高翔 樊星

摘要 國家自主貢獻（NDC）是《巴黎協(xié)定》最核心的制度。2018年達成的《巴黎協(xié)定》實施細則，形成了國家自主貢獻的特征、信息和核算導則，對各方履約提出了新要求。研究這一國際規(guī)則，對中國有效履約和引領全球氣候治理具有重要意義。本文首先基于作者參與聯(lián)合國氣候變化談判的過程，對《巴黎協(xié)定》國家自主貢獻信息、核算規(guī)則進行了闡釋，然后采用案例分析法，選取10個典型締約方前期通報的國家自主貢獻作為研究案例開展履約效果評估。結果顯示，按照新規(guī)則，案例締約方國家自主貢獻信息的完整性和透明度都有待提高，其中，在對貢獻的核算方法學和假設、貢獻公平性的闡釋等方面的履約效果普遍較差。發(fā)達國家履約效果普遍優(yōu)于發(fā)展中國家。發(fā)達國家報告的信息類別相對全面，符合導則要求的程度較高，但也存在對公平性的闡釋等方面不滿足導則規(guī)定的情況。發(fā)展中國家報告的信息缺失相對較多，包括基準年信息、貢獻核算方法學和假設、對貢獻公平性的闡釋等。本研究表明，國家自主貢獻實施細則將對中國履約提出更高的要求。在國際工作方面，建議增強國際談判與國內履約工作的對接與協(xié)作，加強關于國家自主貢獻實施的國際交流合作，為后續(xù)國家自主貢獻導則更新談判做好準備;國內工作方面，建議強化中國后續(xù)國家自主貢獻通報方案的研究支撐，組建機制化的專家咨詢委員會和編寫組，為根據(jù)信息導則提供信息做好準備。

關鍵詞 巴黎協(xié)定;實施細則;國家自主貢獻;透明度

《巴黎協(xié)定》就2020年后全球氣候治理做了制度性安排，在控制全球溫升不超過2℃目標的指引下，以各締約方“自下而上”國家自主貢獻（Nationally Determined Contribution，NDC）方式提出各自目標和行動計劃，并以全球定期集體盤點的方式促使各方不斷提高承諾和行動的力度[1-6]。

國家自主貢獻是《巴黎協(xié)定》最核心的制度，體現(xiàn)了全球氣候治理模式從“自上而下”到“自下而上”的變遷?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）為發(fā)達國家和發(fā)展中國家的義務做出了共同但有區(qū)別的安排。隨著多邊進程的演進，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的義務，尤其是減緩義務，在近30年間已向趨同發(fā)展。其中，最典型的變化就是《巴黎協(xié)定》要求所有締約方做出國家自主貢獻，這改變了《京都議定書》通過談判為發(fā)達國家設立量化減排目標，而發(fā)展中國家不承擔量化減排的模式[7-10]。

全球各國廣泛參與并承擔履約義務是國際氣候變化條約成功的重要因素[9-13]。《京都議定書》僅為發(fā)達國家締約方設定量化減排義務具有歷史意義，但也成為受到國際社會批評的重要原因?！栋屠鑵f(xié)定》則要求締約方根據(jù)自身的發(fā)展階段和具體國情，自主決定未來一個時期的貢獻目標和實現(xiàn)方式，體現(xiàn)了自主性和漸進性，有利于各國廣泛參與。然而，完全“自下而上”的國家自主貢獻模式，難以確保全球各國集體行動力度滿足科學要求以實現(xiàn)《公約》和《巴黎協(xié)定》設定的溫升控制目標[6，14-18]。

與此同時，當前各國提交的國家自主貢獻中存在許多信息不明確之處，為學術界開展研究和制定政策決策帶來不確定性。這些不明確的信息主要包括貢獻涉及指標的內涵、貢獻目標的核算方法、實現(xiàn)貢獻目標所需的技術和政策支撐、對于“有條件”目標的解釋等[16，19-21]，這些成為《巴黎協(xié)定》實施細則談判中自主貢獻導則議題關注的焦點，也關系到各方后續(xù)NDC提供信息的透明度。2018年底，《巴黎協(xié)定》締約方會議達成的實施細則解決了國家自主貢獻信息透明度的問題，為各方落實協(xié)定提供了指導，有助于增進各國互信。

《巴黎協(xié)定》及其實施細則的達成在全球氣候多邊進程中具有里程碑的意義，對于各締約方后續(xù)履約也有著深遠影響。國家自主貢獻是《巴黎協(xié)定》所確定的“自下而上”機制的重要載體，實施細則相關條款的要求和安排將關系到各國后續(xù)的履約行動，進而影響到《巴黎協(xié)定》的持續(xù)有效實施。目前，學界研究多集中于《巴黎協(xié)定》的作用和影響，關于《巴黎協(xié)定》實施細則重點條款的解讀及其影響的研究較少。本文首先分析了《巴黎協(xié)定》對國家自主貢獻信息報告提出的要求，解析了新達成的《巴黎協(xié)定》實施細則具體安排，選取主要國家已經(jīng)提出的國家自主貢獻信息與實施細則進行比較分析，識別主要國家在自主貢獻信息透明度方面的差異和不足;基于這一分析，評估了《巴黎協(xié)定》及其實施細則中國家自主貢獻相關規(guī)定和要求對中國的影響，并提出相應對策建議。本文對國際氣候變化條約的履約開展了案例研究，有助于彌補學界關于《巴黎協(xié)定》實施細則中國家自主貢獻相關條款解讀和影響研究的不足，也有助于中國后續(xù)準備和通報國家自主貢獻的相關履約工作。

1 《巴黎協(xié)定》及其實施細則中的國家自主貢獻

圍繞國家自主貢獻，《巴黎協(xié)定》為所有締約方設定了幾乎相同的義務。在實質性義務方面，所有締約方要開展減緩、適應行動，其中發(fā)達國家還要承擔為發(fā)展中國家提供資金、技術、能力建設支持的義務;在程序性義務方面，所有締約方要按照談判達成的信息與核算導則通報和更新國家自主貢獻，并報告履約進展信息，參加全球盤點，必要時接受促進履行和遵約審議。實現(xiàn)國家自主貢獻提出的行動目標并不是締約方的義務[11-12]，因此，有關國家自主貢獻信息提交和報告的內容，成為各方關注的焦點，也是各國履約的重要方面。

1.1 《巴黎協(xié)定》規(guī)定了自主貢獻的通報頻率和力度

《巴黎協(xié)定》第四條就國家自主貢獻的提交、更新、力度和目標類型等做出了規(guī)定。關于通報或更新的頻率，要求各締約方每五年通報一次國家自主貢獻，締約方也可隨時向提升貢獻目標水平的方向來調整已經(jīng)提出的自主貢獻。關于后續(xù)貢獻的力度，要求各國后續(xù)的國家自主貢獻比當前的貢獻進步，并反映其盡可能大的努力。關于貢獻目標的類型，要求發(fā)達國家締約方繼續(xù)起帶頭作用，努力實現(xiàn)全經(jīng)濟范圍絕對減排目標;發(fā)展中國家繼續(xù)加強減緩努力，鼓勵根據(jù)不同的國情，逐漸轉向全經(jīng)濟范圍減排或限排目標。

1.2 《巴黎協(xié)定》實施細則中國家自主貢獻的信息和核算形成進一步安排

國家自主貢獻導則旨在為各方通報自主貢獻提供指導和幫助，主要在以下幾方面做出了安排：第一是導則“何時適用”的問題。導則明確了各方將從其通報第二輪自主貢獻時，開始適用的信息和核算導則，同時還明確了那些已經(jīng)提出2030年目標自主貢獻的國家，在2020年通報的信息仍屬于第一輪的國家自主貢獻。導則也“非常鼓勵（strongly encourage）”各方在2020年通報或更新其國家自主貢獻時適用本信息導則。第二是“報什么”的問題。信息導則提供了附件，各締約方將根據(jù)其自主貢獻的適用性，選擇附件中的信息要素進行通報。此外，導則還指出，不排除國家自主貢獻包括減緩以外的其他內容，并特別明確了《巴黎協(xié)定》第七條第10款和11款所涉及的適應信息通報的信息，可以作為國家自主貢獻的一部分提交。第三是“如何核算”的問題。核算導則對核算方法前后一致性、度量衡以及核算原則等做出了安排。

1.3 《巴黎協(xié)定》實施細則自主貢獻導則的主要特征

國家自主貢獻導則為各國后續(xù)準備和通報國家自主貢獻提供了幫助和指導，具有以下幾方面的特征：第一，鞏固了“自下而上”、自主決定的安排。在信息導則的適用要求方面，信息導則規(guī)定為“若貢獻適用，則應提供附件I中所列信息要素”，這對自主貢獻信息可能包括的內容形成了相對松散和概要性的安排，提供了自主選擇的空間，確保了《巴黎協(xié)定》與“自下而上”的精神相一致，避免了導則內容過于細致嚴格而形成“自上而下”約束性的安排。第二，體現(xiàn)了共同但有區(qū)別的責任和各自能力原則。導則中突出強調了發(fā)展中國家的國情和能力，并且通過重申《巴黎協(xié)定》第4.5條，強調要為發(fā)展中國家履行自主貢獻和減排條款提供支持，體現(xiàn)出發(fā)達國家和發(fā)展中國家的區(qū)別。第三，反映了國家自主貢獻不僅僅包括減緩行動，而是覆蓋全要素的特征。信息導則明確指出所涉信息不排除減緩以外的其他要素，各方可報告包括適應在內的其他內容。第四，在適用時間上為各國依據(jù)能力適用導則預留了時間。多數(shù)締約方在2015年提交的第一輪自主貢獻信息內容形式多樣，考慮到國情和能力的差距，導則規(guī)定在第二輪才適用的時間安排，為各方在履約的操作層面預留了時間。

2 《巴黎協(xié)定》及其實施細則對各締約方履約的影響

2.1 締約方將定期通報或更新NDC

根據(jù)《巴黎協(xié)定》要求，締約方每五年要通報或更新一次NDC。早在《巴黎協(xié)定》達成之前，根據(jù)《公約》締約方會議決定，各方自2015年起陸續(xù)向聯(lián)合國通報了國家自主貢獻意向（Intended Nationally Determined Contribution，INDC）。在《巴黎協(xié)定》達成后，一些國家的INDC自動轉化為NDC，滿足了在《巴黎協(xié)定》下提交NDC的要求。國際社會普遍將目前的INDC和NDC作為《巴黎協(xié)定》下的第一輪NDC。同時，2018年達成的《巴黎協(xié)定》實施細則做出規(guī)定，已經(jīng)提交的時間框架到2030年的國家自主貢獻，在2020年做的相應更新仍屬于第一輪[22]。截至2020年3月10日，已有185個締約方提交了國家自主貢獻[23]，其中馬紹爾、蘇里南、挪威、摩爾多瓦再次通報或更新了NDC。

2.2 對NDC信息和核算規(guī)則的透明度提出要求

信息導則基于《公約》締約方會議第1/CP.21號決定的第27段進行了擴展，列舉了NDC可能包括的七個方面信息，即參考點量化信息、時間框架或實施時間、覆蓋范圍、規(guī)劃過程、評估及核算人為溫室氣體排放和消除等的假設和方法學、依據(jù)國情對NDC公平性和力度的評估、NDC對于實現(xiàn)《公約》第二條目標的貢獻。核算導則基于第1/CP.21號決定的第31段做了小幅擴充，內容包括核算遵循的基本原則、核算方法的前后一致性、度量衡選擇等“假設和方法學”相關信息，以及NDC所覆蓋的氣體種類、部門范圍等信息。由各締約方根據(jù)其自主貢獻的適用性，參照上述要素報告相關信息，不適用的要素則不必報告。

3 主要締約方國家自主貢獻信息和核算透明度評估

以新的規(guī)則評估主要締約方已經(jīng)提交的NDC，可以識別各方履行《巴黎協(xié)定》規(guī)定的現(xiàn)狀、差距和未來需要改進的領域。從全球氣候治理、國際氣候變化談判的集團代表性，以及其貢獻信息的典型性角度考慮，本文選取了10個締約方的第一輪NDC進行評估。選取的締約方包括：美國、歐盟、澳大利亞和瑞士等發(fā)達國家，以及印度、巴西、沙特阿拉伯、埃及、埃塞俄比亞和墨西哥等發(fā)展中國家， 覆蓋了談判中的歐盟、傘型集團（美國、澳大利亞）、環(huán)境完整型集團（瑞士、墨西哥）、基礎四國（印度、巴西）、立場相近發(fā)展中國家（印度、沙特阿拉伯、埃及）、阿拉伯集團（沙特阿拉伯、埃及）、非洲集團（埃塞俄比亞、埃及）和最不發(fā)達國家（埃塞俄比亞）等主要集團。

總體而言，發(fā)達國家締約方的NDC在信息完整性和透明度方面比發(fā)展中國家高，如美國、瑞士等，基本符合2015年通過《巴黎協(xié)定》時締約方會議第1/CP.21號決定要求，特別是在基準年量化信息、條件假設和方法學等方面，提供了相對詳細和清晰的信息。但是以信息導則作為標準進行評估，發(fā)達國家締約方已經(jīng)報告的內容仍存在大量空缺項有待補充，如表1所示。在貢獻的類型方面，發(fā)達國家的NDC為了滿足《巴黎協(xié)定》第4.4條規(guī)定，都至少包括了全經(jīng)濟范圍量化減排目標，相應地提供了量化的、可比的目標信息。盡管大部分發(fā)展中國家也提出了可量化的減緩目標，但受國情和能力局限，部分國家還是傾向于選擇相對定性的政策措施作為其NDC主要內容，例如埃及和沙特。在貢獻文件的體例方面，多數(shù)發(fā)達國家提交的貢獻文件體例與2018年達成的實施細則一致，按照信息導則要素提供了七個版塊的信息，歐盟、瑞士等以表格形式呈現(xiàn)NDC信息要素，這延續(xù)了這些國家自2010年“坎昆協(xié)議”達成以來開展標準化減排目標報告的風格。發(fā)展中國家的貢獻文件體例形式多樣，例如印度、沙特、埃及均采用了敘述方式，從介紹國情開始，除了介紹NDC，還在文件中強調了本國仍面臨其他挑戰(zhàn)，并指出了資金、技術和能力建設需求，但大部分國家并未涵蓋實施細則要求的所有版塊內容。

3.1 “參考點”信息的分析

締約方在制定國家自主貢獻，尤其是減緩貢獻時，往往需要提出目標年相對于某一參考基準的變化量，這一參考基準可以是歷史上某一年或某一時間段的排放水平，也可以是照常發(fā)展情景（business as usual，BAU）的排放水平。這種參考基準及其量化信息屬于本類報告要求。為涵蓋各種參考基準情況，導則中使用了參考點、參考線、參考水平等表述，以下統(tǒng)稱為基準年。導則對于基準年量化信息提出了6個信息要素，分別為：①基準年的年份;②基準年的量化信息;③對于最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家，可提供有關編制和通報反映其特殊情況的溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略、計劃和行動;④貢獻目標的數(shù)值，例如下降的百分數(shù)等;⑤數(shù)據(jù)來源;⑥在何種情況下其基準年的參考值可能變化。

在選取的國家中，大部分國家提供了基準年的信息并提供了相應目標數(shù)值的信息。澳大利亞、巴西、美國、歐盟等選取了絕對量減排目標，印度選取了碳強度目標。上述國家報告了基準年年份和目標數(shù)值，滿足了①和④項要求，但均未提供第②項基準年排放量的數(shù)值。埃塞俄比亞和墨西哥選取的是相對BAU減排的目標，因此不存在單一的基準年。相應地，墨西哥還報告了BAU下2020年、2025年和2030年分別對應的排放量數(shù)值，也提出了明確的目標數(shù)值，滿足了①和②和④項要求。沙特選取了適應氣候變化行動和經(jīng)濟多元化舉措的減緩協(xié)同效應作為其貢獻目標，指出將通過減緩協(xié)同效應，到2030年減少排放1.3億t二氧化碳當量，未提供參考基準。關于第⑤和第⑥項，僅有美國和沙特提供了相應說明。美國指出數(shù)據(jù)來自其溫室氣體清單，并將考慮根據(jù)IPCC指南更新全球增溫潛勢（GWP）數(shù)值;沙特指出數(shù)據(jù)來自其溫室氣體清單，其參考基準可能更新;其他國家缺少這兩項信息。

3.2 “時間框架”信息的分析

各國自主貢獻所涉及的時間框架關系到各國自主貢獻目標周期，也關系到《巴黎協(xié)定》所制定的“自主貢獻+全球盤點”每五年力度機制循環(huán)的運轉。各國未來NDC將以何種時間框架制定，目前仍在繼續(xù)談判。根據(jù)導則，各方在報告時間框架或實施時間信息時，應根據(jù)其適用性提供兩方面的信息：一方面是時間框架本身，包括起始年和終止年;另一方面是闡述NDC是單年目標還是多年目標，即對NDC目標完成情況的核算只需要看終止年的數(shù)據(jù)，還是需要看多個年份的數(shù)據(jù)。

在選取的國家中，目前所有國家都包含了時間框架的終止年，但美國、巴西、印度、埃及、墨西哥未提供起始年的年份信息。除美國、巴西的貢獻時間框架到2025年以外，其余國家的時間框架均到2030年，但巴西同時也提出了2030年的預期性目標。關于單年或多年目標，僅有少數(shù)國家提供了明確說明，包括美國和巴西指出NDC為單年目標，相應地其目標核算僅考慮2025年排放情況;而瑞士為多年目標，其目標為2021—2030年排放量的降低，因此減排不僅涉及目標的終點年份，同時還對目標時間段內歷年累計排放量形成相應約束。

3.3 NDC“覆蓋范圍”信息的分析

“覆蓋范圍”主要是指各方減緩目標涉及的溫室氣體種類和部門。一般而言，《巴黎協(xié)定》下控制排放的溫室氣體種類包括7種：CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6和NF3;部門一般是指與溫室氣體清單相對應的部門，即能源部門、工業(yè)部門和溶劑使用、農業(yè)部門、土地利用和林業(yè)部門、廢棄物管理部門等。信息導則列出了4類關于范圍的內容：①關于范圍的概要性描述;②溫室氣體排放源和吸收匯所涉及的部門和氣體信息;③描述本締約方努力在NDC中將人為排放或清除的所有類別包括在內，且已納入的各種源或匯，都將繼續(xù)納入后續(xù)NDC，同時對未納入的源和匯做出解釋，這也是核算所需提供的內容;④適應行動形成的減緩協(xié)同效應。

在選取的國家中，除印度外，大部分國家都報告了覆蓋范圍的概要性描述，也都報告了NDC所涉溫室氣體源和匯的部門和氣體種類的信息。其中，澳大利亞、美國、瑞士和歐盟作為發(fā)達國家，均選取了全經(jīng)濟范圍量化減排目標，明確指出其NDC覆蓋范圍包含7種溫室氣體并涉及能源、工業(yè)和溶劑使用、農業(yè)、土地利用和林業(yè)、廢棄物管理等所有部門。發(fā)展中國家報告的溫室氣體種類較少，如巴西和墨西哥為6種、埃塞俄比亞為3種，沙特、印度和埃及均未明確指出其覆蓋的氣體種類。沙特報告其NDC涉及的部門包括能源和工業(yè)過程。所研究的所有國家均未報告第③項信息。沙特和埃塞俄比亞報告了第④項信息，埃塞俄比亞特別指出其農業(yè)和林業(yè)領域的適應行動具有減緩協(xié)同效應。

3.4 “規(guī)劃過程”信息的分析

各國規(guī)劃過程的信息主要包括四方面內容：①在準備NDC時的規(guī)劃過程，包括國內的機構安排、形勢背景、國情、最佳實踐等信息;②是否作為區(qū)域經(jīng)濟一體化組織聯(lián)合履行《巴黎協(xié)定》下的義務;③如何從全球盤點的成果中獲取信息來幫助制定NDC;④如何在NDC中考慮其他行動產生的減緩協(xié)同效應。

在選取的國家中，大部分國家報告了第①項信息，表達形式和篇幅不一，但基本反映了各自在規(guī)劃過程中所涉及的基本國情（包括印度、埃及、沙特）、國內組織機構安排（包括巴西）、法律體系和框架（包括美國、歐盟）、國內相關政策和戰(zhàn)略（包括埃塞俄比亞、墨西哥）等。歐盟報告了第②項信息，表示歐盟的所有成員國將作為一個整體履約。報告第④項信息的只有沙特和埃塞俄比亞。各國均未報告第③項內容，因第一次全球盤點的時間為2023年，因此從全球盤點的成果獲取信息來幫助制定NDC，至少要等到2025年通報NDC時才有可能提供。

3.5 “假設和方法學”信息的分析

假設和方法學是指各方在做未來排放評估時所做的條件假設和采用的分析方法學，如未來的人口、GDP增長情況，趨勢外推或綜合評估模型等，同時也涉及如何核算目標進展和實現(xiàn)與否的相關內容，是發(fā)達國家普遍關注的內容。信息導則列出了七部分內容：①核算NDC目標所使用的假設和方法學;②量化評估政策措施的減排效果所使用的假設和方法學;③視情報告是否考慮了《公約》下已有的核算方法，以及滿足促進環(huán)境完整性、透明度、準確性、完整性、可比性、一致性的核算要求;④估算溫室氣體排放和清除時采用的IPCC方法學和度量衡;⑤視情報告與自然擾動、林木產品、林齡結構相關的假設和方法學，是否符合IPCC指南要求;⑥其他假設和方法學;⑦是否使用《巴黎協(xié)定》第六條建立的碳市場機制來實現(xiàn)NDC目標。

發(fā)達國家普遍在假設和方法學的部分報告了相對完善和細致的信息，但也有一些發(fā)達國家提供的信息仍需進一步澄清，而發(fā)展中國家報告信息的透明度與發(fā)達國家相比尚有較大差距。在選取的國家中，澳大利亞、瑞士、埃塞俄比亞明確指出了使用IPCC2006年或1996年國家溫室氣體清單報告方法學以及IPCC2013年關于濕地清單的補充方法，而美國、巴西和墨西哥僅指出本國使用的方法學與IPCC指南方法學一致，印度、埃及和沙特沒有報告這一信息。此外，僅有瑞士和歐盟報告了如何考慮《公約》下已有方法學的信息。關于使用度量衡的信息，澳大利亞、美國、歐盟、埃塞俄比亞選取了IPCC第四次評估報告的GWP值，巴西和墨西哥選取了IPCC第五次評估報告的GWP值。在第⑤項報告方面，澳大利亞、美國等發(fā)達國家報告了關于林業(yè)方面的假設和方法學信息，但發(fā)展中國家普遍沒有報告。大部分國家沒有提出其他假設和方法學的信息。選取的國家中，埃塞俄比亞報告計劃使用《巴黎協(xié)定》第六條建立的碳市場機制來實現(xiàn)NDC目標，瑞士報告稱計劃部分使用，巴西和埃及報告稱有可能使用，美國、歐盟報告稱不使用，墨西哥報告稱其實現(xiàn)無條件NDC不使用但實現(xiàn)有條件NDC需使用，澳大利亞、印度、沙特沒有報告這一信息。

3.6 “公平性和力度”信息的分析

導則要求各方依據(jù)國情對NDC的公平性和力度進行評估，并報告相應的信息，包括五個部分的要求：①依據(jù)國情，本國如何認定NDC是公平和有力度的。②本國如何考慮公平性，包括如何反映公正性。③如何體現(xiàn)《巴黎協(xié)定》第4.3條要求，即“各締約方的連續(xù)國家自主貢獻將比當前的國家自主貢獻有所進步，并反映其盡可能大的力度，同時體現(xiàn)其共同但有區(qū)別的責任和各自能力，考慮不同國情”。④如何體現(xiàn)《巴黎協(xié)定》第4.4條要求，即“發(fā)達國家締約方應當繼續(xù)帶頭，努力實現(xiàn)全經(jīng)濟范圍絕對減排目標。發(fā)展中國家締約方應當繼續(xù)加強其減緩努力，鼓勵根據(jù)不同的國情，逐漸轉向全經(jīng)濟范圍減排或限排目標”。⑤如何體現(xiàn)《巴黎協(xié)定》第4.6條要求，即“最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家可編制和通報反映其特殊情況的關于溫室氣體低排放發(fā)展的戰(zhàn)略、計劃和行動”。

以澳大利亞和美國為代表的發(fā)達國家報告稱，其NDC較2020年減排目標相比具有顯著的力度提升;巴西、印度在NDC中強調了其發(fā)展中國家特殊國情以及國內面臨的諸多經(jīng)濟和社會發(fā)展挑戰(zhàn)，但盡管如此，仍做出了最大努力并反映出自主貢獻的最大力度。但在如何反映公平性，以及上述第④和⑤項要求方面，大部分國家沒有提供相關信息，這些信息的提供也有賴于各締約方的國情以及其自主貢獻的適用性，例如選取國家中僅有埃塞俄比亞屬于最不發(fā)達國家，因此報告了第⑤項信息。

3.7 “對于實現(xiàn)《公約》第二條目標的作用”信息的分析

《公約》第二條指出：“根據(jù)本公約的各項有關規(guī)定，將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)收到危險的人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅并使經(jīng)濟發(fā)展能夠可持續(xù)地進行的時間范圍內實現(xiàn)?！薄栋屠鑵f(xié)定》第2.1（a）條和第4.1條分別指出為實現(xiàn)《公約》目標，應努力“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內”的目標，以及“在本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡”。信息導則在該部分列出兩部分內容：①NDC對于實現(xiàn)《公約》第二條目標的作用;②NDC對于實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》第2.1（a）條和第4.1條的作用。

在選取的國家中，各國在該部分提供的信息都相對缺乏。埃塞俄比亞、埃及、沙特、澳大利亞、歐盟均未報告這一信息。馬紹爾在其2019年底通報的NDC中，將其2050年長期戰(zhàn)略文件作為NDC的附件，對本部分內容提供了更為豐富的信息。

4 《巴黎協(xié)定》國家自主貢獻實施細則對中國的影響和應對建議

4.1 需準備好為適用導則而提供更多清晰的信息

中國將在2025年通報第二輪NDC時適用核算導則，并根據(jù)貢獻的適用性按照信息導則進行報告。若以導則的要求評估中國已經(jīng)提交的NDC，發(fā)現(xiàn)仍有部分信息需要補充或澄清，例如中國NDC目標的基準年為2005年，但各項目標指標在基準年的量化數(shù)值均未報告，此外相應數(shù)據(jù)來源、單位GDP二氧化碳指標所覆蓋的部門、二氧化碳排放達峰所覆蓋的部門、準備NDC的過程和最佳實踐、核算溫室氣體源和匯的假設和方法學、量化評估政策措施的減排效果所使用的假設和方法學、依據(jù)國情對NDC公平性和力度的評估、中國的NDC如何有助于實現(xiàn)《公約》第二條目標的信息等，都需要補充完善。建議應結合導則的要求，對標適用的信息要素，為中國下一輪自主貢獻提供清晰明確的信息做好準備。

4.2 增強國際談判與國內履約工作的對接與協(xié)作

《巴黎協(xié)定》實施細則達成后，國際社會更加聚焦各國的履約和落實，特別是自主貢獻、透明度相關工作需要密切配合策應，需要國際和國內工作緊密聯(lián)系和良好協(xié)調。根據(jù)《巴黎協(xié)定》實施細則要求，中國從2024年開始將每兩年通報一次履約進展，2025年將按照導則的要求通報中國第二輪NDC信息，兩項工作需要統(tǒng)籌協(xié)調。后續(xù)談判中，NDC的時間框架是五年或者十年，不僅關系到國際上氣候治理機制中力度循環(huán)的周期問題，同時要考慮中國在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略時間節(jié)點相契合。建議綜合考慮國內經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、五年規(guī)劃的制度安排和相關目標與政策，在NDC目標設置、信息透明方面進行“自上而下”的頂層設計，以基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標，來指導制定應對氣候變化的NDC目標;以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，來指導制定應對氣候變化信息透明度的體制機制和信息發(fā)布安排，以國內確定的目標和政策與機制安排，來指導引領國際談判。

4.3 強化中國NDC更新和通報方案的研究支撐

通報和更新NDC是中國履行《巴黎協(xié)定》義務的機制性工作。一方面，建議組建機制化的專家咨詢委員會，邀請應對氣候變化、能源、經(jīng)濟、國際貿易、國際關系等領域專家，為NDC的更新和通報方案提供咨詢建議;另一方面，建議遴選熟悉《公約》進程和相關履約細則、了解NDC實施關鍵部門目標及政策的研究人員，組建相對穩(wěn)定的編寫組，為中國NDC的制定和通報提供有力的研究支撐，形成符合國際規(guī)定的技術產出，為政府決策提供可靠的政策基礎。

4.4 加強NDC更新和通報的國際交流合作

發(fā)展中國家在編制和實施NDC的過程中，受到國情和能力約束，會遇到各種困難和挑戰(zhàn)，但與此同時，也在數(shù)據(jù)獲取、組織機構協(xié)調、政策實施方面不斷積累經(jīng)驗，形成最佳實踐案例。因此，有必要開展國際交流對話，圍繞編制和實施NDC的最佳實踐經(jīng)驗和困難挑戰(zhàn)進行交流。一方面，可以發(fā)揮最佳實踐經(jīng)驗的示范效應，促進各國高質量履約;另一方面，可以通過總結各國普遍遇到的困難和挑戰(zhàn)，為未來NDC導則修訂的談判做好相應準備，以便引領形成更為合理的安排。

（編輯：劉照勝）

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