馬文揚(yáng)　劉迪

【摘要】地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的聚積映射出中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌跡， 防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 必須深刻把握十九大報(bào)告提出的“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”的內(nèi)涵要求。 從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)際出發(fā)， 構(gòu)建量化評(píng)級(jí)模型， 并對(duì)各省風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)級(jí)。 研究發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控， 但出現(xiàn)了中高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)地區(qū)有所聚集、風(fēng)險(xiǎn)地域分布呈現(xiàn)“兩點(diǎn)集中”特征， 其中發(fā)展強(qiáng)勢(shì)的核心地區(qū)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。 根據(jù)分析結(jié)論， 提出建立地方政府債務(wù)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系、培育地方政府運(yùn)用核心資產(chǎn)價(jià)值循環(huán)駕馭債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的硬實(shí)力、提升地方政府有限債務(wù)空間的使用效率、重塑地方政府政務(wù)金融資本化生態(tài)、消除地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚的內(nèi)在基礎(chǔ)等建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)管控;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí);供給側(cè)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F810.7? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）14-0145-8

一、 引言

當(dāng)前正值我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、切動(dòng)能、增質(zhì)效的關(guān)鍵時(shí)期， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)， 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯逐步轉(zhuǎn)換， 經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域正在經(jīng)歷一場(chǎng)深遠(yuǎn)而根本性的變革。 在這一關(guān)鍵時(shí)期， 經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域中一些長(zhǎng)期性、結(jié)構(gòu)性、聚積性問(wèn)題， 在新冠疫情等外部極端事件的沖擊下， 極易演化成為重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)， 必須給予高度重視。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)即為脆弱的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一， 其根源于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)后的結(jié)構(gòu)調(diào)整， 萌發(fā)于分稅制改革后和新《預(yù)算法》頒布前的強(qiáng)勁城鎮(zhèn)化發(fā)展， 聚積于土地作為核心資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)邊際貢獻(xiàn)度弱化。

伴隨著經(jīng)濟(jì)增速的趨緩， 以“土地”為核心資產(chǎn)的價(jià)值循環(huán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際貢獻(xiàn)逐步降低， 部分地區(qū)出現(xiàn)了“土地整理—出讓”與“土地融資—基建投資”舊融資通路不暢的困境， 地方政府全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷蓄積。 地方政府全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 即地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 在新《預(yù)算法》實(shí)施以后， 地方政府的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指地方政府無(wú)法按期償付地方政府債券而造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 主要指地方政府及信用高關(guān)聯(lián)性主體， 以政府違規(guī)增信、偽購(gòu)買(mǎi)、PPP剛性支付、兜底抽屜協(xié)議等不規(guī)范融資方式沉淀的債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)[1] 。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面， 在顯性風(fēng)險(xiǎn)得到規(guī)范的疏導(dǎo)管控的同時(shí)， 隱性風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出復(fù)雜化、隱匿化的膨脹趨勢(shì)， 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)以及相應(yīng)的管控機(jī)制亟待建立與完善[2] 。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)即通過(guò)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、財(cái)政實(shí)力、全口徑債務(wù)水平、金融結(jié)構(gòu)等可能影響被評(píng)對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的諸多因素進(jìn)行分析研究， 綜合判斷地方政府按時(shí)償還債務(wù)本息的意愿與能力， 用直觀的層級(jí)劃分加以表示， 為投資策略與政府政策提供決策依據(jù)與參考。

在此將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)邊界作如下界定：一是本文研究的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為地方政府全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 即地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn); 二是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)揭示的是地方政府全口徑債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)， 即地方政府無(wú)法按時(shí)償付債務(wù)本金及利息的風(fēng)險(xiǎn)， 而不是外部風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等， 盡管這些風(fēng)險(xiǎn)也可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn); 三是以地方政府償還債務(wù)本息的意愿與能力作為評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)， 而不是政績(jī)或價(jià)值等， 由于償還意愿多受法律合同約束， 且以償還能力為基礎(chǔ)， 這里的重點(diǎn)在于對(duì)能力的判斷， 關(guān)注的是地方政府未來(lái)收入流覆蓋債務(wù)支出流的能力。

黨的十九大報(bào)告把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)擺在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。 今年年初， 習(xí)近平總書(shū)記在重要講話中強(qiáng)調(diào)“各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)謹(jǐn)慎之心， 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素要有底線思維， 對(duì)解決問(wèn)題要一抓到底， 一時(shí)一刻不放松， 一絲一毫不馬虎， 直至取得最后勝利”。 基于此， 本文根據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控現(xiàn)狀， 選擇“低數(shù)據(jù)量級(jí)”風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量模型作為量化評(píng)級(jí)基礎(chǔ)模型， 進(jìn)行地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量， 并基于計(jì)量結(jié)果分析風(fēng)險(xiǎn)分布特征， 形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)分類(lèi)， 并提出政策建議。

二、 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)建模及數(shù)據(jù)檢驗(yàn)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)可劃分為定性評(píng)級(jí)與定量評(píng)級(jí)兩類(lèi)[3] 。 定性評(píng)級(jí)主要用于數(shù)據(jù)積累不足、質(zhì)量不高、難以量化的低層級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí); 定量評(píng)級(jí)即量化評(píng)級(jí)， 可以在數(shù)據(jù)質(zhì)量相對(duì)完善的條件下使用， 主要依據(jù)地方政府全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的償付概率劃定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。 本文將運(yùn)用定量分析框架實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)， 圍繞關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素， 定量劃定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

1. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)建模環(huán)境。 從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建模的要件環(huán)境看， 我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管的政策要求近年來(lái)變化較多， 相應(yīng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性; 規(guī)范化、制式化的數(shù)據(jù)收集工作起步較晚; 整體數(shù)據(jù)無(wú)論從量級(jí)還是有效性上都很難適用于復(fù)雜模型， 也不適宜作正態(tài)、對(duì)數(shù)正態(tài)、T分布等強(qiáng)分布假設(shè)。 因此， 需要結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單、假設(shè)條件相對(duì)寬松、對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量要求相對(duì)不高的模型來(lái)解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)問(wèn)題。

COX模型在精算實(shí)務(wù)中是應(yīng)用于生存數(shù)據(jù)分析的重要模型， 此模型對(duì)于數(shù)據(jù)量級(jí)要求不高， 對(duì)于分布也無(wú)強(qiáng)假設(shè)， 其可識(shí)別影響風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的相對(duì)因素， 進(jìn)而形成對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)程度的判斷[4] 。 綜上， 本文選擇COX模型作為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)級(jí)模型。

2. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度與基本假設(shè)。

（1）風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度。 因政府長(zhǎng)期的償付困境難以用數(shù)據(jù)度量， 我國(guó)地方政府長(zhǎng)期償付困境也難以在短時(shí)觀測(cè)期內(nèi)捕捉到， 本文將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)界定為：在未受到外部極端系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊的條件下， 地方政府當(dāng)期顯性、隱性債務(wù)責(zé)任無(wú)法按期履約還本付息的可能性。

在模型中， 將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作如下賦值：出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)：“地方政府當(dāng)期債務(wù)償付敞口高于當(dāng)期財(cái)力”賦值1; 未出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)：“地方政府當(dāng)期償債數(shù)額低于當(dāng)期財(cái)力”賦值0。

當(dāng)期債務(wù)償付敞口=政府債券當(dāng)期本息償付額+可統(tǒng)計(jì)的城投債當(dāng)期本息償付額+可統(tǒng)計(jì)的地方政府平臺(tái)非標(biāo)及融資租賃當(dāng)期本息償付額

當(dāng)期財(cái)力=當(dāng)期全省一般公共預(yù)算收入+當(dāng)期中央預(yù)算補(bǔ)助收入+政府基金性收入+中央政府性基金預(yù)算補(bǔ)助收入

（2）樣本選取。 在樣本選取方面， 省、市、縣等多層級(jí)行政區(qū)劃政府債務(wù)數(shù)據(jù)因可獲取問(wèn)題而存在建模困境， 在此將研究邊界框定為省級(jí)行政區(qū)。 綜合地方政府債務(wù)管控的政策文件、統(tǒng)計(jì)規(guī)則與數(shù)據(jù)收集情況， 將2016年1月1日 ～ 2019年12月31日作為整個(gè)數(shù)據(jù)觀察期。 在刪失數(shù)據(jù)與非刪失數(shù)據(jù)中按照2∶1隨機(jī)抽取， 將樣本總體分為建模集和檢驗(yàn)集。

（3）基本假設(shè)。 假設(shè)：在特定時(shí)段中觀察N個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況， 每一個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概率與基礎(chǔ)危險(xiǎn)函數(shù)h0（t）呈比例關(guān)系， h0（t）是能夠反映總體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平在不同經(jīng)濟(jì)周期下的總體走勢(shì)函數(shù)。

3. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)模型結(jié)構(gòu)。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)i在t時(shí)刻瞬間觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)可以用下列危險(xiǎn)函數(shù)來(lái)表示：

則[0，T]時(shí)期內(nèi)地方政府債務(wù)不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率為：

其中：b是1×p維回歸參數(shù)向量;? ? 是1×p維協(xié)變量向量， 協(xié)變量定義為任何影響風(fēng)險(xiǎn)概率的因素， 如債務(wù)率、負(fù)債率等， 反映在模型中， 協(xié)變量所起的作用是將地方政府債務(wù)特征及相關(guān)信息數(shù)據(jù)化; 各種因素對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概率的總體影響由向量?jī)?nèi)積（b，? ?）來(lái)體現(xiàn); h0（t）為基本危險(xiǎn)函數(shù)。

假設(shè)特定觀察期內(nèi)， 觀察N個(gè)地方政府債務(wù)履約情況， 累計(jì)出現(xiàn)k次償付風(fēng)險(xiǎn)， 其出險(xiǎn)時(shí)間為t1，t2，…，tk， 在tj時(shí)刻觀察到dj次債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)， dj≥1（1≤dj≤k， 1≤j≤k）。 令R（tj）代表在tj時(shí)刻之前觀察到的所有正常償付債務(wù)的地方政府個(gè)數(shù)。 在此， 允許觀察計(jì)劃中存在由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)缺失等情況造成的減員， 如果減員時(shí)間也出現(xiàn)在tj， 則假設(shè)地方政府債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在減員之前。 sj記為在tj時(shí)刻違約dj個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況的協(xié)變量之和。 則偏似然函數(shù)為：

4. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)模型指標(biāo)選取。 在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)指標(biāo)選取方面， 需綜合考慮地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)可得性、統(tǒng)計(jì)口徑一致性、風(fēng)險(xiǎn)因素相關(guān)性[5] 。 借鑒金融界和學(xué)術(shù)研究中評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性指標(biāo)， 選用如表1所示的指標(biāo)作為風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)。

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)， 選取GDP增速指標(biāo)。

GDP增速=（當(dāng)年GDP/上年GDP）-1

（2）債務(wù)負(fù)擔(dān)類(lèi)， 選取債務(wù)率、負(fù)債率、債務(wù)依存度三大指標(biāo)。

債務(wù)率=地方政府債務(wù)余額/當(dāng)年政府綜合財(cái)力， 旨在測(cè)量當(dāng)?shù)貍鶆?wù)規(guī)模與償付實(shí)力的對(duì)比情況， 一般此類(lèi)指標(biāo)值在90% ～ 150%區(qū)間內(nèi)。

負(fù)債率=地方政府債務(wù)余額/各地GDP， 國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%作為閾值。

債務(wù)依存度=當(dāng)年地方政府債務(wù)收入/當(dāng)年財(cái)政支出總額， 其中分母取地方政府一般預(yù)算和基金收入之和， 分子為當(dāng)年地方政府債發(fā)行量（顯性債務(wù)）和總債務(wù)增量。 該指標(biāo)衡量財(cái)政支出對(duì)債務(wù)收入的依賴程度， 國(guó)際上公認(rèn)的債務(wù)依存度安全線為15% ～ 20%。

（3）財(cái)政實(shí)力類(lèi)， 選取財(cái)政自給率、財(cái)政收入增速指標(biāo)。

財(cái)政自給率=地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入/地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出， 該指標(biāo)評(píng)價(jià)地方財(cái)政的“自我造血能力”。 財(cái)政自給率越大， 地方政府對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴越弱， 地方經(jīng)濟(jì)越繁榮。

財(cái)政收入增速=當(dāng)年財(cái)政收入/上年財(cái)政收入

（4）金融結(jié)構(gòu)， 選取信貸密度、信用利差和貸款依存度指標(biāo)。

信貸密度=（某年某區(qū)域信貸資源規(guī)模/某年某區(qū)域隱性債務(wù)規(guī)模）/（某年全體區(qū)域信貸資源規(guī)模/某年全體區(qū)域隱性債務(wù)規(guī)模）， 該指標(biāo)衡量區(qū)域銀行信貸資源的集聚程度。

信用利差， 即特定行政區(qū)域內(nèi)有發(fā)債記錄的城投平臺(tái)債券信用利差中位數(shù)。

貸款依存度=貸款規(guī)模/各地GDP

（5）負(fù)面信息， 選取非標(biāo)違約指標(biāo)。

非標(biāo)違約， 即各行政區(qū)域內(nèi)， 地方政府債券、城投債、地方政府融資平臺(tái)非標(biāo)投資與資管產(chǎn)品等違約信息， 以違約信息個(gè)數(shù)記錄。

5. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)模型數(shù)據(jù)檢驗(yàn)。

（1）顯著性。 在此， 需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)模型指標(biāo)的顯著性差異進(jìn)行檢驗(yàn)， 剔除一些對(duì)于地方政府當(dāng)期償付困境影響不足的指標(biāo)， 優(yōu)化模型因變量。 在此采用 Kruskal-Wallis非參數(shù)檢驗(yàn)法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)， 檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示。

經(jīng)檢驗(yàn)， 在90%的顯著性水平上， 上述10個(gè)指標(biāo)中債務(wù)依存度（X3）、財(cái)政收入增速（X5）這2個(gè)指標(biāo)被剔除， 其余8個(gè)指標(biāo)可以用于模型構(gòu)建。

（2）多重共線性檢驗(yàn)。 由于樣本量有限， 協(xié)變量參數(shù)較多， COX風(fēng)險(xiǎn)模型應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)前需做多重共線性檢驗(yàn)， 各個(gè)指標(biāo)之間存在的共線性需要通過(guò)技術(shù)處理， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)降維， 提高模型準(zhǔn)確性。 在此， 用SPSS軟件對(duì)前述通過(guò)顯著性檢驗(yàn)的8個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素協(xié)變量指標(biāo)進(jìn)行Pearson相關(guān)性分析， 將相關(guān)系數(shù)絕對(duì)值大于90%定義為高度相關(guān)， 可能存在正相關(guān)或負(fù)相關(guān)情況。 處理多重共線性， 需要在高度相關(guān)的雙變量中優(yōu)化擇一。

如表3所示， 存在高度相關(guān)的變量包括負(fù)債率（X2）和貸款依存度（X8）這一對(duì)指標(biāo)， 結(jié)合前次顯著性檢驗(yàn)及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究前期顯著性檢驗(yàn)參數(shù)， 選取負(fù)債率作為后續(xù)檢驗(yàn)指標(biāo)， 剔除貸款依存度指標(biāo)。

（3）PH檢驗(yàn)。 在將COX模型用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)建模前， 需要對(duì)所使用的數(shù)據(jù)進(jìn)行PH檢驗(yàn)， 以檢測(cè)數(shù)據(jù)變量的比例風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)是否被滿足。 應(yīng)用“R”基于scaled schoenfeld residuals進(jìn)行PH檢驗(yàn)， 對(duì)于拒絕原假設(shè)的情況， 對(duì)應(yīng)P值會(huì)較小。 如表4所示， 需剔除GDP增速（X9）這一指標(biāo)。

6. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)參數(shù)厘定。經(jīng)過(guò)上述多重?cái)?shù)據(jù)檢驗(yàn)， 篩選出以下6個(gè)用于計(jì)量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的主要指標(biāo)， 分別為：債務(wù)率， 負(fù)債率， 財(cái)政自給率， 信貸密度， 信用利差， 非標(biāo)違約。 現(xiàn)在運(yùn)用SPSS進(jìn)行COX參數(shù)估計(jì)， 結(jié)果見(jiàn)表5。 在數(shù)據(jù)檢驗(yàn)、優(yōu)化處理基礎(chǔ)上， 運(yùn)用向前逐步回歸， 以統(tǒng)計(jì)量顯著性逐步優(yōu)化模型， 并逐步迭進(jìn)式刪除備選協(xié)變量。 在此， 將顯著性水平接受閾值設(shè)置為10%、退出閾值設(shè)置為15%， 滿足閾值要求的協(xié)變量最終進(jìn)入模型。 經(jīng)擬合， 非標(biāo)違約（X10）Wald檢驗(yàn)值達(dá)到退出閾值， 從而剩余5個(gè)指標(biāo)最終進(jìn)入模型。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別劃分及量化評(píng)級(jí)分析

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別劃分

根據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)級(jí)建模結(jié)果， 將各省2019年末數(shù)據(jù)代入COX風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)模型， 即可清晰劃分各省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)水平。 現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)劃分為高危、中危、低危、安全四級(jí)， 分別對(duì)應(yīng)各省地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)分級(jí)水平， 具體如表6所示。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)級(jí)分析

1. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)整體特征。 從整體看， 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分布呈現(xiàn)三個(gè)特征：

（1）中高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)形成聚集態(tài)勢(shì)。 地方政府風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域分布向高危、中危聚集， 風(fēng)險(xiǎn)水平較低的地區(qū)數(shù)量占比偏小， 處于安全水平的城市數(shù)量更為稀少。 具體來(lái)看， 高危地區(qū)8個(gè)， 中危地區(qū)11個(gè)， 低危地區(qū)9個(gè)， 安全地區(qū)3個(gè)。 就風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)水平看， 中危地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平為高危地區(qū)的69.0%， 低危地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平為中危地區(qū)的72.7%， 安全地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平僅為低危地區(qū)的50.2%。

（2）風(fēng)險(xiǎn)的地域分布呈現(xiàn)“兩點(diǎn)集中”態(tài)勢(shì)。 東三省及西部地區(qū)“兩個(gè)區(qū)域點(diǎn)”風(fēng)險(xiǎn)水平凸顯， “東三省”地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平較總體均值高57.8%， 西部省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平較總體均值高22.9%。

（3）發(fā)展強(qiáng)勢(shì)的核心地區(qū)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。 經(jīng)濟(jì)量級(jí)上核心城市與欠發(fā)達(dá)城市之間的高低分化， “北上廣”核心地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平僅為非核心地區(qū)的38.7%。

2. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)劃分情況。 ①高危地區(qū)：黑龍江、貴州、遼寧、吉林、云南、青海、寧夏、甘肅; ②中危地區(qū)：內(nèi)蒙古、重慶、四川、廣西、陜西、湖南、天津、江蘇、山東、山西、河北; ③低危地區(qū)：新疆、江西、安徽、河南、湖北、浙江、海南、福建; ④安全地區(qū)：廣東、北京、上海。 具體見(jiàn)下圖。

四、 加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的政策建議

1. 在“雙支柱”調(diào)控總框架下， 建立以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)為核心的地方政府債務(wù)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)與管控， 必須著眼于全球化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。 黨的十九大報(bào)告特別提出， 要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”。 在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的大背景下， 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)基于系統(tǒng)化視角統(tǒng)籌考量， 將“以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)為核心的地方政府債務(wù)全面風(fēng)險(xiǎn)管控體系”的建立融入貨幣政策和宏觀審慎政策“雙協(xié)調(diào)”的總體框架下， 建立“穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)、分類(lèi)施策、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、多策并舉、循環(huán)往復(fù)”的地方政府全面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。 特別是要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的結(jié)果， 分類(lèi)有序地推進(jìn)這一管理體制的建設(shè)、完善。

（1）穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)， 即應(yīng)站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與宏觀調(diào)控全局視角看待地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 正確認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)周期性發(fā)展的辯證關(guān)系。 清醒認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)維控與周期性政策調(diào)控的潛在聯(lián)系， 順勢(shì)而為， 化風(fēng)險(xiǎn)壓力為競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力， 把地方政府駕馭債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力練就成推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬實(shí)力。

（2）分類(lèi)施策， 即實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分級(jí)分類(lèi)管理。 結(jié)合政策調(diào)控周期情況， 依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)高危、中危、低危和安全的分級(jí)分類(lèi)， 充分考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的脆弱節(jié)點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)， 出臺(tái)有針對(duì)性、差異化的債務(wù)管控政策和平臺(tái)轉(zhuǎn)型政策。

（3）統(tǒng)一協(xié)調(diào)， 即以“一盤(pán)棋”的全局視角看待債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。 綜合財(cái)政政策與雙支柱調(diào)控框架， 統(tǒng)籌協(xié)同， 自上而下形成一致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)策略取向， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)要與其他政策目標(biāo)之間確保協(xié)調(diào)一致性。

（4）多策并舉， 即在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緩釋化解環(huán)節(jié)， 既要有穩(wěn)扎穩(wěn)打的“苦功夫”， 又要有靈動(dòng)創(chuàng)新的“巧辦法”。 對(duì)于典型個(gè)案， 要重視運(yùn)用保險(xiǎn)、對(duì)沖、結(jié)構(gòu)化等多種創(chuàng)新方式探索緩釋風(fēng)險(xiǎn)的新路徑， 通過(guò)建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制， 達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（5）循環(huán)往復(fù)， 即指地方政府債務(wù)全面風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)機(jī)制。 通過(guò)不斷地吐故納新， 能夠充分提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的準(zhǔn)度和精度。

2. 在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能切換中， 分級(jí)有序培育地方政府運(yùn)用核心資產(chǎn)價(jià)值循環(huán)駕馭債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的硬實(shí)力。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)既是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)絕對(duì)水平的計(jì)量， 也是地方政府資產(chǎn)部署能力的評(píng)測(cè)。 要從根本上化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 必須深刻認(rèn)識(shí)習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出的“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”和“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的內(nèi)涵， 從宏觀發(fā)展全局出發(fā)考量區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的動(dòng)能切換與要素轉(zhuǎn)換問(wèn)題， 從根本上改變政府投融資的價(jià)值邏輯， 切換地方政府債務(wù)償付模式， 在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新常態(tài)下錘煉利用核心資產(chǎn)價(jià)值循環(huán)駕馭債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的硬實(shí)力。

（1）深刻把握經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大勢(shì)中的核心資產(chǎn)升級(jí)趨勢(shì)。 隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)向縱深推進(jìn)， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心資產(chǎn)需要從城鎮(zhèn)化階段的“土地”類(lèi)重資產(chǎn)類(lèi)型升級(jí)成“創(chuàng)新要素”類(lèi)輕型資產(chǎn)。 地方政府要從“創(chuàng)新緊迫程度、先發(fā)壟斷優(yōu)勢(shì)、制度彈性優(yōu)勢(shì)、潛在市場(chǎng)規(guī)模、行業(yè)景氣程度、內(nèi)生性增長(zhǎng)動(dòng)能”等多角度、全方位摸排、審視區(qū)域核心資產(chǎn)潛能， 優(yōu)化新型輕資產(chǎn)運(yùn)行生態(tài)， 抓好傳統(tǒng)核心資產(chǎn)和新型核心資產(chǎn)平衡循環(huán)， 改變“重兜底、重土地”式的單一區(qū)域資金融入邏輯， 以全類(lèi)型核心資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)資本聚積與經(jīng)濟(jì)循環(huán)優(yōu)化。

（2）抓好地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型主線， 從土地價(jià)值循環(huán)升級(jí)為土地與新型核心資產(chǎn)股權(quán)價(jià)值雙循環(huán)。 地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是兩大思維錘煉的關(guān)鍵實(shí)踐環(huán)節(jié)。 推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型， 即推動(dòng)其屬性轉(zhuǎn)換， 大方向就是要將地方政府融資平臺(tái)從基礎(chǔ)設(shè)施投資基金轉(zhuǎn)化為私募股權(quán)投資基金， 融資平臺(tái)盈利邏輯和隱含的隱性債務(wù)償付邏輯從單純的土地價(jià)值循環(huán)， 升級(jí)為土地與新型核心資產(chǎn)股權(quán)價(jià)值雙循環(huán)。

具體來(lái)說(shuō)， 就是要站在全周期角度， 協(xié)同宏觀調(diào)控政策， 根據(jù)2015年債務(wù)甄別后地方政府平臺(tái)公司不再承擔(dān)地方政府融資職能的要求， 聚焦核心資產(chǎn)邏輯， 在平臺(tái)轉(zhuǎn)型上“有保有壓”。 一方面， 培育一批具備向私募股權(quán)基金轉(zhuǎn)型潛質(zhì)的優(yōu)質(zhì)平臺(tái)資源， 并為其鍛造核心競(jìng)爭(zhēng)力、深挖區(qū)域內(nèi)股權(quán)價(jià)值、完成資本化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。 另一方面， 進(jìn)一步壓縮沒(méi)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、沒(méi)有核心業(yè)務(wù)、管理水平不高、主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼的地方政府投融資平臺(tái)信貸規(guī)模， 促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展， 進(jìn)行平臺(tái)間的合并、資產(chǎn)重組， 或者予以撤銷(xiāo)， 及時(shí)清理僵尸企業(yè)， 優(yōu)化投融資平臺(tái)的數(shù)量， 遏制低效投資引致的地方政府隱性債務(wù)的蔓延。

3. 在債務(wù)壓力聚積環(huán)境中， 分類(lèi)施策提升地方政府有限債務(wù)空間的使用效率。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的結(jié)果映射出我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)出“地域上兩點(diǎn)集中”“經(jīng)濟(jì)總量上量級(jí)分化”的趨勢(shì)。 對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)聚積區(qū)域來(lái)說(shuō)， 債務(wù)安全邊際空間已較為有限， 化解地方政府債務(wù)存量與增量風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)尤為緊迫， 必須從提高政府投資水平、壓存量、控增量等多維度， 多策并舉地提升地方政府債務(wù)使用效率。 從凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看， 地方政府投資就是將超額的儲(chǔ)蓄進(jìn)行投資， 從而維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡。 良性的宏觀平衡下才有良性的財(cái)政平衡。

（1）整體謀劃分類(lèi)施策， 設(shè)定存量風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)。 盡管目前存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力， 對(duì)于地方政府債務(wù)的存量風(fēng)險(xiǎn)要整體謀劃， 明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)， 分類(lèi)別、分地域、分步驟、順周期地有序推進(jìn)化解。 如以2015年債務(wù)甄別為起點(diǎn)， 用10年左右的時(shí)間初步完成存量風(fēng)險(xiǎn)化解。 聚焦存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的兩類(lèi)問(wèn)題， 一類(lèi)是因過(guò)剩、低效投資引致的終極風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題， 另一類(lèi)是因價(jià)值鏈條不暢引致的短期流動(dòng)性問(wèn)題。 根據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題分類(lèi)、程度分級(jí)， 從價(jià)值鏈條不暢的流動(dòng)性問(wèn)題入手， 從財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、承受能力較強(qiáng)的安全區(qū)域和低危區(qū)域入手， 按照核心資產(chǎn)價(jià)值循環(huán)邏輯， 加快價(jià)值鏈整合及投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展， 多策并舉帶動(dòng)存量風(fēng)險(xiǎn)化解。

（2）增量風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)口前移， 從根本上抑制中長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 增量風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)口前移， 就是要從根本上控制地方政府債務(wù)終極風(fēng)險(xiǎn)的增量空間， 而非用“借新還舊”等短期風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的方式調(diào)整債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)期限結(jié)構(gòu)。 從根本上看， 中長(zhǎng)期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小不取決于債務(wù)規(guī)模大小， 而取決于債務(wù)資金使用是否有效[6] 。 因此， 要科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍和重點(diǎn)， 建立政府投資范圍和效果的評(píng)估機(jī)制， 努力提高債務(wù)資金使用績(jī)效， 提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效益， 增加稅源， 增強(qiáng)地方政府還本付息的能力， 從根本上抑制地方政府債務(wù)中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

（3）建立債券資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度， 構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 建立健全地方政府債券資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度， 構(gòu)建一般債券資金和專(zhuān)項(xiàng)債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 就一般債券資金而言， 通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)， 重點(diǎn)考核建設(shè)的緊迫性、使用債務(wù)資金的必要性， 資金安排是否符合預(yù)算、撥款是否及時(shí)合理， 有無(wú)閑置挪用或者其他違法違規(guī)等現(xiàn)象， 資金使用能否達(dá)到預(yù)期的社會(huì)、政治、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益， 能否形成優(yōu)質(zhì)公益性資產(chǎn)， 以解決在債券期限長(zhǎng)達(dá)20年的情況下債務(wù)資金代際償還的公平性問(wèn)題。 就專(zhuān)項(xiàng)債券而言， 除考慮一般債券資金同樣的決策指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)外， 還應(yīng)通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)， 重點(diǎn)考核項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、政治效益和生態(tài)效益， 特別是經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。 此外， 應(yīng)重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用， 根據(jù)債券資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果， 對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲， 并調(diào)整下一年度債券發(fā)行額度的分配。

（4）加強(qiáng)期間管理， 確保融資與收益的平衡映射。 嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用的項(xiàng)目管理， 保證用項(xiàng)目的收益償還債券本息， 發(fā)行債券資金可以用一個(gè)項(xiàng)目， 也可以多個(gè)項(xiàng)目發(fā)行一筆債券。 保證債券資金與項(xiàng)目之間關(guān)系清晰， 項(xiàng)目收益和債券融資保持平衡。 一般不允許打包發(fā)行債券或者項(xiàng)目之間調(diào)劑收入。

4. 在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐中， 重塑地方政府政務(wù)金融資本化生態(tài)。 地方政府債務(wù)在風(fēng)險(xiǎn)特征上具有高度的金融關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)重要性。 地方政府債務(wù)防控實(shí)踐過(guò)程既是一個(gè)財(cái)政緊平衡下的收支優(yōu)化問(wèn)題， 更是一個(gè)深層次的區(qū)域資源金融資本化問(wèn)題。

（1）改變債務(wù)償付價(jià)值鏈條， 建立市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。 就政府的全口徑債務(wù)償付而言， 地方政府之前的“舉債—償債”模式是“舉債獲得現(xiàn)金——投資一級(jí)土地——國(guó)土部門(mén)獲得土地產(chǎn)證——土地證變現(xiàn)獲得現(xiàn)金”價(jià)值循環(huán)。 在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期， “兩點(diǎn)聚積”等債務(wù)高企區(qū)域， 這部分價(jià)值循環(huán)往往出現(xiàn)現(xiàn)金流流速降低、流量波動(dòng)等問(wèn)題， 推升五大風(fēng)險(xiǎn)因素水平， 地方債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)敞口因此而生。 在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和金融創(chuàng)新更迭中， 地方政府需要利用債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的金融關(guān)聯(lián)屬性與系統(tǒng)重要性屬性， 綜合運(yùn)用政務(wù)金融的結(jié)構(gòu)力量， 依托資本市場(chǎng)， 以資本化思維， 將“舉債—償債”模式的價(jià)值循環(huán)再添一環(huán)， 即“舉債獲得現(xiàn)金——投資私募股權(quán)——并購(gòu)市場(chǎng)退出獲得股票——股票變現(xiàn)獲得現(xiàn)金”的價(jià)值循環(huán)， 從新的雙價(jià)值循環(huán)中， 實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。

（2）以精品投行為基點(diǎn)， 完善地方政府政務(wù)金融體系。 從國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行看， 銀行、信托、保險(xiǎn)、證券、基金、AMC等主要組織形式中， 將政務(wù)金融作為戰(zhàn)略定向選擇的， 往往只有銀行和少部分信托機(jī)構(gòu)， 而且集中在城商行、農(nóng)商行為主的區(qū)域金融機(jī)構(gòu)， 其所提供的政務(wù)金融服務(wù)也往往較為單一。 但是， 系統(tǒng)精密的地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和復(fù)雜交錯(cuò)的地方政府投融資實(shí)踐， 往往需要專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)水平高的投行機(jī)構(gòu)參與， 而我國(guó)專(zhuān)注于地方政府政務(wù)金融的專(zhuān)業(yè)型投行相對(duì)缺失。 實(shí)踐中， 政策性銀行、城商行等機(jī)構(gòu)在新型金融工具的創(chuàng)新與運(yùn)用上相對(duì)滯后， AMC類(lèi)機(jī)構(gòu)在債券資金募集、資本化運(yùn)作、價(jià)值鏈條梳理上能力相對(duì)不足。 因此， 應(yīng)充分考慮定位于地方政府經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及投融資服務(wù)的政務(wù)金融精品投行在地方政府債務(wù)化解中的關(guān)鍵性作用， 充分發(fā)揮其在債券發(fā)行、債務(wù)置換重組、平臺(tái)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型、資本市場(chǎng)推介、企業(yè)兼并收購(gòu)及投資邏輯梳理、價(jià)值鏈條重塑等方面的專(zhuān)業(yè)能力。 對(duì)于政府投資對(duì)口的項(xiàng)目資金缺口， 可通過(guò)發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債籌集; 對(duì)于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方政府融資平臺(tái)的資金缺口， 可由精品投行的債券、資產(chǎn)證券化、并購(gòu)重組等服務(wù)方案滿足。 這一方面可以為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供專(zhuān)業(yè)化穩(wěn)定資金， 滿足地方政府合理要求; 另一方面可以將地方顯性、隱性資金歸結(jié)到單一渠道， 增強(qiáng)可控性和透明度。

（3）引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚。 對(duì)于地方政府著力打造的核心資產(chǎn)和大力引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)， 產(chǎn)業(yè)資本相比金融資本對(duì)于自身行業(yè)的理解與實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)相對(duì)要更強(qiáng)。 因此， 在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控過(guò)程中， 要運(yùn)用資本化思維， 解決產(chǎn)融結(jié)合相對(duì)較弱的問(wèn)題。 在精品投行輔助服務(wù)下， 引入市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)股權(quán)基金管理機(jī)構(gòu)， 在保證資金投向符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和滿足地方政府利益取向的基礎(chǔ)上， 實(shí)現(xiàn)土地、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、服務(wù)產(chǎn)業(yè)等資產(chǎn)、資源的資本化運(yùn)作， 提高投入資金周轉(zhuǎn)效率， 充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)， 實(shí)現(xiàn)“盤(pán)活存量、吸引增量”和“以城建城、以城興城”的成效。

（4）拓展多元化政務(wù)金融工具。 在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撛谌谫Y需求的滿足上， 可以借助精品投行提供的專(zhuān)業(yè)咨詢服務(wù)， 以地方政府平臺(tái)為載體， 組合運(yùn)用銀行貸款、企業(yè)債券、PPP、融資租賃、信托產(chǎn)品、夾層融資、資產(chǎn)證券化等資本市場(chǎng)股債融資工具。 通過(guò)多種金融產(chǎn)品組合， 形成有針對(duì)性的金融解決方案， 同時(shí)引入多重的信息披露與市場(chǎng)約束機(jī)制， 提高項(xiàng)目選擇透明度與項(xiàng)目遴選的有效度， 逐步提升融資效率與融資成本。 特別是要高度重視基建類(lèi)REITS的試點(diǎn)實(shí)施問(wèn)題， 將探索完善基建類(lèi)REITS模式作為緩釋地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手， 運(yùn)用市場(chǎng)化、資本化手段解決債務(wù)問(wèn)題。

（5）抓好政務(wù)金融資源協(xié)同。 地方政府要充分發(fā)揮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的主體作用， 牽頭做好相關(guān)領(lǐng)域的研究工作， 促使本地金融機(jī)構(gòu)更深入地理解、認(rèn)可“土地、新型核心資產(chǎn)”價(jià)值循環(huán)中的各種資本運(yùn)作閉環(huán)與增信邏輯， 促使本地金融機(jī)構(gòu)在政務(wù)金融領(lǐng)域產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。 在此基礎(chǔ)之上， 探索建立區(qū)域性交易市場(chǎng)或者流通性基礎(chǔ)設(shè)施（類(lèi)似于重慶的地票市場(chǎng)、四川、河南的土地指標(biāo)交易系統(tǒng)等）， 充分重視本地社會(huì)資金、民間資金的引導(dǎo)， 充分重視異地投資資金的導(dǎo)入引流。

5. 在體制機(jī)制深化改革中， 消除地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚的內(nèi)在基礎(chǔ)。

（1）深化財(cái)稅體制改革， 統(tǒng)籌分類(lèi)解決區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。 首先， 分類(lèi)推進(jìn)財(cái)稅體制改革， 對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高危甚至中危地區(qū)， 可在中央與地方財(cái)政體制以及地方各級(jí)政府財(cái)政體制安排中， 對(duì)于各類(lèi)基本公共服務(wù)支出分?jǐn)偟谋壤?中央政府和上級(jí)政府可適當(dāng)提高， 減輕這些地區(qū)地方政府舉債支付基本公共服務(wù)的支出壓力以及還本付息的壓力。 其次， 在安排各級(jí)政府收入時(shí)， 不僅要考慮稅收收入的劃分， 還要統(tǒng)籌考慮行政事業(yè)性收費(fèi)、租金收入和債務(wù)收入。 對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平較高地區(qū)， 在配置稅費(fèi)收入時(shí)給予適當(dāng)考慮。 最后， 在中央和上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付中， 在一定期限內(nèi)對(duì)高危風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)給予一定支持， 幫助其渡過(guò)難關(guān)， 防止出現(xiàn)債務(wù)違約情況。

（2）逐步消除地方政府非理性舉債的內(nèi)在機(jī)制， 加快政府職能轉(zhuǎn)變和官員考核機(jī)制的改革。 在我國(guó)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得成效、追求高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家， 以及2020年全面建成小康社會(huì)后， 主要面臨的不是發(fā)展速度問(wèn)題而是提質(zhì)增效問(wèn)題， 這就需要加快政府職能轉(zhuǎn)變， 推動(dòng)考核體制改革。 在政府職能轉(zhuǎn)變上， 加強(qiáng)同企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾的協(xié)調(diào)治理， 凡市場(chǎng)、企業(yè)和非營(yíng)利組織及個(gè)人能夠承擔(dān)的事項(xiàng)， 政府逐步退出， 政府主要承擔(dān)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和宏觀管理職能， 減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)， 減少債務(wù)發(fā)行， 將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全線以內(nèi)。 在地方績(jī)效考核上， 逐步取消GDP增長(zhǎng)率考核及單項(xiàng)投入類(lèi)考核指標(biāo)， 采用包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)綜合平衡發(fā)展的合成指標(biāo)。 充分發(fā)揮考核的指導(dǎo)性作用， 抑制地方官員為追求政績(jī)工程、形象工程而大肆舉債的動(dòng)力。

（3）深化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理機(jī)制改革。 深化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控的必然選擇， 更是突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)后減損、止損的頂層設(shè)計(jì)。 深化這一機(jī)制改革， 要從指標(biāo)選取、預(yù)警閾值、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施等多個(gè)方面， 對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置做出總體部署和系統(tǒng)安排， 進(jìn)一步加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控， 切實(shí)有效地防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 尤其是在當(dāng)前特殊時(shí)期， 在減收增支壓力驟增、債務(wù)壓力不減、財(cái)政運(yùn)行“緊平衡”的狀態(tài)下， 更加要注重應(yīng)急處理機(jī)制領(lǐng)域的改革深化問(wèn)題， 必須建立防范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域綜合風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵政策儲(chǔ)備， 完善對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控的后續(xù)政策體系。 即使出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)， 也應(yīng)做到及時(shí)處理、減損止損， 控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延， 避免引發(fā)系統(tǒng)性的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)， 這對(duì)于落實(shí)好積極財(cái)政政策、規(guī)范政府舉債行為、依法引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理預(yù)期具有重要意義。

（4）提高政府投資活動(dòng)和各類(lèi)債務(wù)的信息披露水平。 提高政府投資決策信息披露水平和透明度， 是提升政府投資效率、保障政府投資安全的有效方式。 從現(xiàn)實(shí)情況看， 地方政府使用財(cái)政和舉債收入進(jìn)行公共投資的決策流程并不透明。 相較于受《預(yù)算法》約束的一般公共預(yù)算而言， 政府投資項(xiàng)目與投資決策的信息公開(kāi)程度明顯較弱。 應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府投資管理體系的職能定位， 編制資本支出預(yù)算和債務(wù)綜合預(yù)算， 建立地方政府投資項(xiàng)目跟蹤和績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)， 推動(dòng)地方政府全口徑政府投資項(xiàng)目和債務(wù)公開(kāi)透明， 實(shí)現(xiàn)提高地方政府投資活動(dòng)透明度、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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