管理會計在行政事業(yè)單位財務(wù)管理中的作用分析—以全面預(yù)算為例

李亞芳 河南省計量科學(xué)研究院

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位在預(yù)算方面存在的缺陷及其成因分析

從多年的預(yù)算編制工作中來看，行政事業(yè)單位預(yù)算中存在的缺陷分別體現(xiàn)在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核的過程中。下面分別從行政事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核三方面的現(xiàn)狀進(jìn)行分析指出行政事業(yè)單位預(yù)算中存在的問題。

（一）預(yù)算編制的現(xiàn)狀和問題

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，是預(yù)算對單位內(nèi)各個業(yè)務(wù)的發(fā)生進(jìn)行計劃的職能體現(xiàn)。因此，預(yù)算編制應(yīng)該是一項科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)、嚴(yán)肅的工作。但目前我國大多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制中還存在許多問題。

1.缺乏對預(yù)算的合理認(rèn)識

第一，受傳統(tǒng)行政管理觀念的影響，行政事業(yè)單位對預(yù)算的認(rèn)識有一定偏差。許多行政事業(yè)單位認(rèn)為其主要任務(wù)是提供公共服務(wù)，沒有必要進(jìn)行預(yù)算。從一方面來看，有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)沒有充分意識到預(yù)算的重要性，認(rèn)為預(yù)算的根本目的是限制消費，在預(yù)算工作上缺乏積極性。在領(lǐng)導(dǎo)不支持預(yù)算的背景下，一些行政事業(yè)單位預(yù)算編制機構(gòu)簡單，預(yù)算編制過程也沒有配備足夠的工作人員，使得預(yù)算編制流于形式。這進(jìn)一步導(dǎo)致行政事業(yè)單位預(yù)算工作進(jìn)度緩慢，同時也引起了預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督的困難，降低了預(yù)算的可靠性；從另一方面來看，在傳統(tǒng)觀念的束縛下行政事業(yè)單位工作人員對預(yù)算的認(rèn)識也是有偏差的。有的工作人員在編制預(yù)算時以自己部門的利益為出發(fā)點，而不顧單位的預(yù)算整體目標(biāo)，編制出來的預(yù)算受人為的影響較大，預(yù)算缺乏客觀性和公平性。第二，在行政事業(yè)單位中法制預(yù)算的觀念也是比較淡薄的。一來行政事業(yè)單位的會計人員財經(jīng)法規(guī)意識比較淡薄，引起會計核算信息不真實，預(yù)算編制人員在編制預(yù)算時無法使用真實有效的數(shù)據(jù)，編制出的預(yù)算自然缺乏說服力；二來現(xiàn)階段不少行政事業(yè)單位的財務(wù)人員對違反與預(yù)算相關(guān)的政策法規(guī)缺乏明確的概念，寧愿違反相關(guān)財經(jīng)法規(guī)也不愿違背領(lǐng)導(dǎo)的意愿，嚴(yán)重缺乏預(yù)算法治意識，編制出的預(yù)算自然不盡合理。

2.預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和可行性

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位預(yù)算管理過程的起點和核心，科學(xué)可靠的預(yù)算編制對于預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算考核具有極其重要的影響，但我國大多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制不盡科學(xué)合理。第一，從預(yù)算編制方法來看，沒有采用科學(xué)有效的預(yù)算編制方法。“零基預(yù)算法”在我國已經(jīng)提出多年，但由于編制較為復(fù)雜，且受人為因素較多，相關(guān)工作無法保證，許多單位依然采用原有的基數(shù)增長模式編制預(yù)算，這樣編制出來的預(yù)算與單位實際差距較大，造成預(yù)算的不斷追加和調(diào)整的現(xiàn)象，制約了預(yù)算的執(zhí)行力和約束力，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。第二，預(yù)算編制時間有限，沒有給預(yù)算充足的編制時間。目前我國許多行政事業(yè)單位預(yù)算編制時間不到一個月。一方面較短的預(yù)算編制時間不利于調(diào)動相關(guān)部門參與預(yù)算的積極性，影響預(yù)算編制的全面性和客觀性；另一方面不利于預(yù)算編制人員詳細(xì)了解本單位的資金狀況，影響預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，同時也不利于對預(yù)算編制的相關(guān)項目進(jìn)行考察和論證，降低了預(yù)算的可靠性。第三，預(yù)算編制的隨意性很強，沒有建立在客觀的基礎(chǔ)上。一方面行政事業(yè)單位的預(yù)算編制機構(gòu)較為簡單，也沒有形成科學(xué)的預(yù)算體系，編制出的預(yù)算與實際情況差距較大，不利于保障預(yù)算的有效執(zhí)行。另一方面從編制預(yù)算的數(shù)據(jù)來看，不少行政事業(yè)單位在確定編制預(yù)算所需要的數(shù)據(jù)時采用的方法較為簡單，有的行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時僅僅以歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，缺少對未來情況的考慮，導(dǎo)致預(yù)算的可行性較差。此外，有的行政事業(yè)單位在確定預(yù)算編制所需數(shù)據(jù)的過程中粗枝大葉，故意隱匿預(yù)算資金具體使用項目及具體金額，以便于預(yù)算執(zhí)行過程中有資金分配權(quán)的部門自主調(diào)配資金。這些做法可能導(dǎo)致財政資金流向的不明確，既降低了財政資金的使用效率，不利于預(yù)算的有效執(zhí)行，同時也給預(yù)算監(jiān)督帶來了困難。此外，有的行政事業(yè)單位在預(yù)算表中的項目申請較為隨意，項目申請中的項目多而雜，重復(fù)的項目也較多，同樣不利于預(yù)算的有效執(zhí)行，降低了預(yù)算的可靠性。

3.預(yù)算編制的內(nèi)容不夠全面細(xì)致，沒有真正進(jìn)行全面預(yù)算

第一，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制內(nèi)容不夠全面。相關(guān)規(guī)定表明各單位收支以及之前年度的各項結(jié)余都應(yīng)全面體現(xiàn)在預(yù)算編制中，但是很多行政事業(yè)單位在實際操作過程中并沒有切實落實好這一點。如為了避免將結(jié)余資金列入第二年的預(yù)算中，有的行政事業(yè)單位便會采用往來款項來轉(zhuǎn)移結(jié)余資金。這樣編制出的預(yù)算更多體現(xiàn)了本年的資金需求狀況而忽略了上一年的結(jié)余，預(yù)算編制的內(nèi)容不夠全面完善，不利于預(yù)算的有效執(zhí)行。第二，預(yù)算編制沒有真正做到全員參與。全面預(yù)算是以單位年度業(yè)務(wù)計劃為基礎(chǔ)進(jìn)行編制的，單位要求各部門各崗位結(jié)合崗位職能編制年度工作計劃，結(jié)合工作計劃進(jìn)行崗位的預(yù)算編制，最后結(jié)合各部門的預(yù)算編制匯總成年度預(yù)算計劃。全面預(yù)算是要求工作人員全員參與的，然而大多數(shù)行政事業(yè)單位編制預(yù)算的過程中并沒有做到全員參與。一方面許多行政事業(yè)單位財務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門之間缺少必要的交流，這便導(dǎo)致了編制預(yù)算的基礎(chǔ)資料不夠全面，最終編制的預(yù)算自然也不夠全面細(xì)致。另一方面缺少員工的參與度也阻礙了全面預(yù)算工作的推行。

4.行政事業(yè)單位的財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

第一，從基礎(chǔ)的會計人員來看，我國的會計法明確規(guī)定會計人員必須持會計從業(yè)資格證書才能上崗，但現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的大多數(shù)基礎(chǔ)會計人員并不具備相應(yīng)的崗位資格，且其業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。這便導(dǎo)致了預(yù)算編制所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息可信度較差，不利于預(yù)算的有效執(zhí)行。第二，從進(jìn)行預(yù)算管理的財務(wù)人員來看，許多從事編制預(yù)算的工作人員并沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，專業(yè)技能不足，且對預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容缺乏深入的了解，編制出的預(yù)算很難讓人滿意。

（二）預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀和問題

預(yù)算的有效執(zhí)行是將預(yù)算編制的內(nèi)容進(jìn)行有效落實的過程。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果可以為預(yù)算編制提供反饋信息，通過預(yù)算執(zhí)行實際結(jié)果與編制的預(yù)算的對比可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算與實際情況之間的差異，對實際結(jié)果進(jìn)行評價，進(jìn)而發(fā)揮預(yù)算的控制職能，改進(jìn)單位實際的不足。不可否認(rèn)預(yù)算編制的缺陷會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行上的問題，但是許多行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)本身也存在缺陷，主要體現(xiàn)在：

1.預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較大

一方面，受對預(yù)算的認(rèn)識程度不足的影響，有的行政事業(yè)單位的預(yù)算流于形式。有的單位的預(yù)算編制只是走過程，編制的內(nèi)容只有大致框架，并不精確詳細(xì)。這降低了預(yù)算的約束性，給了預(yù)算隨意執(zhí)行的機會。另一方面，有的單位預(yù)算編制工作做得較好，但預(yù)算執(zhí)行時比較隨意，并沒有按照編制的預(yù)算進(jìn)行。現(xiàn)行的財政收支將財政部門預(yù)算支出分為基本支出（人員經(jīng)費＋公用經(jīng)費）和項目支出（專項公用經(jīng)費＋事業(yè)支出＋建設(shè)支出）。有的行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中不按照已經(jīng)編制好的預(yù)算開展各項業(yè)務(wù)活動，將基本支出和項目支出混用，項目之間的支出也經(jīng)常混用，導(dǎo)致預(yù)算編制成了無意義的工作。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏效力

預(yù)算執(zhí)行缺乏效力主要表現(xiàn)為不按照編制好的預(yù)算的內(nèi)容列支項目支出，多支或者項目之間隨意進(jìn)行資金調(diào)配，造成實際預(yù)算列支項目和金額與預(yù)算編制的內(nèi)容不相符合。預(yù)算執(zhí)行缺乏效力主要是由以下幾個方面造成的。第一，預(yù)算編制過程缺乏可靠性為預(yù)算執(zhí)行過程留下了隱患。預(yù)算人員沒有花費充足的時間去調(diào)查和論證預(yù)算的可行性，預(yù)算編制過程中各個項目的指標(biāo)并沒有得到考證，從根源上便為預(yù)算的執(zhí)行留下了隱患。第二，預(yù)算執(zhí)行中的突出問題是預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度較慢，與預(yù)算編制的進(jìn)度相比有較大差距。這種現(xiàn)象主要是由預(yù)算管理程序不合理造成的。例如：一項設(shè)備采購，要經(jīng)過申請采購方式、論證標(biāo)書、公開招標(biāo)、合同備案、設(shè)備驗收、最終到付款的過程，招標(biāo)期限較長，程序較為復(fù)雜。在此過程中行政事業(yè)單位沒有做好預(yù)算協(xié)調(diào)工作，造成長期工作積壓，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算編制的內(nèi)容與實際差距較大，給預(yù)算執(zhí)行帶來了困難。第三，行政事業(yè)單位缺乏有效的監(jiān)督體系和監(jiān)督機制。目前，我國行政事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督機制嚴(yán)重缺失，預(yù)算執(zhí)行過程得不到有效審核，預(yù)算執(zhí)行過程與預(yù)算編制的內(nèi)容不一致的情況不能被及時發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而引起預(yù)算執(zhí)行的效力大打折扣。有的行政事業(yè)單位各部門在預(yù)算執(zhí)行的過程中經(jīng)常會出現(xiàn)多報多用、少報補報以及挪用預(yù)算等不合理行為，這種行為忽視了預(yù)算的約束性和嚴(yán)肅性，容易造成行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)管理的混亂。

（三）預(yù)算考核的現(xiàn)狀和問題

目前行政事業(yè)單位中缺乏有效的績效考核體制。預(yù)算管理有效性的發(fā)揮離不開科學(xué)的績效評價管理體系，新預(yù)算法中明確規(guī)定預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)都要以績效為核心導(dǎo)向，將績效評價貫穿于預(yù)算管理的全過程和各個環(huán)節(jié)。我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作雖然不斷推進(jìn)，但仍存在一些不夠完善的地方。第一，行政事業(yè)單位在思想上沒有充分認(rèn)識到預(yù)算績效管理的重要性。有的行政事業(yè)單位認(rèn)為自身使用的資金主要來源于財政撥款，追求的是社會效益，與其他追求經(jīng)濟(jì)效益的單位不同，不需要進(jìn)行績效評價。這種錯誤的認(rèn)識不利于預(yù)算績效管理工作的深入推進(jìn)。第二，許多行政事業(yè)單位未制定明確的預(yù)算績效考核目標(biāo)。缺乏績效考核目標(biāo)將導(dǎo)致績效評價過程沒有依據(jù)，績效考核工作自然無法有效進(jìn)行。第三，績效評價的考核指標(biāo)不科學(xué)。雖然目前我國行政事業(yè)單位的財政支出績效評價體系基本上體現(xiàn)了績效管理貫穿預(yù)算管理的全過程、全環(huán)節(jié)的要求，但其考核指標(biāo)沒有充分體現(xiàn)提高財政資金的使用效益效率的目標(biāo)。第四，績效管理的方式較為落后。目前我國行政事業(yè)單位績效管理的手段較為落后，信息技術(shù)在績效管理中少有應(yīng)用。這種情況下反映績效管理的資料中受人為因素的影響較大。這便無法保證預(yù)算績效管理相關(guān)信息的真實性，給預(yù)算績效管理工作帶來了困難。

二、以預(yù)算為切入點，提高管理會計在內(nèi)部控制中的作用

針對目前單位預(yù)算中存在的問題及財務(wù)管理的現(xiàn)狀，應(yīng)該以完善預(yù)算管理為切入點，充分運用管理會計工具，以提高財政資金使用效率和財務(wù)管理水平。

（一）學(xué)習(xí)和宣傳預(yù)算法，樹立預(yù)算法治意識

1.行政事業(yè)單位的財務(wù)部門要組織單位的財務(wù)人員學(xué)習(xí)好新預(yù)算法。行政事業(yè)單位是我國預(yù)算結(jié)構(gòu)的重要組成部分，提高行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平對于我國新預(yù)算法的深入推行具有重要意義。從行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理角度來看，行政事業(yè)單位只有深刻理解新預(yù)算法的精神，確切把握新預(yù)算法的含義，才能更好地進(jìn)行預(yù)算管理工作，提高預(yù)算管理水平和財政資金使用效率。因此，行政事業(yè)單位中的財務(wù)人員一方面應(yīng)該全面理解、認(rèn)真學(xué)習(xí)新預(yù)算法，準(zhǔn)確把握新預(yù)算法對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的相關(guān)改進(jìn)要求。另一方面，為了盡快適應(yīng)新預(yù)算法的改進(jìn)，相關(guān)財務(wù)人員還應(yīng)加強自身業(yè)務(wù)積累，不斷更新自己的知識儲備，確保及時掌握先進(jìn)的預(yù)算編制及管理方法，為落實新預(yù)算法的先進(jìn)理念打下堅實的基礎(chǔ)。財務(wù)人員在掌握有關(guān)政策法規(guī)和先進(jìn)業(yè)務(wù)知識的基礎(chǔ)上需進(jìn)行實踐，做到理論學(xué)習(xí)與實際操作相結(jié)合。在實際操作中相關(guān)財務(wù)人員應(yīng)該將新預(yù)算法作為行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系的準(zhǔn)則，合理地確立預(yù)算編制方法，科學(xué)確立預(yù)算編制基數(shù)，如實將行政事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行填報。此外，在實際操作過程中由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)的預(yù)算面臨的環(huán)境和條件不同，預(yù)算管理水平差距較大，財務(wù)管理工作應(yīng)該注意從實際出發(fā)的同時將統(tǒng)一與靈活性相結(jié)合。

2.財務(wù)部門和財務(wù)人員要相互配合做好宣傳工作。一方面通過宣傳使單位領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到預(yù)算的重要性，重視預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核等一系列工作。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對財務(wù)工作進(jìn)行合理的分配，及時調(diào)整相關(guān)人員的工作崗位，杜絕一人多崗或者權(quán)力集中的現(xiàn)象。另一方面應(yīng)該使單位全體員工意識到預(yù)算的重要性和自己的責(zé)任，轉(zhuǎn)變預(yù)算是財務(wù)部門的事，與其他部門無關(guān)的思想，爭取使全體員工積極主動參加預(yù)算，配合預(yù)算工作，從而培養(yǎng)單位內(nèi)部預(yù)算管理全員參與的良好氛圍，促進(jìn)全面預(yù)算在行政事業(yè)單位的深入推行。

3.增強預(yù)算法治觀念，強化預(yù)算的約束性和強制性。我國預(yù)算法素有經(jīng)濟(jì)憲法之稱，是我國財稅體系的基本法，各級政府在制定財務(wù)計劃、開展經(jīng)濟(jì)活動時都必須以預(yù)算法為基本準(zhǔn)則。預(yù)算則是全國以及各級人民代表大會及其常務(wù)委員會經(jīng)過法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財務(wù)收支計劃。預(yù)算具有嚴(yán)格的強制性，是不能隨意調(diào)整和變更的。行政事業(yè)單位在組織相關(guān)財務(wù)人員學(xué)習(xí)新預(yù)算法的過程中一方面應(yīng)提倡法治預(yù)算的觀念，強調(diào)將新預(yù)算法作為行政事業(yè)單位進(jìn)行財務(wù)管理的基本準(zhǔn)則，按照相關(guān)政策法規(guī)的要求進(jìn)行財務(wù)管理工作。另一方面應(yīng)該使財務(wù)人員充分認(rèn)識忽視預(yù)算的風(fēng)險和危害，了解各種手段騙取國家財政預(yù)算資金、違反預(yù)算法的嚴(yán)重性和危險性，依法辦事，在預(yù)算管理工作中堅決做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（二）規(guī)范和完善預(yù)算管理體系，將預(yù)算法落到實處

1.采用零基預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制。新預(yù)算法中提出的零基預(yù)算法是一種科學(xué)有效的預(yù)算編制方法，編制出的預(yù)算較為客觀實際。行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時應(yīng)采用零基預(yù)算法，不能只將往年的情況作為依據(jù)，需充分結(jié)合本單位的實際情況進(jìn)行預(yù)算編制。預(yù)算編制前應(yīng)該進(jìn)行仔細(xì)調(diào)查、研究和分析，了解和掌握單位未來年度的業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)分析的結(jié)果和單位未來年度的規(guī)劃在編制支出預(yù)算時從單位的實際需要出發(fā)，充分結(jié)合當(dāng)年財政資金的狀況，核定預(yù)算支出額度的大小，并明確每項資金的具體用途，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性。

2.編制滾動預(yù)算，將跨年度預(yù)算平衡機制落到實處。行政事業(yè)單位應(yīng)該用發(fā)展的眼光看問題，制定長期發(fā)展目標(biāo)，做好中長期財務(wù)規(guī)劃，按照跨年度預(yù)算平衡機制編制滾動預(yù)算，杜絕實行年度預(yù)算平衡機制時預(yù)算編制中出現(xiàn)的急功近利、粗制濫造等行為，實現(xiàn)中長期的預(yù)算平衡。在預(yù)算編制的實際工作中，具體應(yīng)做到：第一，制定中長期的財務(wù)目標(biāo)；第二，做好未來年度相關(guān)項目的調(diào)研以及論證工作；第三，科學(xué)編報單位中長期財務(wù)規(guī)劃，編制三年滾動預(yù)算。以深圳綠地管養(yǎng)為例，其制定的初期目標(biāo)是達(dá)到一定的綠地覆蓋率，中期目標(biāo)是綠地分級管養(yǎng)，最終目標(biāo)是努力打造綠地精品區(qū)和特色公園。在綠地管養(yǎng)過程中很好地制定了中長期財務(wù)目標(biāo)，隨著綠地管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的提高，財政資金的保障力度需要逐漸加大，預(yù)算支出也逐漸增加。負(fù)責(zé)綠地管養(yǎng)的預(yù)算單位通過編制三年滾動預(yù)算，將城市綠化所需要的財政資金的上升趨勢準(zhǔn)確表示出來。財政部門根據(jù)三年滾動預(yù)算安排財政支出保障了預(yù)算的跨年度平衡。這種做法有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性，保障了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)提升和公共事業(yè)的長期發(fā)展。

3.給預(yù)算編制工作充足的時間。預(yù)算編制是一項嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ?，編制預(yù)算時必須充分結(jié)合單位的實際業(yè)務(wù)狀況，合理安排編制預(yù)算的時間。預(yù)算編制本身工作量較大，一方面要考慮單位的實際情況及其與整個行業(yè)的對比、結(jié)合過去情況對未來進(jìn)行預(yù)測、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的均衡等因素；另一方面新預(yù)算法提倡的零基預(yù)算法和跨年度預(yù)算平衡機制提高了預(yù)算科學(xué)性的同時也加大了預(yù)算編制的復(fù)雜性。因此，在實際財務(wù)活動中必須給預(yù)算編制工作分配充足的時間。此外，在預(yù)算編制時間充足的前提下應(yīng)該盡可能做到預(yù)算早編制。行政事業(yè)單位預(yù)算上報時間一般在10月份，單位內(nèi)部預(yù)算卻一般在11月份開始編制，這容易導(dǎo)致單位內(nèi)部財政資金紊亂。行政事業(yè)單位應(yīng)該調(diào)整其內(nèi)部預(yù)算編制時間，使其內(nèi)部預(yù)算編制早于預(yù)算上報財務(wù)部門的時間，以保證預(yù)算的科學(xué)有效性。

4.做好預(yù)算及相關(guān)會計核算的精細(xì)化管理。一方面，為做好預(yù)算的精細(xì)化管理，行政事業(yè)單位應(yīng)該在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算考核與評價的過程中實行流程化管理，明確責(zé)任分工，加強內(nèi)部控制。另一方面，在全面真實反映行政事業(yè)單位的財務(wù)管理水平的前提下，行政事業(yè)單位要做好日常會計核算工作的精細(xì)化管理以保障預(yù)算編制初始信息的準(zhǔn)確性，提高預(yù)算可靠性。

5.推行編制全面預(yù)算，強調(diào)預(yù)算編制的完整性。行政事業(yè)單位在推行全面預(yù)算時一方面應(yīng)強調(diào)預(yù)算編制的完整性，將所有收支都納入預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)一單位的預(yù)算編制，總結(jié)組織中所有部門的未來年度業(yè)務(wù)規(guī)劃活動來編制較為完善的預(yù)算，預(yù)算編制過程中不得設(shè)置預(yù)算外資金。另一方面，全面預(yù)算的編制是一個全員參與的過程，在實際操作過程中各個部門的預(yù)算編制應(yīng)該由本部門自身提供編制預(yù)算需要的詳細(xì)數(shù)據(jù)，分別編制好各個部門的預(yù)算后，再將各個部門的預(yù)算進(jìn)行整合。整合后的預(yù)算應(yīng)該能夠?qū)挝灰欢〞r期內(nèi)的各項業(yè)務(wù)活動、財務(wù)表現(xiàn)等方面進(jìn)行整體預(yù)測。

（三）強化預(yù)算執(zhí)行約束力，提高財政資金使用效益

1.建立完善的監(jiān)督系統(tǒng)，及時對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。只有建立健全預(yù)算監(jiān)督機制，才能保障預(yù)算順利執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位的財務(wù)部門和審計部門應(yīng)當(dāng)加強合作對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查。行政事業(yè)單位應(yīng)該賦予財務(wù)部門一定的監(jiān)督和進(jìn)行預(yù)算調(diào)節(jié)的權(quán)力。財務(wù)部門一方面應(yīng)該加大監(jiān)督力度，及時了解各個部門工作的細(xì)節(jié)以及各個部門預(yù)算執(zhí)行過程中實際發(fā)生的最新情況。另一方面，財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)對調(diào)查得到的其他部門預(yù)算收支的執(zhí)行情況進(jìn)行整理和分析，確保各個部門在保障自身發(fā)展運行良好的同時使預(yù)算執(zhí)行過程朝著單位既定的目標(biāo)前進(jìn)。當(dāng)預(yù)算的執(zhí)行情況與設(shè)定的目標(biāo)之間存在較大差距時，要及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行方案。

2.強化預(yù)算責(zé)任，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。一方面，預(yù)算執(zhí)行過程應(yīng)嚴(yán)格按照已經(jīng)編制好的預(yù)算進(jìn)行，不得隨意調(diào)用資金，同時各項支出要嚴(yán)格控制在預(yù)算的支出額度之內(nèi)。預(yù)算基本支出中的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費應(yīng)落實到項，避免在其他支出中出現(xiàn)超預(yù)算的現(xiàn)象；項目支出中的各個支出應(yīng)落實到賬，避免多申報少支出的現(xiàn)象。另一方面，為了確保預(yù)算的有效執(zhí)行，行政事業(yè)單位可以按照預(yù)算的類型和內(nèi)容將預(yù)算分為幾個部分，將其分給不同的部門，各個部門的負(fù)責(zé)人需要按時按量完成自己的任務(wù)。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與編制的預(yù)算之間存在較大差距時，責(zé)令相關(guān)部門的同時還應(yīng)追究預(yù)算相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。通過責(zé)任的落實和追究，可以有效避免謊報預(yù)算、隨意分配資金等現(xiàn)象。

3.推行預(yù)算執(zhí)行信息化管理。預(yù)算執(zhí)行可以通過網(wǎng)絡(luò)來完成，通過現(xiàn)代信息技術(shù)，一方面可以節(jié)約人力和時間，另一方面可以加強對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控和分析，迅速發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的差錯，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行相關(guān)信息的快速反饋，有力地降低了財務(wù)和預(yù)算風(fēng)險，有利于保障預(yù)算的有效執(zhí)行。

（四）建立健全預(yù)算績效考核制度

1.認(rèn)真做好預(yù)算執(zhí)行后的評價。在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行完之后，單位應(yīng)立即組織開展本單位內(nèi)的自我評價，單位中的各個部門應(yīng)配合單位對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行評價，及時發(fā)現(xiàn)財政資金使用過程的缺陷，針對不足提出改進(jìn)措施。

2.探索適用于行政事業(yè)單位的預(yù)算績效考核制度。良好的預(yù)算績效考核制度可以為預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行提供合理的反饋信息。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行過程及其結(jié)果進(jìn)行分析，建立預(yù)算績效考核制度?？己酥贫葢?yīng)當(dāng)包括考核目標(biāo)、考核方法、考核內(nèi)容、考核結(jié)果分析、考核績效評價等幾個方面。在考核過程中應(yīng)當(dāng)堅持動態(tài)考核和全面考核相結(jié)合。一方面，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，應(yīng)該進(jìn)行全過程的動態(tài)考核，及時對財政資金的使用情況進(jìn)行記錄和反饋，保證財政資金的使用方向與預(yù)算目標(biāo)相一致，同時應(yīng)及時調(diào)整和糾正預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差。另一方面，進(jìn)行預(yù)算績效考核時應(yīng)該對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全面綜合的考核，利用多種財務(wù)指標(biāo)全面考核預(yù)算的執(zhí)行情況。通過動態(tài)評價與綜合評價相結(jié)合可以促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算管理水平的提升?？己私Y(jié)束后，還應(yīng)將考核結(jié)果及時對外公開以便接受公眾的監(jiān)督，保障考核過程客觀公正。

3.建立適當(dāng)?shù)莫剳椭贫龋?guī)范預(yù)算管理工作。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)預(yù)算績效考核的結(jié)果切實做好獎懲問責(zé)，對于預(yù)算管理工作做的不好或不予配合的部門，應(yīng)采取相應(yīng)的方式進(jìn)行問責(zé)，同樣對于預(yù)算管理做的較好的部門應(yīng)當(dāng)予以獎勵，提高員工的積極性。

（五）提高財務(wù)人員的素質(zhì)

1.提高會計人員素質(zhì)，強化會計基礎(chǔ)工作。會計數(shù)據(jù)是預(yù)算編制過程的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加強預(yù)算管理應(yīng)該從兩方面來提高會計人員的素質(zhì)。第一，行政事業(yè)單位要嚴(yán)格做到?jīng)]有會計從業(yè)資格證不得從事相關(guān)會計工作，同時行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格遵守《會計法》以及相關(guān)財經(jīng)政策法規(guī)對會計從業(yè)人員的要求，定時對會計人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)和考核。第二，在會計人員執(zhí)業(yè)過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)該對會計人員進(jìn)行繼續(xù)教育，一方面通過培訓(xùn)提高會計執(zhí)業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識和專業(yè)素質(zhì)，另一方面也應(yīng)不斷提高其道德修養(yǎng)，避免發(fā)生不正當(dāng)行為。

2.培養(yǎng)財務(wù)人員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)。一方面，財務(wù)人員的道德修養(yǎng)有待提高。做假賬、私設(shè)小金庫等案例經(jīng)常發(fā)生在我們身邊，財務(wù)人員的道德修養(yǎng)和法律意識的提高刻不容緩。另一方面，隨著會計電算化的出現(xiàn)和大數(shù)據(jù)時代的到來，財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)選用德才兼?zhèn)涞呢攧?wù)人員從事相關(guān)財務(wù)工作并定期開展教育活動。單位可以開展先進(jìn)財務(wù)工作方法的培訓(xùn)以及專業(yè)知識的競賽，使財務(wù)人員在競爭中意識到自身的不足，不斷完善自己的知識儲備。此外，單位還應(yīng)該開展法律和道德專題培訓(xùn)，不斷提高提高預(yù)算人員的道德素質(zhì)和法律意識，提高會計信息的質(zhì)量和預(yù)算的可靠性，使人民和社會信任預(yù)算。

三、全面預(yù)算的適用性分析

（一）適用性

全面預(yù)算總結(jié)了組織內(nèi)所有部門的計劃活動情況，是對中長期計劃的第一年進(jìn)行的更廣泛、更詳細(xì)的分析。全面預(yù)算管理是指企業(yè)為達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)而對未來的經(jīng)營活動、投資活動以及籌資活動進(jìn)行的一系列的預(yù)算編制、執(zhí)行、考核評價的一系列的全員參與的預(yù)算管理活動。全面預(yù)算管理源于20世紀(jì)初，是企業(yè)內(nèi)部財務(wù)管理中運用的一種重要方法，對現(xiàn)代企業(yè)的財務(wù)管理的發(fā)展起了重大的推動作用。目前全面預(yù)算管理已經(jīng)成為國外企業(yè)中的一種管理慣例。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，中國開始廣泛借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，全面預(yù)算管理開始在我國的國有企業(yè)、上市公司以及民營企業(yè)中推行起來。全面預(yù)算管理在我國的實際應(yīng)用中取得了顯著成效。以中國電信為例，中國電信自2002年開始推行全面預(yù)算管理，在短短三年的時間內(nèi)不斷提高其預(yù)算管理水平，建立了科學(xué)合理的全面預(yù)算管理體系。全面預(yù)算管理在落實企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度工作目標(biāo)、保障企業(yè)發(fā)展、提升企業(yè)的管理水平等方面發(fā)揮了重要作用，為中國電信實施精細(xì)化管理提供了有力工具，有效地支撐了企業(yè)的轉(zhuǎn)型。

通過以上分析可以看出，全面預(yù)算管理在我國的運用具備一定的優(yōu)勢。一是提升了我國企業(yè)的戰(zhàn)略管理能力。單位的戰(zhàn)略目標(biāo)通過全面預(yù)算被加以鞏固并量化，促使預(yù)算朝著戰(zhàn)略目標(biāo)的方向進(jìn)行；同時在全面預(yù)算管理過程中實現(xiàn)了對預(yù)算的有效監(jiān)控，一方面能夠確保最大程度地實現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，另一方面可以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中與戰(zhàn)略目標(biāo)不符合的地方，幫助企業(yè)動態(tài)調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，提升企業(yè)戰(zhàn)略管理的應(yīng)變能力。二是可以有效管理經(jīng)營風(fēng)險。全面預(yù)算的編制過程也是制定計劃并進(jìn)行決策的過程。全面預(yù)算可以初步揭示單位下一年度的業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況，有助于單位領(lǐng)導(dǎo)者通過預(yù)算編制的業(yè)務(wù)內(nèi)容確定可行目標(biāo)，通過這種方式可以使下一年度可能出現(xiàn)的問題提前被揭露出來。這有助于單位的高層領(lǐng)導(dǎo)者及時發(fā)現(xiàn)單位未來年度的經(jīng)營風(fēng)險并采取相應(yīng)規(guī)避措施，從而減輕單位所面臨的風(fēng)險可能帶來的損失。三是實現(xiàn)信息高效溝通，提高了資金的使用效率。預(yù)算編制是一個自上而下和自下而上的過程，在此過程中，信息得到了充分的傳遞和溝通。通過全面預(yù)算的編制和執(zhí)行，行政事業(yè)單位可以根據(jù)有效的信息對財政資金進(jìn)行合理分配，提高財政資金的利用效率。四是可以激勵員工，提高員工的工作積極性，促進(jìn)收入提升和成本節(jié)約。全面預(yù)算是一個全員參與的過程，通過全員參與配合一定的獎懲機制一方面可以提高員工的工作積極性，另一方面將單位的經(jīng)營成果與員工的個人利益相聯(lián)系可以培養(yǎng)員工勤儉節(jié)約的意識，節(jié)約單位成本，促進(jìn)收入提升。

（二）局限性

盡管推行全面預(yù)算在行政事業(yè)單位的預(yù)算管理中具有顯著優(yōu)勢，但全面預(yù)算在行政事業(yè)單位中的運用仍存在一定的局限性。一是單位中有的部門對預(yù)算不重視甚至抵觸。單位中部分工作人員對全面預(yù)算不太了解，沒有認(rèn)識到全面預(yù)算的重要性，這便導(dǎo)致了全面預(yù)算的群眾參與度不夠的問題。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。由于沒有統(tǒng)一規(guī)范的口徑，各個部門均根據(jù)自己的理解參考國家和地方的相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行預(yù)算，理解和技術(shù)上的偏差便造成了各個部門編制的預(yù)算口徑不統(tǒng)一，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致，無法進(jìn)行正確的評價和分析，不利于全面預(yù)算的推行。三是有的單位的預(yù)算約束了業(yè)務(wù)進(jìn)行和發(fā)展。在預(yù)算執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果偏離了編制好的預(yù)算，有的單位拘泥于預(yù)算導(dǎo)致原定的計劃無法實施。如A工廠的某機器需要維修，由于預(yù)算對設(shè)備的狀態(tài)估計不足，做了20萬元的預(yù)算，但是在實際診斷過程中發(fā)現(xiàn)維修需要30萬元。按照預(yù)算A工廠無法進(jìn)行全面的維修，其為了按照原有的預(yù)算執(zhí)行可能會采取放棄維修或者對機器進(jìn)行部分維修，使維修的結(jié)果大打折扣。這種行為極大限制了財政資金的使用效率。四是預(yù)算考核和預(yù)算執(zhí)行的過程脫節(jié)。大多數(shù)行政事業(yè)單位在預(yù)算制定后沒有對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行及時跟蹤和調(diào)整，上級和其下屬沒有在預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行交流，只是到了年末對預(yù)算進(jìn)行考核。預(yù)算執(zhí)行過程沒有和預(yù)算考核過程密切聯(lián)系起來，導(dǎo)致年終考核的時候發(fā)現(xiàn)許多預(yù)算都不再適用，預(yù)算考核反而起了負(fù)面影響。

結(jié)合全面預(yù)算管理在行政事業(yè)中運用的局限性，在單位中推行全面預(yù)算管理時應(yīng)該注意以下幾個方面：第一，健全預(yù)算體系和考核體系，充分體現(xiàn)預(yù)算和考核的嚴(yán)肅性，實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門的重視和全員參與；第二，統(tǒng)一預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)口徑，組織專業(yè)人員對所有項目進(jìn)行統(tǒng)一命名和統(tǒng)一定義；第三，將靈活性運用于預(yù)算執(zhí)行的過程中，增加預(yù)算調(diào)整機制，給預(yù)算調(diào)整的機會，避免預(yù)算束縛和制約業(yè)務(wù)發(fā)展；第四，在預(yù)算編制工作結(jié)束后對編制的預(yù)算進(jìn)行密切的跟蹤和調(diào)整，用預(yù)算績效評價體系保障預(yù)算的順利執(zhí)行。

四、研究結(jié)論

行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作是其執(zhí)行國家預(yù)算的重要和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)有著舉足輕重的影響。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政改革的進(jìn)一步深入，行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作任重而道遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范和優(yōu)化以適應(yīng)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和不斷深化的財政改革的需要。

在改善內(nèi)部財務(wù)管理現(xiàn)狀時，行政事業(yè)單位應(yīng)該強化科學(xué)有效的預(yù)算決定力度，建立完善預(yù)算相關(guān)制度機制；做好單位業(yè)務(wù)的調(diào)研工作，收集相關(guān)信息和資料；科學(xué)編制各個部門的預(yù)算工作；明確各個部門的職責(zé)分工，建立績效考核制度；做好預(yù)算執(zhí)行過程中的跟蹤；制定評價指標(biāo)體系，做好預(yù)算執(zhí)行后的評價及完善；在單位中切實做好獎懲機制以解決財務(wù)管理中出現(xiàn)的問題。

本文認(rèn)為行政事業(yè)單位應(yīng)該從自身實際出發(fā)，在實際財務(wù)管理工作中充分認(rèn)識預(yù)算的重要性。通過預(yù)算管理，提高資金使用效益，并進(jìn)一步對行政事業(yè)單位成本控制、厲行節(jié)約有所幫助。