摘要：近四十年來中國政府運用現(xiàn)代計算技術(shù)的發(fā)展過程可以根據(jù)重要政策節(jié)點劃分為三個政策階段：“政府信息化”階段、“電子政務(wù)”階段和“數(shù)字政府”階段。與電子政務(wù)相比，中國數(shù)字政府建設(shè)在核心目標(biāo)上立足于推進(jìn)治理現(xiàn)代化，在頂層設(shè)計上依循數(shù)據(jù)范式，在政策上將“對數(shù)據(jù)的治理”也納入議題范圍，在業(yè)務(wù)架構(gòu)上日益趨向于平臺化模式，在技術(shù)基礎(chǔ)上正在向智能化升級。基于此，數(shù)字政府的概念可以被重新界定為：在技術(shù)層面即政府基于數(shù)字技術(shù)以更有效率的方式分配信息，在組織層面即政府基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的賦能、協(xié)同與重構(gòu)。正在發(fā)展中的數(shù)字政府表現(xiàn)出與過去所不同的重要特征，并由此帶來政府作為一種組織的持續(xù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，從而推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化革命。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府、電子政務(wù)、治理現(xiàn)代化、大數(shù)據(jù)、對數(shù)據(jù)治理、平臺化、智能化

中圖分類號：D630.1? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1007-9092（2020）03-0006-010

一、引? 論

什么是數(shù)字政府？與電子政務(wù)有什么區(qū)別？實務(wù)界和理論界對此尚未達(dá)成共識。首先須指出，考察數(shù)字政府或電子政務(wù)的定義應(yīng)注意兩個維度：第一是層次性，是政策概念、工程概念、商品（技術(shù)）概念，還是理論概念或?qū)W術(shù)概念;第二是誰在使用它們？政府、智庫、學(xué)術(shù)界、企業(yè)和媒體都在塑造和使用這個概念。雖然各種定義之間會互相參照，但是由于出發(fā)點不同而往往有不同側(cè)重點。

電子政務(wù)在20世紀(jì)90年代中后期傳入中國后，理論界就曾借鑒國外的理論體系對其展開過較多討論。電子政務(wù)作為一個政策概念是西方國家所謂新公共管理運動發(fā)展的產(chǎn)物，因而其中許多理念和概念都源于這場聲勢浩大的行政改革，①當(dāng)時總結(jié)出的電子政務(wù)的許多特征可以說在現(xiàn)在所謂“數(shù)字政府”中仍未過時?？偟膩碚f大多定義傾向于描述一種通過技術(shù)輔助行政改革而實現(xiàn)政府管理的一種理想狀態(tài)。政策實踐中對電子政務(wù)的定義則有所不同。中國電子政務(wù)建設(shè)基本依循了適合我國自身特點的發(fā)展路徑。早期就有信息化專家指出：發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)90年代前一般已完成內(nèi)部事務(wù)電子化甚至網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程，我國包括辦公自動化在內(nèi)的政府內(nèi)部事務(wù)處理電子化和網(wǎng)絡(luò)化總體上遠(yuǎn)未完成;如果在電子政務(wù)中把這方面任務(wù)排除在外，用網(wǎng)絡(luò)化手段為居民和企業(yè)服務(wù)就成了無源之水、無本之木了。王安耕：《區(qū)分：電子政務(wù)與電子政府》，《中國計算機報》，2005年12月12日。2001年國家發(fā)改委一份關(guān)于國家電子政務(wù)工程的專項報告中指出：“鑒于電子政府的內(nèi)涵和外延十分豐富”，該報告中“中國電子政務(wù)”僅指聯(lián)結(jié)中央、各部門和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的“政府統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和外部網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)”。這種源自政策實踐的定義顯然更具有可預(yù)見性的結(jié)果。

同樣，現(xiàn)在對于數(shù)字政府的理解也存在層次和主體上的差別。政策中的定義與具體目標(biāo)和任務(wù)相銜接，側(cè)重于應(yīng)該怎么做。比如，廣東省在《廣東省“數(shù)字政府建設(shè)”總體規(guī)劃（2018-2020年）》中指出：“數(shù)字政府”是對傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革，包括對政務(wù)信息化管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)的重塑。所謂“傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式”也即過去的電子政務(wù)建設(shè)模式，而改革則涉及到管理、業(yè)務(wù)和技術(shù)三個層面，是“政務(wù)信息化建設(shè)體制改革”。浙江省將數(shù)字化視為政府及其治理本身改革的契機和條件，在其《深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》中提出，“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是政府主動適應(yīng)數(shù)字化時代背景，對施政理念、方式、流程、手段、工具等進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性、根本性重塑，通過數(shù)據(jù)共享促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同，提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程” 。顯然，地方政府在建設(shè)中對數(shù)字政府還存在不同的認(rèn)識。

理論界對數(shù)字政府的定義則更加多元化，不同學(xué)科背景可能會給出不同的答案，總體上側(cè)重于描述數(shù)字政府是什么（結(jié)果）或者應(yīng)該有什么。比如，有觀點認(rèn)為，數(shù)字政府是“信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是工業(yè)時代的傳統(tǒng)政府向信息時代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)”王偉玲：《加快實施數(shù)字政府戰(zhàn)略：現(xiàn)實困境與破解路徑》，《電子政務(wù)》，2019年第12期。。這個定義籠統(tǒng)地指向了組織層面，即政府轉(zhuǎn)型的終極結(jié)果，但是無論在技術(shù)活動或組織層面都未能給出結(jié)果究竟如何。也有觀點將其定義為“將政府與其他主體之間的互動、政務(wù)服務(wù)、社會治理等政務(wù)活動統(tǒng)統(tǒng)數(shù)字化并存儲于云端……政府事務(wù)在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下展開的政府存在狀態(tài)和政府活動實現(xiàn)形式”，何圣東、楊大鵬：《數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經(jīng)驗分析》，《浙江學(xué)刊》，2018年第5期。具體化了技術(shù)實現(xiàn)手段，卻回避了組織目標(biāo)。一些觀點嘗試給出具體的方案，比如認(rèn)為數(shù)字政府就是通過靈活方式支持跨部門合作，提供統(tǒng)一的服務(wù)渠道，實現(xiàn)安全的數(shù)據(jù)開放和基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策等;Katsonis M， Botros A.Digital Government： A Primer and Professional Perspectives[J]，Australian Journal of Public Administration，2015，74（1）：42-52.其應(yīng)具備以下特征：隨時隨地獲取政府信息、利用數(shù)字化促進(jìn)公眾遵守規(guī)則、提供個性化服務(wù)、政府采購的數(shù)字化、政府機構(gòu)間的數(shù)據(jù)整合、公眾參與等。Pardo T. Realizing the Promise of Digital Government： Its More than Building a Web Site， http：//www.cisp.org/imp/october_2000/10_00pardo.htm這些定義為技術(shù)應(yīng)用活動劃出了邊界，卻忽略了對組織層面變化的洞察。還有一類基于過程視角的定義，認(rèn)為數(shù)字政府就是通過數(shù)字化思維、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強公眾服務(wù)滿意度的過程;戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。也是公共部門使用ICT技術(shù)改善信息和服務(wù)供給，鼓勵公民參與決策的過程。Gil-Garcia JR， Dawes S S， Pardo T A. Digital Government and Public Management Research： Finding the Crossroads [J]. Public Management Review， 2018 （5）：1-14.這些定義兼顧了技術(shù)與組織層面，但是與前述定義的共同缺陷在于：由于缺少定義所需的一般性，而導(dǎo)致缺乏包容性;給出某些具體的理想狀態(tài)或者部分形態(tài)/形式，卻把許多正在實踐著的其他政府?dāng)?shù)字化活動排除在外了。當(dāng)然，對這個結(jié)論的反駁可以是：這些定義本來就不試圖將那些不符合的實踐包含在數(shù)字政府的范疇中。然而這種反駁觀點的風(fēng)險在于，要為所謂符合的選擇提供更加充分的依據(jù)。

現(xiàn)有中文文獻(xiàn)對中國各地數(shù)字政府建設(shè)已有不少經(jīng)驗性研究，比如對浙江省“最多跑一次”改革實踐的研究，郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案》，中國人民大學(xué)出版社2019年版。劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》，2018年第9期。對廣東省數(shù)字政府相關(guān)實踐的研究，逯峰：《廣東“數(shù)字政府”的實踐與探索》，《行政管理改革》， 2018年第11期。對“云上貴州”建設(shè)的研究等。周雅頌：《數(shù)字政府建設(shè)：現(xiàn)狀、困境及對策——以“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺為例》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期。本文的出發(fā)點是在整體層面對當(dāng)前中國數(shù)字政府建設(shè)與運行的特征及其演變進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，對數(shù)字政府做出一個基本定義，這個定義應(yīng)具有一定包容性，能夠包含目標(biāo)狀態(tài)、治理工具、實施過程以及各種不同的數(shù)字化場景和議題。本文的基本觀點是：與電子政務(wù)相比，數(shù)字政府在核心目標(biāo)上立足于推進(jìn)治理現(xiàn)代化，在頂層設(shè)計上依循數(shù)據(jù)范式，在政策上將“對數(shù)據(jù)的治理”也納入議題范圍，在業(yè)務(wù)架構(gòu)上日益趨向于平臺化模式，在技術(shù)基礎(chǔ)上正在向智能化升級。由此在結(jié)論中本文從技術(shù)和組織兩個方面對數(shù)字政府做出了一個更具有包容性的定義。

二、從電子政務(wù)到數(shù)字政府：一個政策簡述

中國政府運用現(xiàn)代計算技術(shù)的發(fā)展過程可以根據(jù)重要政策節(jié)點劃分為三個政策階段：

第一階段，20世紀(jì)70年代后期—2002年。70年代后期到80年代初，中國政府在電力、地震、氣象、地質(zhì)、人口等領(lǐng)域開始應(yīng)用計算機輔助科學(xué)計算。這些主要是對計算能力的應(yīng)用，還談不上支持政府管理。80年代中期，中央開始對經(jīng)濟、金融、鐵道、電力等十多個關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的國家級信息系統(tǒng)進(jìn)行立項建設(shè)。1993年啟動的“三金工程”也即金卡、金關(guān)、金橋工程，1999年的“政府上網(wǎng)工程”都是這個時期的經(jīng)典政策。由于當(dāng)時中央尚未正式啟用電子政務(wù)的概念，因此我們稱之為“政府信息化”階段。

第二階段，2002—2017年。2002年國家發(fā)布《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，2006年發(fā)布《國家電子政務(wù)總體框架》，基本奠定了之后十多年電子政務(wù)建設(shè)的總體范疇，因此我們將這個階段稱之為“電子政務(wù)”階段。該階段根據(jù)典型政策或現(xiàn)象，又可以分為四個子階段：第一個子階段是從2002年到2009年左右。所謂兩網(wǎng)、四庫、“十二金”等著名電子政務(wù)工程就起始于這個階段，大多是關(guān)系國民經(jīng)濟系統(tǒng)正常運行的重點行業(yè)管理信息化工程和政府內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，至今仍然是重要建設(shè)內(nèi)容;第二個子階段是從2009年到2012年，在政府自身建設(shè)和運營的電子政務(wù)系統(tǒng)之外，出現(xiàn)諸如政務(wù)微博、政務(wù)微信等一批可以承載政務(wù)信息服務(wù)的第三方平臺，同時智慧城市、政府大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開放等概念也紛紛出現(xiàn)，各種技術(shù)創(chuàng)新“風(fēng)起云涌”。盡管與傳統(tǒng)電子政務(wù)有較大差別，這些創(chuàng)新通常也都被納入電子政務(wù)的廣義范疇之中;第三個子階段是2012年到2015年。十八大之后，中央成立網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，網(wǎng)絡(luò)空間治理、大數(shù)據(jù)發(fā)展等都被提到國家高度。工信部和國家發(fā)改委在2012年前后分別發(fā)布《國家“十二五”電子政務(wù)規(guī)劃》和《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》。同時，一批由專業(yè)部委率先部署，之后逐步收攏為由國家發(fā)改委牽頭的跨部門地方試點項目，比如“信息惠民”“（新型）智慧城市”等在全國鋪開;第四個子階段是從2015年到2017年。中央在這個時期提出“放管服”的改革思路?！胺殴芊迸c“互聯(lián)網(wǎng)+”相互結(jié)合推出兩個方向改革：一是圍繞“優(yōu)化服務(wù)”展開的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”;二是圍繞“放管結(jié)合”展開的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。同時期，國家發(fā)改委發(fā)布《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》，提出“基本形成滿足國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的政務(wù)信息化體系，構(gòu)建形成大平臺共享、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)共治的頂層架構(gòu)”。

第三階段，2018年至今。習(xí)近平同志在2017年底論述大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略時，指出要“加快建設(shè)數(shù)字中國”，同時要“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。盡管一些地方政府和學(xué)術(shù)界很早就開始使用“數(shù)字政府”，林?；郏骸洞簳煿煞荨伴_平數(shù)字政府”一期投運》，《證券時報》，2002年6月4日。

梁木生：《略論“數(shù)字政府”運行的技術(shù)規(guī)制》，《中國行政管理》，2001年第6期。但是并未獲得普遍采用。此次作為“數(shù)字中國”體系的有機組成部分，這個概念得到了強化，并從2018年開始在貴州、廣東、浙江等地方治理中被迅速推開，地方規(guī)劃相繼出臺。我們將這個階段稱之為“數(shù)字政府”階段。

簡而言之，中國政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是在技術(shù)現(xiàn)實和治理理論兩個層面不斷交織行進(jìn)的迭代升級過程。一方面緊跟科技潮流，不斷采用最新技術(shù)創(chuàng)新政府治理手段;另一面也始終堅持政府自身職能體制轉(zhuǎn)型優(yōu)化的基本方向。

三、中國數(shù)字政府建設(shè)的特征演變

（一） 核心目標(biāo)：從政府職能轉(zhuǎn)變向治理現(xiàn)代化升級

截止2019年底，《人民日報》提及“電子政務(wù)”的新聞報道超過1千篇，“數(shù)字政府”有61篇，前者中詞頻排名前五的關(guān)鍵詞包括信息、信息化、服務(wù)、管理、行政，而“數(shù)字政府”則是服務(wù)、改革、數(shù)字、數(shù)據(jù)、治理。數(shù)據(jù)來源是《人民日報圖文數(shù)據(jù)庫（1946-2020）》，網(wǎng)址為http：//data.people.com.cn/rmrb/。搜索條件為“標(biāo)題+正文”。由于與電子政務(wù)或數(shù)字政府相關(guān)的內(nèi)容經(jīng)常只是報道中的一部分內(nèi)容，因此僅選取每篇報道中包含“電子政務(wù)”或“數(shù)字政府”的文章段落進(jìn)行詞頻統(tǒng)計，并刪除“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”“政府”三詞，以及“建設(shè)”“發(fā)展”“加快”“推進(jìn)”等動詞。官方媒體對兩者的詮釋在一定程度上映射出兩者的核心目標(biāo)特征差異。

電子政務(wù)建設(shè)在政策目標(biāo)上始終以“政府職能轉(zhuǎn)變”為基本出發(fā)點和立足點。汪玉凱、張勇進(jìn)：《電子政務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變》，《電子政務(wù)》，2005年Z1期。上文我們將2002年定為“電子政務(wù)”階段的元年。當(dāng)年中共十六大報告中即指出“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。”同年的政府工作報告也在“加快政府職能轉(zhuǎn)變”一節(jié)中提出“加快政府管理信息化建設(shè)，推廣電子政務(wù)，提高工作效率和監(jiān)管有效性”。在專業(yè)性政策方面，2002年《電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中提出電子政務(wù)對于“加快政府職能改變，提高行政質(zhì)量和效率，增強政府監(jiān)管和服務(wù)能力”具有重要意義。2006年《國家電子政務(wù)總體框架》中強調(diào)電子政務(wù)是“深化行政管理體制改革的重要措施”。《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中將電子政務(wù)建設(shè)的主要目標(biāo)與政府四大主要職能一一對應(yīng)，即改善公共服務(wù)、加強社會管理、強化綜合監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控。建設(shè)服務(wù)型政府、提高管理和服務(wù)效率是電子政務(wù)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的最直接表現(xiàn)。理論界很早就指出，電子政務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)化可以改變傳統(tǒng)政府行為模式， 帶來政府管理方式和工作方式的革新， 能夠提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量。徐鴻武：《我國進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的主要任務(wù)》，《中國行政管理》，2002年第6期。溫家寶同志曾專門講到：推行電子政務(wù)， 從根本上講是為了提高行政效率， 降低行政成本， 改進(jìn)政府管理， 方便人民群眾。溫家寶：《深化行政管理體制改革 加快實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新——在國家行政學(xué)院省部級干部政府管理創(chuàng)新與電子政務(wù)專題研究班上的講話》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2004年第1期。2007年，中共十七大報告中進(jìn)一步指出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！菩须娮诱?wù)，強化社會管理和公共服務(wù)”。

新時期“數(shù)字政府”建設(shè)在核心目標(biāo)上服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中央持續(xù)推進(jìn)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，十九屆四中全會則進(jìn)一步指明了國家治理現(xiàn)代化的方向。國家治理體系要隨著社會發(fā)展進(jìn)步而不斷改革調(diào)整，治理能力要根據(jù)日益復(fù)雜的發(fā)展?fàn)顩r不斷優(yōu)化提升。周文彰：《數(shù)字政府和國家治理現(xiàn)代化》，《行政管理改革》，2020年第2期。中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略集體學(xué)習(xí)時習(xí)近平同志講話中專門指出要“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。2014年中央成立網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，由習(xí)近平同志擔(dān)任組長，并且重新將信息化主管部門從工信部中調(diào)出，首次組建直屬黨中央的辦公機構(gòu)，同時掛國務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的牌子。在地方，比如廣東、浙江等，“數(shù)字政府”作為“數(shù)字中國”體系的有機組成部分率先得到應(yīng)用，并被賦予推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的重要職責(zé)。廣東省在“數(shù)字政府”規(guī)劃中將其定位為“推動‘?dāng)?shù)字中國建設(shè)、推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)營商環(huán)境新優(yōu)勢的重要抓手和重要引擎”。廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018-2020年）的通知（粵府〔2018〕105號）， http：//www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yf/content/post_162020.html。浙江省則將“堅持以數(shù)字化治理為支撐，高水平建設(shè)數(shù)字浙江、信用浙江，一體推進(jìn)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會建設(shè)，促進(jìn)治理方式現(xiàn)代化”定位為“高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的基本原則”之一?！吨泄舱憬∥P(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的決定》，《浙江日報》，2019年11月25日。

政府機構(gòu)決策的科學(xué)化、運轉(zhuǎn)和服務(wù)的高效化都是治理能力提升的重要表現(xiàn)，政府職責(zé)體系的優(yōu)化更是治理能力提升的重要保證。十九屆四中全會把“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”作為落實“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”，“優(yōu)化政府職責(zé)體系”的重要抓手。國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段，要求建立國家宏觀調(diào)控數(shù)據(jù)體系，推動政府治理精準(zhǔn)化，推進(jìn)商事服務(wù)便捷化，加快民生服務(wù)普惠化。李克強同志在有關(guān)“放管服”的講話中要求打造“不打烊”的“數(shù)字政府”。《李克強在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上的講話》，2018年6月28日，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-06/28/content_5301929.htm。當(dāng)前的任務(wù)就是在制度上推行“放管服”改革和“互聯(lián)網(wǎng)+”相結(jié)合。與之前諸如“電子”“數(shù)字”“智慧”等概念所不同，“互聯(lián)網(wǎng)+”是由中國政府和企業(yè)界針對當(dāng)前和未來經(jīng)濟社會形態(tài)激烈變化所提出的概念創(chuàng)新。由此形成的所謂“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等把改善民生環(huán)境與營商環(huán)境，提升履職能力作為核心發(fā)展目標(biāo)。地方政府在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過程中創(chuàng)造了“最多跑一次”“不見面辦事”等說法，形象地概括了各級政府“以人民為中心”，運用新技術(shù)完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法，努力實現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型。

（二） 頂層設(shè)計：從流程范式向數(shù)據(jù)范式轉(zhuǎn)變

如果要用一個詞匯來總結(jié)新時代“數(shù)字政府”的技術(shù)特征，恐怕唯有“（大）數(shù)據(jù)”最易達(dá)成共識。新時期數(shù)字政府建設(shè)在核心目標(biāo)層面的變化，對應(yīng)到頂層設(shè)計層面就表現(xiàn)為從流程范式向數(shù)據(jù)范式轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變不僅是對“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”的落實，也是數(shù)字政府內(nèi)在發(fā)展演進(jìn)的必然趨勢。

所謂流程范式即以流程為導(dǎo)向的頂層設(shè)計，主要通過流程來組織數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)范式即以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向的頂層設(shè)計，主要是通過數(shù)據(jù)來組織流程。需要說明的是，這里借用“范式”一詞，而非業(yè)界常用的“驅(qū)動”，主要是因為雖然數(shù)據(jù)作為重要資源為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)，但是轉(zhuǎn)型的真正驅(qū)動力仍然來自于“以人民為中心”不斷完善治理體系、提高治理能力的執(zhí)政理念和執(zhí)行力?！胺妒健北臼穷H為抽象的學(xué)術(shù)術(shù)語，這里是為了標(biāo)識出圍繞特定主題產(chǎn)生的一系列定義、思維、理論、方案和技術(shù)所形成的知識及其應(yīng)用體系。對于流程范式而言，在建設(shè)中較多使用業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工作流、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、信息中心等，更強調(diào)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、工程化，是以管理者為中心的思維模式;數(shù)據(jù)范式常用的詞語包括大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)治理、大數(shù)據(jù)局等，強調(diào)個性化、精準(zhǔn)化、敏捷化，是以服務(wù)對象為中心的思維模式。

從流程范式向數(shù)據(jù)范式的轉(zhuǎn)變，首先是思維方式的變化。數(shù)據(jù)是新時代的關(guān)鍵經(jīng)濟要素，也是國家治理和政府治理的核心資源。人類對于信息或數(shù)據(jù)的認(rèn)知歷史并不長。信息（Information）起源于對知識的傳播（knowledge communication），其科學(xué)定義或者說工程定義直至晚近才有，隨著克勞德·香農(nóng)（Claude Shannon）在20世紀(jì)40年代開創(chuàng)的信息論而出現(xiàn); Capurro R ， Birger Hjrland，The Concept of Information[J]. Annual Review of Information Science and Technology， 2005， 37（1）：343-411.數(shù)據(jù)（Data）的現(xiàn)代定義“可存儲的和可傳輸?shù)挠嬎銠C信息”則最早出現(xiàn)于1946年——這個定義說明“Data”. Online Etymology Dictionary. https：//www.Etymonline.com/word/data. Accessed May 31， 2018.，數(shù)據(jù)在出現(xiàn)伊始與技術(shù)綁定在一起，并沒有后來人們賦予它的經(jīng)濟社會屬性。無論是在公共還是私人部門，支持管理的信息系統(tǒng)主要不是用來完成復(fù)雜計算，更多是提供信息（數(shù)據(jù)）服務(wù)，也即從一開始，數(shù)據(jù)就是信息系統(tǒng)的核心價值所在。盡管如此，過去的大部分信息系統(tǒng)是圍繞業(yè)務(wù)流程開發(fā)的，即基于流程導(dǎo)向的。這意味著數(shù)據(jù)雖然重要，其框架是根據(jù)業(yè)務(wù)流程的功能需求而設(shè)計的，參與其中的人與事物都以流程的運轉(zhuǎn)為目標(biāo)，這其中反映出一種面向管理者的思維，或者說是以服務(wù)者的邏輯來組織系統(tǒng)的設(shè)計與開發(fā)。與流程導(dǎo)向的設(shè)計不同，數(shù)據(jù)導(dǎo)向的設(shè)計從根本上來說是面向服務(wù)對象的，或者是按照服務(wù)對象的邏輯來展開的。如果說數(shù)字政府軟件本身是管理者所掌握的工具，那么這些軟件所操控的絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)則是管理對象的數(shù)字化標(biāo)識——包括人（公眾、企業(yè)或政府公務(wù)員）、自然物和人工物（比如城市部件），或者說是管理對象屬性的數(shù)字化。對比數(shù)字經(jīng)濟，如果說傳統(tǒng)電子商務(wù)僅是定位于貿(mào)易流程的優(yōu)化，那么基于大數(shù)據(jù)的數(shù)字經(jīng)濟則將人的社會屬性也變成一種可以轉(zhuǎn)換為價值的資源。換言之，社會大數(shù)據(jù)的價值仍然根源于人的價值。對于數(shù)字政府而言，無論是決策、管理或服務(wù)，數(shù)據(jù)范式或數(shù)據(jù)導(dǎo)向的思維就是要以人或者服務(wù)對象為中心來創(chuàng)造價值。數(shù)字政府的意義，顯然不是為了政府能夠獲得某種技術(shù)，而是讓政府利用數(shù)據(jù)，并為數(shù)據(jù)所指稱的對象創(chuàng)造更大的價值。

其次是設(shè)計模式或者說系統(tǒng)組織模式的變化。如果在思維方式上仍然是以管理者為中心，而原有業(yè)務(wù)流程經(jīng)過長年的積淀，通常是管理者圍繞自身方便而不斷設(shè)計和更新的，那么在設(shè)計模式上便容易以實現(xiàn)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程為目標(biāo)。如果流程能夠在多個部門之間共用，那么也會促使管理者思考如何讓數(shù)據(jù)發(fā)揮作用以實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。然而傳統(tǒng)制度框架中通常并不存在促進(jìn)跨部門合作的基因，同時流程導(dǎo)向在技術(shù)層面上也不具備促進(jìn)這種合作的動力，因此不同部門之間各行其是，便造就了種種數(shù)據(jù)孤島。所謂孤島，其關(guān)鍵并不在于數(shù)據(jù)的分離，而是對數(shù)據(jù)的組織模式本身就存在著差異。我國電子政務(wù)建設(shè)中以“十二金”為代表的大工程、大系統(tǒng)的早期建設(shè)便具有以業(yè)務(wù)流程或政策功能需求為導(dǎo)向的特征，當(dāng)時提出的基礎(chǔ)信息庫建設(shè)，比如人口庫、法人庫等，始終未能在總體上完成目標(biāo)，決策參與者曾經(jīng)一度在實施方案中提出最小數(shù)據(jù)交集共享的概念，即在最基本的若干數(shù)據(jù)字段上實現(xiàn)編碼統(tǒng)一，其目的也只是為了保證應(yīng)用系統(tǒng)在業(yè)務(wù)流程中可以交換數(shù)據(jù)?，F(xiàn)在我們在思維方式上要轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂脩艋蛘叻?wù)對象為中心，首先要做的便是如何讓用戶覺得方便，那么就自然需要從用戶的角度出發(fā)來思考如何組織相關(guān)事項和流程——技術(shù)的實施不是因，而是果。數(shù)字政府建設(shè)當(dāng)然也需要梳理流程，但是強調(diào)必須通過對數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)劃來優(yōu)化流程。在諸如“最多跑一次”“不見面辦事”等創(chuàng)新中，用戶只需要一次提交全部數(shù)據(jù)，然后都由系統(tǒng)根據(jù)用戶辦理的事項來組織業(yè)務(wù)流程，將數(shù)據(jù)分派到不同的部門。在決策上，數(shù)據(jù)匯聚所建立的關(guān)聯(lián)性可以提供更多的事實或隱藏價值;數(shù)據(jù)的“流動”牽引分布在不同空間中的管理和服務(wù)主體為同一個事件而相互協(xié)作。從根本上講，所有流程的目的都是為了讓數(shù)據(jù)更好地流動，數(shù)據(jù)才是實現(xiàn)數(shù)字化的價值所在。

（三） 政策議題：從“用數(shù)據(jù)治理”向“對數(shù)據(jù)治理”擴展

公私部門建設(shè)的大網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、大平臺，讓數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟社會運行日益密不可分，無論是理論研究還是公共決策，對政府治理與數(shù)字化結(jié)合的注意力都在不斷擴展，并逐漸形成“用數(shù)據(jù)治理”和“對數(shù)據(jù)治理”兩大政策議題。黃璜：《對“數(shù)據(jù)流動”的治理——論政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論嬗變與框架》，《南京社會科學(xué)》，2018年第2期。 “用數(shù)據(jù)治理”是指將“數(shù)據(jù)”視為提高行政管理效率、增強經(jīng)濟社會治理能力的工具和方法。雖然傳統(tǒng)電子政務(wù)基于流程導(dǎo)向，但是絕大多數(shù)政務(wù)信息系統(tǒng)的直接功能都是通過獲取、記錄、處理和傳遞特定的數(shù)據(jù)以完成相應(yīng)政務(wù)目標(biāo);隨著流程范式向數(shù)據(jù)范式轉(zhuǎn)變，以數(shù)據(jù)流動為導(dǎo)向來設(shè)計政務(wù)流程，“用數(shù)據(jù)治理”就更加明顯。這個層面是對數(shù)字政府的狹義理解。

廣義的數(shù)字政府還關(guān)注“對數(shù)據(jù)治理”的議題，即將“數(shù)據(jù)”視為一種治理對象所相關(guān)的所有政策議題。首先，表現(xiàn)為對政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，包括跨部門數(shù)據(jù)共享、交換、數(shù)據(jù)開放、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)安全等。政府對信息（數(shù)據(jù)）資源的治理不是新命題，關(guān)于信息和數(shù)據(jù)的關(guān)系，作者有一個基本的觀點，即數(shù)據(jù)是以人工設(shè)計的物理符號為形式的信息載體，信息是數(shù)據(jù)的意義。具體請參見黃璜：《數(shù)字政府的概念結(jié)構(gòu)：信息能力、數(shù)據(jù)流動與知識應(yīng)用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學(xué)?！罚?018年第4期。雖然信息資源管理本身是獨立的政策與學(xué)術(shù)領(lǐng)域，但是中國電子政務(wù)建設(shè)從一開始就與政府信息資源管理有著密切的關(guān)系。第一，信息（數(shù)據(jù)）資源始終是電子政務(wù)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在國家頂層設(shè)計層面，電子政務(wù)的頂層設(shè)計從一開始就包含基礎(chǔ)信息（數(shù)據(jù)）庫建設(shè)。2002年《電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》提出建設(shè)人口基礎(chǔ)信息庫、法人基礎(chǔ)信息庫、自然資源和空間地理信息資源庫、宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫?！笆濉眹艺?wù)信息化工程規(guī)劃增加了“文化信息資源庫”，“十三五”又將文化庫和宏觀庫替換為社會信用信息庫。雖然各數(shù)據(jù)庫建設(shè)進(jìn)展不一，但是充分說明政策設(shè)計者們從一開始已經(jīng)認(rèn)識到信息資源在電子政務(wù)建設(shè)中的重要價值，尤其是跨部門信息共享在業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)中具有關(guān)鍵意義。第二，政府信息的公開和資源再利用從一開始就與電子政務(wù)緊密相關(guān)。在《電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中已經(jīng)提到要推動“信息公開”。2006年《國家電子政務(wù)總體框架》中提出信息公開“以公開為原則，以不公開為例外”，這項原則在2008年版《信息公開條例》中并未列入，而是到2019的新版中才被寫入。同時還將政府門戶網(wǎng)站定位為“政府信息公開的重要渠道”，2014年則進(jìn)一步升級為“政府信息公開的第一平臺”（國辦發(fā)[2014]57號）。在資源開發(fā)方面，2004年中辦國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，不僅提到“加快推進(jìn)政府信息公開”，還提出政務(wù)部門要“主動為企業(yè)和公眾提供公益性信息服務(wù)，積極向公益性機構(gòu)提供必要的信息資源”，“積極發(fā)展信息資源市場，發(fā)揮市場對信息資源配置的基礎(chǔ)性作用”等，這些具有前瞻性的安排，可視為后來開放政府?dāng)?shù)據(jù)、數(shù)據(jù)交易等實踐的早期政策探索。

其次，政府對數(shù)據(jù)的治理在新時期超越了內(nèi)部數(shù)據(jù)治理的范疇，對市場和社會中各類數(shù)據(jù)資源和“活動”的治理也被列入政策議程。一個方面的議題是促進(jìn)和推動大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如，2015年國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確指出數(shù)據(jù)是“國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”，把政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和安全保證并列為三大主要任務(wù)。地方政府設(shè)立的大數(shù)據(jù)發(fā)展機構(gòu)，多數(shù)把制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放列為主要職責(zé)。黃璜、孫學(xué)智：《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機構(gòu)的初步研究：現(xiàn)狀與模式》，《中國行政管理》，2018年第12期。另一個方面的議題則主要是為網(wǎng)絡(luò)空間的正常運行提供某種秩序，比如對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容、互聯(lián)網(wǎng)平臺的治理，對跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)隱私的治理，對諸如金融科技等依托于互聯(lián)網(wǎng)的新業(yè)態(tài)監(jiān)管，以及對社會信用的治理等。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與線下經(jīng)濟相互融合，對外部數(shù)據(jù)的治理將越來越常規(guī)化。

進(jìn)一步的，基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的視角，“用數(shù)據(jù)治理”和“對數(shù)據(jù)治理”之間也在日益融合，沒有明確的界限。所謂“數(shù)據(jù)”一般均指計算機器中“比特化”的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)，無論是對機器的指令（程序）和對對象的描述（信息）都使用同樣的數(shù)字符號來呈現(xiàn)。在最基本的技術(shù)層次上，所有數(shù)據(jù)都以同質(zhì)的符號形式，被“分配”完成不同的任務(wù)，實現(xiàn)對機器、對（業(yè)務(wù)）流程以及對數(shù)據(jù)本身的計算與控制。因而在應(yīng)用上，數(shù)據(jù)不僅是業(yè)務(wù)資源，也是業(yè)務(wù)的組織方式和技術(shù)實現(xiàn)方式，無論是“服務(wù)”還是“監(jiān)管”，或者“金融”還是“工業(yè)”，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中都體現(xiàn)為無差別的數(shù)字化“數(shù)據(jù)”形式。數(shù)據(jù)是由資源、技術(shù)和各種業(yè)務(wù)活動交織起來的混合產(chǎn)品，成為各類相關(guān)社會實踐活動的“代名詞”。在這個意義上，我們進(jìn)一步認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理本身也就涵蓋了數(shù)字政府的所有議題，使無論社會的、經(jīng)濟的或政府的數(shù)據(jù)都能夠更有效、更安全地在系統(tǒng)中、在網(wǎng)絡(luò)中、在線上和線下之間“流動”起來，從而創(chuàng)造更大的經(jīng)濟社會價值。

（四） 業(yè)務(wù)架構(gòu)：從分散化模式向平臺化模式轉(zhuǎn)變

平臺化在整個數(shù)字化領(lǐng)域成為一種發(fā)展趨勢。平臺（Platform）本來是現(xiàn)代計算行業(yè)的一個術(shù)語。從廣義上來說，在現(xiàn)代計算行業(yè)，無論是在物理層還是在軟件層，通常都被分解為不同的實現(xiàn)層次，每一個層次都是一種平臺，即屏蔽技術(shù)實現(xiàn)的細(xì)節(jié)，為上一層次的計算活動提供可以直接復(fù)用的服務(wù)。在物理層，互聯(lián)網(wǎng)、開放兼容的個人計算機都屬于廣義的平臺化產(chǎn)品。軟件層可以上溯到操作系統(tǒng)（比如Unix、安卓）和數(shù)據(jù)庫，之后出現(xiàn)的組件（Component）技術(shù)、中間件，乃至整個云計算架構(gòu)均是平臺化的產(chǎn)物。這個概念逐漸延伸到電子商務(wù)領(lǐng)域，成為對在線服務(wù)模式的概括，無論是在線交易網(wǎng)站（阿里巴巴）、中介服務(wù)網(wǎng)站（Uber）、即時通信軟件（微信）、應(yīng)用程序市場（安卓市場）也都被視為平臺，并由此出現(xiàn)所謂平臺經(jīng)濟。2009年，Tim OReilly提出“政府即平臺（Government as a Platform，GAAP）”的概念，首次將平臺概念擴展到政府領(lǐng)域，并在全球引起了廣泛關(guān)注，不少國家政府都宣稱正在落實GAAP。Accenture.，Government as a Platform： 2018 GaaP Readiness Index，2018.簡言之，平臺的核心特征即復(fù)用、共享和服務(wù)：即依托于標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)接口，在不同層次上，為不同的應(yīng)用主體共享可以反復(fù)使用的業(yè)務(wù)功能模塊。

數(shù)字政府治理架構(gòu)向平臺化模式發(fā)展，是從流程范式向數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是解決傳統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)中固有問題的應(yīng)對方案。傳統(tǒng)電子政務(wù)服務(wù)，無論是機構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，還是對外服務(wù)系統(tǒng)（如政府網(wǎng)站），一般針對特定的業(yè)務(wù)應(yīng)用開發(fā)，各自搭建硬件和軟件，以相對獨立的IT系統(tǒng)架構(gòu)呈現(xiàn)，為此各個機構(gòu)都要成立自己的信息化管理部門，負(fù)責(zé)IT項目的管理、運營和維護(hù)。這種模式，一方面造成機構(gòu)內(nèi)部信息系統(tǒng)林立，每個機構(gòu)都擁有并且直接運營許多業(yè)務(wù)系統(tǒng)，不僅帶來巨大技術(shù)管理成本和系統(tǒng)升級費用，而且從提出需求到IT系統(tǒng)正式上線需要很長時間，無法對不斷出現(xiàn)的新問題做出快速反應(yīng);另一方面也帶來龐大的人員和機構(gòu)編制的投入，比如廣東省在“數(shù)字政府”改革前，55個省直單位共設(shè)有承擔(dān)信息化工作的機構(gòu) 44個，人員編制 745名;管理部門與信息技術(shù)部門也缺乏清晰的邊界，技術(shù)變相地主導(dǎo)了政府信息化發(fā)展方向，形成重技術(shù)、輕業(yè)務(wù)，重建設(shè)、輕應(yīng)用等現(xiàn)象。逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2019年第6期。

當(dāng)前地方政府正在通過體制和機制兩個方面的平臺化嘗試解決上述問題。首先，在體制層面設(shè)立政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，通過機構(gòu)的“平臺化”，為制度性解決數(shù)據(jù)治理問題摸索經(jīng)驗。中央層面對電子政務(wù)的管理體系幾經(jīng)調(diào)整，除網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，形成中央網(wǎng)信辦、國辦和國家發(fā)改委為核心，垂管部門負(fù)責(zé)全國行業(yè)系統(tǒng)，非垂管部門負(fù)責(zé)本級電子政務(wù)建設(shè)的治理模式。傳統(tǒng)以工程化為主要思路的分散治理模式在中央決策層面尚且可行，但是地方政府由于直接面向公眾和企業(yè)，迫切需要打破部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)政務(wù)協(xié)同。因此許多地方在2018年機構(gòu)改革中不約而同地在自設(shè)項目中選擇了設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。由于各地情況不同，改革方案也各有特點，其中廣東省走得最遠(yuǎn)，它將政府部門內(nèi)的信息化機構(gòu)全部撤銷，行政管理職能劃歸專門的數(shù)字政府管理部門，技術(shù)運營服務(wù)職能轉(zhuǎn)交由國有電信運營商和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)共同出資的混合所有制企業(yè)。這項體制改革剛剛起步，能走多遠(yuǎn)，是否能解決政務(wù)信息化建設(shè)的固有矛盾，還有待進(jìn)一步觀察和調(diào)整。但是這種改革模式從總體上體現(xiàn)了一種機構(gòu)平臺化的思路，即將原先分散在各種機構(gòu)信息中心的IT治理架構(gòu)集中到專門的綜合管理機構(gòu)負(fù)責(zé)，實現(xiàn)資源集中、人員集中、技術(shù)集中、能力集中，形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務(wù)。

其次，在機制層面，通過技術(shù)平臺化降低數(shù)字政府的開發(fā)和運行成本，提高服務(wù)和監(jiān)管效率。從技術(shù)實現(xiàn)方式上看，地方數(shù)字政府的平臺化模式可以分為三個類型：第一類是借助市場化的新媒體平臺比如政務(wù)微博、政務(wù)微信等發(fā)布政務(wù)信息。在2009年之前，政務(wù)信息在線發(fā)布主要通過政府網(wǎng)站和傳統(tǒng)新聞媒體，前者需要政府自己保證開發(fā)和運行，后者則在回應(yīng)性、時效性方面仍有所不達(dá)。通過新媒體平臺，政府只需要借助平臺的既有功能就可以快速并直接地面向社會提供信息服務(wù);第二類是政府網(wǎng)站推行集約化平臺。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》（國辦發(fā)[2017]47號）規(guī)定，原則上只在各?。▍^(qū)、市）建設(shè)本地區(qū)政府網(wǎng)站集約化平臺，地市級和縣級政府門戶網(wǎng)站、地市級政府部門網(wǎng)站、實行雙重管理部門的網(wǎng)站，要部署在省級平臺或經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的地市級平臺;平臺應(yīng)統(tǒng)一提供諸如站點管理、欄目管理、內(nèi)容發(fā)布、統(tǒng)一身份認(rèn)證、運維監(jiān)控、安全防護(hù)等一系列功能。與此同時，各地各級政府開始精簡政府網(wǎng)站，截至2019年6月全國政府網(wǎng)站共計15143個，比2015年12月減少77%;中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：第44次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，http：//www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201908/P020190830356787490958.pdf。第三類是數(shù)字政府“中臺”模式。所謂“中臺”源自電子商務(wù)巨型系統(tǒng)的開發(fā)經(jīng)驗，近年來被引入到數(shù)字政府建設(shè)，尤其是地方“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)中。中臺的主要目標(biāo)就是要解決系統(tǒng)開發(fā)與運行效率問題。大型業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部非常復(fù)雜，開發(fā)、維護(hù)和改造效率都很低，新業(yè)務(wù)就不得不重建系統(tǒng)。中臺的基本思路就是用一套體系化的方法，將已建系統(tǒng)中相對獨立的重要功能模塊“沉淀”下來變成開放、標(biāo)準(zhǔn)的“能力（Capacity）”資源，比如電子表單、人臉識別、在線支付等。由此如果新系統(tǒng)與舊系統(tǒng)之間只有10%的差異，那么只需要建設(shè)10%甚至更少的新模塊，其他功能則直接從中臺的“能力”中調(diào)用配置，從而可以對業(yè)務(wù)需求做出快速響應(yīng)。對新冠疫情做出快速反應(yīng)，浙江省與阿里巴巴集團合作利用中臺系統(tǒng)在48小時內(nèi)搭建出“疫情防控管理系統(tǒng)”，為浙江能夠有效控制省內(nèi)疫情發(fā)揮了重要作用。

（五）技術(shù)基礎(chǔ)：從信息化向智能化升級

數(shù)字技術(shù)的實施工具不斷進(jìn)步是推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵基礎(chǔ)。如果說傳統(tǒng)電子政務(wù)建立在早期信息化基礎(chǔ)上，那么新時期數(shù)字政府則直接面向智能化的數(shù)字環(huán)境。廣義的信息化是指以大規(guī)模集成電路為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟、政治、社會等各個領(lǐng)域的社會發(fā)展過程，智能化當(dāng)然也是廣義信息化的組成部分。狹義的信息化則是在經(jīng)濟、社會、政治、軍事等各個領(lǐng)域中，信息的資源化、數(shù)字化、規(guī)?；Ｖ悄芗夹g(shù)的發(fā)展歷經(jīng)兩次浪潮，新一代智能技術(shù)基于（大）數(shù)據(jù)驅(qū)動的自下而上的范式，借助統(tǒng)計學(xué)方法、模擬神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等實現(xiàn)計算機的自主學(xué)習(xí)，NSTC & NITRDS，The National Artificial Intelligence Research and Development Strategic Plan[R]，2016.因此狹義信息化為新一代智能化奠定了基礎(chǔ)。而與狹義信息化相比，智能化更強調(diào)技術(shù)的自主性，其在政府治理中的應(yīng)用也即從過去的人機合作計算模式轉(zhuǎn)變?yōu)闄C器自主計算模式。

服務(wù)于政府部門的計算需求可以說是當(dāng)初現(xiàn)代信息技術(shù)誕生的“初心”。20世紀(jì)60年代中后期，管理信息系統(tǒng)已經(jīng)為包括政府在內(nèi)的管理活動提供信息管理服務(wù)，辦公自動化作為公私行政管理的信息輔助手段而逐漸普及。70-80年代，在西方國家大舉推行政府行政改革的同時，個人計算機、關(guān)系型數(shù)據(jù)庫和互聯(lián)網(wǎng)等相繼出現(xiàn)，一同為后來電子政務(wù)的興起奠定了制度和技術(shù)兩方面的基礎(chǔ)。因此，以個人計算機、辦公自動化、管理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)為核心的技術(shù)體系逐漸成為電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)配置，其核心功能即將基于紙質(zhì)和人力為媒介的傳統(tǒng)信息處理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕畔C器和信息網(wǎng)絡(luò)為媒介的新型信息處理模式，從而實現(xiàn)了三個方面的轉(zhuǎn)變：行政辦公的數(shù)字化，辦公信息的采集、處理、傳遞都轉(zhuǎn)移到信息機器和網(wǎng)絡(luò)中完成;業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，流程按照指定的業(yè)務(wù)規(guī)則內(nèi)嵌在軟件系統(tǒng)中，代替了人工的直接操作;溝通渠道的網(wǎng)絡(luò)化，政府機構(gòu)內(nèi)部以及與外部之間的聯(lián)系可以借助在線工具提高溝通效率。

在21世紀(jì)的10年代，政府對技術(shù)的注意力正從信息化轉(zhuǎn)向智能化。人工智能、5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)在2018年底被中央定義為“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”（簡稱新基建），之后到2020年3月中央八次提及推進(jìn)“新基建”建設(shè)。從短期看，當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，尤其是新冠肺炎疫情給整個經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，“新基建”被賦予了把經(jīng)濟拉回正軌的對沖角色。從長期看，“新基建”代表以智能化為代表的新一代數(shù)字技術(shù)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心，提高綜合國力和國際競爭力的關(guān)鍵。與此環(huán)境相應(yīng)的，智能化也成為數(shù)字政府建設(shè)的核心技術(shù)需求，在數(shù)據(jù)、算法、算例和通信四個方面推動政府的數(shù)字化創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型：數(shù)據(jù)從結(jié)構(gòu)化運算轉(zhuǎn)向跨平臺、多類型、非結(jié)構(gòu)化運算;算法從過去線性的管理系統(tǒng)邏輯轉(zhuǎn)向復(fù)雜的機器學(xué)習(xí)邏輯，機器對業(yè)務(wù)的支持從管理上升到?jīng)Q策;算力從自運營的計算機房轉(zhuǎn)向集中式的云計算中心，為算法的復(fù)雜化提供了基礎(chǔ)設(shè)施;通信從桌面計算機轉(zhuǎn)向移動終端，辦事從“足不出戶即可辦理”變成“隨身聽”“隨身看”“隨身辦”。

四、結(jié)論：對“數(shù)字政府”的界定

本文從政策實踐的視角，綜合討論了數(shù)字政府在核心目標(biāo)、頂層設(shè)計、政策議題、業(yè)務(wù)架構(gòu)和技術(shù)基礎(chǔ)上所展現(xiàn)的主要特征及其演變。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為數(shù)字政府的定義應(yīng)包含技術(shù)和組織兩個層面。所謂技術(shù)，并非僅指數(shù)字技術(shù)，而是泛指治理技術(shù)或者通指實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本手段。

在過去的研究中，我們給出了一個非正式的界定，即所謂數(shù)字政府，歸根到底是政府的數(shù)據(jù)服務(wù)、信息服務(wù)、知識服務(wù)，其根本目標(biāo)不是幫助政府實現(xiàn)或擁有某種數(shù)字技術(shù)，而是利用新生產(chǎn)力幫助政府獲得和傳遞更多的數(shù)據(jù)、信息和知識，最終仍然是為政府治理目標(biāo)服務(wù)。黃璜：《數(shù)字政府的概念結(jié)構(gòu)：信息能力、數(shù)據(jù)流動與知識應(yīng)用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學(xué)?！?， 2018年第4期。這個界定揭示了數(shù)字政府在技術(shù)層面的一般含義，即政府基于數(shù)字技術(shù)以更有效率的方式分配信息。這里是指廣義的信息。信息與數(shù)據(jù)和知識的關(guān)系請參見上一條文獻(xiàn)。所謂“分配”具有寬泛的含義，包含了政府維持自身系統(tǒng)運轉(zhuǎn)以及與社會系統(tǒng)互動中所有的汲取、應(yīng)用、傳遞等行動;所謂效率即滿足主體間信息距離的最短化或?qū)崿F(xiàn)信息價值的最大化。對應(yīng)上述五個方面特征，如果說國家治理的目標(biāo)是“保障政府能夠持續(xù)地對社會價值進(jìn)行權(quán)威性的分配”，徐湘林：《中國的轉(zhuǎn)型危機與國家治理： 歷史比較的視角》，上海人民出版社2011年版。那么其中也必然包含對有價值的信息資源的權(quán)威性分配;黃璜：《互聯(lián)網(wǎng)+、國家治理與公共政策》，《電子政務(wù)》， 2015年第7期。數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計從根本上即以數(shù)據(jù)在不同主體之間動態(tài)分布為導(dǎo)向的政策設(shè)計;“對數(shù)據(jù)的治理”本身即體現(xiàn)為對信息（數(shù)據(jù)）資源在政府內(nèi)部、市場內(nèi)部以及政府與市場之間的分配;平臺化為信息分配提供了統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的渠道，并保障信息分配的質(zhì)量;智能化則在提高信息分配精準(zhǔn)性的同時也極大地降低了信息成本。

在組織層面，本文進(jìn)一步將“數(shù)字政府”界定為：政府基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的賦能、協(xié)同與重構(gòu)。數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)相對于組織層面而言構(gòu)成了組織的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，賦能、協(xié)同與重構(gòu)則構(gòu)成政府組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不同模式或不同階段。首先，賦能的本義是指主體被賦予原先未擁有的能力、權(quán)利和機會，這里即指政府作為一種組織運用數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提升自身處理業(yè)務(wù)問題、實現(xiàn)政策目標(biāo)的能力，并且主要表現(xiàn)為一種信息（分配）能力。其次，協(xié)同是指政府組織間的合作與一致行動。盡管科層制仍是主流的組織形式，組織在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施上被“連接”起來，數(shù)據(jù)脫離傳統(tǒng)物質(zhì)架構(gòu)而在組織間流動，建構(gòu)了虛擬組織中的橫向協(xié)同。再次，重構(gòu)是政府組織數(shù)字化向數(shù)字化組織的形態(tài)變化，歸根到底是關(guān)于政府組織的建構(gòu)規(guī)則或者說知識體系的再造過程，最終導(dǎo)向自我變革的道路。與前面五方面特征的對應(yīng)是：基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的重構(gòu)、協(xié)同和賦能正是在數(shù)字時代治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn);流程范式和數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計都強調(diào)要加強協(xié)同共享，尤其是數(shù)據(jù)范式天然地就具有協(xié)同的“基因”;數(shù)據(jù)治理為政府賦能的同時也為市場和社會賦能，歸根到底是數(shù)字環(huán)境下政府、市場與社會之間互為補充、相互合作，從而維護(hù)治理系統(tǒng)平衡的基本手段;無論是與市場第三方合作，還是內(nèi)部通用能力的共享，平臺化都反映出一種對數(shù)字能力的基礎(chǔ)配置，并基于統(tǒng)一的渠道實現(xiàn)更大范圍的協(xié)同;智能化構(gòu)成了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，不僅提高了政府信息能力，也提供了重構(gòu)的可能，即通過完全的或部分的“電子代理人”實現(xiàn)公共事務(wù)處理的自動化。

數(shù)字化不僅改變世界，而且正在重新定義世界。數(shù)字政府不是信息技術(shù)與政府治理的簡單疊加，而是這場“再定義”中最重要的一環(huán)。本文所討論的正在發(fā)展中的數(shù)字政府表現(xiàn)出與過去所不同的重要特征，并由此帶來政府作為一種組織的持續(xù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，在技術(shù)層面表現(xiàn)出對信息資源更加富有效率的分配，在組織層面則進(jìn)一步推動政府實現(xiàn)賦能、協(xié)同與重構(gòu)，從而推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化革命。

（責(zé)任編輯：石洪斌）