游玎怡 李芝蘭

(1.香港城市大學(xué) 公共政策學(xué)系， 香港 999077；2.中國科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 北京 100875)

針對中國科技創(chuàng)新缺乏創(chuàng)新型人才和關(guān)鍵核心技術(shù)、科技成果轉(zhuǎn)化效率欠佳等問題①，中央提出在粵港澳大灣區(qū)(以下簡稱“大灣區(qū)”)開展創(chuàng)新改革試點(diǎn)的策略②。出臺的一系列措施，旨在克服制度對創(chuàng)新的障礙并加強(qiáng)香港和深圳的輻射作用。實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，需要一定的技術(shù)和手段。政策分析文獻(xiàn)中將這種技術(shù)和手段稱為“政策工具”③。透過分析政策工具，可以檢視政府的治理思路和關(guān)注重點(diǎn)，量化比較不同政策體系的差異④。那么，在港深兩地差異化的歷史、制度、文化環(huán)境下，為促進(jìn)大灣區(qū)科技創(chuàng)新，針對香港和深圳的政策，都運(yùn)用了哪些政策工具？存在什么異同點(diǎn)？

本文從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論出發(fā)，運(yùn)用政策工具比較港深兩地政策差異，探討兩地政策的合理性與改進(jìn)空間。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論源于對美國硅谷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的觀察，被視為對國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等不同層次的創(chuàng)新問題有良好解釋力⑤。與當(dāng)前被廣泛用于大灣區(qū)研究中的區(qū)域一體化理論⑥相比，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論充分考慮了科技創(chuàng)新的個性特征，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新具有高度不確定性，是一種多變、復(fù)雜、非線性、非對稱的活動，不能通過要素的疊加和交換產(chǎn)生⑦。同時，該理論明確了環(huán)境的可干預(yù)、可建設(shè)性，并將政策視為重要的環(huán)境要素，為通過政策設(shè)計(jì)，改善創(chuàng)新環(huán)境、促進(jìn)創(chuàng)新活動和產(chǎn)出提供了依據(jù)⑧。

下文將首先回顧創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論及其政策啟示，并建立政策工具的分析框架。隨后，運(yùn)用政策工具框架對當(dāng)前香港、深圳兩地的168份政策文件、955個內(nèi)容分析單元進(jìn)行系統(tǒng)的分析和比較，考察兩地政策的異同點(diǎn)。進(jìn)而，在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角下，發(fā)掘兩地政策體系中存在的共性弱點(diǎn)和各自的薄弱環(huán)節(jié)。結(jié)論部分提出對如何用好港深創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)勢及更好激發(fā)系統(tǒng)潛能的一些初步想法。

一、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論與政策工具分析框架

(一)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)及政策啟示

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論通過生物學(xué)隱喻，將創(chuàng)新過程解釋為物種、種群、群落對環(huán)境及其變遷的應(yīng)答過程，是繼創(chuàng)新價值鏈、國家創(chuàng)新體系之后，研究創(chuàng)新問題的新視角和新方法⑨。物種、種群和群落相互之間以及與它們生存的環(huán)境之間，通過物質(zhì)流、信息流和能量流聯(lián)系起來，相互依賴、共生共贏又相互競爭，在動態(tài)演化中形成創(chuàng)新的持續(xù)涌現(xiàn)⑩。該理論認(rèn)為，環(huán)境的多樣性為不同類型、特征主體的生存和發(fā)展提供了更加包容的空間和更多在適應(yīng)中進(jìn)化的機(jī)會，增加了物種發(fā)生突變的概率，并使變異結(jié)果呈現(xiàn)出更多可能性。

理論指出，政策是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中環(huán)境的重要組成部分。政策供給不僅會直接改變系統(tǒng)中的制度環(huán)境，還可以通過物種、種群、群落和環(huán)境之間的互動，對系統(tǒng)中其他主體及主體之間的關(guān)系產(chǎn)生影響。美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)政府都嘗試運(yùn)用創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的理論和觀點(diǎn)來指導(dǎo)公共政策設(shè)計(jì)，旨在通過出臺創(chuàng)新政策，更好地集聚和協(xié)調(diào)創(chuàng)新資源，加強(qiáng)主體間聯(lián)系，打通和促進(jìn)物質(zhì)、信息、能量流動。我國政界與學(xué)界也在此領(lǐng)域展開大量研究和討論。2011年時，科技部舉辦了創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)問題的專題決策咨詢。2012年，深圳率先將“構(gòu)建充滿活力的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”寫入地方政府工作報(bào)告，將創(chuàng)新政策、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新文化、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為構(gòu)建良好創(chuàng)新生態(tài)的基本經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論對政策設(shè)計(jì)的啟示，學(xué)術(shù)界存在兩類觀點(diǎn)。一類關(guān)注底層生態(tài)環(huán)境的營造和要素投入，強(qiáng)調(diào)政府需要對系統(tǒng)演化中出現(xiàn)的偏差和市場失靈進(jìn)行糾偏和干預(yù)，為系統(tǒng)內(nèi)的物質(zhì)、信息和能量提供流動的機(jī)制和動力。相關(guān)的公共政策包括三個層面：宏觀層面的創(chuàng)新文化培育、法律與社會規(guī)范；中觀層面的教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技公共服務(wù)；微觀層面的創(chuàng)業(yè)投融資、稅收等。另一類觀點(diǎn)以需求為導(dǎo)向，提出創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心原則是滿足系統(tǒng)多樣化的需求，將“產(chǎn)學(xué)研”的概念拓展為“產(chǎn)學(xué)研用”的生態(tài)化新模式，認(rèn)為應(yīng)將需求政策作為創(chuàng)新政策的重要內(nèi)容,提出要支持以用戶導(dǎo)向創(chuàng)新，強(qiáng)化對用戶的補(bǔ)貼、向市場釋放信號，通過商業(yè)化前采購、創(chuàng)新券等政策工具，促進(jìn)創(chuàng)新成果在生態(tài)系統(tǒng)中自組織發(fā)展。

無論是傾向供給或需求，這些討論均指出了加強(qiáng)環(huán)境面政策的重要性。創(chuàng)新政策的目標(biāo)在于促進(jìn)系統(tǒng)的自組織和自生長，應(yīng)以優(yōu)化系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境、滿足系統(tǒng)多樣化的發(fā)展要求為政策出發(fā)點(diǎn)，尊重科技創(chuàng)新的客觀規(guī)律，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)。但現(xiàn)有研究往往聚焦于內(nèi)地制度條件下的科技創(chuàng)新環(huán)境，對作為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)核心思想的環(huán)境多樣化的關(guān)注則顯得不足。在這方面，粵港澳大灣區(qū)包含兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種文化，其系統(tǒng)環(huán)境具有獨(dú)特的差異化特征。這種政策環(huán)境的異質(zhì)性，有利于考察不同政策主體對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀和需求的應(yīng)答方式，并提供更多有益啟示。

(二)政策工具的分析框架

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，也是政策設(shè)計(jì)和分析的常用框架。在政策工具框架下考察科技政策，可以量化政策體系的特點(diǎn)和規(guī)律，并對其進(jìn)行科學(xué)的分析，為未來政策的調(diào)整和優(yōu)化提供有效途徑。現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍采用了“供給側(cè)”、“環(huán)境面”和“需求側(cè)”的分類方式，按照影響科技創(chuàng)新的層面，將政策工具分為三種類別。這一分類方式對復(fù)雜政策體系進(jìn)行了有效的降維處理，被視為具備較強(qiáng)的目標(biāo)針對性和內(nèi)容指導(dǎo)性，同時，也與有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)政策啟示的討論中“環(huán)境營造”、“需求政策”的論述有著較高的契合度。

“供給側(cè)”政策工具是指政府通過人才、信息、技術(shù)、資金等的投入，改善和擴(kuò)大創(chuàng)新要素供給，表現(xiàn)為政府對科技創(chuàng)新的推動力?！碍h(huán)境面”政策工具是通過法規(guī)管制、稅收、金融等方式，改變影響科技發(fā)展的環(huán)境因素，從而間接促進(jìn)創(chuàng)新活動?！靶枨髠?cè)”政策工具則是對新技術(shù)、新產(chǎn)品市場的開拓和穩(wěn)定，通過政府采購、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理等方式，減少市場不確定性、激發(fā)消費(fèi)需求，從而拉動科技創(chuàng)新和產(chǎn)品開發(fā)。

在中國的科技政策研究中，趙筱媛、蘇竣較早運(yùn)用了政策工具的分析框架，以《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策》為例，分析了政府如何應(yīng)用政策工具，來激勵軟件和微電子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)未有使用供給側(cè)政策工具中的科技信息支持、公共服務(wù)，以及需求側(cè)工具中的海外機(jī)構(gòu)管理；提出應(yīng)當(dāng)更加重視未曾涉及或占比過低的工具，并在未來的政策調(diào)整中填補(bǔ)這些空白。其后許多研究沿用了這一思路，對不同領(lǐng)域的科技政策進(jìn)行分析，在發(fā)現(xiàn)不同政策工具使用比例的基礎(chǔ)上，提出要更多使用當(dāng)前政策體系中占比偏低的工具。這種研究方向?yàn)椴檎艺叩谋∪醐h(huán)節(jié)提供了依據(jù)，但在一定程度上忽略了政策作用對象的實(shí)際情況和需求，也缺乏有關(guān)如何提升創(chuàng)新效能的理論支撐，不能有效區(qū)分“不需要且無政策”和“有需要但無政策”兩種截然不同的狀況。

因此，本文將致力于改善現(xiàn)有分析方式：一方面勾勒港深創(chuàng)新政策的工具使用現(xiàn)狀，厘清各類工具在政策體系中的比例；另一方面運(yùn)用創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論，指導(dǎo)對政策工具合理性與薄弱環(huán)節(jié)的討論，考察各類政策工具在提升創(chuàng)新主體能力，促進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)、信息、能量流動方面的作用。這一分析方式充分尊重了港深科技創(chuàng)新的實(shí)踐情況與創(chuàng)新的特征和要求，能避免單純考慮政策數(shù)量高低的不足之處。

二、數(shù)據(jù)來源與處理

(一)數(shù)據(jù)來源

本文分析的數(shù)據(jù)主要來自三個方面：

(1)2017年9月至2019年11月間，綜合運(yùn)用開放式訪談和半結(jié)構(gòu)化訪談，對北京、深圳、香港的科技部門官員、科研人員、科技園區(qū)管理者、天使投資人、科技公司管理層等開展調(diào)研，收集他們對于大灣區(qū)，特別是大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的態(tài)度、期望和建議，從不同利益相關(guān)者的視角，了解香港和深圳在科技創(chuàng)新方面的優(yōu)勢、困難和成因。同時，也與海外科技工作者展開廣泛對話，了解他們開展科技創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)以及對香港和深圳的印象與態(tài)度。

(2)已有的學(xué)術(shù)論文與書籍、統(tǒng)計(jì)信息、研究報(bào)告、新聞報(bào)道等各類與香港、深圳或大灣區(qū)科技創(chuàng)新相關(guān)的文獻(xiàn)資料。

(3)2015年1月至2019年9月間，中央政府、香港特區(qū)政府、廣東省政府和深圳市政府發(fā)布的與香港或深圳科技創(chuàng)新相關(guān)的政策文本。

香港方面，包括中央出臺的規(guī)劃和指導(dǎo)意見，特別是對于加強(qiáng)香港與內(nèi)地科技創(chuàng)新領(lǐng)域互動的安排，以及香港創(chuàng)新科技署發(fā)布的項(xiàng)目、特區(qū)政府施政報(bào)告中關(guān)于創(chuàng)新活動的安排和計(jì)劃、立法會發(fā)布的與科技創(chuàng)新有關(guān)的文件和法律公告以及政府通過科技園公司施行的計(jì)劃與項(xiàng)目。剔除其中重復(fù)的部分，共收集40份文件。

深圳方面，包括中央、廣東省、深圳市三級政府發(fā)布的與科技創(chuàng)新相關(guān)的法律、規(guī)劃、辦法、通知、意見等各類政策文件。通過政府官方網(wǎng)站和“北大法寶”進(jìn)行收集整理，共得到128份政策文件。

(二)政策文本編碼

首先，對收集的168份政策文件，按照政策來源-政策文件序號-條文序號的方式編碼。其中，政策來源方面，1代表中央政府發(fā)布的，同時涉及香港和深圳的文件；2代表中央政府發(fā)布的，僅涉及香港的文件；3代表中央政府發(fā)布的，僅涉及深圳的文件；4、5、6分別代表香港特區(qū)政府、廣東省政府、深圳市政府發(fā)布的文件。特別地，對于一個政策文件僅涉及一方面內(nèi)容的，只進(jìn)行前兩級編碼。

隨后，對各條文按照使用政策工具的類別進(jìn)行編碼。在對科技政策的研究中，一般將知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工具獨(dú)立于法規(guī)管制工具，單獨(dú)進(jìn)行分析。本文考慮到港深兩地的制度異質(zhì)性、環(huán)境多樣性特征，將旨在消除港深兩地制度壁壘的環(huán)境面政策，也區(qū)別于一般的法規(guī)管制工具進(jìn)行討論，并將其單獨(dú)命名為“消除兩地壁壘工具”。

表1 政策工具的類型及條文舉例

最終，三大類工具被進(jìn)一步細(xì)分為21種具體工具。部分編碼舉例如表1所示。對于同一政策條文中使用了多個政策工具的，在條文序號后用方括號內(nèi)的數(shù)字標(biāo)記不同工具，形成多個政策的內(nèi)容分析單元。4-32-4[1]表示香港特區(qū)政府發(fā)布的第32個政策文件、第4條中使用的第1種政策工具。

2015-2019年間，與香港和深圳有關(guān)的政策文件和內(nèi)容單元的數(shù)量如表2所示。其中，A/B表示在對應(yīng)年份，政策主體共發(fā)布A個政策文件，其中包括B個政策的內(nèi)容分析單元。

可以看出，與深圳有關(guān)的政策文件數(shù)量和內(nèi)容單元數(shù)量分別是香港的三倍和七倍。從中央到省、市使用的政策工具數(shù)量基本相當(dāng)，對科技創(chuàng)新的關(guān)注程度都很高。中央出臺的與香港有關(guān)的政策較少，或側(cè)面體現(xiàn)了“一國兩制”下，香港特別行政區(qū)的高度自治。

三、港深創(chuàng)新政策的工具使用情況

與香港和深圳有關(guān)的創(chuàng)新政策中，各類政策工具及其子類別的使用比例如表3所示。

表2 政策文件與內(nèi)容單元數(shù)量

表3 香港、深圳創(chuàng)新政策中各類政策工具的比例 單位：%

與香港有關(guān)的119個政策內(nèi)容分析單元中，使用頻率最高的是供給側(cè)政策工具(56.30%)，其次是環(huán)境面政策工具(36.13%)。與深圳有關(guān)的836個內(nèi)容單元中，環(huán)境面政策工具占比最大(55.86%)，其次是供給側(cè)政策工具(37.44%)。兩地對需求側(cè)政策工具的使用比例都不足8%(香港為7.56%，深圳為6.70%)。

(一)供給側(cè)政策工具

兩地供給側(cè)政策工具的使用比例都較高，大致覆蓋了供給側(cè)的各個方面。其中，香港特區(qū)政府出臺的政策中，超過六成屬于供給側(cè)政策工具，遠(yuǎn)高于其他政策主體的使用頻率。與深圳相關(guān)的政策則表現(xiàn)出各級政府間的差異，從中央政府到省政府再到市政府，越基層的政府越偏愛供給側(cè)政策(中央政府為31.88%，廣東省政府為34.75%，深圳市政府為48.07%)。

兩地使用頻率最高的供給側(cè)政策工具均為科技資金投入。香港政府使用了27次科技資金投入工具，有11個資助項(xiàng)目在2015—2019年間付諸實(shí)踐，覆蓋高校、一般企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)、科學(xué)園等各類主體。深圳市政府使用了45次，資金投入可分為兩種類型：一類是改善已經(jīng)存在的創(chuàng)新主體的資源基礎(chǔ)，使高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等專注于具體的基礎(chǔ)研究或技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)。包括“基礎(chǔ)研究補(bǔ)短板工程”、“技術(shù)創(chuàng)新躍升工程”、“企業(yè)全周期研發(fā)支持工程”等一系列項(xiàng)目；另一類則是通過針對性的資金投入，從無到有地聚集和形成新的創(chuàng)新種群，如資助企業(yè)設(shè)立孵化器、支持承擔(dān)國家級重大創(chuàng)新載體的建設(shè)、鼓勵各類機(jī)構(gòu)搭建綜合服務(wù)平臺等。

土地/租金優(yōu)惠較少被中央和廣東省政府提出，但同時受到了香港特區(qū)政府和深圳市政府的重視。具體表現(xiàn)為，通過對初創(chuàng)企業(yè)、孵化器、科技園、示范區(qū)等不同主體的土地優(yōu)惠和租金減免，促進(jìn)主體對創(chuàng)新的參與，或通過提供優(yōu)惠的人才住房等方式，增強(qiáng)當(dāng)?shù)貙θ瞬诺奈Α?/p>

除以上相似性特征外，港深在兩組供給側(cè)工具的使用上表現(xiàn)出差異化特點(diǎn)。第一，香港使用了較多的科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具，深圳則更加重視公共服務(wù)(香港的科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具與公共服務(wù)工具占比分別為7.56%和1.68%，深圳則為4.55%和6.34%)。與香港有關(guān)的供給側(cè)工具中，科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的使用頻率位列第三，主要用于解決兩個方面的問題：一是將本地興建研究所、工程技術(shù)中心與引進(jìn)國際科研團(tuán)隊(duì)結(jié)合起來，通過提升科研條件、打造創(chuàng)新平臺，吸引更多國內(nèi)外知名研究團(tuán)隊(duì)來港落戶；二是政府出資建設(shè)工業(yè)邨，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供開展小試、中試的場地和設(shè)備，彌補(bǔ)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈缺失對香港創(chuàng)新造成的不利影響。與深圳有關(guān)的政策中則包含大量公共服務(wù)政策工具，既包括一般性質(zhì)的法律咨詢、代理、公證、鑒定、政務(wù)服務(wù)平臺等基本公共服務(wù)，也包括促進(jìn)科技資源與創(chuàng)新信息平臺的建設(shè)、完善科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新服務(wù)體系等更加專業(yè)的科技類公共服務(wù)。關(guān)于提供服務(wù)的主體，則包含政府內(nèi)部的科技創(chuàng)新、司法行政等部門以及外部的第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。即，香港政府較為重視科技基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的提供，而深圳政府則更加關(guān)注科技類公共服務(wù)。

第二，深圳有關(guān)教育培訓(xùn)的政策比例偏低(深圳為6.44%，香港為9.28%)，而人才引進(jìn)工具的使用比例偏高(深圳為4.29%，香港為2.06%)。其中，兩地關(guān)于教育培訓(xùn)的政策重點(diǎn)也有較大差異。香港的教育培訓(xùn)工具主要與STEM教育相關(guān)，意在加強(qiáng)科技、工程類人才供給，以調(diào)整香港長期依賴金融等服務(wù)行業(yè)所形成的人才結(jié)構(gòu)偏差，更好地滿足研發(fā)與創(chuàng)新的人才要求。深圳則強(qiáng)調(diào)兩個人才培養(yǎng)的著力點(diǎn)：鼓勵高等院校、技工院校、中小學(xué)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的教育與技能培訓(xùn)，以及依托國家科技創(chuàng)新基地等，吸引海內(nèi)外高校、科研機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，提高人才培養(yǎng)能力和本地的創(chuàng)新能力。即，香港傾向于本地創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，深圳則依然采用了引入為主、培養(yǎng)為輔的人才政策。

(二)環(huán)境面政策工具

與深圳相關(guān)的政策措施中，環(huán)境面政策工具占了最大比例(55.86%)，香港的環(huán)境面政策工具也約占1/3。其中，中央頒布的與香港相關(guān)的政策主要集中在環(huán)境面(68.18%)，香港政府自身運(yùn)用環(huán)境面政策工具的比例則相對較低(28.87%)。

兩地的環(huán)境面政策工具中使用比例最高的均為法規(guī)管制(香港為10.92%，深圳為18.66%)和目標(biāo)規(guī)劃(香港為7.56%，深圳為9.69%)，且從中央到地方，級別越高的政府使用這兩類工具的比例也越高。但兩地有關(guān)法規(guī)管制的政策重點(diǎn)存在差異。香港的管制重點(diǎn)偏操作層面，且多為增量政策。主要是針對科技創(chuàng)新中新出臺的計(jì)劃或項(xiàng)目，制定相應(yīng)的管制措施，規(guī)范項(xiàng)目的運(yùn)行。深圳對法規(guī)管制工具的應(yīng)用范圍更廣，既包括“多管一點(diǎn)”：彌補(bǔ)制度空白、加強(qiáng)法治建設(shè)；也包括“少管一點(diǎn)”：簡政放權(quán)，減少行政審批，賦予不同主體更多自主權(quán)等。兩者都運(yùn)用了大量的法規(guī)管制工具來破舊立新、優(yōu)化制度環(huán)境。

四個政策主體均使用了消除兩地壁壘的政策工具。中央牽頭制定了大量措施：一是便利港澳居民在內(nèi)地的發(fā)展，鼓勵港澳青年在內(nèi)地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；二是完善開放合作的體制機(jī)制，共建共享研發(fā)機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新平臺。特別是從2018年起，試行了允許科研經(jīng)費(fèi)“過河”的規(guī)定，改善了兩地科研合作的制度基礎(chǔ)，為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)流提供了新的通道和動力。香港政府的努力主要集中在優(yōu)化《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)的框架，暢通香港專業(yè)技術(shù)人才在內(nèi)地的就業(yè)，降低香港企業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)入內(nèi)地的門檻。廣東、深圳政府也多次強(qiáng)調(diào)，要深化“港深創(chuàng)新圈”合作，共建大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心；整合創(chuàng)新資源、提升資源共享水平；落實(shí)CEPA，支持港澳專業(yè)人士和企業(yè)在內(nèi)地發(fā)展等。一個代表性舉措是在深圳前海等地推動改革創(chuàng)新試點(diǎn)，允許香港專業(yè)人士直接進(jìn)入內(nèi)地市場，優(yōu)化港深合作的治理模式。

此外，與深圳有關(guān)的政策中還較為綜合地運(yùn)用了金融支持工具、稅收優(yōu)惠工具、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工具等各類環(huán)境面政策工具，不斷創(chuàng)新金融服務(wù)模式，優(yōu)化資本市場和稅收體系，完善中小企業(yè)、眾創(chuàng)空間等不同創(chuàng)新主體的籌融資環(huán)境和發(fā)展空間。同時，運(yùn)用知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工具，完善知識產(chǎn)權(quán)的管理和服務(wù)體系，強(qiáng)化企業(yè)對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和應(yīng)用能力，也是深圳創(chuàng)新政策的重要方面。比較而言，香港對這些環(huán)境面政策工具的運(yùn)用較少，特別是金融支持工具的使用頻率(1.68%)遠(yuǎn)低于深圳(8.73%)。

(三)需求側(cè)政策工具

新的技術(shù)和產(chǎn)品，需要在開發(fā)和使用中發(fā)現(xiàn)、解決問題，并通過生產(chǎn)者-消費(fèi)者互動，不斷提升產(chǎn)品性能、滿足消費(fèi)者需求、獲得市場競爭力。但對于如何促進(jìn)從消費(fèi)者向生產(chǎn)者的信息流、從消費(fèi)者角度拉動創(chuàng)新系統(tǒng)的自我演進(jìn)，港深兩地都缺少針對性舉措。從表3可見，兩地對需求側(cè)政策工具的使用都不足8%(香港為7.56%，深圳為6.70%)，使用的工具類型也較單一。

香港主要運(yùn)用海外機(jī)構(gòu)管理工具(4.20%)，以增加企業(yè)獲取海外市場的能力和機(jī)會：一是通過官方渠道，在全球主要經(jīng)濟(jì)體設(shè)立海外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處，不斷拓寬貨物貿(mào)易和服務(wù)業(yè)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，拓展對外貿(mào)易的空間和機(jī)遇；二是以企業(yè)、民間組織、科學(xué)園等為依托，強(qiáng)化市場主體自身的對外推廣能力，幫助香港的企業(yè)和產(chǎn)品“走出去”。為政府購買和消費(fèi)端補(bǔ)貼(均占1.68%)，在創(chuàng)新政策中所占比例較低。

相對而言，深圳更少采用海外機(jī)構(gòu)管理工具(1.44%)，需求側(cè)政策主要集中在政府購買(2.27%)和消費(fèi)端補(bǔ)貼(2.15%)。中央、廣東省、深圳市都多次強(qiáng)調(diào)要完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的政府采購措施，加大對創(chuàng)新產(chǎn)出、核心關(guān)鍵技術(shù)的采購力度。通過遠(yuǎn)期約定政府購買，擴(kuò)大首購、訂購等非招標(biāo)方式在政府購買中的應(yīng)用等方式，支持科技成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的新技術(shù)、新工藝、新材料、新產(chǎn)品、新服務(wù)，降低創(chuàng)新風(fēng)險。但當(dāng)前消費(fèi)端補(bǔ)貼政策的受益對象還集中在“作為消費(fèi)者的企業(yè)”，通過創(chuàng)新券制度，支持中小微企業(yè)和創(chuàng)客向高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和科技服務(wù)機(jī)構(gòu)購買管理咨詢、技能培訓(xùn)、市場開拓、檢驗(yàn)檢測認(rèn)證、研發(fā)設(shè)計(jì)等科技服務(wù)。真正面向終端消費(fèi)者的科技創(chuàng)新產(chǎn)品補(bǔ)貼仍較匱乏。

香港未使用貿(mào)易管制工具，深圳對這一工具的使用也非常謹(jǐn)慎，僅占創(chuàng)新政策中的0.84%。主要表現(xiàn)為加大對先進(jìn)設(shè)備、先進(jìn)技術(shù)的進(jìn)口和擴(kuò)大對“擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、自主品牌、自主營銷網(wǎng)絡(luò)和高技術(shù)含量、高附加值、高效益的產(chǎn)品”的出口。

四、分析：政策的合理性與薄弱環(huán)節(jié)

上一節(jié)比較了當(dāng)前香港、深圳科技創(chuàng)新政策的工具使用情況。本節(jié)結(jié)合兩地創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)條件和演進(jìn)要求，對政策體系的合理性與薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行討論。

(一)香港

香港政府大量使用供給側(cè)政策工具，或可以看作對當(dāng)前香港科創(chuàng)薄弱環(huán)節(jié)的回應(yīng)。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇2019年發(fā)布的《全球競爭力報(bào)告》，香港的全球競爭力排名第3，但其中與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的指標(biāo)還有較大提升空間。特別是“研發(fā)支出”(全球44位)和“研究中心質(zhì)量”(全球29位)偏低，被認(rèn)為是阻礙香港科技創(chuàng)新進(jìn)一步發(fā)展的主要因素。基于本地創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的這一狀況，較多采用科技資金投入、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與教育培訓(xùn)工具，有助于提升創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的整體效能。

在彌補(bǔ)短板的同時，香港也致力于發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢，使用了較多的機(jī)構(gòu)引進(jìn)工具，吸引海外研究機(jī)構(gòu)或科技企業(yè)在香港設(shè)立研發(fā)中心。一方面，在長期的開放與對外合作中，香港企業(yè)和專業(yè)人士更加熟悉國際法律、管理和習(xí)俗；另一方面，香港面臨的國際環(huán)境相對寬松，在吸引國際企業(yè)、研發(fā)團(tuán)隊(duì)、人才和其他創(chuàng)新要素方面有獨(dú)特優(yōu)勢。機(jī)構(gòu)引進(jìn)工具的使用，有利于促成這種傳統(tǒng)優(yōu)勢為科技創(chuàng)新服務(wù)，利用好香港的國際化與開放性特征，為大灣區(qū)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)做出獨(dú)特貢獻(xiàn)。

另一個與傳統(tǒng)優(yōu)勢相關(guān)但在目前政策中體現(xiàn)不足的是環(huán)境面政策工具的運(yùn)用。盡管香港在法律、稅收、營商環(huán)境等方面具有優(yōu)勢，但這些優(yōu)勢建基于傳統(tǒng)的發(fā)展軌道，香港的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境依然存在改進(jìn)空間。例如，作為國際金融中心，香港金融市場高度成熟。但許多業(yè)內(nèi)人士表示，香港金融業(yè)對實(shí)體行業(yè)的興趣不大，初創(chuàng)企業(yè)很難獲得來自私營部門的風(fēng)險投資。大量優(yōu)質(zhì)的風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)、信用評價機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)等中介組織尚未形成對科技類初創(chuàng)企業(yè)的有效支撐力量。香港政府未能有效運(yùn)用金融支持工具，調(diào)動金融機(jī)構(gòu)參與初創(chuàng)企業(yè)的籌融資活動的積極性。如何通過政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)持份者在關(guān)注自身運(yùn)轉(zhuǎn)和創(chuàng)新的同時，也關(guān)注和支持生態(tài)系統(tǒng)中其他主體的發(fā)展，提升傳統(tǒng)優(yōu)勢對科技創(chuàng)新的支撐力度，還需更多思考和改進(jìn)。

在對香港創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)參與者的訪談中，政府是受到較多批評的主體。許多受訪者認(rèn)為，香港政府一貫“按例辦事”，未能隨社會的快速變化而變化，與創(chuàng)新對專業(yè)、靈活、高效的要求不相適應(yīng)。對政策工具的檢視進(jìn)一步說明，對于科技類公共服務(wù)的供給，以及如何運(yùn)用法規(guī)管制等環(huán)境面政策工具、營造與科技創(chuàng)新更相適應(yīng)的系統(tǒng)環(huán)境等，政府尚未形成有效方案，沒有做好將自身納入創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的準(zhǔn)備。受限于WTO相關(guān)協(xié)議要求，和以“市場”、“公平”為重點(diǎn)的治理思路，香港政府缺少推出優(yōu)先采購本土商品、初創(chuàng)產(chǎn)品的舉措。受訪者表示，2014年施行的“公營機(jī)構(gòu)試用計(jì)劃”進(jìn)展緩慢、效果有限。國際知名公司依然在政府采購中具有絕對優(yōu)勢，本地初創(chuàng)企業(yè)的產(chǎn)品難以獲得進(jìn)入市場、得到從消費(fèi)者到生產(chǎn)者的信息反饋的機(jī)會。

(二)深圳

從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀看，教育是深圳的短板，其培養(yǎng)規(guī)模、層次和水平都不能滿足系統(tǒng)的演進(jìn)需要。同時，深圳的政策體系對高水平人才存在重引進(jìn)、輕培養(yǎng)的傾向。側(cè)重引進(jìn)的政策設(shè)計(jì)，雖然有助于緩解深圳人才供給的“燃眉之急”，但可能難以形成本地持續(xù)、穩(wěn)定的的基礎(chǔ)研發(fā)能力，也不利于引進(jìn)人才的長期發(fā)展。

另一個值得注意和加強(qiáng)的環(huán)節(jié)為知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。對深圳來說，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不僅直接有利于科技創(chuàng)新，亦能加強(qiáng)對港深之間信息流的保障，從而促進(jìn)更大的科技創(chuàng)新平臺的建設(shè)。訪談發(fā)現(xiàn)，香港業(yè)界對內(nèi)地的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)普遍缺乏信心，對抄襲風(fēng)險和無法保障合法權(quán)益的擔(dān)憂，降低了部分核心技術(shù)所有者將香港及國際科技前線的知識和技術(shù)帶到內(nèi)地進(jìn)一步開發(fā)和生產(chǎn)的愿望。這一問題存在已久，若能切實(shí)加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工具的使用力度、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)，不僅有利于知識在港深之間的跨區(qū)流動，還將提升深圳對全球知識的吸引力。

此外，與香港相比，深圳的國際化程度還存在一定差距，但在當(dāng)前政策體系中，除人才引進(jìn)工具外，政府對機(jī)構(gòu)引進(jìn)和海外機(jī)構(gòu)管理等政策工具的使用還顯得不足。2019年香港貿(mào)發(fā)局舉辦的秋季電子產(chǎn)品展共吸引120多家初創(chuàng)企業(yè)參展，其中半數(shù)左右為深圳的初創(chuàng)企業(yè)。我們訪問了部分參會代表，均表示獲取海外市場是赴港參展的主要動力。受訪者認(rèn)為，當(dāng)前深圳還缺少打開海外市場的通道和機(jī)會，而香港的展會能吸引更多海外經(jīng)銷商，拓寬企業(yè)的海外銷售網(wǎng)絡(luò)。因此，有必要在創(chuàng)新政策的設(shè)計(jì)中，加強(qiáng)對用好香港在海外市場中的“橋梁”作用的論述，為企業(yè)的自發(fā)性行為提供更多制度保障，同時，應(yīng)更加積極主動地思考如何加強(qiáng)與海外市場的聯(lián)系。

(三)港深之間的聯(lián)系

除香港和深圳自身需要完善和改進(jìn)的問題外，在共建港深創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的過程中，還需針對性地攻破實(shí)踐中的難點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)兩地之間的聯(lián)系與互動。

準(zhǔn)入壁壘高是香港企業(yè)拓展內(nèi)地業(yè)務(wù)的首要難題。標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)等方面的限制，既不利于香港本土企業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)入內(nèi)地，增加了香港創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的難度，也不利于吸引國際科技公司在港設(shè)立研發(fā)中心，降低了香港為大灣區(qū)集聚全球創(chuàng)新資源的作用。與香港相比，深圳不存在進(jìn)入內(nèi)地市場的壁壘，但海外推廣能力有一定差距，國際企業(yè)對在深設(shè)立研發(fā)中心的顧慮也更多。兩地理應(yīng)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同吸引國際知名的科技團(tuán)隊(duì)與企業(yè)，開拓海內(nèi)外市場。但當(dāng)前兩地的政策體系中，關(guān)于如何用好兩地優(yōu)勢、在科技創(chuàng)新領(lǐng)域開展更多深層次的合作，還缺少系統(tǒng)化論述。

作為整體的港深創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，需要通過物質(zhì)、信息和能量的交換與循環(huán)，建立起相互之間的聯(lián)系。物質(zhì)流是指人才、資金等各類創(chuàng)新資源的流動與交換；信息流包括從知識開發(fā)到知識應(yīng)用的正向流動和基于消費(fèi)者和用戶回饋的逆向流動；能量流則是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中新增價值的流動。從當(dāng)前的政策體系看，各級政府有關(guān)物質(zhì)流的努力最多，其次為信息流，對兩地間的能量流還缺乏關(guān)注。

已有文獻(xiàn)中對區(qū)域一體化的討論，主要聚焦于物質(zhì)流，強(qiáng)調(diào)要降低壁壘、促進(jìn)創(chuàng)新要素的自由流動。破除要素流動障礙、加強(qiáng)物質(zhì)交換，也是當(dāng)前政策密度最高的方面。CEPA的制定和出臺，正是暢通兩地間物質(zhì)流的典型舉措；而其薄弱環(huán)節(jié)體現(xiàn)在政策的可操作性和落地過程。缺乏配套措施常常導(dǎo)致“大門開小門不開”問題，阻礙了良好政策構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前政策也致力于改善兩地之間的信息流。例如，有關(guān)合作申請項(xiàng)目、共同開發(fā)科學(xué)園區(qū)等方面的政策措施，都為兩地間的信息流動創(chuàng)造了新的渠道和機(jī)制。若能擴(kuò)大深圳的信息開放程度、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，努力建成符合國際慣例、受到國際認(rèn)同的知識開發(fā)與保護(hù)體系，將有利于進(jìn)一步強(qiáng)化港深間的信息流，提高信息在兩地間的共治、共享水平。

價值流強(qiáng)調(diào)，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡，不僅需要主體的價值增值能力，還需保持價值在主體間的分配張力。在港深合作中，香港對于人才、知識和初創(chuàng)企業(yè)流失的擔(dān)憂，反映出兩地尚未建立合理、有效的價值流動和分配機(jī)制，使得香港未能從系統(tǒng)中獲得對其基礎(chǔ)研究和人才培養(yǎng)投入的合理價值回報(bào)。這一問題當(dāng)前尚未有效解決，需要得到兩地及中央更多的重視。未來可探索建立整體的協(xié)調(diào)和價值分配機(jī)制，通過知識產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)分配、合作研發(fā)、預(yù)付購買等多種方式，為系統(tǒng)中新增價值的跨區(qū)流動注入動力。

四、小結(jié)

港深創(chuàng)新種群和群落間的差異性和互補(bǔ)性，以及“一國兩制”下的制度異質(zhì)性、文化多樣性，是港深創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特優(yōu)勢，有潛力孕育更多突破性成果。本文展示的港深科技創(chuàng)新政策的差異化特征，反映出制度異質(zhì)性既是因?yàn)閮傻貏?chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀不同，也是由于兩地政府在回應(yīng)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)要求時的選擇不同。

在港深創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)中，這種制度條件和治理思路上的差異，難免導(dǎo)致兩地間的摩擦。這就要求兩地政府以自然界中同一生態(tài)系統(tǒng)下不同種群和群落間“共生競合”的理念，以更加智慧的方式，處理各項(xiàng)潛在或已經(jīng)凸顯的矛盾沖突，形成協(xié)同關(guān)系。

因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定和出臺在需求側(cè)的港深合作策略，以兩地各自的制度特征和市場條件為基礎(chǔ)，形成以用戶為中心的需求側(cè)創(chuàng)新政策，拉動客戶對科技創(chuàng)新產(chǎn)品的需求。需求側(cè)合作，不同于區(qū)域一體化中討論的“要素流動”，而是在市場層面上的開放與合作。關(guān)鍵是用好各自在需求側(cè)的優(yōu)勢，展開合作，達(dá)致激發(fā)兩地的創(chuàng)新活力、提升港深創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的整體效能。一些潛在的政策要點(diǎn)包括：如何讓更多的香港人才和創(chuàng)新產(chǎn)品通過進(jìn)入內(nèi)地市場而獲得進(jìn)一步開發(fā)和大規(guī)模生產(chǎn)；如何用好香港優(yōu)勢使深圳產(chǎn)品得到更多國際認(rèn)可和提升、更穩(wěn)健地走向海外市場。

總之，在未來港深科技創(chuàng)新政策的設(shè)計(jì)中，應(yīng)更多從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)要求出發(fā)，既要注重提升兩地各類創(chuàng)新主體的水平、保護(hù)多樣化特征，也要從暢通和活躍物質(zhì)流、信息流和能量流的角度進(jìn)行優(yōu)化。

致謝：感謝香港持續(xù)發(fā)展研究中心的研究員李建安、博士研究生羅曼在本文研究和寫作中的幫助。

注釋

①可參見穆榮平等：《中國創(chuàng)新發(fā)展: 邁向世界科技強(qiáng)國之路》,《中國科學(xué)院院刊》 2017年第5期；仲為國等：《中國企業(yè)創(chuàng)新動向指數(shù)：創(chuàng)新的環(huán)境、戰(zhàn)略與未來——2017·中國企業(yè)家成長與發(fā)展專題調(diào)查報(bào)告》，《管理世界》 2017年第6期。研究認(rèn)為，教育文化、創(chuàng)新環(huán)境、科技信息流動、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與市場秩序等制度因素的不足，是導(dǎo)致這些問題的重要原因。

②詳見中共中央、國務(wù)院于2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》?！毒V要》提出要“建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心”，“推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試點(diǎn)”。

③M. Howlett， “Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implementation: National Approaches to Theories of Instrument Choice，”PolicyStudiesJournal, vol.19, no.2, 1991, pp. 1-21．

④A. Schneider and H. Ingram, “Systematically Pinching Ideas: A Comparative Approach to Policy Design，”JournalofPublicPolicy, vol. 8, no. 1, 1988， pp. 61-80．

⑧曾國屏、茍尤釗、劉磊：《從 “創(chuàng)新系統(tǒng)” 到 “創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”》，《科學(xué)學(xué)研究》2013年第1期。

⑨Chong-Moon Lee, William F. Miller, Marguerite Gong Hancock等人最早在2000年出版的TheSiliconValleyEdge:AHabitatforInnovationandEntrepreneurship中將硅谷的特點(diǎn)總結(jié)為“創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)精神的‘棲息地’”，認(rèn)為只有從生態(tài)系統(tǒng)的角度思考，才能理解硅谷的成功關(guān)鍵和難以復(fù)制性，引發(fā)了對“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”的關(guān)注和討論。有關(guān)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)與國家創(chuàng)新體系關(guān)系的研究，可參見曾國屏、茍尤釗、劉磊：《從“創(chuàng)新系統(tǒng)”到“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”》，《科學(xué)學(xué)研究》2013年第1期。

⑩參見D. J. Jackson，WhatIsanInnovationEcosystem？， Arlington: National Science Foundation, 2011．