探析傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地資源管理問題及應對措施

王鴻儒

【摘要】本文對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中有關(guān)土地資源的管理與利用方面存在的問題進行梳理，對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中對土地資源管理方面存在的生態(tài)等非建設空間管控薄弱、不同部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)欠缺、法定規(guī)劃調(diào)整頻率過多、及監(jiān)督措施薄弱等方面的問題進行了探討，同時結(jié)合目前的國土空間規(guī)劃工作提出了合理可行的應對措施，以期在新一輪的國土空間規(guī)劃工作中能夠得到一定的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地資源;管理與利用;問題;措施

目前，隨著國家機構(gòu)改革完成和國土空間規(guī)劃的逐步開展，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃正在逐步向國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)過若干年的實踐，暴露出了一些問題和缺點。在目前以生態(tài)為核心的自然資源管理中，規(guī)劃對土地資源管理的作用和意義變的至關(guān)重要。在當前正在進行的國土空間規(guī)劃中，借鑒傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗，結(jié)合政策趨勢和行業(yè)發(fā)展趨勢，提出科學可行的措施，將會給未來的土地資源管理工作帶來很大便利。

1、傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源管理方面常見問題

1.1對生態(tài)等非建設空間管控薄弱

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于城市空間、鎮(zhèn)村建設空間的布局和安排，對城市與鎮(zhèn)村之間廣闊的農(nóng)林業(yè)地區(qū)、自然保留地區(qū)等非建設用地空間涉及較少。作為城市周邊廣闊的腹地，這些地區(qū)對城市的合理運行起著至關(guān)重要的作用。但是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃只是在區(qū)域中劃定了范圍，對其中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設內(nèi)容和建設容量并沒有進行有效的合理安排。這導致目前一些風景區(qū)建設過度、建設內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同等問題。另一方面，對城市周邊非建設區(qū)域的大面積低效開發(fā)，造成了城市空間的攤大餅式蔓延，對長期形成的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)平衡和生態(tài)環(huán)境造成了很大影響。

1.2各職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足

在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中，一方面，城市主城區(qū)市級與區(qū)級之間對土地資源的管理銜接較為順暢，但是市區(qū)級基于不同的管理范圍和內(nèi)容，仍然存在上下銜接不一致的情況。主要表現(xiàn)在全市的城鄉(xiāng)規(guī)劃和區(qū)縣編制的規(guī)劃部分內(nèi)容存在相互矛盾的地方，各自所站的視角和發(fā)展觀念不同，由此導致建設項目安排、土地審批等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)不暢，使得規(guī)劃對土地資源的引導和管理效果無法達到預期，影響土地資源的利用效率。另一方面，規(guī)劃部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、以及城市公共服務、基礎設施、安全保障等管理部門協(xié)調(diào)不足。不同的視角和出發(fā)點對于土地資源的區(qū)位價值理解不同，致使功能重復、建設重點不突出，極大影響了土地資源的利用價值，不利于區(qū)域土地資源的整合和城鄉(xiāng)土地資源利用的長遠發(fā)展和可持續(xù)性。

1.3法定規(guī)劃調(diào)整過于頻繁

過去的十幾年，是城市建設飛速發(fā)展的時期，建設速度和發(fā)展節(jié)奏較快，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃在這個時期起到了很大作用，但是，隨著建設用地等土地資源的逐漸飽和，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的弊端也逐漸的暴露和顯現(xiàn)出來。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃剛性內(nèi)容是從整體考慮，以長遠利益和整體利益為出發(fā)點，設置的最基本的硬性要求，但是，城市未來的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展具有不確定性，因此，規(guī)劃的調(diào)整其實無可避免，在不影響結(jié)構(gòu)性布局的局部小規(guī)模調(diào)整是沒有影響的，在適應經(jīng)濟發(fā)展的情況下也是有必要的，但是，高頻率的反復調(diào)整規(guī)劃，將提高局部土地資源的強度，這樣就打破了整體平衡，對土地資源的科學管理和可持續(xù)利用造成很大的負面影響。

1.4監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，違法成本較低

一是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是對用地空間布局做出安排，對于規(guī)劃實施的考慮較少，在規(guī)劃布局的時候沒有充分考慮到現(xiàn)狀情況的復雜性、所在地區(qū)的特殊性，因此留下了按規(guī)劃實施困難的隱患。在后期規(guī)劃實施的時候，很大情況下會出現(xiàn)對建設的違法情況，對土地資源的有序管理造成很大困難。

二是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中對于監(jiān)督實施相關(guān)內(nèi)容的政策設計和建議內(nèi)容較為薄弱，沒有對違法行為補救和處理措施進行細化考慮和安排。在規(guī)劃實施之后，出現(xiàn)違法建設等情況之后，一般都是進行罰款等處罰進行簡單處理。相對于違法建設成本而言，罰款不能有效震懾違法建設行為。因此，違法建設處罰的成本較低，也會對土地資源的有效管理造成影響。

2、國土空間規(guī)劃對土地資源管理的應對措施

2.1加強生態(tài)管控，重視非建設空間的土地資源規(guī)劃與管理

生態(tài)優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理是現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃的主線，因此，注重城鄉(xiāng)之間的非建設保留空間，合理安排建設內(nèi)容和容量，對于實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展具有很大意義。

對于自然風景區(qū)，編制專門的風景區(qū)規(guī)劃，劃定保護邊界和紅線，嚴格控制建設內(nèi)容和建設容量，同時納入統(tǒng)一的國土空間管理系統(tǒng)，保護區(qū)域生態(tài)底線。對自然保留地，應充分論證、嚴格控制開發(fā)區(qū)域，避免大面積的城市開發(fā)改變自然地形地貌，單純?yōu)榱私?jīng)濟效益而忽略環(huán)境效益。同時，應加強村莊建設區(qū)域的管控，避免因盲目的村莊建設導致的生態(tài)破壞。

2.2加強不同職能部門之間的銜接和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)國土空間“一張圖”管理

一方面，各級政府成立國土空間規(guī)劃委員會，以政府主要領(lǐng)導負責，建立統(tǒng)一的國土資源審查監(jiān)督機構(gòu)，健全工作機制、完善議事規(guī)則，強化對宏觀性、全局性、長期性的重要規(guī)劃政策及其執(zhí)行情況的分析研究，對涉及國土空間規(guī)劃和資源利用的重要文件、重大規(guī)劃、重點項目進行統(tǒng)籌研究和審議。另一方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門，以自然資源調(diào)查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎，建立統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，強化各部門之間數(shù)據(jù)共享和社會信息之間的交互。結(jié)合國土空間規(guī)劃及專項規(guī)劃編制，實現(xiàn)主體功能區(qū)功能和各類空間管控要素精準落實，形成國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。

2.3增強規(guī)劃剛性內(nèi)容和彈性內(nèi)容設置的科學性，避免規(guī)劃失效

在國土空間規(guī)劃中，應在現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)充分分析研究的前提下，設置國土空間規(guī)劃的剛性約束性內(nèi)容。剛性與彈性內(nèi)容體現(xiàn)了規(guī)劃在土地資源管理中的政府、市場以及公眾之間的關(guān)系，在目前新的國土空間規(guī)劃體系下，在基本的生態(tài)條件約束下，對于核心建設區(qū)域，應在明確剛性內(nèi)容的同時，慎重安排彈性內(nèi)容，為未來城市、生態(tài)、社會、經(jīng)濟發(fā)展的不確定性留出應對空間，避免彈性內(nèi)容的缺失，造成發(fā)展與管控之間矛盾的加深。

2.4強化全過程監(jiān)督體系，加強違法懲戒力度

國土空間規(guī)劃基礎建立后，各部門編制基礎設施和公共服務設施相關(guān)專項規(guī)劃，應當以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，不得突破和違反約束性指標，嚴格執(zhí)行管控要求。建立國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測預警和實施監(jiān)管體制，對建設項目和工程進行全過程、全周期監(jiān)督，對各類土地資源狀況進行定期檢查，對國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況進行嚴格督察。各開發(fā)建設活動應充分論證，對違反規(guī)劃行為進行嚴肅查處。

采用大數(shù)據(jù)分析、地理信息系統(tǒng)等新技術(shù)和手段，對土地資源進行全方位監(jiān)測，對違法行為及時制止，降低土地資源管理的成本，提高效率。加大違法行為的懲罰力度，并嚴格執(zhí)行，從源頭上消除違法建設。

結(jié)語：

總而言之，在國土空間規(guī)劃的背景下，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃所體現(xiàn)出來的劣勢和不足，將會逐漸的修正和完善，隨著體制機制的不斷完善，政策的逐步引導，規(guī)劃思維的轉(zhuǎn)變，未來國土空間規(guī)劃框架體系下的土地資源管理，將會更加科學、更加合理，能夠有效促進國土資源的優(yōu)化利用和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展。

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