國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”探討與展望

孫詩南

【摘要】如今，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，如此也就要求對土地規(guī)劃問題加強(qiáng)重視。在國土空間規(guī)劃工作中，積極采用多規(guī)合一的方式，可以極大程度的加強(qiáng)各規(guī)劃之間的融合效果，推進(jìn)區(qū)域間的健康有序發(fā)展。鑒于此，本文就從國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建原則出發(fā)，就多規(guī)合一問題進(jìn)行了探討與展望。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;城鄉(xiāng)規(guī)劃;多規(guī)合一

通過科學(xué)的措施，將土地規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃整合到一個區(qū)域中，即所謂的多規(guī)合一。多規(guī)合一可以極大程度地解決各規(guī)劃之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的更好發(fā)展。如今，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度極快，而做好國土空間規(guī)劃工作，則可以更好地優(yōu)化土地利用效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展。

1、國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的現(xiàn)狀分析

就多規(guī)合一的作用而言，其一方面迎合了城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的整體性要求，另一方面也滿足了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，極大程度的體現(xiàn)了國土空間規(guī)劃工作的針對性及整體性。目前，我國社會工業(yè)化發(fā)展速度極快，產(chǎn)業(yè)不斷升級，但城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題仍未得到有效解決。而城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠有效提高土地的集中化，但與此同時，也會造成較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。

此前，我國國土空間規(guī)劃方式因地區(qū)、層級差異存在著各種不同的體系，且體系之間互斥，故而在具體規(guī)劃工作的落實(shí)過程中，出現(xiàn)了諸多沖突與矛盾。如功能區(qū)域規(guī)劃中主要側(cè)重空間規(guī)劃，而土地資源規(guī)劃中，則重點(diǎn)是要保護(hù)現(xiàn)有土地資源。但國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建則既要加強(qiáng)對資源的保護(hù)，同時還要實(shí)現(xiàn)對土地結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃，以此來最大程度的發(fā)揮出土地空間的最大價值。

2、國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”的實(shí)現(xiàn)途徑分析

2.1 規(guī)劃中“多規(guī)”的實(shí)現(xiàn)

如今，現(xiàn)行的國土空間類規(guī)劃主要有4種：主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，另外還有交通、水利、林業(yè)、海洋等若干個含有部分空間規(guī)劃屬性和內(nèi)容的部門規(guī)劃。這些國土空間類規(guī)劃以及含有部分國土空間規(guī)劃屬性和內(nèi)容的部門規(guī)劃一起構(gòu)成了現(xiàn)行空間規(guī)劃體系。但各類規(guī)劃因?yàn)閮?nèi)容表述不一致、規(guī)劃管理存在分割問題、以及存有數(shù)據(jù)矛盾等，所以導(dǎo)致規(guī)劃落實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃的沖突與矛盾。但即便如此，在我國社會的發(fā)展進(jìn)程中，在一定時期以及一定范圍內(nèi)，這些規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)也還是對我國國土空間資源的開發(fā)與利用工作起到了重要的推動作用。同時，也為國土空間規(guī)劃編制工作的優(yōu)化與創(chuàng)新提供了重要經(jīng)驗(yàn)。故而，在對多規(guī)合一實(shí)現(xiàn)途徑的研究中，我們應(yīng)積極對此前各類國土空間規(guī)劃問題的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行吸收，對其中的積極之處進(jìn)行保留或調(diào)整，然后將其融合于多規(guī)合一的規(guī)劃體系中，為規(guī)劃體制改革創(chuàng)新提供幫助。

2.2 規(guī)劃中“合一”的實(shí)現(xiàn)

所謂合一，并不是將各類國土空間類規(guī)劃進(jìn)行籠統(tǒng)的合并，而是在現(xiàn)行的各類國土空間類規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，以此來約束各類下位國土空間類規(guī)劃。

在合一的實(shí)現(xiàn)過程中，應(yīng)保證其具有以下兩個特點(diǎn)：首先是要具有戰(zhàn)略權(quán)威性。一旦上位規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施在規(guī)劃期內(nèi)不得隨意修改和調(diào)整;其次是上位規(guī)劃要具有嚴(yán)格的管控性，既要內(nèi)容詳細(xì)，又要能夠?qū)ο挛灰?guī)劃進(jìn)行具體有效的約束。戰(zhàn)略權(quán)威性與管控性既相互對立有相互統(tǒng)一，戰(zhàn)略權(quán)威性側(cè)重于執(zhí)行時的剛性，而對編制則要求較粗，主要是體現(xiàn)于可以對編制內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修改;而管控性則是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的編制剛性，但執(zhí)行時則存有較大的彈性空間，其具體細(xì)則可以根據(jù)實(shí)際的執(zhí)行情況進(jìn)行定期的調(diào)整。

3、“多規(guī)合一”的未來展望

3.1? 將“多規(guī)合一”內(nèi)涵的外延逐漸擴(kuò)大

如今我國社會正處于轉(zhuǎn)型期，且改革也在不斷深化，而就多規(guī)合一的內(nèi)涵而言，不應(yīng)僅是將其局限于空間規(guī)劃工作中，而應(yīng)將其拓展外延至專項(xiàng)規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃等相關(guān)工作中，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一對水利、市政、交通等各部門規(guī)劃工作的引領(lǐng)。而若想實(shí)現(xiàn)以上設(shè)想，就需要在具體的落實(shí)工作中始終堅(jiān)持多規(guī)合一的轉(zhuǎn)型發(fā)展生態(tài)優(yōu)先、以及智慧管理等相關(guān)原則。要立足于長遠(yuǎn)的、綜合性的戰(zhàn)略角度，對各方面的影響因素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，要緊扣發(fā)展規(guī)劃的功能定位。利用多規(guī)合一來將城市的發(fā)展規(guī)律及國家的戰(zhàn)略要求進(jìn)行銜接，最終實(shí)現(xiàn)推進(jìn)社會發(fā)展以及加強(qiáng)資源保護(hù)的多重目標(biāo)。

本文以上海市為例，在進(jìn)行2035城市總體規(guī)劃的過程中，其編制思想就是以多規(guī)合一為指導(dǎo)，配套專項(xiàng)規(guī)劃大綱，分區(qū)規(guī)劃指引和行動規(guī)劃大綱，對上位規(guī)劃的各項(xiàng)要求進(jìn)行分解分項(xiàng)，然后加以落實(shí)，以此來對國土開發(fā)過程進(jìn)行引領(lǐng)和約束，有效的實(shí)現(xiàn)了超大城市“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃工作的發(fā)展。

3.2 借助“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的更好發(fā)展

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，以人為本是其發(fā)展的核心。城鎮(zhèn)化建設(shè)旨在縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會公平，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。鑒于以上要求的復(fù)雜性以及現(xiàn)實(shí)性等諸多特點(diǎn)，所以也就對國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建提出了更高的要求。

在實(shí)際的規(guī)劃工作中，國土部門應(yīng)以多規(guī)合一為指導(dǎo)思想，強(qiáng)化該思想的執(zhí)行力度，并對此前多規(guī)合一的相關(guān)實(shí)踐教訓(xùn)加以總結(jié)，進(jìn)而從更具長遠(yuǎn)性、綜合性的角度出發(fā)，通過對社會學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的相互融合與借鑒，更好地對多規(guī)合一理論進(jìn)行完善，以此使多規(guī)合一可以更好地為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展提供理論支撐。

此外，我國社會發(fā)展的實(shí)踐也表明，單一部門的閉門造車注定無法滿足社會的發(fā)展需求，故而就需要將各專業(yè)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)、人才以及技術(shù)等進(jìn)行統(tǒng)籌，以此組建多規(guī)合一的專業(yè)隊(duì)伍，助推國土空間規(guī)劃工作的順利進(jìn)行，并最終實(shí)現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化的更好建設(shè)。

總結(jié)：

總而言之，就我國的國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀而言，仍有許多環(huán)節(jié)需要加以完善。為此，就需要相關(guān)部門立足于當(dāng)前的社會發(fā)展實(shí)際。積極吸收此前的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過對多規(guī)合一的科學(xué)利用，來最大程度的實(shí)現(xiàn)國土空間資源的有效利用，并對規(guī)劃中存在的問題加以解決。此外，國土部門在規(guī)劃工作中，還應(yīng)積極革新思維方式，不斷完善規(guī)劃機(jī)制，從而提高規(guī)劃工作的效率，并最終助推我國國土空間規(guī)劃工作的現(xiàn)代化發(fā)展。

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