自治與分離：巴斯克公投案例的解析與啟示

摘? 要：巴斯克是西班牙境內(nèi)在諸多內(nèi)外部因素共同影響下形成的高度自治地區(qū)。1979年，巴斯克地區(qū)通過“自治章程公投”，獲得了永久自治地位，取得了廣泛的自治權(quán)力。2008年“巴斯克前途公投”因被西班牙憲法法院判定違憲而流產(chǎn)。這兩次公投在類型、性質(zhì)和結(jié)局等方面均不相同。前者在類型上屬于立法創(chuàng)制性公投，在性質(zhì)上屬于典型的民主性公投，是具有西班牙公民身份的主體依照憲法和法律運(yùn)用直接民主形式來決定西班牙國家事務(wù);后者在類型上屬于咨詢性公投，在性質(zhì)上不屬于民族自決，而是“異化”的民主性公投，且在議題設(shè)定上超出了民主性公投的應(yīng)然范疇，帶有明顯的分離性質(zhì)。遏制分離性公投必須強(qiáng)化“反制權(quán)”：通過完善和運(yùn)用國內(nèi)法來限制公投的議題、效力、發(fā)動(dòng)門檻等，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的違憲審查。

關(guān)鍵詞：巴斯克;公民投票;高度自治;分離主義

中圖分類號(hào)：K551.54 ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：2096-3378（2020）04-0052-12

公民投票（以下簡稱“公投”）是實(shí)現(xiàn)民族自決、擺脫殖民壓迫的重要方式，也是一國民眾參與民主、表達(dá)政治意見的有效手段。從政治哲學(xué)角度來看，公投是建立在人民主權(quán)理論基礎(chǔ)上的一種直接民主形式，是代議制民主的補(bǔ)充。但是，公投的理論自足不能夠涵蓋其全部特征。在實(shí)際運(yùn)作中，其不僅與民族、宗教等敏感議題相聯(lián)系，而且關(guān)涉領(lǐng)土變更、國家安全等重大政治問題。本文通過解析西班牙巴斯克公投案例，闡釋民主性公投與分離性公投的不同，對(duì)警惕民主性公投變異、遏制分離性公投提出若干思考。

一、巴斯克問題的由來

（一）巴斯克人民族認(rèn)同的形成

巴斯克人分布于西班牙北部和法國西南部，其中七成以上在西班牙^[1]。西班牙的巴斯克人主要聚集在巴斯克自治區(qū)（包括比斯開、吉普斯夸、阿拉瓦三個(gè)?。?，面積約7 200平方公里，人口約占西班牙總?cè)丝诘?%。巴斯克地區(qū)屬于伊比利亞半島，擁有豐富的礦產(chǎn)資源，交通十分便利，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度超過了西班牙其他地區(qū)。西班牙最大的工業(yè)園區(qū)即坐落于此^[2]。歷史上，巴斯克民族從未被外部文化同化，從未被外族武力征服過。羅馬統(tǒng)治伊比利亞半島時(shí)，曾把此地作為礦產(chǎn)產(chǎn)出地，巴斯克人奮起反抗，擺脫了羅馬帝國控制^[1]99。在西歌德王國統(tǒng)治和阿拉伯人占領(lǐng)時(shí)期，巴斯克人一直與當(dāng)權(quán)者進(jìn)行斗爭，使各種外部勢(shì)力對(duì)伊比利亞半島的滲透異常艱難^[1]101。盡管獨(dú)立的巴斯克人國家從未出現(xiàn)過，但較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、漫長的歷史積淀和自成一格的語言文化傳統(tǒng)，培養(yǎng)了巴斯克人強(qiáng)烈的民族認(rèn)同感、自豪感、優(yōu)越感和排外情緒。

（二）自治的由來：集團(tuán)貴族觀念和福埃羅斯制度

集團(tuán)貴族觀念是巴斯克民族獨(dú)特感的道德核心，是巴斯克與西班牙中央政府沖突的重要原因之一，也是巴斯克人與歷屆西班牙中央政府在自治權(quán)談判中的爭論焦點(diǎn)。集團(tuán)貴族觀念是指一名巴斯克人，只要證明自己是由巴斯克父母在比斯開、吉普斯夸、阿拉瓦或納瓦拉山谷所生，均因其血統(tǒng)純正而自動(dòng)成為貴族，而且這種權(quán)力受歷代西班牙君主政權(quán)的承認(rèn)^[3]。這進(jìn)一步鞏固了巴斯克人的民族同一性，還帶來了實(shí)在利益：通過使西班牙政權(quán)承認(rèn)集團(tuán)貴族制，西班牙的巴斯克人整體獲得了免除賦稅、兵役，自由攜帶武器甚至與外國訂立協(xié)議等特權(quán)^[4]。除此之外，巴斯克地區(qū)合并到西班牙之后，仍然享有特惠制度，即“福埃羅斯制”。該制度的本質(zhì)在于巴斯克人可以按照地區(qū)習(xí)慣法施政^[5]。13世紀(jì)，西班牙王國的巴斯克三省（以及相鄰的納瓦拉?。┰诖酥贫认孪碛懈叨茸灾?，甚至稅收、兵役都不受管轄^[6]。

（三）自治的演變：卡洛斯戰(zhàn)爭與王朝控制力的式微

1833年，西班牙國王費(fèi)爾南多七世去世，傳位給其女伊莉莎白二世。這引起了費(fèi)爾南多七世弟弟卡洛斯親王的不滿，于是發(fā)生了王位爭奪戰(zhàn)。巴斯克地區(qū)依附卡洛斯親王。后因卡洛斯親王戰(zhàn)敗，西班牙國王取消了巴斯克地區(qū)的特權(quán)，僅保留其行政及財(cái)政權(quán)。1872年，卡洛斯親王趁西班牙政局不穩(wěn)之際，在巴斯克地區(qū)發(fā)動(dòng)了第二次戰(zhàn)爭，結(jié)果又被擊敗。1876年，西班牙取消了巴斯克地區(qū)的全部特權(quán)^[7]，代之以西班牙中央政府與巴斯克地區(qū)政府簽署的“經(jīng)濟(jì)協(xié)議”。該協(xié)議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容為巴斯克上繳中央的稅額要少于其他省^[8]。

政治上的不如意激發(fā)了巴斯克人的民族主義情緒。一批巴斯克啟蒙思想家開始鼓吹與西班牙和法國相區(qū)別的語言文化。同一時(shí)期，西班牙的知識(shí)分子也在尋求伊比利亞半島上能融合各地民眾的歷史和文化認(rèn)同，但收效甚微。早年，包括巴斯克在內(nèi)的許多地方都設(shè)有議會(huì)，由當(dāng)?shù)氐赂咄卣呓M成，兼有立法和司法的功能，各地的官員和國王都高度尊重這樣的傳統(tǒng)和政治勢(shì)力，唯獨(dú)馬德里的卡斯提王室不這樣做，反而要求各地效忠王室，實(shí)行中央集權(quán)^[1]104。這種分殊削弱了地方對(duì)中央的向心力，導(dǎo)致地方各行其是，國家徒有形式上的統(tǒng)一。

（四）自治訴求的膨脹與異化：反抗佛朗哥政權(quán)與“埃塔”的誕生

1931年，西班牙共和人士推翻專制國王阿方索十三世，成立第二共和國，開始施行一系列溫和的族群政策，尋求建構(gòu)一個(gè)能容納所有族群，尊重少數(shù)族群歷史文化，賦予其政治上自治權(quán)的國家^[7]。由于既得利益勢(shì)力龐大、盤根錯(cuò)節(jié)，改革難以一次到位，反使共和政府內(nèi)部因意見不合、改革緩急等問題失去團(tuán)結(jié)。1933年，右派重新執(zhí)政，否決掉原本就難以推行的改革，此舉引發(fā)民眾更大不滿，導(dǎo)致其在1936年大選中失利^[1]104。以“人民陣線”為主的西班牙左翼政府上臺(tái)執(zhí)政，通過了《巴斯克自治法》，允許巴斯克人實(shí)行民族自治，可以使用本民族語言文字，組織地方武裝^[9]。

1936年，佛朗哥等法西斯將領(lǐng)發(fā)動(dòng)叛亂，否認(rèn)共和政府的合法性，呼吁全國軍隊(duì)倒戈。1937年，佛朗哥向巴斯克進(jìn)攻。巴斯克一帶是西班牙全境中工商比較發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，居民民主意識(shí)濃厚，左派和自由派勢(shì)力強(qiáng)大，是共和政權(quán)的重要支柱^[1]104。巴斯克人民站在共和國政府一邊英勇抵抗，使叛軍受到很大損失。佛朗哥取得政權(quán)后，對(duì)境內(nèi)高漲的族群問題采取高壓政策，下令取消巴斯克自治，對(duì)巴斯克實(shí)施語言種族同化政策，強(qiáng)迫巴斯克人遷移家鄉(xiāng)，鼓勵(lì)西班牙其他地區(qū)人民移居巴斯克地區(qū)，導(dǎo)致巴斯克語及文化衰微^[7]119。佛朗哥還宣布比斯開、吉普斯夸兩省為“犯罪區(qū)”，在整個(gè)巴斯克地區(qū)派駐大批軍隊(duì)和警察，逮捕殺害了大批巴斯克民族主義戰(zhàn)士^[9]。

這一切刺激了巴斯克人的民族主義情緒，招致巴斯克人的仇恨，恐怖主義組織“埃塔”應(yīng)運(yùn)而生?！鞍Ｋ弊鳛橐粋€(gè)集團(tuán)出現(xiàn)于1959年7月31日，是巴斯克語“巴斯克人的國家和自由”的縮寫，其早期成員主要是巴斯克民族主義黨中的激進(jìn)分子。成立之初，“埃塔”以武裝斗爭反對(duì)佛朗哥的獨(dú)裁統(tǒng)治，得到了西班牙人民的廣泛支持。但從20世紀(jì)70年代開始，“埃塔”的恐怖活動(dòng)日益升級(jí)，甚至威脅到了無辜平民的生命^[9]。1979年《巴斯克地區(qū)自治章程》通過后，“埃塔”中強(qiáng)烈要求“以武力謀取獨(dú)立”的強(qiáng)硬派逐漸控制了整個(gè)“埃塔”?！鞍Ｋ背蔀橐粋€(gè)徹頭徹尾的恐怖主義組織，走上了極端民族主義的道路。它更在之后的30余年里，成為要求巴斯克獨(dú)立建國的主要政治力量。直至2011年10月21日，該組織才宣布永久?；稹?/p>

前文對(duì)巴斯克民族自治史的回顧發(fā)現(xiàn)：作為單一制國家組成部分的巴斯克，其自治權(quán)力不是來自中央政府的配給，而是來自中央政府對(duì)其歷史形成的“事實(shí)”權(quán)力的承認(rèn)。這種承認(rèn)而非配給，加劇了巴斯克地區(qū)與西班牙中央政府之間關(guān)系的緊張性和復(fù)雜性。

二、兩次巴斯克公投的比較

（一）第一次公投：巴斯克獲得自治地位

1.自治色彩濃厚的1978年憲法。1975年，佛朗哥去世。西班牙建立了君主立憲政體，推行民主政策，強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)。1978年12月7日通過的西班牙民主憲法，為巴斯克取得自治地位奠定了基礎(chǔ)。這部憲法是典型的妥協(xié)憲法，提到民族和地方自治的條款非常多，彰顯了民族問題對(duì)西班牙憲制的重要程度。第二條規(guī)定：“本憲法的基礎(chǔ)是西班牙國牢不可破的團(tuán)結(jié)和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國，承認(rèn)并保障組成西班牙國的各民族和各地區(qū)的自治權(quán)利及其團(tuán)結(jié)?！?sup>[10]這在強(qiáng)調(diào)西班牙主權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，重申了民族自治權(quán)和地區(qū)自治權(quán)的重要性，強(qiáng)調(diào)了兩者在國家政治權(quán)力體系中享有同等地位。第三條規(guī)定：“卡斯蒂利亞語，即西班牙語為國家官方語言?！靼嘌赖钠渌Z言，根據(jù)各自治區(qū)的法律為各自治區(qū)的官方語言。西班牙的各種語言形態(tài)均為文化財(cái)富并受到特別的尊重和保護(hù)?！?sup>[10]這就在強(qiáng)調(diào)將西班牙語作為國家官方語言的同時(shí)，從國家頂層設(shè)計(jì)的角度肯定了各民族語言作為自治區(qū)域范圍內(nèi)官方語言的地位，體現(xiàn)了對(duì)民族文化多樣性的尊重。第六十一條第一款規(guī)定：“國王在議會(huì)登基時(shí)，應(yīng)宣誓忠于職守，遵守并監(jiān)督遵守憲法和法律，尊重公民和自治區(qū)的權(quán)利。”^[10]1201憲法將公民與自治區(qū)相提并論，從形式上提升了自治區(qū)的憲制地位。自治區(qū)的自治權(quán)獲得了同公民權(quán)利一樣的政治合法性，成為國王登基時(shí)必須宣誓效忠的權(quán)力主體之一。第六十九條規(guī)定：“參議院是地區(qū)代表院。根據(jù)組織法規(guī)定，每省通過選民自由、平等、直接、秘密的選舉方式選出四名參議員……此外，自治區(qū)還任命一名參議員，并在本區(qū)內(nèi)，選民每達(dá)到一百萬，再增加一名參議員?！?sup>[10]1201西班牙憲法在國家經(jīng)濟(jì)政策與地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、地方稅收和財(cái)政、領(lǐng)土劃分與國民流動(dòng)、地區(qū)民族文化保護(hù)等多方面明確了自治區(qū)的權(quán)利義務(wù)。特別是其第一百四十三至一百五十八條詳細(xì)界定了自治區(qū)的概念范圍、成立條件、與中央政府關(guān)系、行政司法方面的權(quán)力^[2]。

2.憲法附加條款對(duì)巴斯克自治地位的強(qiáng)化。西班牙憲法秉承了民族平等的精神，既捍衛(wèi)了國家主權(quán)統(tǒng)一，又保證了地方和民族的權(quán)利。但是，巴斯克民族主義黨認(rèn)為，該憲法在促進(jìn)巴斯克地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大巴斯克人政治權(quán)利上仍然難以滿足他們的要求，提出要恢復(fù)“福埃羅斯制”。巴斯克民族主義黨打出捍衛(wèi)民族利益的旗號(hào)，獲得了許多人的支持。為遏制巴斯克地區(qū)的分離主義傾向，西班牙憲法通過了附加條款，規(guī)定“憲法保護(hù)和尊重特殊權(quán)利地區(qū)的歷史權(quán)利，在必要的時(shí)候，將在憲法和自治章程范圍內(nèi)對(duì)上述特殊制度進(jìn)行總體更新”^[10]1212。

附加條款出現(xiàn)了尊重特殊地區(qū)歷史權(quán)利（即“福埃羅斯制”）的表述，但同時(shí)也明確提出了保障和尊重這一權(quán)利的前提是不得超越憲法本身對(duì)自治區(qū)自治地位的界定。換言之，“福埃羅斯制”的地位必須在憲法之下。這與巴斯克民族主義黨希冀恢復(fù)中世紀(jì)國王既效忠憲法、又效忠“福埃羅斯制”的設(shè)想大異其趣。他們呼吁支持者抵制該憲法，在對(duì)西班牙憲法進(jìn)行公投時(shí)棄權(quán)。最終，西班牙憲法公投投票率達(dá)到了67.1%，參與投票的公民中有91.8%的人支持憲法;而巴斯克地區(qū)投票率僅為44.65%，支持率為74.60%。無論是投票率還是贊成率，巴斯克在西班牙所有地區(qū)中都是最低的。巴斯克的吉普斯夸和比斯開省投票率在43%～44%，支持憲法的不到70%，20%的人明確表示反對(duì);阿拉瓦和納瓦拉的情況稍好一些，60%～65%的選民參加了投票，20%的人反對(duì)憲法^[8]。巴斯克沒有參與投票的公民比例和投反對(duì)票的公民比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他地區(qū)。在一部分巴斯克人看來，1978年憲法并未在巴斯克“事實(shí)通過”，并未獲得巴斯克地區(qū)人民的“多數(shù)同意”，西班牙其他地區(qū)的人民通過的憲法對(duì)巴斯克“無效”。

這里涉及一個(gè)關(guān)于憲法認(rèn)同的根本性問題——憲法生效是否需要組成國家的所有政治共同體一致同意，基于多數(shù)同意而生效的憲法是否具有規(guī)約全體國民的效力。更直接點(diǎn)，該問題可以表述為：在憲法生效過程中投反對(duì)票的地區(qū)，為什么要服從憲法。這在很大程度上不是一個(gè)制憲理論問題，而是組成該國的所有政治共同體的制憲共識(shí)問題。在一個(gè)國家的制憲時(shí)刻，各方必須對(duì)制憲的一些基本問題達(dá)成共識(shí)，比如制憲方式、憲法生效門檻等。在《聯(lián)邦黨人文集》中，麥迪遜認(rèn)為：“制憲……不是國民的事，而是聯(lián)邦的事……它必須根據(jù)參與此事各州的一致同意產(chǎn)生?！?sup>[11]美國作為典型的聯(lián)邦制國家，憲法的合法性要以州為單位的制憲會(huì)議批準(zhǔn)通過。但在單一制國家，憲法草案可直接由選舉的代表會(huì)議通過，或者提交公投，設(shè)定一定比例即可通過。譬如，在德國魏瑪時(shí)期，“安許茨指出：‘憲法并不是比普通法律位階更高的規(guī)定，……憲法也并不超然于立法權(quán)之上，反而是后者得處分的對(duì)象?！?sup>[12]

按照這種邏輯，制憲與立法并不存在根本區(qū)別，無需超越立法過程中“多數(shù)同意”的基本原則，達(dá)到“一致同意”?？梢哉f，美國憲法生效的門檻之所以特殊，在于制憲與建國之間的緊密耦合關(guān)系。美國建國領(lǐng)袖“一致同意”的制憲思想，與其說是憲法生效門檻，不如說是建國條件。而在大多數(shù)于制憲時(shí)已經(jīng)存在確定主權(quán)領(lǐng)土歸屬的國家中，“一致同意”并非必要條件。西班牙是單一制國家，主權(quán)權(quán)力由中央政府壟斷。憲法標(biāo)示主權(quán)權(quán)力，其生效是由公投中的多數(shù)贊成而決定的，個(gè)別自治地區(qū)的低投票率不影響全體國民多數(shù)意志賦予憲法的權(quán)威性和合法性。同時(shí)，憲法一經(jīng)多數(shù)通過，就對(duì)主權(quán)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的地區(qū)、人民具有同等的約束力，地區(qū)性法律不能與之相抗衡。從法理上說，巴斯克地區(qū)應(yīng)遵守西班牙憲法及其補(bǔ)充條款的規(guī)定。但為緩解巴斯克地區(qū)日益嚴(yán)重的分離主義傾向，西班牙政府時(shí)任首相蘇亞雷斯仍積極謀求新的政策調(diào)整，對(duì)此應(yīng)予以肯定。

3.巴斯克通過公投獲得自治地位。西班牙憲法第一百四十三條對(duì)自治區(qū)的創(chuàng)制作出了規(guī)定。自治區(qū)的創(chuàng)制有兩種方式：一是按照憲法第一百四十八條第二款的規(guī)定：“（自治）五年后，自治區(qū)可通過修改其章程，在第一百四十九條規(guī)定之范圍內(nèi)逐步擴(kuò)大其職權(quán)。”^[10]1209二是按照憲法第一百五十一條的規(guī)定：“在下述情況下，無須執(zhí)行第一百四十八條所述之五年期限，即，自治進(jìn)程倡議除由有關(guān)省議會(huì)或島嶼間機(jī)構(gòu)在第一百四十三條第二款規(guī)定之期限內(nèi)通過外，亦須有關(guān)各省內(nèi)至少代表本省多數(shù)選民的四分之三市鎮(zhèn)議決，并按組織法之規(guī)定，經(jīng)公投由各省選民絕對(duì)多數(shù)贊成批準(zhǔn)。”^[10]1210

較之于前一種方式，后一種方式能較快達(dá)到擴(kuò)大自治權(quán)限的目的，但需付諸公投表決。西班牙眾議院立法委員會(huì)和巴斯克議員會(huì)議代表團(tuán)聯(lián)席會(huì)議花費(fèi)了3年多時(shí)間，終于在1979年7月21日通過了《巴克斯地區(qū)自治章程（草案）》^[13]。西班牙政府于1979年10月按照第二種方式的要求，在巴斯克地區(qū)推動(dòng)公投。通過投票，巴斯克確立了永久自治地位，并享有了廣泛自治權(quán)力：確立了地區(qū)的旗幟，巴斯克語與西班牙語享有平等權(quán)利;可以與中央政府談判重定地區(qū)稅額;成立隸屬于地區(qū)的自治警察;地區(qū)每一個(gè)省可選出同樣數(shù)目的巴斯克人組成地區(qū)議會(huì);巴斯克政府享有執(zhí)行和行政權(quán)，其主席由議會(huì)選出并經(jīng)國王批準(zhǔn)^[8]。

由表1數(shù)據(jù)可見，組成巴斯克自治區(qū)的三個(gè)省，贊成票都多于反對(duì)票;但無效票居多的事實(shí)，仍體現(xiàn)出巴斯克人民在對(duì)西班牙中央政府態(tài)度上的糾結(jié)與矛盾。198l年2月23日，西班牙發(fā)生了一場(chǎng)軍事政變，起因是軍人不滿執(zhí)政黨處理自治區(qū)問題的策略和對(duì)待“埃塔”暴動(dòng)過于軟弱的態(tài)度。政變危機(jī)化解后，西班牙議會(huì)為安撫軍人情緒，防止類似事件再次發(fā)生，于1981年4月通過了《自治化協(xié)調(diào)組織法》。該法案主要針對(duì)憲法第一百五十條第二款的規(guī)定，目的在于延緩自治權(quán)的轉(zhuǎn)讓，實(shí)質(zhì)是對(duì)自治權(quán)的限制。隨后在1982及1986年兩次議會(huì)大選中獲勝的西班牙工人社會(huì)黨依照《自治化協(xié)調(diào)組織法》的規(guī)定，凍結(jié)了憲法一百四十八條第二款和第一百五十條關(guān)于自治區(qū)于自治五年后可以要求中央轉(zhuǎn)讓或委托自治權(quán)限的規(guī)定，遏制了自治區(qū)權(quán)限的進(jìn)一步擴(kuò)大。這項(xiàng)措施導(dǎo)致巴斯克、加泰羅尼亞與西班牙中央政府之間沖突不斷。

（二）第二次公投：分離傾向被遏止

1.流產(chǎn)的“伊巴列切計(jì)劃”。2001年，巴斯克自治區(qū)主席伊巴列切提出一份名為“巴斯克共同體政治法令”的草案。這份草案又被稱作“伊巴列切計(jì)劃”。草案修改了1979年以來實(shí)施的《巴斯克自治章程》，賦予了巴斯克地區(qū)更多的自治權(quán)，主張根本改變巴斯克與西班牙之間的關(guān)系，提出在“巴斯克共同體”架構(gòu)下與西班牙政府分享主權(quán)并且享有人民自決權(quán);巴斯克人民維持公民與國民的雙重身份;同時(shí)賦予巴斯克政府舉辦公投的權(quán)力。

巴斯克地方議會(huì)在2004年12月30日以39票贊成、35票反對(duì)通過了該決議。由于可能從根本上對(duì)西班牙憲法造成沖擊，該計(jì)劃于2005年1月被提交到西班牙議會(huì)進(jìn)行辯論和投票表決。當(dāng)時(shí)西班牙的兩大政黨——工人社會(huì)黨和人民黨，試圖在憲法法庭對(duì)巴斯克議會(huì)的決定提出違憲質(zhì)疑，但法庭卻以微弱優(yōu)勢(shì)批準(zhǔn)了巴斯克議會(huì)向西班牙議會(huì)提交“伊巴列切計(jì)劃”。最終，該計(jì)劃在西班牙議會(huì)以313票反對(duì)、29票贊成、2票棄權(quán)的表決結(jié)果被否決。

2.違憲的“民調(diào)”公投?！耙涟土星杏?jì)劃”被西班牙議會(huì)否決之后，2007年9月28日，伊巴列切在組成巴斯克地區(qū)政府的三黨聯(lián)盟支持下，向巴斯克議會(huì)提出了一項(xiàng)新的議案，要求于2008年10月，就巴斯克前途進(jìn)行公投。公投議題如下：議題一：如果“埃塔”表明永遠(yuǎn)放棄武力，你是否支持以談判方式結(jié)束暴力;議題二：你是否同意巴斯克所有政黨以協(xié)商方式達(dá)成民主協(xié)議以決定巴斯克人民的前途，并于2010年底前將最終協(xié)議付諸公投？西班牙工人社會(huì)黨和人民黨的巴斯克分支都反對(duì)這項(xiàng)提案，部分議員棄權(quán)，最終使其在巴斯克議會(huì)中獲得了33票贊成、33票反對(duì)的平局。2008年6月27日，巴斯克議會(huì)再次投票，以34票贊成、33票反對(duì)、7票棄權(quán)的結(jié)果通過了此項(xiàng)提案。

西班牙政府隨即向西班牙憲法法院提出上訴。2008年9月11日，憲法法院判定此項(xiàng)公決法案違憲。憲法法院認(rèn)為，只有作為“唯一合法的主權(quán)國家代表”的中央政府才能舉行類似的公投，巴斯克地區(qū)與整個(gè)國家關(guān)系的任何變動(dòng)都應(yīng)付諸全體西班牙人民來決定，而不是由巴斯克人自己來決定。伊巴列切隨即呼吁巴斯克民族主義黨向歐洲人權(quán)法院提起上訴。2012年2月，歐洲人權(quán)法院維持了西班牙憲法法院的裁決，認(rèn)為西班牙政府沒有違反歐洲人權(quán)公約。

三、兩次公投的比較和問題界定

（一）兩次公投的類型歸屬

公投在西班牙政治發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，西班牙憲法也直接提及了公投的實(shí)施要件。西班牙議會(huì)1980年1月18日通過的2號(hào)組織法，就是依照憲法授權(quán)專門規(guī)制公投的法案（以下稱《公投法案》），分為公投形式與公投程序兩大章?！豆斗ò浮芬?guī)定，公投適用于三種情況：咨詢性公投、公民復(fù)決、公民創(chuàng)制。具體到巴斯克的兩次公投，從憲法依據(jù)上看，第一次是創(chuàng)制性公投，第二次是咨詢性公投。

1.第一次公投：創(chuàng)制性公投。公民創(chuàng)制分為制憲創(chuàng)制和立法創(chuàng)制。有關(guān)西班牙自治區(qū)自治章程的公投屬于立法創(chuàng)制性公投。依照憲法第一百五十一條第二款的規(guī)定，自治章程的通過要遵循下列程序：“①政府召集在要求自治地域范圍所含之選區(qū)選出的眾議員和參議員，組成議員會(huì)議，專門負(fù)責(zé)起草自治章程草案。會(huì)議之各項(xiàng)決議均以其成員之絕對(duì)多數(shù)通過。②自治章程草案經(jīng)議員會(huì)議通過后，提交眾議院憲法委員會(huì)。該委員會(huì)在兩個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審議，提出建議的議員會(huì)議派代表團(tuán)與會(huì)，以便共同確定章程草案的定稿。③如達(dá)成一致意見，定稿文本交由章程所涉及之地域內(nèi)各省選民公投表決。④如果章程草案在各省經(jīng)多數(shù)有效票批準(zhǔn)，則提交總議會(huì)。兩院全體會(huì)議舉行批準(zhǔn)投票，就草案文本做出決定。章程獲準(zhǔn)后，由國王裁準(zhǔn)并作為法律頒布之。⑤如未能達(dá)成本款第二項(xiàng)所述之一致意見，章程草案將被作為法律草案由總議會(huì)研處?？傋h會(huì)通過之文本交由章程草案所涉及之地域內(nèi)各省選民公投表決。如經(jīng)各省多數(shù)有效票通過，則按第四項(xiàng)之規(guī)定頒布。”^[10]1210《公投法案》進(jìn)一步對(duì)公投程序作出規(guī)定：有意進(jìn)行自治的省政府或相關(guān)島嶼，可以提出進(jìn)行公投，并且需要在提出自治倡議六個(gè)月內(nèi)，獲得各省或島嶼四分之三的城市，以及每一個(gè)省或島嶼多數(shù)選民的支持;一旦達(dá)成自治倡議，政府將敦促其在五個(gè)月期限內(nèi)舉行公投：公投須獲得每個(gè)省或島嶼多數(shù)選民的支持，如果未獲得通過，五年之內(nèi)不得重復(fù)提案。按照上述規(guī)定，1979年巴斯克自治區(qū)與加泰羅尼亞自治區(qū)、1980年加利西亞自治區(qū)與安達(dá)魯西亞自治區(qū)，均是經(jīng)由該類型公投方式取得自治地位的。

2.第二次公投：咨詢性公投。咨詢性公投不是直接創(chuàng)制法律，通常沒有法律約束力，也不是強(qiáng)制實(shí)施的，但卻能反映出公民對(duì)于特定政府政策的態(tài)度，對(duì)施政具有指導(dǎo)性作用。這類法案通常通過向政府施加民意壓力而影響實(shí)際政治運(yùn)作過程。一項(xiàng)政策如果付諸公投，那么政府的政策過程就處于公開狀態(tài)，而公民的偏好將非常直接地顯現(xiàn)出來，此時(shí)政府如果逆公投結(jié)果而為，需要承受比較大的民意壓力。咨詢性公投帶來的政治壓力，與源于政黨、國會(huì)黨團(tuán)、利益團(tuán)體、民意調(diào)查等事實(shí)拘束力沒有什么不同^[7]。西班牙對(duì)咨詢性公投的規(guī)定體現(xiàn)在《公投法案》第六條：依照憲法第九十二條，“特別重要的政治決定可以提交全體公民的征求意見性公投。公投由眾議院事先授權(quán)，政府首先提議，由國王召集”^[10]1204。西班牙實(shí)行民主政體后，1986年舉行的關(guān)于是否繼續(xù)留在北約的公投，以及2005年關(guān)于是否通過歐洲憲法的公投都屬此類型。曾計(jì)劃于2008年發(fā)起的關(guān)于巴斯克前途的公投（被西班牙政府阻止并取消），也屬此類型。

（二）兩次公投的性質(zhì)廓清

《公投法案》對(duì)公投類型的規(guī)定，是對(duì)主權(quán)國家內(nèi)部公投的分類。但是按照這種分類方式，難以厘清巴斯克兩次公投的不同性質(zhì)，更不便于深入考察導(dǎo)致巴斯克兩次公投不同結(jié)果的原因。為何同是巴斯克地區(qū)公投，第一次順利通過，而第二次因?yàn)檫`憲而失敗呢？巴斯克前途公投是巴斯克人在行使“民族自決權(quán)”嗎？巴斯克人有權(quán)利通過公投的方式?jīng)Q定自己的“地位”和“前途”嗎？為闡明這些關(guān)鍵問題，此處依據(jù)王英津教授關(guān)于自決性公投和民主性公投的類型劃分方式，對(duì)巴斯克兩次公投進(jìn)行性質(zhì)界分^[2]。

1.第一次公投：典型的民主性公投。其一，此次公投是巴斯克人民為獲得自治地位而進(jìn)行的公投，解決的是西班牙國家的內(nèi)部事務(wù)，使用的手段是直接投票。它屬于“公民創(chuàng)制”，其英文應(yīng)為initiative，與referendum（在與“公民創(chuàng)制”相對(duì)應(yīng)的語境下，被譯為“公民復(fù)決”）同屬于廣義范圍內(nèi)的公投。它與plebiscite所代表的，專指對(duì)領(lǐng)土、主權(quán)有爭議的國家或地區(qū)，人民以投票決定其前途的“公民自決”有根本區(qū)別。其二，此次公投是西班牙獨(dú)立建國后實(shí)行的直接民主，區(qū)別于代議制下的公民選舉。巴斯克人民依照憲法和法律就自治地位這一公共議題進(jìn)行投票，不經(jīng)過代議制機(jī)構(gòu)，而是訴諸直接民意表達(dá)。這是巴斯克人民直接民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是對(duì)代議制民主的一種補(bǔ)充，也是在西班牙民主化初期對(duì)憲制的一種必要完善。其三，此次公投是依照憲法和法律進(jìn)行的，在效力上低于憲法。西班牙憲法第一百五十一條給予自治區(qū)人民通過公投擴(kuò)大自治區(qū)權(quán)限的權(quán)力。巴斯克第一次公投的合法性來源于憲法規(guī)定，投票結(jié)果具有憲法強(qiáng)制性。其四，此次公投的主體具有西班牙公民身份。巴斯克1979年第一次公投是在遵守西班牙憲法、承認(rèn)西班牙主權(quán)的基礎(chǔ)上，在西班牙中央政府主導(dǎo)下，由當(dāng)?shù)刈h會(huì)組織舉行的。參與投票的巴斯克當(dāng)?shù)鼐用袷敲逼鋵?shí)的“西班牙公民”。其議題主要涉及巴斯克地區(qū)人民的利益，對(duì)西班牙其他地區(qū)居民的利益沒有直接影響。

2.第二次公投：帶有分離性質(zhì)的民主性公投。每次國際社會(huì)發(fā)生類似巴斯克前途公投一類的公投，總有人為其背書，認(rèn)為這是在行使民族自決權(quán)。但是通過對(duì)一系列國際成文法和國際習(xí)慣法的分析不難發(fā)現(xiàn)，民族自決權(quán)的持有者只能是殖民地人民和其他被壓迫民族?！艾F(xiàn)行國際法不關(guān)注一個(gè)主權(quán)國家內(nèi)部的人民是否享有自決權(quán)，因?yàn)閲H法把它視為內(nèi)政，……在現(xiàn)行國際法上只承認(rèn)殖民地人民、被壓迫民族和被外國占領(lǐng)的領(lǐng)土上的人民享有自決權(quán)。”^[14]同時(shí)在多民族國家內(nèi)部，例如在西班牙，某個(gè)少數(shù)民族是不能成為自決權(quán)主體的，因?yàn)椤懊褡遄詻Q權(quán)不是給予每個(gè)具體的少數(shù)民族的……自決權(quán)不適用于主權(quán)國家中的一部分人民，這是保障一個(gè)主權(quán)國家的完整性所必需的”^[14]116。

從實(shí)然層面講，巴斯克第二次公投仍然屬于民主性公投，而非自決性公投。因?yàn)樗痪邆渥詻Q性公投的基本要件，反而在憲法地位、行使主體、啟動(dòng)時(shí)機(jī)等方面仍然符合民主性公投的一般特點(diǎn)。其一，從巴斯克的歷史與現(xiàn)實(shí)來看，它不屬于殖民地、被壓迫民族或被外國占領(lǐng)的地區(qū)。第二次公投發(fā)起時(shí)，巴斯克地區(qū)有著法定意義上的“自治區(qū)邊界”：對(duì)巴斯克地區(qū)的地理范圍，巴斯克內(nèi)外的所有權(quán)力主體均無異議;巴斯克周邊也不存在歸屬不明的殖民地、托管地。其二，不論是從過程還是結(jié)果來看，被緊急叫停的2008年巴斯克公投不是按照國際法，而是擬按西班牙憲法規(guī)定程序推進(jìn)的。它屬于非強(qiáng)制的咨詢性公投，沒有超越國家、超越憲法的權(quán)威。其三，從應(yīng)然角度看，如果巴斯克希望通過公投實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立建國”的目的，那么變更的是西班牙國家的領(lǐng)土和主權(quán)范圍，應(yīng)由西班牙全體國民以自由投票方式?jīng)Q定。事實(shí)上，2008年巴斯克公投僅限于巴斯克一地的人民，從投票主體來看，不具備民族自決的合法性。其四，巴斯克地區(qū)的居民具備西班牙公民的身份，具有西班牙國籍。

由上可知，巴斯克第二次公投仍屬于民主性公投，但在適用范圍即議題設(shè)定上，超出了民主性公投的應(yīng)然范疇，這是它沒能付諸實(shí)施的重要原因。2008年巴斯克公投的主題為“是否同意巴斯克所有政黨以協(xié)商方式達(dá)成民主協(xié)議以決定巴斯克人民的前途”。西班牙憲法法院認(rèn)為，此項(xiàng)提案內(nèi)容涉及主權(quán)變更，會(huì)影響西班牙全體人民利益，必須由全體人民投票決定，巴斯克自治區(qū)沒有權(quán)力就此議題舉行地區(qū)性公投，于是判定其違憲。巴斯克2008年公投議題的設(shè)定，事實(shí)上包含著脫離西班牙、成為一個(gè)主權(quán)實(shí)體的政治意蘊(yùn)，即通常所說的“分離”?！胺蛛x”不同于“自決”，“自決”挑戰(zhàn)的是殖民統(tǒng)治，“分離”挑戰(zhàn)的則是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

否定分離性公投的合法（合憲）性不是西班牙的創(chuàng)制，而是國際社會(huì)的普遍共識(shí)。畢竟，保持主權(quán)和領(lǐng)土完整是一國處理民族、宗教、地區(qū)問題的底線。西班牙憲法法院的判決是在法律上解決巴斯克、加泰羅尼亞等民族和地區(qū)問題的重要依據(jù)。它明確了幾條重要原則：其一，國內(nèi)自治共同體的前途，涉及領(lǐng)土主權(quán)的變更，不是該自治共同體內(nèi)人民可以單獨(dú)決定的事務(wù);其二，打著“民調(diào)”和“咨詢”的旗號(hào)從事民族分離的所謂公投，中央政府有權(quán)制止。歐洲人權(quán)法院維持西班牙憲法法院判決的做法也說明以下兩點(diǎn)：其一，國際法對(duì)自決權(quán)的行使有嚴(yán)格條件限制，自決權(quán)不是分離行為的保護(hù)傘，不被國際社會(huì)所支持;其二，分離權(quán)不是人權(quán)，不受人權(quán)條約保護(hù)。

（三）兩次公投的影響因素

全面理解巴斯克人的“公投沖動(dòng)”，除要回溯其政治和文化發(fā)展史外，還要了解西班牙國家的歷史建構(gòu)過程。有些方面還要放到伊比利亞半島卷入歐洲文化核心的過程中分析，同時(shí)要注意“歐洲觀念”的發(fā)展。唯有如此，才能領(lǐng)會(huì)巴斯克問題在西班牙與國際社會(huì)之間存在的認(rèn)知差異^[1]94。

1.影響分離性公投的外部因素：歐盟和歐洲人權(quán)法院的態(tài)度。近年來，分離性公投在歐洲屢見不鮮，這與歐洲現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境是密不可分的。傳統(tǒng)上，始終有兩股力量形塑著歐洲人的認(rèn)同，一是以羅馬帝國榮光、基督教文化的共同記憶和文化傳統(tǒng)為主的統(tǒng)合力量，二是以各個(gè)民族性的分殊化為前提的獨(dú)立自主力量。自19世紀(jì)歐洲民主主義浪潮興起之后，歐洲的統(tǒng)合力量開始弱化，冷戰(zhàn)時(shí)期又回升。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際局勢(shì)日漸轉(zhuǎn)向區(qū)域?qū)梗虼藲W洲各國都在思考彼此之間究竟要走向“分”抑或走向“合”，不但有歐盟應(yīng)更加緊密的呼聲，也有強(qiáng)化自身特殊性的需求。加上蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，如何對(duì)待東歐各國、如何處理波羅的海三國等問題成為緊迫的問題，于是，有關(guān)分離主義的探討便多了起來^[1]95。同時(shí)，歐盟及北約在第二次世界大戰(zhàn)后成功建構(gòu)了歐洲經(jīng)濟(jì)及軍事安全保護(hù)網(wǎng)，尤其是歐盟成功地推進(jìn)歐洲市場(chǎng)一體化，繼承了全球化自由與平等的內(nèi)核，進(jìn)一步消解了關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘，為商品、服務(wù)與生產(chǎn)要素流通創(chuàng)造了條件^[15]，打破了國家在權(quán)力上的壟斷，也為區(qū)域內(nèi)的小國提供了更大的生存空間。

除此之外，60余年間，歐盟建立了世界上首個(gè)涵括區(qū)域、國家、地方的多層治理架構(gòu)。在這個(gè)架構(gòu)中，部分主權(quán)權(quán)力向上移至歐盟，向下下放至地方政府，地方政府可以跨過國家直接與歐盟處理關(guān)系及合作^[16]。而一旦一個(gè)地區(qū)成為自由貿(mào)易、統(tǒng)一市場(chǎng)的一員，就更有可能尋求對(duì)母國的獨(dú)立或自治^[17]。1988年，西班牙批準(zhǔn)了《歐洲地方自治憲章》。其第十條第三款規(guī)定：“在法律規(guī)定的臨時(shí)情況下，一個(gè)地方可以同其他的地方合作。”1989年10月，巴斯克同法國的阿基坦大區(qū)簽訂了一項(xiàng)跨界合作協(xié)議，該協(xié)議書解釋了邊界共享的合理性、相鄰且具有相同地理特點(diǎn)的關(guān)系，如何共同擁有同一文化遺產(chǎn)和共同的語言，及其如何保證實(shí)現(xiàn)共同的計(jì)劃^[18]。這種歐洲跨界合作不僅使每一個(gè)歐盟成員國都能享有基本的經(jīng)濟(jì)和軍事保障，還使跨國民族有了構(gòu)建經(jīng)濟(jì)甚至政治共同體的平臺(tái)。歐洲的分離性公投還有一個(gè)顯著特點(diǎn)，即很多都與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，巴斯克及加泰羅尼亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平長期領(lǐng)先于西班牙其他地區(qū)。在巴斯克人看來，西班牙中央政府是在用巴斯克等較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的利益為西班牙其他地區(qū)“輸血”。失利團(tuán)體得不到母國的福利補(bǔ)償，加之歷史積蓄的不滿情緒，索性要求獨(dú)立掌控與處理本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策^[19]。這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，是分離主義情緒不斷膨脹的重要原因。

在此經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)背景下，一些地區(qū)往往傾向于將分離訴求訴諸歐盟法院和歐洲人權(quán)法院。作為歐洲在人權(quán)保護(hù)方面的基本章程，《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定，凡加入的國家一律接受歐洲人權(quán)法院的判決，即便敗訴也必須承認(rèn)。甚至，歐盟法院對(duì)歐洲法的解釋直接約束歐盟成員國的國內(nèi)法院，歐洲法的法律效力高于與之相沖突的成員國家國內(nèi)法^[20]。這意味著，只要獲得歐盟法院和歐洲人權(quán)法院的承認(rèn)，該地區(qū)就可以繞過國內(nèi)法實(shí)現(xiàn)分離。然而，分離性公投在歐洲成功的案例寥寥無幾。究其原因，只有主權(quán)國家與提出分離訴求的地區(qū)（或民族）就分離事宜達(dá)成一致意見，才可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的分離?！稓W洲人權(quán)公約》未對(duì)分離權(quán)進(jìn)行闡釋。在實(shí)踐中，歐洲人權(quán)法院從未肯定過以分離方式實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的政治訴求。“另外，在國際政治行為中還有一個(gè)與此相關(guān)的慣例，那就是國際社會(huì)對(duì)發(fā)生在國家解體或嚴(yán)重的政權(quán)合法性危機(jī)的情況下的分離或獨(dú)立相對(duì)來說容易接受，而一般不接受發(fā)生在仍然繼續(xù)行使正常國家職能的政權(quán)下的分離或單方面的獨(dú)立行動(dòng)。”^[14]198歐盟各國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平整體較高，不存在政權(quán)合法性危機(jī)方面的問題。在分離問題上，歐盟不會(huì)讓成員國內(nèi)的分離主義地區(qū)在獨(dú)立后就輕易加入其中的態(tài)度一直是比較堅(jiān)決的。由此可見，歐洲在處理分離性公投的問題上，采取不以任何方式支持其他國家分離主義運(yùn)動(dòng)的立場(chǎng)和態(tài)度。真正影響一個(gè)地區(qū)（或民族）分離性公投能否成功的關(guān)鍵因素，通常是當(dāng)事國中央政府（或聯(lián)邦政府）的態(tài)度。

2.制約分離性公投的內(nèi)部因素：國內(nèi)法的限制。歐洲分離性公投愈演愈烈的一個(gè)根本原因在于，一些歐洲國家的憲法明示公民具有通過公投表達(dá)政治訴求的權(quán)利。這是目前包括巴斯克公投在內(nèi)的分離性公投的所謂合法性來源。那么，公民是否可以通過行使憲法權(quán)利，達(dá)到分裂一國主權(quán)的目的呢？巴斯克的自治權(quán)是一種法律權(quán)力，是由憲法派生的權(quán)力;而制定憲法的權(quán)力屬于作為整體的西班牙人民。巴斯克人的公投權(quán)，只有在承認(rèn)和維護(hù)作為西班牙人民“公意”的政治主權(quán)基礎(chǔ)上，才具有合法性。換言之，地方政府不能以憲法賦予的權(quán)力來挑戰(zhàn)憲法自身的權(quán)威，一國公民也不能以憲法權(quán)利為武器攻擊產(chǎn)生和維護(hù)這種權(quán)利的“母體”。這是西班牙政府在判定巴斯克第二次公投違憲時(shí)所堅(jiān)持的立場(chǎng)。

在學(xué)理上，分離性公投不具有合憲性。但在實(shí)際政治運(yùn)作中，要遏制分離性公投，必須強(qiáng)化“反制權(quán)”：通過完善和運(yùn)用國內(nèi)法，對(duì)公投的議題、效力、發(fā)動(dòng)門檻等進(jìn)行限制，并對(duì)分離性公投進(jìn)行嚴(yán)格的違憲審查。在這方面，西班牙對(duì)巴斯克前途公投的一系列制約提供了有益啟示。

其一，對(duì)公投議題進(jìn)行限制。公民復(fù)決通常由立法和行政機(jī)關(guān)發(fā)起，意在解決政治僵局，或獲得民眾支持，議題一般由立法或行政機(jī)關(guān)確定。但是，公民創(chuàng)制卻很難在議題上受到控制。如果一國公民不加限制地行使創(chuàng)制權(quán)，會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的政治后果。西班牙憲法規(guī)定，公民創(chuàng)制“在組織法、稅法或國際性法律以及有關(guān)赦免權(quán)等方面不能行使”。這是對(duì)公投議題的“顯性控制”，符合大多數(shù)國家關(guān)于公投的限制事項(xiàng)。除此之外，西班牙對(duì)公投議題還有“隱性控制”，即通過對(duì)公投過程的控制，達(dá)到間接“屏蔽”某些公投議題的目的。1978年巴斯克自治公投在憲法適用上，是由地方政府發(fā)動(dòng)，巴斯克地區(qū)人民聯(lián)署提案，再經(jīng)由人民復(fù)決確認(rèn)，最后由行政程序最終制定。國家權(quán)力對(duì)公投進(jìn)行了議題控制和過程控制，使巴斯克最終在憲法框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)了自治。而像2008年巴斯克前途公投這類帶有鮮明“分離”性質(zhì)的議題，是注定無法通過公民創(chuàng)制而直接成為法律的。

其二，對(duì)公投效力進(jìn)行限制。西班牙憲法規(guī)定，“特別重要的政治決定”可以提交公投。然而，對(duì)何為“特別重要的政治決定”，憲法并未做出具體闡釋，也就是沒有對(duì)公投的“議題”進(jìn)行限制。在這種情況下，對(duì)投票的效力進(jìn)行限制是非常必要的。西班牙憲法規(guī)定，這種類型的公投是“征求意見性”、咨詢性公投，本身不具有法律拘束力。不論投票結(jié)果如何，政府有采納或不采納的最終決定權(quán)。需要指出的是，即便如此，如果一項(xiàng)法案付諸公投并有多數(shù)認(rèn)同的選項(xiàng)，會(huì)給政府造成強(qiáng)大的民意壓力，甚至影響執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性。2008年巴斯克前途公投提案雖然被定義為“征求意見性”的公投，但是議會(huì)和政府仍然不能冒險(xiǎn)讓這類分離性議題付諸公投。因?yàn)橐坏└吨T公投，其結(jié)果在一些人看來仍有一定的政治正當(dāng)性^[16]。

其三，對(duì)公投發(fā)動(dòng)門檻進(jìn)行限制。西班牙憲法規(guī)定，公民創(chuàng)制在任何情況下均須有至少50萬人的有效署名。但若以巴斯克人口結(jié)構(gòu)來看，巴斯克受佛朗哥時(shí)期同化政策的影響，現(xiàn)今巴斯克人口中幾乎有一半是外來移民。巴斯克自治區(qū)2005年的一份民調(diào)數(shù)據(jù)顯示：在族群認(rèn)同上，有11%的民眾認(rèn)為自己是西班牙人、45%的民眾認(rèn)為自己是巴斯克人、34%的民眾認(rèn)為自己既是西班牙人也是巴斯克人;針對(duì)巴斯克的前途，有75的%民眾認(rèn)為有權(quán)決定自己前途，23%的民眾支持巴斯克獨(dú)立，32%的民眾贊成維持現(xiàn)狀，另有高達(dá)34%的民眾未作表態(tài);至于是否將“民族獨(dú)立”這類議題付諸公投，以公投方式來決定是否脫離獨(dú)立，其中37%的民眾贊成、31%的民眾反對(duì)、18%的民眾未表態(tài)、13%為廢票^[7]。這份民調(diào)反映出巴斯克內(nèi)部族群主義與西班牙愛國主義力量兩派涇渭分明的態(tài)勢(shì);即便在巴斯克地區(qū)內(nèi)部，關(guān)于分離與否的爭論仍沒有結(jié)論，至少50萬人有效署名的規(guī)定對(duì)巴斯克分離公投來說仍是難以逾越的門檻。

其四，由憲法法院進(jìn)行違憲審查。公民復(fù)決與公民創(chuàng)制在本質(zhì)上是運(yùn)用公投的方式履行“立法權(quán)”，其本身必須納入法律管轄的范疇。如果超越了憲法規(guī)范，脫離了法定程序，公投就失去了正當(dāng)性。究竟由哪個(gè)國家機(jī)關(guān)履行對(duì)公投的監(jiān)督權(quán)？“行政與立法部門，本身就是公投所欲糾正、取代或補(bǔ)充的對(duì)象，當(dāng)然不宜過分介入，此時(shí)司法審查是唯一能夠介入并確保公投合法性的憲法機(jī)關(guān)了。因此，公投不僅不能免予司法審查，甚至應(yīng)要求法院對(duì)于公投通過的法案，有侵害少數(shù)者權(quán)利時(shí)，應(yīng)從嚴(yán)審查?！?sup>[21]在這個(gè)問題上，西班牙憲法第一百六十一條規(guī)定：“憲法法院轄區(qū)為西班牙全國境內(nèi)，它有權(quán)審理：①對(duì)法律和具有法律效力的規(guī)定之違憲性的上訴案。宣布一項(xiàng)經(jīng)過法學(xué)解釋的法律級(jí)的法規(guī)為違憲，將涉及法學(xué)本身，但所作判決將不失去審判價(jià)值。②對(duì)侵犯本憲法第五十三條第二款所述的權(quán)利與自由之行為，根據(jù)法律規(guī)定的條件和方式提出的保護(hù)性上訴案。③國家與自治區(qū)或自治區(qū)之間的職權(quán)糾紛。④憲法或組織法賦予的其他事務(wù)。”^[10]1211“政府可就自治區(qū)機(jī)構(gòu)作出的規(guī)定和決議向憲法法院提出異議。這種異議將導(dǎo)致中止有關(guān)規(guī)定或決議，但憲法法院應(yīng)在不超過五個(gè)月的期限內(nèi)批準(zhǔn)或取消這種中止。”^[10]1211可見，憲法法院的審查更偏向于事前審查，它雖然沒有直接審查公投結(jié)果是否合憲的權(quán)力，卻能在什么樣的議題可以付諸公投的問題上擁有“一票否決權(quán)”，能夠在西班牙政府提出異議的情況下，及時(shí)終止涉及民族分離和國家分裂的公投議程。2008年，西班牙政府正是憑借憲法法院這一殺手锏，才及時(shí)阻斷了針對(duì)巴斯克前途的公投。

四、結(jié)? 語

民主性公投是現(xiàn)代政治中最主要的直接參與式民主形式，但它屬于非常態(tài)的民主表達(dá)方式，啟動(dòng)的政治成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，并不能從根本上解決西方民主長期以來的“多數(shù)人暴政”和精英主義傾向。更嚴(yán)重的是，對(duì)民主性公投的“誤用”和“濫用”，會(huì)給別有用心者可乘之機(jī)，導(dǎo)致國土分裂、主權(quán)分離。對(duì)民主性公投優(yōu)劣的判斷必須與具體實(shí)踐案例相結(jié)合。以巴斯克的兩次公投為例，它一方面起到了滿足民族自治訴求、緩解地區(qū)分離傾向的作用;另一方面也被分離主義者所利用，企圖通過操縱民意，達(dá)到所謂的獨(dú)立目的。公投不能從根本上解決民族和地區(qū)問題，類似巴斯克這類問題，是一國歷史、文化、宗教、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地緣政治等多種復(fù)雜因素綜合作用的結(jié)果，期望通過一次公投而一勞永逸地解決問題，只會(huì)導(dǎo)致問題升級(jí)和激化。

就香港有關(guān)勢(shì)力的所謂公投訴求來說，其目的并不單純，在看似民主訴求中夾雜著復(fù)雜的政治圖謀。他們希冀借助所謂公投產(chǎn)生中央不希望看到的結(jié)果，企圖借助公投民意來迫使中央作出某些讓步，進(jìn)而加大對(duì)抗中央的政治籌碼。就我國臺(tái)灣地區(qū)來說，“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力打著“人民”“民主”“公投”“自決”等旗號(hào)，不斷運(yùn)用公投活動(dòng)來破壞中國的國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。所謂公投民意，其實(shí)是部分臺(tái)灣政治精英長期誤導(dǎo)民意的結(jié)果。公投制度本身沒有政治屬性，但一旦被帶有政治屬性的“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力利用，就會(huì)產(chǎn)生具有相當(dāng)“政治毒性”的結(jié)果?！芭_(tái)獨(dú)公投”就是如此。識(shí)破“臺(tái)獨(dú)公投”的本質(zhì)，對(duì)于我們捍衛(wèi)一個(gè)中國框架具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

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責(zé)任編輯：孫德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.007

作者簡介：路雨微，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“公投制度及其對(duì)民族國家主權(quán)的新挑戰(zhàn)”（15XNI005）

引用格式：路雨微.自治與分離：巴斯克公投案例的解析與啟示[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2020（4）：52-63.

[1] 詳見：卓忠紅.西班牙巴斯克自治區(qū)公民投票案例研究與解析[G]//陳隆志，陳文賢.國際重要公民投票案例解析.臺(tái)北：臺(tái)灣新世紀(jì)文教基金會(huì)，臺(tái)灣聯(lián)合國研究中心，2010：122.

[1] 關(guān)于自決性公民投票與民主性公民投票的分類研究，詳見：王英津.自決權(quán)理論與公民投票[M].北京：九州出版社，2007：219-261.