樊曉杰 林榮日

(復(fù)旦大學(xué) 高等教育研究所， 上海 200433)

一、引言

教育關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)久發(fā)展，而基礎(chǔ)教育(指為一個(gè)人終身發(fā)展而進(jìn)行的最根本的教育，也是整個(gè)教育系統(tǒng)中的奠基性教育，包括幼兒教育、中小學(xué)教育、成人掃盲教育等①。)又是關(guān)乎國家教育發(fā)展的基石，因此普及和發(fā)展基礎(chǔ)教育，不斷提高國民的基本素質(zhì)，對(duì)現(xiàn)代文明國家建設(shè)至關(guān)重要?；A(chǔ)教育是一項(xiàng)十分龐大而復(fù)雜的工程，不僅需要投入大量的人力和物力，還需要投入巨額財(cái)力，如此才有可能確保其健康發(fā)展。這就需要政府、社會(huì)和家庭等多方共同參與，其中，家庭為其成員的教育和培訓(xùn)等活動(dòng)而投入的資金，就是家庭教育支出，也可稱為家庭教育支付。

家庭教育支付主要分為四個(gè)方面：一是基本教育支出。受教育者獲得教育而必須支付的最基本的支出，如學(xué)校的學(xué)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、膳宿費(fèi)、交通、書籍、服裝等費(fèi)用。二是擴(kuò)展性教育支出。家長(zhǎng)自愿為子女付出的、額外的教育費(fèi)用，如各種培訓(xùn)費(fèi)用、購買課外學(xué)習(xí)材料或者聘請(qǐng)家庭教師的費(fèi)用。三是選擇性教育支出。走讀生、借讀生及其他情況的學(xué)生，其家長(zhǎng)向?qū)W校交納的不屬于基本教育支出范疇的費(fèi)用，如擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等。四是教育儲(chǔ)蓄支出。家長(zhǎng)專門為學(xué)生支付非義務(wù)教育所需教育金的專項(xiàng)儲(chǔ)蓄，既具有強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的作用又有一定的保障功能②。北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所(CIEFR)發(fā)布的《2017年中國教育財(cái)政家庭調(diào)查》指出，學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育階段全國家庭生均教育支出負(fù)擔(dān)率為13.2%，其中農(nóng)村為10.6%，城鎮(zhèn)為14.3%。而與義務(wù)教育階段相比，不同經(jīng)濟(jì)水平的家庭教育負(fù)擔(dān)差距拉大，學(xué)前階段最低和最高兩組家庭之間相差7.8%，高中階段相差達(dá)20%。這一差異在義務(wù)教育階段相對(duì)較小，說明義務(wù)教育階段的公共財(cái)政投入確實(shí)承擔(dān)了家庭的一部分基本教育支出，減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也縮小了不同家庭之間的教育支付差異③。

一般而言，教育政策分析包括三個(gè)方面：一是教育政策的內(nèi)容分析，二是教育政策的過程分析，三是教育政策的價(jià)值分析④。邁克爾·豪利特認(rèn)為，政策工具作為政府為解決社會(huì)公共問題或達(dá)成一定政策目標(biāo)而采用的方式或手段，是政策得以有效實(shí)施的基本保障⑤。朱春奎認(rèn)為，在政策執(zhí)行過程中，如何選擇政策工具以及用何種標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)政策工具的效力，對(duì)政策的有效執(zhí)行和政策目標(biāo)的順利達(dá)成具有決定性的影響⑥。為了更好地了解我國基礎(chǔ)教育政策對(duì)家庭教育支付產(chǎn)生的影響，本文致力于分析轉(zhuǎn)型期不同階段影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策特點(diǎn)及其政策工具的演變過程，為進(jìn)一步推進(jìn)我國基礎(chǔ)教育發(fā)展和改革，落實(shí)教育精準(zhǔn)扶貧政策等提供可資參考的建議。

二、政策工具分析框架理論

20世紀(jì)50年代，美國學(xué)者達(dá)爾和布洛姆首次提出政策工具分析框架理論。到了90年代，許多學(xué)者基于不同領(lǐng)域和視角對(duì)政策工具進(jìn)行了不同的劃分⑦。在所有的政策工具分類框架中，國內(nèi)學(xué)者主要采用以下三種：一是唐納爾和莫爾的政策工具分析框架理論。該理論根據(jù)選擇方案和具體執(zhí)行問題之間的適切性，將政策工具分為五類。二是英格拉姆和施耐德的政策工具分析框架理論。該理論適用于使用政策工具較多的規(guī)章制度⑧。三是豪利特和拉米什的政策工具分析框架理論。該理論適用于干預(yù)程度不同的政策工具來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給⑨。

以上三種分析框架理論各具特點(diǎn)，也有共同之處。總的來講，豪利特與拉米什的政策工具分析框架相對(duì)比較寬泛粗略，不大適合于分析復(fù)雜多變的教育問題。英格拉姆和施耐德、唐納爾和莫爾這兩類框架都強(qiáng)調(diào)了權(quán)威命令、激勵(lì)和能力建設(shè)的政策工具。每種政策工具都有其最適合的應(yīng)用情境和優(yōu)缺點(diǎn)⑩。命令型政策工具適用于有明確政策目標(biāo)、利益沖突程度較低的情況，主要用來規(guī)范個(gè)體和機(jī)構(gòu)的行為；報(bào)酬型政策工具適用于在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上給予個(gè)體或機(jī)構(gòu)貨幣或貨款以交換其物品或服務(wù)，以調(diào)動(dòng)行動(dòng)主體的積極性；職能拓展型政策工具適用于長(zhǎng)遠(yuǎn)投資，以促使個(gè)體或機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其基本功能永久性的變化；權(quán)威重組型政策工具適用于個(gè)體和機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)移、讓渡或分割正式權(quán)利；勸告與勸誘型政策工具是力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?dòng)的一種信號(hào)政策。

我國教育政策具有目的性與可行性、穩(wěn)定性與可變性、權(quán)威性與實(shí)用性、系統(tǒng)性與多功能性等特點(diǎn)。因此，這些政策工具分析框架在我國政府部門解決現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，也被普遍選擇和運(yùn)用。賈建國基于政策工具的視角，對(duì)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》及《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法》中所使用政策工具的類型結(jié)構(gòu)、選擇偏向、特點(diǎn)、問題進(jìn)行了分析，提出了改進(jìn)“雙一流”政策工具選擇與運(yùn)用的策略。曹燕也認(rèn)為這三種分析框架各具優(yōu)勢(shì)，但在運(yùn)用中存在一定的交叉，對(duì)基礎(chǔ)教育公平政策問題，應(yīng)該主要采用唐納德和莫爾的政策工具分析框架。鑒于此，本文也采用唐納爾和莫爾的政策工具分析框架，試圖探究我國基礎(chǔ)教育政策工具的使用情況。

三、影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策分析

教育政策的內(nèi)容分析分為宏觀和微觀兩方面，而教育政策的過程分析，是對(duì)教育政策的形成過程、執(zhí)行過程及其結(jié)果進(jìn)行分析。下面以國家義務(wù)教育階段和普通高中、中職教育在不同階段所面臨的情況和出臺(tái)的重點(diǎn)政策為依據(jù)，將1985年以來影響我國家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策劃分為四個(gè)階段。這里主要是從宏觀角度分析重要政策的形成背景、執(zhí)行過程及其結(jié)果。

(一) 基礎(chǔ)教育恢復(fù)時(shí)期：1985-1994年

20世紀(jì)80年代是我國教育事業(yè)恢復(fù)發(fā)展期。1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》開始改變當(dāng)時(shí)全國基礎(chǔ)教育整體落后的局面，拉開了國家推進(jìn)教育改革和教育立法的序幕。一方面教育法律是制定教育政策的依據(jù)，教育政策是教育基本法律的具體化、條文化和定型化；另一方面，教育法律一旦確定之后，又會(huì)對(duì)教育政策產(chǎn)生比較長(zhǎng)久和穩(wěn)定的影響。這一時(shí)期，除了上述這一重大政策之外，1986年全國人大頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，也極大地影響了家庭基礎(chǔ)教育支付。這兩項(xiàng)重大制度要求全國有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育，對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。同時(shí)，國家設(shè)立助學(xué)金項(xiàng)目，幫助貧困學(xué)生就學(xué)，特別是在1992年《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定了享受助學(xué)金的貧困學(xué)生范圍及酌情減免雜費(fèi)的條件。

(二)基礎(chǔ)教育建設(shè)時(shí)期:1995-2000年

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平差距加大，基礎(chǔ)教育開始出現(xiàn)不均衡和制度不完善問題，同時(shí)一些經(jīng)濟(jì)貧困的家庭依然存在“上學(xué)難、上不起學(xué)”的情況。國家為進(jìn)一步減輕貧困家庭的基本教育支出費(fèi)用，健全基礎(chǔ)教育階段的助學(xué)金制度。1995年教育部與財(cái)政部聯(lián)合頒布《關(guān)于健全中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金制度的通知》中規(guī)定，恢復(fù)或建立中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金制度，助學(xué)金每學(xué)期評(píng)定一次，以抵減該生的書本費(fèi)、雜費(fèi)、寄宿費(fèi)的方式發(fā)放。另外，在涉及高中和中職階段教育的政策中也提出了進(jìn)一步完善助學(xué)金制度或減免學(xué)費(fèi)的政策。同時(shí)，為了保證基礎(chǔ)教育在全國的順利推進(jìn)，90年代中期國家開始對(duì)基礎(chǔ)教育的收費(fèi)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，將制定教育收費(fèi)的審批權(quán)下放到地方。1996年國家教委發(fā)布的《義務(wù)教育學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》中再次強(qiáng)調(diào)家庭基礎(chǔ)教育支付只繳納雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生可酌情減免雜費(fèi)。

但是在這一階段，國家適當(dāng)提高了高中教育的基本費(fèi)用。1999年教育部制定了《關(guān)于積極推進(jìn)高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出要適當(dāng)調(diào)整學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高高中階段學(xué)費(fèi)在培養(yǎng)成本中的比例?？傊?，本階段國家主要通過完善義務(wù)教育收費(fèi)和助學(xué)金制度來減輕家庭義務(wù)教育的負(fù)擔(dān)。

(三)基礎(chǔ)教育加速發(fā)展期：2001-2010年

隨著我國義務(wù)教育的全面推進(jìn)，到20世紀(jì)90年代末，農(nóng)村中小學(xué)出現(xiàn)了越權(quán)收取學(xué)費(fèi)、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、課本費(fèi)用高、強(qiáng)行代收各種費(fèi)用等亂象，部分地區(qū)的中小學(xué)助學(xué)金制度也未得到落實(shí)。而我國西部教育發(fā)展的總體水平仍然偏低，發(fā)展很不平衡，尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)仍有372個(gè)縣沒有實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)，這些縣主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，當(dāng)?shù)匾恍┘彝サ慕逃?fù)擔(dān)依然十分沉重，“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

基于以上原因，這一階段的基礎(chǔ)教育政策目的開始復(fù)雜化和多樣化。國家不但要進(jìn)一步規(guī)范基礎(chǔ)教育管理體制，還要減輕貧困家庭和地區(qū)的教育支出。2001年教育部出臺(tái)了《關(guān)于堅(jiān)決治理農(nóng)村中小學(xué)亂收費(fèi)問題的通知》，要求嚴(yán)格控制農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，試行“一費(fèi)制”?！耙毁M(fèi)制”政策綜合考慮了雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范課本費(fèi)用兩項(xiàng)因素，同時(shí)也考慮了中小學(xué)信息教育、英語教育的基本需要及貧困地區(qū)的實(shí)際情況，規(guī)定了“一費(fèi)制”最高限額標(biāo)準(zhǔn)，為家庭基本教育支出設(shè)置了上限。2008年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，提出從2008年秋季學(xué)期開始，全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費(fèi)；對(duì)享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生，繼續(xù)免費(fèi)提供教科書，并對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿學(xué)生給予生活費(fèi)補(bǔ)助。

另外，國家也通過完善基礎(chǔ)教育制度和保障機(jī)制來進(jìn)一步減輕經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和家庭的基本教育支出。2001年開始，教育部先后頒布了《關(guān)于對(duì)全國部分貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)生試行免費(fèi)提供教科書的意見》《關(guān)于落實(shí)和完善中小學(xué)貧困學(xué)生助學(xué)金制度的通知》《關(guān)于建立普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度的意見》《關(guān)于降低中小學(xué)教材價(jià)格深化教材管理體制改革意見的通知》《對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書工作暫行管理辦法》等一系列政策，在農(nóng)村地區(qū)推廣使用經(jīng)濟(jì)適用型教材，完善基礎(chǔ)教育階段助學(xué)金制度，在貧困地區(qū)設(shè)立免費(fèi)提供教科書制度的試點(diǎn)。2003年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，明確把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重?？傊?，在這一階段，國家通過各種政策手段，敦促各地政府因地制宜地落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，設(shè)立貧困學(xué)生專項(xiàng)資助資金，建立健全資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)制度等，以減輕貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。

(四)基礎(chǔ)教育精準(zhǔn)改革期：2011年至今

2011年全國通過了國家“普九”驗(yàn)收。我國用25年時(shí)間全面普及了城鄉(xiāng)義務(wù)教育，從根本上實(shí)現(xiàn)了所有適齡青少年“有學(xué)上”的目標(biāo)。但區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量還是存在明顯差距，貧困問題依然是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的“短板”。因此，國務(wù)院2011年發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，明確提出大力發(fā)展貧困地區(qū)的教育文化事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

為了提升深度貧困地區(qū)的教育供給能力，國家開展基礎(chǔ)教育的精準(zhǔn)扶貧工作。國家除了加強(qiáng)教育資源向貧困地區(qū)傾斜外，還以建檔立卡方式明確受資助貧困學(xué)生，同時(shí)關(guān)注中小學(xué)生身體健康和營養(yǎng)問題。教育精準(zhǔn)扶貧政策全面覆蓋貧困地區(qū)，特別是“三區(qū)三州”的貧困家庭，大大減輕了他們的基本教育支出。另外，國家還開始實(shí)施高中階段教育扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃。

第一，義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策的初步形成。2013年教育部頒布的《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見的通知》中提出“扶持到校、資助到生”的教育扶貧工作要求。2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，重點(diǎn)向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜。城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生實(shí)施免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)(簡(jiǎn)稱“兩免一補(bǔ)”)的政策。2016年頒布的《加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確了“兜住底線”原則，將提高最困難人群受教育水平作為優(yōu)先任務(wù)。在2018年國務(wù)院頒布的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案(2018-2020年)》中，要求在“三區(qū)三州”實(shí)施現(xiàn)有免費(fèi)教育政策，全面落實(shí)西藏教育“三包”政策，支持新疆南疆四地州14年免費(fèi)教育政策，推廣民族地區(qū)“9+3”免費(fèi)教育計(jì)劃。

第二，鼓勵(lì)地方推行“營養(yǎng)改善計(jì)劃”。2012年，為了解決農(nóng)村中小學(xué)生和貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)不良的問題，國家使用“職能擴(kuò)展”和“勸告與勸誘”工具，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，中央財(cái)政對(duì)地方試點(diǎn)給予獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，啟動(dòng)并實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃。到2014年，699個(gè)國家試點(diǎn)縣的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每生每天3元提高到4元，寄宿生加上“一補(bǔ)”后達(dá)到每天8-9元。2016年教育部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃地方試點(diǎn)范圍實(shí)現(xiàn)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣全覆蓋的意見》以貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生為重點(diǎn)，逐步改善農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的營養(yǎng)狀況。

第三，切實(shí)解決義務(wù)教育階段學(xué)生失學(xué)輟學(xué)問題。在這一時(shí)期，我國農(nóng)村學(xué)齡人口不斷下降，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校經(jīng)過調(diào)整和撤并后大幅減少，導(dǎo)致部分農(nóng)村學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)、交通費(fèi)用增加，學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。為此，2017年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》，進(jìn)一步落實(shí)扶貧控輟，避免因貧失學(xué)輟學(xué)。2018年，在教育部頒布的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案(2018-2020年)》中，提出了精準(zhǔn)確定教育扶貧對(duì)象，聚焦貧困地區(qū)和貧困人口，把建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生作為脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)對(duì)象，完善教育脫貧機(jī)制，以教育手段阻斷貧困代際傳遞。

在這一時(shí)期，我國高中階段教育也取得了較大發(fā)展。但由于多方面原因，貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的高中教育資源依然短缺，高中普及程度較低。為此，國家先后頒布了《關(guān)于擴(kuò)大中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策范圍進(jìn)一步完善國家助學(xué)金制度的意見》(2012年)、《中等職業(yè)學(xué)校免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助資金管理辦法》(2013年)、《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見的通知》(2013年)、《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》(2016年)、《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃(2017-2020年)》(2017年)等一系列政策，逐步完善貧困地區(qū)的高中和職業(yè)教育政策，免除公辦普通高中建檔立卡家庭學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，中等職業(yè)教育學(xué)生除了享受免學(xué)費(fèi)和國家助學(xué)金政策外，還給予必要的住宿費(fèi)、交通費(fèi)等補(bǔ)助，從而在一定程度上減輕了貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。

四、影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策工具分析

下面根據(jù)唐納爾—莫爾政策工具分析框架理論要點(diǎn)，對(duì)我國影響家庭教育支付的政策工具類型、特點(diǎn)及其影響因素進(jìn)行分析。國家根據(jù)不同時(shí)期基礎(chǔ)教育發(fā)展的環(huán)境和需求來制定政策法規(guī)，并選擇多種政策工具以保證政策有效實(shí)施。由于涉及基礎(chǔ)教育政策文本數(shù)量繁多，為了提高取樣的代表性和準(zhǔn)確性，本文以教育部官方公布的基礎(chǔ)教育政策文本為準(zhǔn)，遴選了1985-2018年間發(fā)文單位為國務(wù)院或教育部，直接與家庭教育支付相關(guān)的政策文本30份，再以本文自行設(shè)計(jì)的分析單元編碼表為載體，提取了影響家庭教育支付的59項(xiàng)具體條文(見表1)。

表1 1985—2018年影響家庭教育支付的政策文本及相關(guān)條文單元編碼表

續(xù)表

續(xù)表

根據(jù)唐納爾-莫爾的政策工具分析框架，結(jié)合表2政策條文的內(nèi)容，筆者將1985—2018年影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策類型進(jìn)行了歸納。從表2可見，我國基礎(chǔ)教育的政策工具類型，主要采用命令型、報(bào)酬型和職能拓展型，有時(shí)也適當(dāng)采用權(quán)威重組型和勸告與勸誘型。

表2 影響家庭教育支付的政策工具使用情況統(tǒng)計(jì)表

續(xù)表

在影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策中，從第一階段到第四階段，國家使用的政策工具數(shù)量逐步增多，結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，即從比較單一的政策工具選擇到交叉多樣化的政策工具組合，呈現(xiàn)出日益綜合化的特點(diǎn)(見圖1)。具體來看，這四個(gè)階段使用的政策工具有以下特點(diǎn)：

(1)在第一階段，政府為了免去家庭在義務(wù)教育支出中的學(xué)費(fèi)和給予貧困學(xué)生經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，采用了簡(jiǎn)單直接的“命令”和“報(bào)酬”政策工具，高效且直接地推進(jìn)免學(xué)費(fèi)的義務(wù)教育政策的實(shí)施。但在這一階段，政策工具的選擇頻次不多，總共只有10次，其中“命令”和“報(bào)酬”兩種政策工具就用了6次。

圖1 我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的政策工具使用情況

(2)為了進(jìn)一步落實(shí)和完善基礎(chǔ)教育政策，國家在第二階段更加重視經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生和家庭的教育問題，擴(kuò)大省級(jí)和以下地方政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育管理事務(wù)的職能范圍，采用“命令+報(bào)酬+權(quán)威重組”的政策工具組合。因而，國家在這一階段使用的政策工具數(shù)量開始增多，共27次，其中“命令”和“報(bào)酬”政策工具各使用了9次，“權(quán)威重組”政策工具使用了6次。國家運(yùn)用這些政策工具將義務(wù)教育管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)逐步下放給地方政府。同時(shí)，在這一階段開始嘗試使用“勸告與勸誘”政策工具，鼓勵(lì)單位和個(gè)人捐資助學(xué)。

(3)國家在第三階段的政策采用了3個(gè)以上的政策工具組合，以保證政策的有效落實(shí)，尤其開始使用“報(bào)酬+勸告與勸誘”政策工具組合，旨在激發(fā)地方政府的積極性，同時(shí)也鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人共同參與教育事業(yè)。具體來看，第三階段的政策工具組合比較豐富，國家所使用的政策工具數(shù)量增加到67次，其中“報(bào)酬”政策工具使用了18次，“命令”政策工具使用了17次，“權(quán)威重組”政策工具使用了14次，“職能拓展”和“勸告與勸誘”政策工具的使用也分別達(dá)到了10次和8次。這一階段最重要的政策就是制定了“兩免一補(bǔ)”和“一費(fèi)制”兩大義務(wù)教育的核心政策。

(4)在第四階段，國家整合了前三個(gè)階段的教育政策，針對(duì)貧困地區(qū)和貧困學(xué)生，采用了更復(fù)雜、更綜合和更多樣的政策工具去推進(jìn)教育扶貧工作，較大程度地減輕了貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。為了保證政策的有效落實(shí)，國家在第四階段運(yùn)用的政策工具數(shù)量激增，總計(jì)達(dá)115次，尤其運(yùn)用了“命令+報(bào)酬+權(quán)威重組+職能拓展”這一高度綜合的政策工具組合來實(shí)施教育精準(zhǔn)扶貧，起到了極其顯著的正面效果，貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)大為減輕，初中輟學(xué)率不斷下降，高中入學(xué)率逐步提高。另外，這一階段還增加使用了“勸告與勸誘”工具來普及高中教育和“營養(yǎng)改善計(jì)劃”。

由上分析可知，1985年以來，普及基礎(chǔ)教育成為國家教育發(fā)展的重要主題之一。政府承擔(dān)基礎(chǔ)教育階段的基本教育支出不斷增加，政策受益目標(biāo)群體更加精準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困家庭和地區(qū)的家庭教育支付影響力逐步擴(kuò)大。

圖2統(tǒng)計(jì)了基礎(chǔ)教育中影響家庭教育支付的目標(biāo)類型。第一階段全國覆蓋性政策3項(xiàng)，針對(duì)貧困學(xué)生政策1項(xiàng)；第二階段全國覆蓋性政策8項(xiàng)，針對(duì)貧困學(xué)生政策5項(xiàng)，貧困地區(qū)1項(xiàng)。由此看來，第一、二階段以全國的基礎(chǔ)教育為主，輔以關(guān)注貧困學(xué)生。而第三、四階段的政策明顯側(cè)重于貧困地區(qū)和貧困學(xué)生。第三階段針對(duì)貧困學(xué)生的政策16項(xiàng)，針對(duì)貧困地區(qū)的政策15項(xiàng)，而覆蓋全國的政策僅頒布了6項(xiàng)。第四階段針對(duì)貧困地區(qū)的政策高達(dá)28項(xiàng)，針對(duì)貧困學(xué)生的政策也達(dá)到26項(xiàng)之多，而覆蓋全國的教育政策有13項(xiàng)。可以看出，在第四階段，國家重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，教育扶貧也逐步精準(zhǔn)到建檔立卡家庭和“三區(qū)三州”地區(qū)的家庭。

圖2 我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的目標(biāo)類型

圖3統(tǒng)計(jì)了我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的主要項(xiàng)目類型，它們是教育經(jīng)費(fèi)、貧困救助和營養(yǎng)計(jì)劃。具體來看，第一階段涉及教育經(jīng)費(fèi)的政策有2項(xiàng)，貧困救助政策1項(xiàng)；第二階段涉及教育經(jīng)費(fèi)和貧困救助政策分別是8項(xiàng)和4項(xiàng)；第三階段，涉及上述兩類項(xiàng)目的政策各有12項(xiàng)；到了第四階段，開始出現(xiàn)營養(yǎng)計(jì)劃政策，數(shù)量達(dá)到11項(xiàng)，而涉及教育經(jīng)費(fèi)和貧困救助的政策數(shù)量也大幅增加，分別達(dá)到17項(xiàng)和15項(xiàng)。從具體的政策內(nèi)涵來看，影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策，從前面幾個(gè)階段的比較單一的學(xué)費(fèi)和救助費(fèi)，拓展到第四階段的學(xué)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)、食宿費(fèi)、營養(yǎng)費(fèi)和交通費(fèi)等方面，這些政策對(duì)家庭教育支付的影響逐步擴(kuò)大。

圖3 我國基礎(chǔ)教育政策中影響家庭教育支付的項(xiàng)目類型

總之，由于我國基礎(chǔ)教育階段的相關(guān)問題涉及面很廣且復(fù)雜多樣，因而需要通過綜合運(yùn)用各種政策工具組合才有可能達(dá)到預(yù)期效果。雖然影響家庭教育支付的相關(guān)政策綜合運(yùn)用了多種政策工具，但依然明顯倚重“命令”和“報(bào)酬”政策工具組合，而“勸告與勸誘”政策工具使用不足。從圖1可見，在四個(gè)階段中，所有政策工具使用數(shù)為219，其中“命令”和“報(bào)酬”政策工具數(shù)分別各占25.57%；“權(quán)威重組”政策工具占22.37%；“職能拓展”政策工具占15.53%；而“勸告與勸誘”政策工具使用率最低，僅為10.96%。有學(xué)者認(rèn)為，與其他工具相比，命令工具效率較高，管理成本較低，便于義務(wù)教育的實(shí)施。但“命令”政策工具也有其明顯缺點(diǎn)，如不利于調(diào)動(dòng)教育政策執(zhí)行者工作的積極性。地方政府也許會(huì)因?yàn)楸粍?dòng)執(zhí)行而在落實(shí)政策過程中產(chǎn)生抵觸情緒，致使政策制定者與執(zhí)行者間形成對(duì)立關(guān)系，從而影響政策的效果。而“勸告與勸誘”政策工具卻能夠促使各主體積極主動(dòng)地承擔(dān)責(zé)任去解決實(shí)際問題。因此，過于倚重“命令”政策工具而其他政策工具使用不足，不利于凝聚多方力量去共同推進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。

五、影響政策工具選擇的主要因素分析

(一)政策環(huán)境與目標(biāo)

政策環(huán)境對(duì)政策工具選擇的影響，主要體現(xiàn)在現(xiàn)有政策狀態(tài)和以往政策工具的環(huán)境情況兩方面。政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段，就是說，為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)必須選擇與之相匹配的政策工具。政策是多目標(biāo)還是單一目標(biāo)，會(huì)影響工具的選擇。多目標(biāo)的政策要求每一個(gè)政策目標(biāo)都要選擇一個(gè)與之相匹配的、有效的政策工具來加以實(shí)施，而目標(biāo)單一的政策對(duì)政策工具的要求就會(huì)簡(jiǎn)單些。

在影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策中，每個(gè)階段政策目標(biāo)的改變都要求政策工具做相應(yīng)的調(diào)整。但是，教育政策工具的選擇是一個(gè)復(fù)雜綜合的過程，受當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育水平等因素影響。通過本文第三部分對(duì)影響家庭教育支付政策的梳理可見，國家在每個(gè)階段制定政策和使用政策工具時(shí)，都考慮到了全國基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顩r、以往的政策工具執(zhí)行情況以及相關(guān)政策情況等因素。

例如，20世紀(jì)80年代，全國絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，基礎(chǔ)教育基礎(chǔ)薄弱，教育水平低下。在這種情況下，國家需要更多地使用強(qiáng)制性的“命令”政策工具和直接減免學(xué)費(fèi)的“報(bào)酬”政策工具去促進(jìn)基礎(chǔ)教育工作的恢復(fù)和發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，九年義務(wù)教育開始有計(jì)劃、分階段地實(shí)施。到1993年，全國91%人口的地區(qū)普及了小學(xué)教育，但貧困家庭和農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展依然問題重重。因此，國家在第一階段和第二階段直接通過“報(bào)酬”政策工具，盡力給予農(nóng)村地區(qū)和貧困家庭經(jīng)濟(jì)資助或補(bǔ)助。到2000年，在全國范圍內(nèi)已實(shí)現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)，但貧困問題依然是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的“短板”，脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)復(fù)雜而嚴(yán)峻。因此，在第三階段和第四階段，國家以貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生為重點(diǎn)，通過綜合使用“報(bào)酬”、“權(quán)威重組”、“職能擴(kuò)展”等政策工具，減輕貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)，并逐步改善農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)和生活狀況。

(二)政策工具的特性

政策工具的特點(diǎn)和功效是政府在選擇政策工具時(shí)應(yīng)當(dāng)予以充分重視的因素。政策和政策工具必須相互匹配，才能使政策執(zhí)行事半功倍，否則有可能導(dǎo)致政策實(shí)施受阻甚至失敗?！敖裉煳覀冋〉闹饕?，不在目的而在手段?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，命令型政策工具是政府最常用也最善用的政策工具，因其有強(qiáng)制性和可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，較其他工具的成本-收益有優(yōu)勢(shì)，尤其它能夠讓政府各系統(tǒng)迅速采取行動(dòng)，也便于政府自上而下地控制與管理，發(fā)揮上傳下效的作用，所以當(dāng)前政府偏好命令型政策工具也就在情理之中。

例如，我國九年義務(wù)教育具有免費(fèi)性、強(qiáng)制性和命令性特點(diǎn)，因而與教育費(fèi)用相關(guān)的政策以命令和報(bào)酬政策工具組合為主，國家直接承擔(dān)基礎(chǔ)教育的基本費(fèi)用。這也解釋了政府在基礎(chǔ)教育階段倚重成本相對(duì)較低、實(shí)施起來比較容易、效果也比較明顯的政策工具的原因。另外，針對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困家庭和地區(qū)的教育救助政策，主要考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，將實(shí)施具體政策的權(quán)力下放到地方，以保證政策實(shí)施的有效性，因而采用“報(bào)酬”為主、“命令”和“權(quán)威重組”為輔的政策工具組合。而第四階段頒布的“營養(yǎng)改善計(jì)劃”，主要針對(duì)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)生營養(yǎng)問題，通過“權(quán)威重組”、“命令”和“報(bào)酬”政策工具，鼓勵(lì)地方政府積極設(shè)立試點(diǎn)，保證該政策的推廣和有效落實(shí)。

(三)教育價(jià)值的追求

在政府制定政策和選擇政策工具時(shí)，意識(shí)形態(tài)也會(huì)產(chǎn)生一定的影響。陳振明認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)一旦形成，就有可能在一定時(shí)期內(nèi)成為影響政策工具選擇的重要因素，并成為選擇政策工具的標(biāo)準(zhǔn)之一。

一般認(rèn)為，教育起點(diǎn)公平是教育公平的前提，而義務(wù)教育的均衡發(fā)展是教育公平的基礎(chǔ)。我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)校之間基礎(chǔ)教育的辦學(xué)水平和質(zhì)量還存在明顯差距，需要依靠更有效的政策及其工具去逐步縮小這些差距。20世紀(jì)90年代末以來，我國教育公平問題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。因此，國家在第二階段頒布實(shí)施的政策，雖以全國覆蓋性政策居多，但已逐漸關(guān)注貧困地區(qū)的公平問題。從2001年開始，影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策逐步向經(jīng)濟(jì)貧困家庭和地區(qū)傾斜，到第四階段，相關(guān)政策已基本上圍繞教育扶貧工作展開，不斷加大針對(duì)貧困學(xué)生的資助力度，并且更加重視和聚焦解決貧困地區(qū)教育發(fā)展和弱勢(shì)群體接受教育的不平衡、不公平和不公正等問題。

扶弱、扶貧、促進(jìn)公平等是新時(shí)代崇高的價(jià)值追求，也是教育現(xiàn)代化的必然要求。雖然教育扶貧對(duì)貧困家庭的脫貧工作可能不會(huì)有立竿見影的直接效應(yīng)，但是，卻可能產(chǎn)生長(zhǎng)久的阻斷貧困代際傳遞的良好結(jié)果。在全國普及義務(wù)教育背景下，《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，教育公平的重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，其根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差異。黨的十九大報(bào)告也提出，要“弱有所扶”，“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，“健全學(xué)生資助制度，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動(dòng)力接受高中階段教育、更多接受高等教育”。因此，教育扶貧已成為影響家庭教育支付的最重要的政策因素，也可能成為消除貧困甚至阻斷貧困代際傳遞的最重要手段和途徑。

六、總結(jié)與展望

國家頒布的基礎(chǔ)教育政策，比較傾向于使用“命令+報(bào)酬”的政策工具組合，對(duì)家庭基礎(chǔ)教育階段的基本教育支出的影響逐步擴(kuò)大。尤其是2011年以來，教育扶貧成為精準(zhǔn)扶貧政策的重要方面之一，國家在貧困地區(qū)建檔立卡，使用“職能拓展”、“勸告與勸誘”的政策工具，拓展地方政府在基礎(chǔ)教育中的職能范圍，鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人積極參與教育事業(yè)，逐步減輕貧困家庭在基礎(chǔ)教育中的教育負(fù)擔(dān)。但是，筆者認(rèn)為，我國基礎(chǔ)教育階段影響家庭教育支付的政策尚有一定的提升空間，未來在制定與家庭教育支付有關(guān)的基礎(chǔ)教育政策時(shí)，需要注意如下幾點(diǎn)：

一是擴(kuò)大政策關(guān)注范圍。目前影響家庭教育支付的政策，主要圍繞農(nóng)村地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)家庭。但是，近20多年來，我國進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)逐年增加，許多農(nóng)村學(xué)生轉(zhuǎn)到城市就學(xué)，他們需要交納高額民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)或者公辦學(xué)校的擇校費(fèi)，這些都會(huì)加重貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。因此，政府的政策關(guān)注范圍應(yīng)該逐步擴(kuò)大到進(jìn)城務(wù)工隨遷子女的教育問題。

二是要根據(jù)新形勢(shì)和新情況不斷優(yōu)化政策工具組合。當(dāng)前影響家庭教育支付的基礎(chǔ)教育政策工具的使用模式較為單一，多以“命令”和“報(bào)酬”政策工具為主。我們知道，過多使用“命令”政策工具，可能會(huì)導(dǎo)致政策制定主體與政策實(shí)施和執(zhí)行主體之間的對(duì)立矛盾增多，從而削弱政策效果。而過多使用“報(bào)酬”政策工具去直接減輕或減免家庭的教育支出，雖然反映了國家對(duì)基礎(chǔ)教育的重視，但是卻會(huì)過快過多地增加國家公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而影響基礎(chǔ)財(cái)政的后續(xù)投入力度。如果基礎(chǔ)財(cái)政投入不足，將會(huì)導(dǎo)致政策矮化或不作為等問題產(chǎn)生，這將嚴(yán)重影響相關(guān)政策的執(zhí)行效果，進(jìn)而影響基礎(chǔ)教育的可持續(xù)發(fā)展。我國基礎(chǔ)教育發(fā)展所面臨的問題相當(dāng)復(fù)雜，國家需要不斷根據(jù)實(shí)際情況和社會(huì)不斷增長(zhǎng)的教育需求，加大“職能拓展”、“權(quán)威重組”和“勸告與勸誘”等政策工具的使用，并不斷調(diào)動(dòng)地方政府、社會(huì)和個(gè)人投身教育事業(yè)的積極性。

三是要設(shè)法增強(qiáng)家庭對(duì)教育的重視程度和參與度。父母是孩子成長(zhǎng)的第一任也是最重要的老師，父母對(duì)孩子家庭教育的重視，將直接影響他們的健康成長(zhǎng)。為了更好地促進(jìn)基礎(chǔ)教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，未來在制定基礎(chǔ)教育政策時(shí)，國家既要著眼于當(dāng)下學(xué)校教育發(fā)展問題，也要重視家庭教育問題，最好是從源頭上改變貧困家庭中家長(zhǎng)的教育觀念，并且能通過“職能拓展”、“勸告與勸誘”等政策工具，調(diào)動(dòng)家庭、社會(huì)多方積極性，構(gòu)建健全的家校合作機(jī)制，從而發(fā)揮家庭教育對(duì)兒童培養(yǎng)的重要作用。

注釋

①王曉艷：《基礎(chǔ)教育概念新辨析》，《教育情報(bào)參考》2009年第11期。

②李哲:《太原市城鄉(xiāng)居民教育支出探析》，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年。

③魏易：《2017年中國教育財(cái)政家庭調(diào)查：中國家庭教育支出現(xiàn)狀》，北京：北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所，2017年。

⑤邁克爾·豪利特、M．拉米什:《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第141頁。

⑥朱春奎等：《政策網(wǎng)絡(luò)與政策工具：理論基礎(chǔ)與中國實(shí)踐》，上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2011年，第131頁。

⑧劉陽：《我國農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制的政策工具選用分析——基于2000年以來的主要文本分析》，《當(dāng)代教育科學(xué)》2018年第1期。

⑨參見M. Howlett and M. Ramesh， “StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems,”AmericanPoliticalScienceAssociation, vol. 9, no. 2, 1995, pp.548-580.

⑩Peter Bohm and Clifford S. Russell， “Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments,” inHandbookofNaturalResourceandEnergyEconomics, Elsevier B.V, 1985, pp.396-460.