。

3.內(nèi)外關(guān)系問(wèn)題

（1）政企關(guān)系仍未真正理順

政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系問(wèn)題，始終是國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵所在，進(jìn)而也影響著國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革自實(shí)施以來(lái)，也緊緊圍繞著如何更好地實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)而進(jìn)行。國(guó)有資產(chǎn)全民所有制情境下，政府實(shí)是作為全體人民的受托人對(duì)受托資產(chǎn)進(jìn)行管理經(jīng)營(yíng)，但由于全體人民這個(gè)所有者難以明確其具體對(duì)象，政府習(xí)慣于作為全民資產(chǎn)的間接所有者理所當(dāng)然的將國(guó)有企業(yè)作為其下屬機(jī)構(gòu)或部門(mén)直接進(jìn)行指令干預(yù)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)低迷，處于調(diào)整進(jìn)入新常態(tài)的過(guò)渡時(shí)期、陣痛階段，部分地方黨委、國(guó)資部門(mén)把國(guó)有企業(yè)當(dāng)作保增長(zhǎng)“主陣地”，不顧經(jīng)濟(jì)波動(dòng)規(guī)律，強(qiáng)壓增長(zhǎng)指標(biāo)。

（2）國(guó)企股權(quán)比例配置仍不合理

國(guó)有企業(yè)股權(quán)問(wèn)題的核心在于如何更為有效的保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人進(jìn)而保護(hù)作為所有者的全體人民的利益。在國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)類(lèi)型中，國(guó)有股在國(guó)有企業(yè)中的職工股、社會(huì)公眾投資股、私人資本或外國(guó)資本股中通常占據(jù)著絕對(duì)的控股地位，形成“一股獨(dú)大”的優(yōu)勢(shì)地位，這種現(xiàn)象固然從形式上能夠保證國(guó)有企業(yè)資本的社會(huì)主義屬性，但是這種不合理的股權(quán)比例將會(huì)極大的影響具有分散性和不穩(wěn)定性的眾多小股東參與企業(yè)決策監(jiān)督的積極性，在擠占國(guó)有企業(yè)中小股東生存空間的同時(shí)也不利于股東權(quán)利的平等保護(hù)，進(jìn)而影響國(guó)有企業(yè)新增融資規(guī)模和股權(quán)流動(dòng)速率。國(guó)有股“一股獨(dú)大”的問(wèn)題不僅不利于公司法人治理機(jī)構(gòu)的科學(xué)運(yùn)作，也不利于股東利益最大化和國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。關(guān)于這點(diǎn)，有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究得出結(jié)論：國(guó)有股比例與國(guó)有企業(yè)公司績(jī)效成負(fù)相關(guān)性。