孫 沖

(吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012)

村級組織行政化是我國實行稅費改革之后農(nóng)村治理中普遍存在的一種狀況?！霸谧陨隙碌闹贫仍O(shè)計中，國家希望通過基層民主自治填補國家權(quán)力撤離后留下的制度空間”[1]。即“國家權(quán)力不下村，村莊之下行自治的所謂‘雙軌政治’”[2]。但基層民主自治由于種種外部因素的影響，無法真正在基層治理中發(fā)揮作用，基層治理的有效實現(xiàn)需要依靠行政權(quán)力的不斷介入。吉登斯認(rèn)為，現(xiàn)代民族國家的形成基礎(chǔ)在于其對主權(quán)范圍內(nèi)領(lǐng)土的行政控制[3]。

由此，國家為了能夠?qū)崿F(xiàn)基層社會的有效治理，不斷將行政治理手段下移，村級組織在基層治理中扮演的角色也隨之發(fā)生著變化。從眾多研究經(jīng)驗可以看出，受行政治理手段下移的影響，村級組織的自治功能被限制。村級組織行政化導(dǎo)致村級組織構(gòu)成人員職業(yè)化[1,4-6]。 “村委會干部化身為科層體制中的一員，歸屬于科層制正式權(quán)力系統(tǒng)”[7]?！坝捎诖逦瘯袚?dān)了處理政務(wù)和處理村務(wù)的雙重任務(wù)，政務(wù)要求必須貫徹，而村務(wù)則無暇顧及被放置一邊”[8]。除此以外，村級組織受限于匱乏的村級財政，因而，缺乏在農(nóng)民生產(chǎn)生活上獨立發(fā)揮作用的能力?！岸霓D(zhuǎn)移支付有相當(dāng)一部分被指定了專門用途，以期嚴(yán)格體現(xiàn)撥付部門的意志[9]?！鄙霞壵闹卫硪庵就ㄟ^資源的輸入得到實現(xiàn)，但這一過程往往過于剛性，導(dǎo)致村民的意志無法得到充分和全面的表達(dá)[10]。“由于村級組織行政化日益嚴(yán)重，村民參與公共事務(wù)的途徑和渠道變少，甚至出現(xiàn)‘?dāng)鄬印?，造成民意吸納的制度性斷裂”[11]。村莊面臨著懸浮型治理的危機和困境。因此，大部分學(xué)者對基層自治保持著相對消極的態(tài)度。學(xué)界主流觀點認(rèn)為，村級組織行政化與基層民主自治之間并不能相互兼容。“村級治理行政化與村民自治的衰弱是同一事物的兩個側(cè)面。兩者之間雖然不具因果關(guān)系，但通常是前者進(jìn)一步，后者可能就要退一步”[1]。

正如很多學(xué)者所分析的那樣，村級組織行政化的確使行政治理意志在更廣泛的領(lǐng)域上向基層治理滲透。但是，這并不意味著民主自治就失去了發(fā)展空間。社會主義民主有兩種重要形式，即民主和協(xié)商[12]。諸多實踐經(jīng)驗表明，基層民主自治有諸多形式，協(xié)商式民主自治正是其中的一種形式。村級組織行政化并不一定會削弱自治，協(xié)商式民主自治使自治與行政有效地對接到一起，而且還彌補了行政治理手段的諸多不足，構(gòu)成了對行政治理手段的補充。中國江蘇省南部Q村是該地區(qū)民主自治的示范村，具有典型性和代表性。筆者在團(tuán)隊老師的指導(dǎo)下，于2018年7月到8月間在蘇南Q村進(jìn)行了為期1個多月的調(diào)研，通過對村干部、村民代表、普通村民進(jìn)行訪談，查閱村民代表會議記錄和決議，旁觀村委例會與村民代表會議的方式對Q村協(xié)商式民主自治的運行進(jìn)行了深入了解，并獲得了一手的經(jīng)驗材料。本文將以Q村為例，重點研究協(xié)商式民主自治如何運行，以及協(xié)商式民主自治在行政治理不斷加強背景下的形成過程。

一、Q村的基本情況及研究方法

Q村是中國江蘇省南部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市近郊村，該村在二十世紀(jì)八九十年代就產(chǎn)生了很多村辦企業(yè)，村辦企業(yè)倒閉后，村集體將土地和廠房租給投資辦廠的大型企業(yè)，并逐漸形成了一定的規(guī)模，租金成為村級財政的重要來源。此外，本地打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)田被農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)給了個人。村級組織為了規(guī)范私下流轉(zhuǎn)行為，減少潛在的糾紛和治理風(fēng)險，通過“反租倒包”的形式將村民的土地進(jìn)行集中，再統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給企業(yè)和種植大戶，逐漸形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營。受益于相對寬松的土地制度，該村的集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前于我國很多地區(qū)的農(nóng)村。依靠集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村級組織獲得了一定的集體收入。因此，Q村成為為數(shù)不多的具有一定可支配收入的村莊。Q村為雜姓村，村莊原子化結(jié)構(gòu)明顯，村民大多選擇就近務(wù)工，逐漸形成了“離土不離鄉(xiāng)”的生活模式。盡管受到城鎮(zhèn)化的沖擊，但是，組內(nèi)村民之間仍然保持著較好的關(guān)聯(lián)性，特別是村組內(nèi)部仍然保持著傳統(tǒng)的人情往來和互幫互助。在村莊治理上，Q村村級組織行政化的精細(xì)程度非常高，具有很好的典型性。首先，從Q村村級組織的組成情況來看，Q村的村干部分為鎮(zhèn)管干部和鎮(zhèn)聘干部兩部分。鎮(zhèn)管干部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織部門管理，村級組織的書記、主任都屬于鎮(zhèn)管干部。其通過村民選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的意志在選舉中發(fā)揮了重要作用。鎮(zhèn)聘干部則是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的統(tǒng)一組織下，通過類似于事業(yè)單位考試的形式選聘，崗位統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排。這部分人員享有明確的晉升的通道。其次，從村級組織平時的工作內(nèi)容來看，村委會一直以來就被視作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)和政策。最后，從村級組織的內(nèi)部管理來看，村級組織內(nèi)的干部間有明確的分工，按照職級和分工的不同，實行差異化的工資制度?？梢哉fQ村的村級組織呈現(xiàn)出高度的行政化色彩。按照以往研究中的理論推導(dǎo)，如此精細(xì)的行政化程度一定會將村莊自治消解掉。然而事實上，Q村在自治方面形成了以協(xié)商式民主為特征的自治形式，并與行政治理手段間呈現(xiàn)出融洽的關(guān)系。

二、協(xié)商式民主自治的實踐樣態(tài)、特征及功能

1.協(xié)商式民主自治的實踐樣態(tài)

Q村民主化治理以基層民主自治為基礎(chǔ)，基層民主自治又以協(xié)商式民主自治為主要實現(xiàn)方式。Q村協(xié)商式民主自治實踐的主要內(nèi)容涉及分利、清障、動員和公示監(jiān)督[13]。分利主要是指對村莊每年集體土地收益進(jìn)行分紅，對剩余收益部分的使用進(jìn)行分配。清障則是指在對村莊建設(shè)和管理過程中出現(xiàn)的一些異議和阻礙進(jìn)行商討，尋求解決方案，避免矛盾激化。動員則是指動員村民參與村級治理，特別是動員群眾做群眾工作。公示監(jiān)督則是指村級組織主動對村務(wù)情況進(jìn)行公開，并接受村民的問詢，做好相關(guān)的解釋工作。

Q村的基層民主自治主要依托于村委例會、村民代表會議和村民小組協(xié)商三個基本制度。村委例會由村兩委成員組成，村書記負(fù)責(zé)主持工作。會議主要討論村民意見，布置落實上級的工作精神，負(fù)責(zé)提出需要在村民代表會議上進(jìn)行討論的議題。村民代表會議每月定期召開，由村民委員會負(fù)責(zé)召集，由村書記擔(dān)任主持人，按照固定的會議議程討論村莊治理的相關(guān)事項。擔(dān)任村民代表的人基本上與擔(dān)任村民小組長的人一致，每個村民小組有一名村民代表，但在一些意見分歧較大的村民小組，也可以產(chǎn)生多名村民代表分別代表不同的意見團(tuán)體。村民小組協(xié)商則比較隨意和靈活，一般是在針對特定的、具體的事項時，由村民小組內(nèi)部集體表決，采取一致通過的原則。

Q村基層民主自治實踐的過程相對復(fù)雜，按照自治所涉及的內(nèi)容，實踐方式可以分為不同的路徑形式。當(dāng)待議事項涉及全村利益、上級政府的政策落地時，村民自治以村委例會提議，村民代表會議商議表決為實踐方式。當(dāng)待議事項只涉及部分村民或村民小組時，村民自治的形式以小組協(xié)商為主，村民代表會議為輔。具體而言：

首先，當(dāng)村民代表提出的待議事項是有關(guān)整個行政村的事項，特別是涉及上級的行政意志時，或者當(dāng)議題與上級布置的任務(wù)相關(guān)時，相關(guān)議題的設(shè)置、討論焦點的設(shè)定、實施辦法的確定都是先由村委例會提出，而后，待議事項需要通過村民代表會議民主協(xié)商、表決而定，這一過程可以概括為“協(xié)商—表決”過程。其中，協(xié)商是關(guān)鍵，協(xié)商過程是村委會與村民之間，村民與村民之間進(jìn)行意見溝通、互相說服、消除異議的過程。當(dāng)村民代表之間存在分歧時，持多數(shù)人意見的村民代表會盡力說服持少數(shù)人意見的村民代表。當(dāng)村民代表與村委會之間存在分歧時，村委會會努力進(jìn)行協(xié)商和溝通，調(diào)整自己的意見，最終將村委會的意見轉(zhuǎn)化成為大部分村民代表的意見。決策則通過投票表決的方式，遵循絕對多數(shù)同意原則。例如，Q村所在E鎮(zhèn)因新農(nóng)村建設(shè)整體規(guī)劃的原因，在9年前就暫停了新建和翻建房屋的審批工作。但村民由于特殊原因，不得不新建或翻建房屋。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊由于資源有限，無法對違建實現(xiàn)有效治理。于是有人在村民代表會議上提出，能否在一定程度上放開房屋翻建限制政策，滿足確實有翻建房屋需要的村民的請求。會后，村干部召開了村委例會進(jìn)行討論。村干部認(rèn)為，盡管地方政策禁止翻建房屋，但有翻建房屋需求的群眾不在少數(shù)。與其任憑違建肆意滋長，不如將翻建房屋的行為規(guī)范起來，做到可控。村干部反復(fù)討論，最終拿出了一套方案：由村民代表會議對房屋翻建的資格條件進(jìn)行嚴(yán)格限定和審查，為了防止翻建行為引發(fā)鄰里矛盾，翻建人必須提供圖紙和保證金。方案規(guī)定所有房屋翻建的申請和規(guī)劃必須經(jīng)過村民小組內(nèi)村民的一致同意。在村民小組一致同意后，村民代表會議還要再次進(jìn)行審議，否則不予修建。對于未經(jīng)村民代表會議審議通過或未按申請規(guī)模修建的行為，村民代表會議和村委會會將情況上報給城管執(zhí)法中隊，再由城管執(zhí)法中隊拆除。這一方案被拿到村民代表會議上進(jìn)行討論，村民代表一致認(rèn)為可行，并在村民代表會議上表決通過。這一方案也得到了城管執(zhí)法中隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的默許。

當(dāng)事項不涉及上級的行政意志，而只涉及村民自身的訴求，或是事項內(nèi)容是關(guān)于部分村民的利益時，決策則經(jīng)歷“利益相關(guān)村民協(xié)商自決—村民代表會議表決”的過程。村民代表會議的討論和表決，一方面是對事項進(jìn)行形式上的審查，另一方面是便于村干部及時了解村組動向，把握村民自治的議題設(shè)置和決策結(jié)果，避免議題設(shè)置和決策結(jié)果超越自治范圍，甚至與政策法律形成對抗。決策團(tuán)體由與決策事項具有直接利害關(guān)系且持不同觀點和意見的村民組成。村民之間就不同的觀點意見進(jìn)行協(xié)商。此時，決策對一致性的要求往往更高，協(xié)商后的結(jié)果必須得到協(xié)商小團(tuán)體的一致通過。這些決策的日后執(zhí)行，以及具體管理等微觀層面上的事情也在小團(tuán)體內(nèi)部落實。例如，Q村中張某因兒子結(jié)婚需要翻建房屋，提出了申請。張某需要提供房屋翻建圖紙方案，圖紙方案的具體內(nèi)容先由村民小組內(nèi)商議決定是否通過，需要有全組人員的簽字。隨后，其圖紙方案和申請才能被村民代表會議商議。在修建過程中，除了村委會日常的巡查外，主要依靠同組村民的管理和監(jiān)督。如果這一戶未按圖紙施工，就可能因為違反了之前與其他村民簽署的協(xié)定而招致其他村民的不滿，最終遭到村民小組其他成員的舉報。村民代表會議會按照之前通過的管理規(guī)定，撤銷對該戶村民修建房屋申請的審批，并將其違建情況通報給城管執(zhí)法隊，進(jìn)行強制拆除。

綜上所述，為了更好地理解Q村基層民主自治的實踐過程，筆者將其實踐流程總結(jié)為圖1：

圖1 Q村民主自治實踐流程

2.協(xié)商式民主自治實踐的主要特征

(1)運行模式：制度化和實體化。Q村的協(xié)商式民主自治具有制度化和實體化運作的特點。盡管《村民委員會組織法》第二十一條到第二十六條規(guī)定了村民代表會議的組織形式、召開程序以及會議需要討論的內(nèi)容(1)《村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定了村民代表會議討論的事項，第二十五條規(guī)定了村民代表會議的人員構(gòu)成，第二十六條規(guī)定了召開時間間隔。。但實踐中，能夠按照《村民委員會組織法》的規(guī)定召開村民代表會議的例子并不多。Q村不但切實按照《村民委員會組織法》的規(guī)定召開村民代表會議，同時將相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，制定了符合Q村實際的實施方案(2)Q村村民代表會議所討論的事項多于《村民委員會組織法》第二十五條規(guī)定的事項；Q村村民代表會議召開的頻次多于《村民委員會組織法》第二十六條規(guī)定的一個季度一次的頻次；Q村村民委員會的決議以絕對多數(shù)通過，要比《村民委員會組織法》第二十六條規(guī)定的半數(shù)通過更嚴(yán)格；《村民委員會組織法》雖然規(guī)定了小組會議和村民代表會議的形式，但卻沒有規(guī)定其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，Q村豐富了小組會議與村民代表會議的功能及內(nèi)在關(guān)聯(lián)。。特別是在2015年，Q村通過了《關(guān)于村民代表會議制度的決議》，這一制度被以規(guī)范性文件的形式確定下來。此外，Q村的協(xié)商式民主自治實踐形成了系統(tǒng)的、固定的運行模式。自治被劃分為兩個層級：第一層級是村民小組層級，第二層級是行政村層級，不同議題歸屬不同的層級自治，不同層級遵循不同的協(xié)商方式。這些都已經(jīng)形成了完備的制度化運作模式。Q村的村委例會和村民代表會議每月定期召開，有固定的人員負(fù)責(zé)組織、召開，同時也有固定的人員參與。村民代表會議確實在村莊管理、村務(wù)決策、信息公開等方面起到了實質(zhì)化的作用。因此，可以說Q村的協(xié)商式民主自治具有實體化運作的特點。

(2)參與主體：普遍性和平等性。通過上述對基層民主自治實踐形態(tài)的呈現(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，在小組內(nèi)的協(xié)商式民主自治實踐的過程中，團(tuán)體是其決策的基本單位，最終的決策必須是所有人共同參與的結(jié)果。在Q村的基層民主實踐中，這個團(tuán)體是與待議事項相關(guān)的人，一般是村民小組的成員。Q村的基層民主自治實踐堅持了這樣一種觀點，即村民小組內(nèi)部應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的決策意見，以集體名義作出決定。此外，在行政村一級，還存在村民代表會議協(xié)商的形式。在村民代表會議中，協(xié)商存在兩種情形：第一種情形，村民代表間通過互相說服來形成統(tǒng)一意見，以期消除村民小組之間的差異觀點，避免村民小組間形成對立和沖突。第二種情形，村民代表與村干部間相互說服，消除行政意志與村民意志之間的分歧。因此，可以看到，參與協(xié)商式民主的主體除了全體村民外，村民代表和村干部也必須參與其中。這即是參與主體的普遍性。

在協(xié)商的過程中，各個村民都有表達(dá)自己意見的權(quán)利，特別是在小組內(nèi)部的協(xié)商中，少數(shù)派的聲音不能夠被忽視，少數(shù)人的利益不能被損害。所有村民參與協(xié)商自治的地位是平等的。在村民代表會議上，即便是代表行政意志的村干部，也不能以其意志而否決大部分村民代表的意志。他們都是平等地參與，不存在誰領(lǐng)導(dǎo)誰，誰服從誰。這即是參與主體的平等性。

(3)決策方式：協(xié)商一致和投票多數(shù)相結(jié)合。協(xié)商一致原則是小組內(nèi)部協(xié)商式民主自治實踐的明顯特征。村民小組內(nèi)部形成的決定要具有一致性和統(tǒng)一性，即這一決定是小組成員一致同意的結(jié)果。這種民主自治模式的重要內(nèi)涵就是“協(xié)商”，這要求小組內(nèi)部成員充分交流、表達(dá)異議，然后相互理解、消除異議，最終達(dá)成統(tǒng)一的意見。這樣的協(xié)商模式會讓每一種不同的觀點都會在最終決定之前得到統(tǒng)一。實際上，這就將潛在的治理風(fēng)險放在小組內(nèi)部解決。

村民代表會議遵循的民主模式在本質(zhì)上是更傾向于尊重個體意見的民主模式。其表決過程通常是村民代表分別代表自己所屬群體的主張參與投票。這樣做的目的是通過投票呈現(xiàn)出最大多數(shù)人的觀點，以期實現(xiàn)最大多數(shù)人的利益。代表之間只需要表達(dá)分歧，但并不必須將分歧徹底消滅。實際上，想要在全村范圍內(nèi)讓所有意見統(tǒng)一幾乎是不可能的事情，這會嚴(yán)重影響決策和辦事效率。盡管承認(rèn)觀點的差異化和多元化，但Q村村民代表會議仍然致力于消除觀點上的差異性，在決策上堅持絕對多數(shù)同意原則，以避免意見的過度分裂。

3.協(xié)商式民主自治實踐的功能

(1)完善動員機制：民主參與平穩(wěn)有序，動員群眾消除矛盾。這種協(xié)商式民主模式促進(jìn)了村民有序參與基層民主自治。首先，它將民主待議事項進(jìn)行了分類處理，使各個主體參與民主自治有章可循，形成了特定的秩序。它將村民、村民代表、村級組織在基層民主實踐中所處的位置和所具有的功能確定下來。村莊中的每一個人都有機會參與到村莊事務(wù)的決策和管理中。這符合村民民主自治的要求。它避免了在很多其他地區(qū)的民主自治實踐中出現(xiàn)的混亂，特別是由于民主自治造成村莊治理失序。

其次，這種基層民主自治的秩序并不是對少數(shù)意見的壓制，反而是尊重，這使得很多矛盾在具體事項實施之前就暴露出來，并且得到及時解決。具體而言，當(dāng)待議事項關(guān)乎部分村民時，按照協(xié)商式民主模式的要求，討論要尊重每一位村民的意見。當(dāng)討論關(guān)乎更宏觀并涉及范圍更廣泛的事項時，協(xié)商式民主自治力求消除異議，達(dá)成共識。這種民主模式充分調(diào)動小組內(nèi)部成員的參與積極性，通過群眾做群眾工作的方法，發(fā)動群眾自身的力量解決問題。這加強了村民之間的團(tuán)結(jié)，也有利于村莊的穩(wěn)定，為未來決定的順利實施奠定了充分的群眾基礎(chǔ)，在很大程度上降低了村莊治理的風(fēng)險，避免了在其他村莊治理實踐中所出現(xiàn)的矛盾激化甚至是村莊分裂和對立。

(2)完善溝通機制：構(gòu)建民意協(xié)商渠道，促進(jìn)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在村級組織行政化的大背景之下，行政的力量滲透在村莊治理的方方面面。民主自治的形成與發(fā)展建立在行政引導(dǎo)之下，被有些學(xué)者稱為“控制之下的自治”[7]。本文認(rèn)為，Q村的民主自治實踐體現(xiàn)出的是一種“協(xié)商之下的自治”。從上文中可以看出，自治意志的形成、自治話題的設(shè)置、自治程序的保障雖然都與行政之間產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，但是，這并不意味著行政意志完全壓制和控制了自治意志，而是意味著行政與自治之間建立了常效的溝通與協(xié)商渠道。在上文中的房屋翻建案例中，自治意志明顯與行政意志相反，但是，自治意志并沒有被壓制，而是通過基層民主自治的方式表達(dá)出來。

協(xié)商式民主自治不僅構(gòu)建了這樣一種民意表達(dá)渠道，彌補民意與行政之間的斷裂。更重要的是，它還促進(jìn)了民意與行政治理意志間的協(xié)調(diào)和融合，讓民意調(diào)整行政治理意圖，讓行政治理意圖逐漸內(nèi)化為民意，使村民意志與行政意志之間達(dá)成某種共識。Q村基層民主自治實踐中的協(xié)商式民主理念調(diào)和了二者之間可能存在的矛盾與沖突，將村民的意見與行政意志進(jìn)行協(xié)商對話，消弭行政意志與村民意見之間的張力，解決了“現(xiàn)行體制中缺乏結(jié)構(gòu)化的自下而上的表達(dá)機制的‘最后一公里’困境”[14]。特別是行政治理手段在資源配置、靈活應(yīng)用方面仍然有所欠缺，這些不足之處為民主自治留下了空間。民主自治恰恰彌補了這種不足，民主自治成為行政治理的延伸。自治與行政形成了某種程度上的融洽關(guān)系。

(3)完善決策機制：實現(xiàn)平等的參與機會，避免精英式治理的弊端。首先，小組內(nèi)的協(xié)商式民主模式，克服了過去在基層治理事務(wù)決策和管理過程中的精英化傾向。即每一名小組成員都有權(quán)參與，并且必須參與到協(xié)商式民主自治的過程中來。斯托克認(rèn)為：“協(xié)商的平等還是‘機會平等’的一種理解。那些可能要被一項決策影響的人應(yīng)該有一個平等的參與決策的機會”[15]。

協(xié)商式民主自治強調(diào)利益相關(guān)人的參與，并且強調(diào)平等的參與機會。在協(xié)商式民主理念當(dāng)中，每一位利益相關(guān)的人都有表達(dá)和被聽到的權(quán)利。在Q村的基層民主實踐中，也通過制度化的方式保證了每一位村民參與民主自治的權(quán)利。上述權(quán)力打破了村莊精英對村級治理的壟斷，增強了村級治理的公開性、透明性，強化了村民意愿對村級治理的影響。使“治村”成為國家與村民共同的事務(wù)，而不是少數(shù)村莊精英的事務(wù)。

三、協(xié)商式民主自治萌發(fā)的社會條件

協(xié)商式民主自治的形成并非是偶然的，相反，其萌發(fā)具有一定的必然性，需要依賴一定外在的社會條件。協(xié)商式民主自治萌發(fā)的社會條件可以從兩方面分析，一方面來自政治層面，另一方面則來自經(jīng)濟(jì)層面。

1.行政治理遭遇瓶頸

在村級組織行政化的大背景之下，國家希望行政治理意志經(jīng)由行政治理手段貫徹落實到村級治理之中。但實際上，基層治理全面依賴行政手段的社會成本巨大。如果單純以行政治理手段應(yīng)對村級治理中出現(xiàn)的各類問題，那顯然會因行政資源的有限導(dǎo)致治理效果不佳。行政治理手段有其自身的局限性，這種局限性體現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，行政的單向度性導(dǎo)致其回應(yīng)基層需要的能力減弱，削弱了行政解決村莊公共事務(wù)的能力。“村級治理被牢牢地控制在地方政府手中，鄉(xiāng)村治理無彈性可言”[16]。而國家能力能否實現(xiàn)對基層社會的有效治理，這依賴于行政對農(nóng)民需求的回應(yīng)能力，否則再多的資源輸入也無法提升基層的治理能力。特別是在項目制之下，“項目資金集中整合多用于打造示范工程，甚至表現(xiàn)出強烈的政績沖動”[17]。因此，在項目制的實踐中，為了完成上級的項目和實行各類行政任務(wù)，村級組織行政化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)責(zé)任制考核影響了村級組織對村民實際需要的考量。村級組織的行為從本應(yīng)滿足村莊的內(nèi)生性需求轉(zhuǎn)向完成外生性的治理任務(wù)。這樣的內(nèi)在轉(zhuǎn)變導(dǎo)致村莊治理徹底以外部行政意志為主導(dǎo)、以外部行政手段為依托。與此同時，由于缺乏相應(yīng)的村民意見表達(dá)與反饋機制，導(dǎo)致村民對基層治理的需求偏好難以通過暢通的渠道被村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是更高層級的行政單位所了解，因此，行政治理手段也就難以及時做出調(diào)整?？偠灾?，外生性的治理任務(wù)無法準(zhǔn)確覆蓋村莊內(nèi)生性需求，而村莊的內(nèi)生性需求缺乏被治理者所了解的暢通渠道，因此，行政治理手段對基層需求的回應(yīng)能力越來越弱，實際的治理效果也就越來越差。

其次，行政治理手段的統(tǒng)一化和常規(guī)化，與村莊日常事務(wù)的瑣碎性與靈活性不相適應(yīng)。村民日常關(guān)心的那些細(xì)小、瑣碎、偶然、非常規(guī)的事務(wù)，都無法通過行政治理手段加以解決[6]。例如，一戶村民基于鄰家的樹生蟲影響自家晾曬衣物的原因，希望在自家院子里蓋一個陽光房。但政策不允許超出房屋用地范圍進(jìn)行建設(shè)。政策的初衷是為了防止日益泛濫的私搭亂建行為。但是，上述情況顯然與政策制定的目的不同。這樣的需求很特殊，具有偶然性和非常規(guī)性，類似的村民訴求還有很多。在公共品供給問題上，“農(nóng)村公共品需求的特點是差異性、多樣性巨大，無法標(biāo)準(zhǔn)化。因此，供給越是正規(guī)化，就越是難以靈活地滿足地方實際需要”[18]。這些村民訴求都無法用行政治理手段的規(guī)范化、統(tǒng)一化的方式解決，必須具體問題具體分析，給出相應(yīng)的具體對策。所以說，行政治理手段在這種情況下是無法滿足基層治理需要的。

綜上所述，村級治理往往需要依靠行政治理手段作為主要依托，行政治理能力主要體現(xiàn)在行政資源在村級治理中的供給能力，以及行政治理手段對村莊內(nèi)生性需求的涵蓋能力等方面。但是，“這些紛繁復(fù)雜的治理事務(wù)、千變?nèi)f化的治理訴求以及千差萬別的實際狀況，使國家根本就不可能采用自上而下一刀切的行政手段來解決所有問題，國家又無力與眾多農(nóng)民直接打交道，剩下的唯一辦法，就是在基層將農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民參與到基層治理的需求偏好的表達(dá)之中”[18]。

2.集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展

集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在基層民主自治的喚醒中亦發(fā)揮了重要作用，它在客觀上為基層民主自治的喚醒提供了物質(zhì)條件，為基層民主自治的發(fā)揮創(chuàng)造了社會基礎(chǔ)，從而便利了村莊的民主化治理。

Q村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民都希望將自己的土地流轉(zhuǎn)出去。但是，每家的土地面積稀少且位置零碎。資本大面積流轉(zhuǎn)土地需要與分散的小農(nóng)分別對接，這增加了企業(yè)的交易成本。同時分散的小農(nóng)對收益持有不同的預(yù)期，易導(dǎo)致談判破裂，影響其他小農(nóng)的土地流轉(zhuǎn)。這些現(xiàn)實情況阻礙了Q村土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，Q村村委會通過“反租倒包”的形式統(tǒng)一將土地有規(guī)劃地對外流轉(zhuǎn)，每戶按人頭在年底進(jìn)行分紅，多余的收益歸為村級財政，具體用途由村民協(xié)商而定。集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展豐富了村級財政，同時也豐富了可供村民間討論的公共議題，具體而言：

首先，集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打破了村莊對上級財政的依賴，使村民意志的實現(xiàn)成為可能。在行政治理手段下移的背景下，大多村莊獲取資源的方式較為單一，幾乎都是從上級項目等財政轉(zhuǎn)移支付手段中獲得資源?！绊椖恐啤笔且环N國家資源的輸入方式，但是，這種資源輸入往往伴隨著上級對村級組織的目標(biāo)任務(wù)考核，或是伴隨著特定的任務(wù)性。換言之，“‘做點’的政治邏輯取代了項目回應(yīng)鄉(xiāng)村需要的治理邏輯”[19]。伴隨著國家資源的輸入，上級的行政意志也被一并轉(zhuǎn)移到基層?！坝捎谏霞壵恼哌^于剛性，干擾了基層自治的社會實踐，壓縮了自治的社會空間”[10]。村民的意志自然也就無法參與到基層治理的過程中。但是，當(dāng)村級財政有了相對獨立的來源時，村莊對資源的使用擁有了相對的自主權(quán)，村級財產(chǎn)的使用和支配成為首先需要被解決的問題?？梢哉f，這些資源為基層民主自治奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展豐富了村莊的公共議題，為民主自治提供了新的可供商議的事項。第一，集體土地的經(jīng)營事項成為村莊中需要協(xié)商討論的公共議題。如土地流轉(zhuǎn)價格的確定，流轉(zhuǎn)年限的確定。需要由村干部在村民代表會議上提出，由村民代表共同協(xié)商。第二，“當(dāng)村集體占有的資產(chǎn)十分豐富時，村民會更加關(guān)注如何合法合理地使用財產(chǎn)”[20]。從村民角度而言，村級財產(chǎn)的增多意味著村級組織能夠提供更多的公共品和福利，村級財產(chǎn)的具體使用和分配，以及由此產(chǎn)生的村莊建設(shè)的具體方案等都成為村莊公共議題。村民更愿意參與到確定分利秩序的過程當(dāng)中。因此，可支配的村級財產(chǎn)越多，村民參與基層民主自治的積極性就越高[21]。

四、協(xié)商式民主自治制度化的過程

哈貝馬斯認(rèn)為，“商議性政治的成功取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化”[22]。因此，探究協(xié)商式民主自治的形成機制就離不開對協(xié)商式民主自治制度化過程的探討。如果說協(xié)商式民主自治的萌發(fā)是客觀社會條件下的必然產(chǎn)物，那么，基層協(xié)商式民主自治能夠形成制度化、規(guī)范化的運轉(zhuǎn)模式并在基層治理中發(fā)揮實際作用，則是融入了行政意志的因素。協(xié)商式民主自治制度化的過程經(jīng)歷了被行政“發(fā)現(xiàn)—培育”的過程。

1.行政發(fā)現(xiàn)自治

行政發(fā)現(xiàn)自治有兩層含義，第一層含義是指村級組織發(fā)現(xiàn)了村民有關(guān)自治的需要，第二層含義是指村級組織發(fā)現(xiàn)了自治的積極功能和作用。行政發(fā)現(xiàn)自治是行政培育自治的前提。

首先，村民產(chǎn)生了參與村莊事務(wù)的內(nèi)生性需求，行政發(fā)現(xiàn)了這種需求并加以正確的引導(dǎo)。正如上文中所論述的，村民們本身具有參與民主討論的熱情。但是，人們的非正式意見無法通過規(guī)范化和制度化的自治程序形成正式的意見。村民對村級治理事務(wù)的關(guān)心僅僅停留在個人層面，尚未形成完善的集體意識，更缺乏集體行動能力。特別是缺乏一個強有力的組織者來引導(dǎo)自治組織的形成、引導(dǎo)自治議題的設(shè)立、引導(dǎo)自治程序的確立。行政則發(fā)現(xiàn)了人們參與公共事務(wù)的熱情，村級組織在治理過程中首先發(fā)現(xiàn)了村民們的自治意愿。

其次，行政發(fā)現(xiàn)自治的積極作用和自治可以作為行政治理不足之補充的功能，因此，產(chǎn)生了幫助自治制度化的意愿。正如上文所述，行政治理手段并非能夠包打天下，行政治理力量無法事無巨細(xì)的解決村級治理中的繁雜問題。村級組織發(fā)現(xiàn)，村民自我管理、自我決策的愿望以及村民對基層治理事務(wù)的關(guān)心恰好都可以成為促成基層自治的動力。以基層自治為基礎(chǔ)的民主化治理可以作為一種相對低成本但卻有效的治理手段。

綜上所述，作為行政力量延伸的村級組織，在基層治理的實踐過程中首先發(fā)現(xiàn)了村民對自治的需要，進(jìn)而通過民主自治的實踐發(fā)現(xiàn)了自治在基層治理中的積極作用和功能。從而激發(fā)了村級組織主動培育自治的意愿。行政有意識地通過建立一個聯(lián)合體的方式把村民雜亂的訴求表達(dá)轉(zhuǎn)化為制度化的協(xié)商民主程序，并使這一聯(lián)合體具有特定的形式和運轉(zhuǎn)模式。

2.行政培育自治

行政培育自治是協(xié)商式民主自治制度化的重要手段和方式。自治的實現(xiàn)必然要有一定的形式，一定的程序規(guī)則，一定的議題內(nèi)容。這需要一定的外力來幫助自治找到合適的存在形式，制定正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則，明確自治的議題內(nèi)容，這便是培育的過程。

(1)行政培育自治形式。從基層民主自治的組織和實踐形式來看，Q村的基層協(xié)商式民主自治形式可以分為三部分。一是組織形式，二是決策形式，三是自治的相關(guān)程序。組織形式是以村民代表會議和村民小組會議為基本形式，決策形式則以協(xié)商式為基本形式。換言之，村民代表會議和村民小組會議獨立承擔(dān)民主自治的功能，會議決策則遵循協(xié)商的方式。上述自治形式的建立離不開行政力量的培育。

首先，村級組織主動將行政與自治的功能進(jìn)行分離，自治事務(wù)則由村民代表會議和村民小組會議承接。村民代表會議與村民小組會議并不是常設(shè)的辦事機關(guān)，而是針對自治議題召開的議事會議。村級組織與村民自治之間逐漸形成了“參與不干預(yù)、指導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系模式。這避免“行政吸納自治”的可能，也避免了行政與自治糾纏混亂不清[6]。其次，在村級組織的培育之下，民主自治最終確立為“協(xié)商會議”的形式。“協(xié)商”最直接的體現(xiàn)是Q村小組內(nèi)部的一致通過原則以及行政村范圍內(nèi)的絕對多數(shù)通過原則。協(xié)商原則也是在村組干部引導(dǎo)下經(jīng)村民反復(fù)討論并最終確定的。除此以外，程序設(shè)置也是在村級組織的培育之下建立起來的。例如，召開會議的具體時間、地點、參與人員以及不同議題對應(yīng)的不同商議路徑、表決程序均由村級組織規(guī)劃設(shè)定。村民代表會議日常召開的組織工作也由村級組織負(fù)責(zé)。

(2)行政培育自治議題。從基層民主自治的實踐內(nèi)容上看，具體的自治事務(wù)類別及其決策方式是在村委會的指導(dǎo)之下形成的，具體到村民代表會議的議題設(shè)置也是先由村委例會決定的。Q村民主自治的議題涉及村級財產(chǎn)的使用分配，房屋建設(shè)許可，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，上級政策落實等內(nèi)容。這些議題固然來源于村莊治理事務(wù)之中，但議題的設(shè)置離不開村級組織主動規(guī)劃。每一次召開村民代表會議之前，村委會都會召開村委例會，通過村委例會確定村民代表會議需要討論的議題、表決的事項等內(nèi)容。村級組織作為行政力量的代表，培育了基層民主自治的議題，讓民主自治的議題逐漸豐富起來。這使得民主自治既不是空洞洞的形式主義，也不是對雞毛蒜皮等瑣事的斤斤計較。在這種培育過程中，村級組織將行政意志與自治意志進(jìn)行了對話和融合，形成了民主自治的內(nèi)容。

(3)行政培育自治習(xí)慣。從基層民主自治的習(xí)慣來看，首先，村民已經(jīng)習(xí)慣了以村民代表會議的形式參與村民自治。顯然，在基層民主自治的長期實踐過程中，由于其具有實質(zhì)性的效果，村民越來越相信基層民主自治的作用和功能。這種信任一方面是基于村級組織能及時吸納民意形成解決問題的良好對策，切實回應(yīng)村民的需要。另一方面是基于村級組織能夠?qū)嶋H履行和保護(hù)村民代表會議通過的決議，從而使村民代表會議產(chǎn)生了良好的實踐效果，久而久之形成了良性循環(huán)。其次，村民習(xí)慣了通過協(xié)商的方式解決日常生活中的各類問題。村委會有意識地通過村民代表會議發(fā)布信息，商議村務(wù)。凡是事關(guān)村民利益的事情，都通過村民代表會議“通一通，議一議”的協(xié)商方式解決?？梢哉f，這種以協(xié)商為主要模式的民主自治并非完全是一種自生自發(fā)的秩序，而是具有明顯的行政培育的色彩。

綜上所述，行政培育自治并不意味著行政以強制力的方式介入了自治的產(chǎn)生和發(fā)展，培育并不意味著強制更非建構(gòu)?；鶎幼灾吻∏∈腔诋?dāng)前村莊的實際情況自然而然產(chǎn)生，在行政的引導(dǎo)下，不斷明確其功能、地位和運轉(zhuǎn)模式，最終形成制度化、系統(tǒng)化的村民自治形式。這對于理解行政與自治的關(guān)系十分重要。因此，村民自治并沒有與行政產(chǎn)生沖突，也沒有被行政消解。將行政培育自治理解為行政消解自治是極為不妥的。

五、結(jié)語：地方經(jīng)驗如何具有普遍意義

Q村的基層民主自治實踐僅僅是一個地方的個案性經(jīng)驗，在很多學(xué)者看來，這樣的個案成功具有很多偶然因素，其普遍意義并不明顯，個案中所體現(xiàn)出的治理模式無法復(fù)制。這樣的觀點忽視了個案經(jīng)驗背后所反映出來的普遍性問題。任何具有普遍意義的問題都是由具有不同表現(xiàn)形式的個案所體現(xiàn)出來的。Q村的協(xié)商式民主自治確實比較超前和特殊，但是，深究其形成機制時會發(fā)現(xiàn)，其形成的社會基礎(chǔ)已經(jīng)開始具有普遍性。首先，在行政化治理手段瓶頸方面，由于村級組織行政化帶來的各類深層次村莊問題已經(jīng)有廣泛的研究。村級組織行政化進(jìn)一步引發(fā)的村莊治理危機已經(jīng)成為學(xué)界的共識。特別是“由于村級組織行政化帶來治理的懸浮性危機，行政權(quán)威也已經(jīng)意識到僅僅依靠行政體制實現(xiàn)基層社會的有效治理亦不可能，社區(qū)力量的參與程度和效度從根本上決定了鄉(xiāng)土社會獲得治理的限度”[19]?？梢?，如何通過自治的方式彌補行政治理之不足，已經(jīng)成為具有普遍性的問題。其次，在集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異以及法規(guī)政策的影響，不同地區(qū)在集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異十分明顯，換言之，這種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異可能會導(dǎo)致民主自治實踐的差異，可能會影響個案研究的普遍性問題。但是，隨著最新的《土地管理法》的實施(3)參見《中華人民共和國土地管理法》第六十三條。，這種由集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的差異性問題可能會縮小。最新的《土地管理法》正式破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，這將促進(jìn)全國更多農(nóng)村地區(qū)的集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使村莊內(nèi)部可供討論的議題豐富起來。

基層協(xié)商民主自治的內(nèi)生性需求源自村民本身，隨著村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共議題不斷增多，村民參與公共決策和公共管理的意愿不斷增強，村民在自治上體現(xiàn)出越來越強烈的意志。基層協(xié)商民主自治的外生性需求源自國家，國家強調(diào)“自治、法治、德治”的“三治合一”，從現(xiàn)實方面看就是希望通過自治的內(nèi)生約束性來消除基層矛盾，激發(fā)基層的活力，能夠重新組織起農(nóng)民，動員起農(nóng)民共同解決基層的治理問題。特別是在基層治理的最一線，單單依靠國家的行政力量無法實現(xiàn)對村莊瑣碎化、差異化事務(wù)的治理，更無法對接小農(nóng)的差異化需求。因此，需要通過自治的方式創(chuàng)造行政與小農(nóng)對接的彈性空間，實現(xiàn)對瑣碎與差異的治理。從政治方面看，村級民主自治源自國家對人民當(dāng)家作主的政治許諾，加強村級民主自治不僅僅是具體治理技術(shù)的提升，更是在維護(hù)國家在基層治理中的合法性。從法律方面看，基層群眾性自治制度是《中華人民共和國憲法》的重要內(nèi)容，在基層治理第一線實行民主自治是實現(xiàn)自治與法治統(tǒng)一的需要，也是實現(xiàn)“三治合一”的重要形式。在內(nèi)外兩方面的共同需求下，國家主動尋求更為有效的治理手段來實現(xiàn)對村莊的治理，通過一定的手段對村民的自治意愿加以引導(dǎo)，培育村民將村莊內(nèi)部事務(wù)通過協(xié)商民主自治的方式進(jìn)行解決，形成了規(guī)范化和制度化的協(xié)商式民主模式。在實現(xiàn)基層的有效治理的同時，節(jié)約行政治理成本，減輕行政治理壓力，降低行政治理風(fēng)險。

如何在村級組織行政化的大背景下更廣泛地推廣協(xié)商式民主自治，或許需要從以下幾個方面來努力。首先，從行政治理回歸村民自治。隨著行政治理手段的不斷加強，越來越多的學(xué)者注意到行政治理手段的不足，并且也有學(xué)者提出要解決行政治理“最后一公里”的問題。實際上，在面對行政治理手段瓶頸時，通常有兩條可供選擇的道路。其一，就是沿著行政治理的思維繼續(xù)深入下去，但是，這可能增加大量治理成本，浪費治理資源甚至走向治理僵化。其二，則是回歸自治，敢于通過自治的方式實現(xiàn)對“最后一公里”問題的解決。這需要行政主動作出讓步，為自治的發(fā)展留有足夠的空間。其次，回歸自治并不意味著將基層治理事務(wù)放任自由，自治制度的建立離不開行政的幫助，特別是不同的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化習(xí)俗和治理情況差異巨大。因此，在自治制度的選擇上并不是唯一的，需要因地制宜選擇自治制度，拓寬自治的形式和思路。這種選擇并建立制度的過程需要行政的積極參與。最后，維護(hù)自治意志的合法化地位，合法化的自治意志必須得到尊重。在過去，村民自治常常被形式化和虛無化，自治停留在表面或者僅僅是為了走過場。這造成了村民參與基層民主熱情的降低，也造成了自治制度的合法性危機。行政需要尊重自治意志的合法性地位，使自治意志真正能夠?qū)鶎又卫懋a(chǎn)生實質(zhì)性的作用。只有這樣，才能使村民相信自治制度，愿意參與自治制度，從而形成良性循環(huán)。